臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1380號100年10月13日辯論終結原 告 呂學儀訴訟代理人 史錫恩律師
李平義律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 鍾翠連
張富欽上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國99年4月29日台內訴字第0990033220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔參分之貳，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告為清理以「神明會名義登記者」或「地籍清理條例施
行前以神明會以外名義登記且具有神明會之性質及事實之土地及建物」，於97年9月16日以府地籍字第09703066141號公告（以下簡稱被告97年9月16日公告）檢附清查公告之土地及建物清冊，公告載以：「．．．公告事項：．．．二、公告起訖日間：自民國97年9月25日起至民國97年12月24日止共90日。．．．四、申報之期間：自民國97年9月25日起至98年9月24日止共1年。五、案附清冊所載以神明會名義登記之土地及建物，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於上開申報期間（按：即97年9月25日起至98年9月24日止）內提出申報。．．．．」等字樣。原告遂於97年8月13日檢具申報書等資料，向被告申報「呂姓聖母祠」神明會之土地，經被告審認其所檢附資料尚有欠缺，遂於97年9月8日以府民宗字第0970263786號函（以下簡稱被告97年9月8日函）復，略以「說明：．．．三、本案核復如下，請補正後，再送府核辦：㈠申報書請依內政部所訂格式繕寫（附件1）。㈡所附規約，係設立人呂鼎生派下子孫呂芳夏於農曆庚辰年3月22日抄錄，非神明會農曆庚子年成立時之原始規約，不符地籍清理條例第19條第1項規定。㈢97年9月2 日 臺端補陳會簿（帳簿）4 份，經核係農曆辛己年（民國30年）以降爐主值年紀錄，非神明會成立時組織成員或出資證明。㈣現會員名冊、系統表及全部戶籍謄本：l 、現會員名冊無出生地欄位且部份會員資料與戶籍謄本登載不符（附件2 ）。2 、系統表有會員出生別重覆、未註記死亡、招贅或漏列會員等情事且部分會員會份權有待釐清（附件3）。」等語，請原告補正。
㈡嗣原告於98年1月14日以申報書為補正，被告於98年2月25日
以府民宗字第0980018898號函（以下簡稱被告98年2月25日函）復原告，略以「．．．．三、本案前經本府97年9月8日府民宗字第0970263786號函請補正，本次應補正事項核復如下，請依地籍清理條例第19條暨第21條規定，於文到後6個月內補正：㈠申報神明會清理應備文件及格式，請參考內政部範例製作。㈡規約載明農曆庚子年3月22日設立，請書面補充敘明係指西元何年。㈢會員名冊出生地欄，請依戶籍謄本出生地繕寫．．．。㈣會員名冊及系統表，部分會員資料仍與戶籍謄本不符，或須釐清是否符合規約繼承人規定，請補正或附書面證明文件敘明。㈤所附規約登載『．．．會份權之行使由每一設立人會員繼承派下推定一人代表（會份權代表）．．．』，然系統表中18名會份權代表人均未附繼承派下之推定同意書，請補正。㈥申請人代表推舉書、推定同意書及戶籍謄本、請附正本。」等語。
㈢原告乃分別於98年7月7日以98呂母字第5號函（以下簡稱原
