臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1344號99年10月7日辯論終結原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丙○○上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國99年5 月3 日院臺訴字第0990090482號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告在大陸地區與大陸地區人民趙○○結婚，趙○○於民國98年8 月24日申請來臺團聚，惟趙○○前因違反善良風俗於91年11月29日遭遣送出境，業經被告所屬警政署前入出境管理局於93年4 月2 日以境平玉字第09320069960 號處分書不予許可來臺團聚，其不予許可期間自出境之日（91年11月29日）起算3 年。詎趙○○竟於92年4 月7 日及同年10月21日冒用他人身分申請來臺，且再度因違反善良風俗於92年12月
3 日遭遣送出境，嗣後復以本名申請來臺，並逾期停留至96年12月25日始自行出境。原告嗣於98年間代趙○○申請來臺，經被告依「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第19條第1 項第6 款、第9 款及第3 項第1 款、第2 款、第5 款及第4 項規定，於98年11月16日以內授移服中市純字第0980930266號處分書（下稱「原處分」）不予許可趙○○來臺團聚，其不予許可期間自前次處分不予許可期滿日（94年11月29日）起算7 年6 個月；該處分書於98年11月17日送達原告，原告不服於98年12月2 日提起訴願，嗣經行政院於99年5 月
3 日以院臺訴字第0990090482號決定書駁回其訴願，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：原告於92年間代伊大陸配偶趙○○申請利用其姐趙○○名義來臺，被告未盡管理之責即核准申請。且被告於97年1 月間即已知趙○○冒名來臺，卻遲至98年始移送法辦，並於同年11月遭刑事裁判確定，被告亦對趙○○共處
7 年6 個月不能來臺之行政罰。因冒名申請來臺之申請書全由原告所填寫，且該處分致使伊夫妻不能履行同居義務，伊自屬訴願法第18條所規定之利害關係人，而得提起本件行政訴訟。而基於一行為不二罰之原則，趙○○業經刑事判決確定，不應再被處以行政罰，被告竟對趙○○加重行政處罰，更違反比例原則。且本件違規事實發生於00年，已逾行政罰法第27條第1 項、第45條第2 項所規定之裁罰權時效。是原處分自屬違法，訴願決定遞予維持，亦有未合等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分應予撤銷或變更。㈡被告應作成准許趙○○入境之處分。
三、被告則以：大陸地區人民趙○○因違反「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」與「臺灣地區人民與大陸地區人民關係條例」之規定，而應管制其於一定期間來臺之申請，爰針對其98年8 月24日申請來臺團聚，為不予許可之處分，原告非原處分之相對人，其權利亦未受原處分影響，應非訴願法第18條所定之「利害關係人」，是原告提起本件訴訟，欠缺當事人適格。又非本國人民之入境（國）行為，國家拒絕與否屬絕對高權行為，而外來人口入境准否，主管機關有依法審查及裁量權限。原告代趙麗紅以明知為不實之事項申請入境，趙○○並持用偽變造之證件入境臺灣地區，以假冒之身分再次從事違反社會善良風俗之行為，已危害社會治安，依法對趙○○施以處分，實無不當。原告於97年間知悉趙○○冒名申請入境時，即已知會海基會與移民署臺中市專勤隊為後續處理，雖至98年始製作筆錄及移送法辦，惟被告對趙○○作出不予許可其來臺管制處分之年限並不因發現日早晚而有所增減。趙○○初次來臺違反善良風俗為警方查獲強制出境，業經被告所屬警政署前入出境管理局不予許可申請來臺團聚至94年11月29日止，惟趙○○於不予許可期間兩次冒名申請來臺，應不予許可申請來臺團聚2 年，來臺期間再度違反善良風俗，應不予許可申請來臺團聚5 年，爾後復以本名申請來臺團聚而逾期停留，則應不予許可申請來臺團聚6 個月，是被告以原處分管制其不予許可申請來臺團聚期間，自前次處分不予許可期滿日（94年11月29日）起算7 年6 個月，並無違誤。又原處分僅係大陸地區人民進入臺灣地區之消極性條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，即非屬行政罰法之適用範疇，自不受行政罰法第27條裁處權時效之限制。又參酌趙○○來臺期間，曾有違反善良風俗（賣淫）之紀錄，爾後兩度冒用趙麗霞身分來臺期間再次違反善良風俗為警方強制出境，嗣後又有經許可申請來臺而逾期停留等情事，顯見其違法情事明確且並非初犯，犯意明顯，來臺目的顯有疑慮，理應加重罰則，被告於法定裁量權限之內，已處以較低年限，亦無違比例原則等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院得心證之理由：㈠原告之配偶趙○○為大陸地區人民，趙○○於91年11月29日