告98年7月7日函），及於98年8月18日以98呂母字第9號函（以下簡稱原告98年8月18日函）補正資料。經被告審查結果，認原告所檢附之呂姓聖母祠原始規約，與地籍清理條例第19條規定之神明會成立時原始規約規定不符，乃於98年9月9日以府民宗字第0980329672號函（以下簡稱被告98年9月9日函，即原處分）予以駁回原告所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按允許不動產為私有之國家，無不將不動產納入管理，而依
我國現行制度，既允許祭祀公業或神明會得擁有不動產，則政府機關對於祭祀公業派下或神明會自應加以管理，其管理方法即為公示，亦即將祭祀公業或神明會由政府機關為公告，徵求異議，若有人異議，即進入司法程序解決，若無人異議，則由政府管理機關核發派下員或神明會會員證明，以昭信於大眾，此所以祭祀公業或神明會需向主管機關申報之理由。
㈡查呂姓聖母祠係由訴外人呂德意發起籌設，由訴外人呂德意
、呂世歐、呂世餘、呂世壘、呂世桃、呂世仟、呂賢國、呂賢維、呂季讓、呂金誥、呂鼎（別名號呂鼎生）、呂元生、呂坤恩、呂衍廖、呂水損及呂澗佑等18人設立，以奉祀媽祖及祭祀先祖呂洞賓為宗旨。每一設立成員為一股，共同出資購置當時坐落新竹州桃園郡桃園街埔子字埔子49地號土地（（現為桃園市○○段○○○段，以下簡稱系爭土地），地目「墓」，依日據時代土地登記台帳記載，該土地之所有權人為呂姓聖母祠，管理人為訴外人呂春鳳（即呂鼎後裔），呂春鳳於大正11年2月23日（即民國11年）亡故後，祠務由其同房之堂孫即訴外人呂芳夏代理至65年12月11日死亡時止，續由原始會員呂坤恩之後裔即訴外人呂火均綜理祠務，此有日據時期土地登記台帳記載可見。原告係呂姓聖母祠原始會員呂德意之後裔，為確定呂姓聖母祠會員名冊，由呂姓聖母祠會員依地籍清理條例第19條第1項規定推舉之申報代表，於申報期間內，依法定程序向系爭土地所在地主管機關即被告申報公告會員名冊。
㈢被告就原告之申報僅得為形式審查，原告之申報文件既無不全，被告自應依法公告：
⒈查內政部於98年8月3日以內授中民字第0980720263號函（以
下簡稱內政部98年8月3日函）釋示：「神明會土地申報時，申請人所檢附之原始規約憑證、組織成員名冊或出資證明文件等，受理機關應依規定予以書面形式審查，並依一般常識經驗法則判斷後，尚符合該神明會設立年代者，得公告徵求異議；如所檢附之文件經形式審查認定尚非偽造但無法判定其年代者，得請申報人加附切結書後予以公告。」，可見受理機關對於神明會土地依地籍清理條例第19條規定申報所檢附之文件，僅能為形式上審查，並不負實質審查之義務；且對於同屬公同共有神明會之土地，其處理方式應準用祭祀公業土地清理要點辦理，併此敘明。
⒉自內政部98年8月3日函釋可知，受理機關依其申報為公告，
目的僅在徵求異議而已，蓋因已登記為神明會之土地，其會員為何人及會員有幾人，純屬私權爭執，與受理機關無關，受理機關僅係於輔導協助立場，代為公告徵求異議，縱使該公告確定，其會員證明亦無確定私權之效力，而利害關係人仍可於公告確定後，循司法途徑救濟。故受理機關顯無實質審查申報內容真偽之權，否則不僅有行政踰越司法之慮，且屬私有之神明會土地，將因受理機關藉故不准公告，永無使其歸屬私有之可能，此顯非地籍清理條例之立法目的。
⒊次查地籍清理條例第19條第1項規定，神明會土地申報應檢