因違反善良風俗，被遣送出境，並作成不予許可來臺團聚之處分，從91年11月29日起算3 年至94年11月28日；趙○○又先後於92年4 月7 日以及92年10月21日兩次冒用其姐趙○○名義申請來臺，復因違反善良風俗，而於92年12月3 日遭遣送出境；趙○○嗣於95年12月27日以本名申請來臺，並應於96年6 月27日出境，惟其逾期停留至96年12月25日始自行出境等事實，為兩造所不爭執，並有戶籍謄本影本、內政部入出國及移民署函影本、刑事案件報告書、臺中市專勤隊調查筆錄影本、臺中市警察局第一分局函影本、違反社會秩序維護法案件移送書及調查筆錄影本在卷可稽（入出境移民署案可閱覽卷第4 、39、57、68至71、99、108 至115 頁），自堪認為真正。
㈡原告主張原處分致伊夫妻不能履行同居義務，伊自屬訴願法
第18條所規定之利害關係人，而被告於刑事判決之外，又對趙○○課以原處分，違反一行為不二罰原則及比例原則。且本件違規事實發生於00年，已逾裁罰權時效等情，惟為被告所否認，並前揭情詞置辯。是本件爭點即為：1.原告提起本件課予義務訴訟，是否具備原告適格？2.趙○○已經刑事判決確定，被告得否再作成原處分？亦即原處分是否為行政罰？3.原處分是否已經罹於行政罰第27條、第45條第2 項所規定之裁處權時效？4.原處分是否違反比例原則？茲分述如下：
1.原告提起本件課予義務訴訟，是否具備原告適格？⑴按自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相
對人及利害關係人得提起訴願，訴願法第18條定有明文。所稱「利害關係人得提起訴願」，係指行政處分對外所發生之法律效果，致第三人之權利或利益受有損害者，該第三人始得合法提起訴願。又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果，致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（最高行政法院75年判字第362 號判例意旨參照）。而夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為訴願法第18條規定之利害關係人。從而，大陸地區配偶，申請進入臺灣地區與臺灣地區之配偶團聚，經主管機關依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條等規定不予許可之行政處分，臺灣地區之配偶因其自由遷徒權利（即出入境權或自由旅行之權利等）並未受該行政處分影響，應非前述法律規定之「利害關係人」，至其大陸地區配偶被拒絕入境臺灣，致無法與其同居，其亦僅屬事實上之利害關係人；故臺灣地區配偶不得對前述不予許可之行政處分提起行政訴訟，若逕予提起，核屬欠缺當事人適格（最高行政法院96年度判字第838 號判決意旨參照）。至原告曾因與趙麗紅共同違反不得使大陸地區人民非法進入臺灣地區之規定，被判處徒刑，亦與本件申請無涉。
⑵原處分係針對原告配偶即大陸地區人民趙○○所為，原
告雖為趙○○之配偶，惟非處分相對人，同時又無法律上之利害關係，揆諸前揭規定及說明，原告提起本件課予義務訴訟，即屬原告不適格，應予判決駁回。
⑶此外，基於下列理由，原告之訴亦應為無理由。
2.趙○○已經刑事判決確定，被告得否再作成原處分？亦即原處分是否為行政罰？⑴按「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地
區。」、「經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。」、「前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」臺灣地區人民與大陸地區人民關係條例第10條第1 項、第2 項、第3 項分別定有明文。上開規定係依據80年5 月1 日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第10條之授權訂定「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸（大法官釋字第497 號解釋意旨參照）。
足認大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法之頒訂，有極為濃厚之公益色彩，並非僅單純立足於私權之上。況非本國人民之入境（國）行為，國家拒絕與否屬絕對高權行為，觀諸世界各國皆然。而外來人口入境准否，因考量國家現有資源分配與國民生活環境密度，為保障本國國民住居安全與民生經濟，主管機關即有依上開法規審查及裁量權限。