附之文件如下：（1）申報書（2）神明會沿革及原始規約，無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替（3）現行會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本（4）土地登記簿謄本及土地清冊（5）其他有關文件。本件原告向被告申報系爭呂姓聖母祠土地時，均已依上開規定檢附文件，並無文件檢附不全之情形。其中有關原始規約一項，於呂姓聖母祠（媽祖會）一文中，已有明白記載。申言之，原告檢附之呂姓聖母祠一文，內容包括兩部分：（1）緣由（成立時組織成員），即呂姓聖母祠設立之目的及成立時之組織成員。（2）規約。可見原告於申報時已檢附原始規約，被告於99年7月19日提出之答辯狀被證六亦附有該原始規約影本及照片，足徵原告並無申報文件不全之情形。
⒋又依原告檢附之呂姓聖母祠一文記載，其規約係會員共同訂
立於農曆庚子年3月22日，既曰庚子年，依一般經驗法則判斷，應係前清時期，尚符合該神明會之設立年代，則依內政部98年8月3日函釋「神明會土地申報時，申請人所檢附之原始規約憑證，受理機關應依規定予以書面形式審查，並依一般常識經驗判斷後，尚符合該神明會設立年代者，得公告徵求異議」，被告有義務將之公告，徵求異議。
⒌復依日據時代土地登記台帳記載，系爭土地所有權人確為呂
姓聖母祠，管理人確為呂春鳳（呂鼎後裔），呂春鳳亡故後，祠務由其同房之堂孫呂芳夏代理至65年12月11日死亡時止，是足證明呂姓聖母祠存在係事實，原管理人呂春鳳係呂鼎後裔亦係事實，原告申報之內容與日據時代土地登記台帳記載相符。退步言之，即使被告就申報時所提出之原始規約仍有疑慮，無法判定其年代，亦應依上開內政部函釋「如所檢附之文件經形式審查認定尚非偽造但無法判定其年代者，得請申報人加附切結書後予以公告」，准原告立切結書後予以公告，然被告將公告之門堵死，任令私有土地無從依法定程序確定其歸屬，其違法侵權甚明。
㈣被告以依據呂潤接、呂春鳳日據時期戶口調查簿戶主年月日
事由欄之記載，認為呂坤恩於明治3（西元1870）年6月16日死亡，呂鼎於明治11（西元1878）年7月1日死亡。可見1900年製作之系爭規約，其上呂鼎、呂坤恩用印即屬不實，從形式上看該規約即非可採云云。惟查：
⒈查「呂姓聖母祠（媽祖會）」一文「今稱呂姓聖母祠書面原
始規約」中，陳述「呂姓聖母祠於農曆庚子年3月22日正式設立」，所謂農曆庚子年究係何朝代、公元何年，既無法定戶籍資料可考，且農曆庚子年究係何年，本非申報要件，被告卻強令原告補正，原告在無法定資料可據下，「推測」可能係光緒21年（西元1895年），臺灣割讓日本後正式設立，此在原告歷次提出之訴願補充理由書狀均記載「推測」、「可能」係1900年等語甚明，顯見農曆庚子年為西元1900年，純屬原告個人之臆測，既不影響呂姓聖母祠於農曆庚子年設立之事實，原告亦無申報不實之情事，則被告以呂鼎、呂坤恩均死亡於1900年之前，即認為原告申報不實，顯有可議。
⒉次查呂鼎及呂坤恩並無其本人之戶籍資料，包括生死年月日
及住址及婚姻記載，有桃園縣蘆竹鄉戶政事務所於98年10月1日以桃蘆戶字第0980004879號函（以下簡稱蘆竹戶政事務所98年10月1日函一），略以「三、經查本所檔存日據時期戶籍資料，查無台端所稱呂春鳳之父呂鼎資料」等語及桃園縣蘆竹鄉戶政事務所於98年10月1日以桃蘆戶字第0980004877號函（以下簡稱蘆竹戶政事務所98年10月1日函二），略以「三、經查本所檔存日據時期戶籍資料，查無台端所稱呂潤接之父呂坤恩資料」等語為證。又內政部於98年11月9日以內授中民字第0980720334號函（以下簡稱內政部98年11月9日函）釋示：「地籍清理條例第19條規定，申報祭祀公業核發派下全員證明書或申請確定神明會會員名冊時，應檢附全部戶籍謄本係指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員、會員之戶籍謄本，但經戶政機關查明無該派下員、會員戶籍資料者，免附。至於未實施戶籍登記前，尚無戶籍登記資料，自無需檢附。」，本件呂姓聖母祠設立人呂鼎及呂坤恩均無日據時代之本人戶籍資料、無其出生死亡之戶籍登記可考，依法免附其戶籍謄本。再者，呂鼎及呂坤恩何時死亡，並無死亡除戶戶籍資料可查，依內政部60年4月8日台內戶字第412863號函（以下簡稱內政部60年4月8日函）釋意旨，臺灣省日據時期戶口調查簿已非法定戶籍登記簿，縱有缺漏、錯誤亦無補建，僅供參考使用而已。該戶口調查簿既非法定戶籍登記資料，則其屬性即非公文書，並無推定為真正之效力（民事訴訟法第355條），姑且不論日據時代戶口調查簿非法定戶籍登記資料，該戶口調查簿亦係呂春鳳及呂潤接等2人之戶口調查簿，並非呂鼎及呂坤恩等2人之戶口調查簿，則其上記載呂鼎於明治3年（西元1870年）、呂坤恩於明治11年（西元1878年）亡故，是否真正屬實，即非無疑，被告以不具真正效力之文書記載，作為駁回理由，亦非有理。
⒊且依呂鼎及呂坤恩之家譜記載，呂鼎別名呂鼎生，生於清嘉
慶20年11月2日，西元1815年，卒於清光緒27年7月10日，享年86歲；呂坤恩生於清嘉慶25年2月28日，西元1820 年，卒於清光緒29年6月16日，享年83歲。此有其第十八世子孫呂學錫所著之「桃園新興呂姓朝會祖傳下之家譜」可稽（第67頁）及「桃園呂公朝會祖傳下家譜」1995年新版第67頁。按該族譜自先祖呂朝會（第11世祖）來臺後逐代編寫，內容可信，亦足徵呂春鳳、呂潤接上開日據時代戶口調查簿所載呂鼎、呂坤恩死亡日期顯有錯誤，自不足為憑。
⒋依內政部99年12月17日內授中戶字第0990060754號函（以下
簡稱內政部99年12月17日函）釋及100年1月5日內授中戶字第0990729893號函（以下簡稱內政部100年1月5日函）釋所揭，日據時期戶口調查簿戶主年月日事由欄登載「明治3年6月16日前戶主死亡付戶主相續」，應解釋為「明治3年6月16日因前戶主死亡繼任為戶長」，故該日期為戶長相續之日期，並非呂鼎、呂坤恩死亡之確定日期。是依上開內政部函釋及蘆竹鄉戶政事務所98年10月1日函文足證呂鼎及呂坤恩何時死亡，並無戶籍資料考據，被告以呂潤接及呂春鳳等2人日據時期戶口調查簿之記載，認為呂坤恩係於明治3年（西元1870年）6月16日死亡、呂鼎係於明治11年（西元1878年）7月1日死亡，並據此為由駁回原告呂姓聖母祠神明會會員公告之申請，顯非有理。
⒌再者，依日常生活經驗判斷，有關法律文書上姓名均由他人
代筆，再由本人於其下用印，此種法律文書仍應認係本人之法律行為，民法第3條亦規定，以印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等之效力。本件系爭原始規約上18人之姓名雖係同一人之筆跡，但其下之印章確為18人各自蓋用，被告以18人姓名出自同一人筆跡為挑剔，卻故意不提18人各自用印之事實，顯係故意刁難。
⒍被告雖以原始規約、紙質無法產生已逾100年之確信一節。
惟查依上開內政部函釋，被告依規定僅能為形式審查，並以公告方式徵求異議，倘有爭執，可透過司法途徑解決，故被告無權判定其真偽，此業經內政部98年8月3日函釋在案，被告以主觀意見做實質審查，違背內政部規定，顯非有理。