⑵次按行政罰乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬
刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分（行政罰法第1 條、第
2 條立法說明參照），即須具「裁罰性」及「不利處分」兩項要件。而大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條所定不予許可入境之規定，應僅係大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，自亦無行政罰法之適用。況行政罰法第26條第
1 項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。究其立法目的，無非以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律秩序，應予優先適用，但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。是原告主張趙○○業經刑事法院判處有期徒刑1 月15日確定，被告再作成原處分，違反行政罰法第26條第1 項所規定之一行為不二罰原則，容有誤會，洵不足採。
3.原處分是否已經罹於行政罰第27條、第45條第2 項所規定之裁處權時效？被告依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條規定所作成之原處分，非屬「裁罰性」之不利處分，而無行政罰法之適用，已如前述，則原告主張原處分之作成，已逾行政罰第27條、第45條第2 項所規定之裁處權時效，亦不足採。
4.原處分是否違反比例原則？又按「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可... 。六、持用偽造、變造、無效或經撤銷之文書、相片申請。... 九、有違反善良風俗之行為。
」、「有下列情形之一，已入境者，自出境之日起，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留：一、有第一項第六款、第十一款或本條例第十八條第一項第一款情形者，其不予許可期間為二年至五年。二、有本條例第十八條第一項第二款情形，逾期未滿六個月者，其不予許可期間為一年；... 五、有第一項第九款情形者，其不予許可期間為三年至五年。」、「有前項第二款情形之大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，其在臺灣地區未育有已設有戶籍之未成年親生子女者，前項第二款不予許可期間減為二分之一。」大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第6 款、第9 款、第3 項第1 款、第2 款前段、第5 款、第4 項前段分別規定甚明。經查，趙○○前曾於91年11月29日因違反善良風俗，被遣送出境，並作成不予許可來臺團聚之處分，從91年11月29日起算3 年至94年11月28日；竟於上開不予許可來臺期間，又於92年4 月7 日以及92年10月21日先後兩次冒用其姊趙○○名義申請來臺，且又因違反善良風俗，而於92年12月3 日遭遣送出境；嗣於95年12月27日以本名申請來臺，並應於96年6 月27日出境，惟其逾期停留至96年12月25日始自行出境等情，均如前述，顯見趙○○不斷以自己及冒用其姊名義申請來臺團聚，一再從事違反善良風俗之行為，甚或逾期居留，情節尚屬非輕，理應加重處罰。被告斟酌上情，針對趙○○於98年
8 月24日申請來臺團聚，以趙○○於不予許可來臺期間，兩次冒名申請來臺為由，核予法定最低不予許可申請來臺團聚2 年，又以趙○○來臺期間「第三度」遭查獲違反善良風俗為由，核予法定最高不予許可申請來臺團聚5 年，再以趙○○以本名申請來臺團聚而逾期停留未滿6 個月期間為由，核予法定不予許可申請來臺團聚6 個月，合計被告以原處分管制趙○○不予許可申請來臺團聚期間自前次處分不予許可期滿日（94年11月29日）起算7 年6 個月，自屬有據，並未違反比例原則。是原告主張原處分違反比例原則等語，殊難憑採。
五、綜上所述，原告並非原處分之相對人及利害關係人，提起本件課予義務訴訟，欠缺原告適格；且因被告依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第1 項第6 款、第9 款、第3項第1 款、第2 款前段、第5 款、第4 項前段規定，對趙麗紅申請來臺團聚不予許可7 年6 個月之原處分，並非行政罰，無該法第27條第1 項、第45條第2 項裁罰權時效規定之適用，亦未違反一行為不二罰原則及比例原則，訴願決定予以維持，並無不合。從而，原告訴請撤銷或變更原處分及訴願決定，並請求判決被告應作成准許趙○○入境之處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 陳 可 欣