㈤原告非僅提出原始規約，且已提出神明會成立時組織成員名
冊，被告卻以光復後呂姓聖母祠後代子孫每年聚餐連絡用之名冊誤為神明會成立時組織成員名冊，顯非可採：
⒈經查，呂姓聖母祠組織成員名冊自始至今設立人名字，包括
原始規約正本、呂芳夏於爐主會簿內之抄錄本及呂姓聖母祠繼承人：會份權代表人或爐主住址及電話聯絡簿等均無變更，在呂姓聖母祠繼承人：會份權代表人或爐主住址及電話聯絡簿上之住址與電話係現今會份權代表人或爐主之聯絡住址及電話，做為呂姓聖母祠辦理活動祭典聯絡用，並非被告承辦單位所指設立人之住址與電話，被告顯有誤解。次查，系爭原始規約上設立會員18人簽名係出於同一毛筆字跡而非個別簽名，此為代筆人的習慣做法，見於西元1900年代前後年間之古契書上，而且習慣上設立人之印章多給繕寫原始規約者代為蓋印，此為臺灣古時民間習俗做法，系爭原始規約製作年代久遠，現已無法查考，被告就此指摘，顯係不明瞭臺灣民間習慣，有違經驗法則。
⒉又依地籍清理條例第19條為申報所應檢附之文件包括神明會
成立時組織成員名冊，原告均於被告駁回前檢送，並非駁回申請後始檢附該組織成員名冊，是被告該項指摘，顯與事實不符。
⒊依地籍清理條例第19條第1項第2款前段規定，神明會之申報
應檢附「神明會之沿革與原始規約」，惟同條款後段規定：「無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替」，況內政部於99年12月21日以內授中民字第0990720286號函（以下簡稱內政部99年12月21日函）釋示：
「有關地籍清理條例第19條第1項第2款規定，神明會土地申報時，申報人應檢附原始規約，無原始規約又無該神明會成立時組織成員或出資證明之原始資料者，如申報人提出源自該神明會成立時之組織成員或出資證明之證明文件代替，亦可作為佐證資料，經審查無誤後公告徵求異議。」，可知「原始規約」之作成書面亦非現行法律認定神明會成立與否之要件，即使無「原始規約」書面，亦得以其它方式作為替代佐證，足見書面規約非神明會之成立要件，僅為「證明方法之一」。再就上述條文之立法理由觀之，其謂「現存之神明會多設於日據時代，成立時間久遠，雖或有管理人之設置，實際上原管理人已死亡，或因會員或信徒失散，已無從改選……」，可知對於時間久遠之法律行為，考量其當時之時代背景（識字者極少，難以要求當事人皆親自書寫簽名），或長時間證據保存不易，故立法賦予彈性規定，可用其他具證明力之方法，以該神明會成立時組織成員或出資證明代替，證明神明會有其成立存續之事實即可，以避免因時空背景不同，僅因形式苛刻之要求，而罔顧存在百年以上之事實，又以「以該神明會成立時組織成員代替」之規定以觀，依上開立法理由，本項立法目的既在於解決神明會年代久遠之舉證困難，准以替代方式證明。故所謂提供成立時之組織成員，非指「成立當時」會員親筆書寫之組織成員書面，而係指本於「客觀事實」，提供神明會成立時之組織成員姓名，故主管機關之審查重點，應係在確認所提供之成員姓名是否為神明會成立時之組織成員姓名，而非在該姓名是否為神明會成立當時所作成之書面。故不論係文義解釋、目的解釋及立法目的，均應認地籍清理條例第19條第1項第2款所指神明會成立時組織成員，為組織成立當時之成員即可，並非指該成員於名冊上之簽名，訴願決定指稱原告提出之會員名冊係打字，非「成立時」組織成員一節，顯係擴張解釋，非但毫無依據，更有違立法本旨，自非可採。
⒋關於此項名冊原告於檢附之呂姓聖母祠一文，其緣由即記載
「先民渡海來臺為求生存保佑安寧人畜平順五穀豐收風調雨順由設立發起人呂德意倡議邀請其叔公世歐、世餘、世壘、世桃、世仟其堂叔賢國、賢維、季讓、金誥及宗親望族鼎生、元生、坤恩、衍廖、衍寫、衍塔、水損、澗佑等18人為設立組織成員每一成員為一股每人出資龍銀貳佰元購置桃園埔子土地供奉天上聖母媽祖神俗稱媽祖會又因會員皆為同姓定名為呂姓聖母祠於農曆庚子年3月22日正式設立於桃園埔子」等語，其後並有18位成員用印，可見呂姓聖母祠成立時組織成員，原告於申報時已提出在案，被告竟以臺灣光復後呂姓聖母祠後代子孫每年聚餐連絡用之打字名冊誣指係成立時組織成員名冊，用為駁回申請之依據，顯非有據。
⒌再者，所謂神明會成立時組織成員，目的在替代原始規約，
藉以認定系爭神明會確係存在，且與土地登記名義人相符，此亦為被告所認同。查依日據時代土地台帳記載，系爭土地屬呂姓聖母祠所有，管理人為呂春鳳，其亡故後由呂芳夏代理至65年12月11日死亡時，續由呂火均綜理祠務已如前述，可見呂姓聖母祠確係存在，而原告所為申報，又與土地登記名義人相符，被告駁回原告聲請顯無理由。
㈥依內政部釋示，神明會申報人檢附之原始規約，受理機關依
一般常識認定該文件非近期製作者，亦應請申報人切結後予以公告徵求異議，不應逕予駁回：
⒈按內政部98年8月21日內授中民字第0980034848號函（以下
簡稱內政部98年8月21日函）釋說明二，略以「神明會申報人檢附之原始規約憑證之認定疑義，經查目前尚無專業機構得以鑑定文書證件之精確製作年代，於本部召開祭祀公業及神明會清理工作檢討會議提案，並經本部『召開祭祀公業土地申報及清理專案小組第2次會議』研商討論後決議，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均非現代近期之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議。
」等語。
⒉經查，原告申請本件呂姓聖母祠神明會會員公告，所提出之
原始規約，紙質已甚為老舊，且已破爛不堪；又呂姓聖母祠原始規約之印鑑型式、文字書寫方式、書寫工具（毛筆）、紙張格式、裝訂方式等均與西元1900年代前後年間古文契書相倣，有呂姓聖母祠原始規約與1900年代前後年間古文契書比較明細表可參，已足證明其非近期製品。退步言之，縱被告依其主觀認定，認該原始規約係近期製品，揆諸上開內政部函釋，亦應請申報人切結其檢附文書確係系爭神明會設立時所製，如有偽造變造，由申報人負一切法律責任後，予以公告徵求異議。被告未依該函釋之方法辦理，逕認定該原始規約非近期製品即駁回申請人之公告申請，亦顯非有理。
㈦呂姓聖母祠係自91年開始辦理會員確定名冊工作，因當時無
法律可供遵循，故係依據行政命令辦理，然仍無法選舉合法管理人，本件雖係依地籍清理條例辦理，惟原告申請會員確定部分，應屬神明會內部私權爭執，被告不應介入。又呂姓聖母祠會員當時成立名冊及原始規約自91年辦理會員確定時起從未改變，呂姓聖母祠成員自原始規約找到後，原告亦與被告研究「農曆庚子年3月22日」究係何年，當時已有共識應係「西元1900年」，故向被告陳報推測係「西元1900年」，其雖與被告嗣後查得之日據時代戶籍資料不符，惟與原告家族查得資料相符，非不可採納。另民國6年之前可免戶，而呂春鳳及呂潤接之戶籍皆係於民國6年之前，應屬免戶範圍，是日據時代戶口調查簿是否可採，尚有疑義，被告審查範圍顯已逾越標準。
㈧被告訴稱原告所提出之原始規約，其上記載「會份權代表，
須年滿20歲具有行為能力者。」，所謂年滿20歲，具有行為能力係現今民法用語，因認該原始規約，從形式審查，即不應准許等語。惟查，中國法制通史第9卷（總主編張晉藩、主編朱勇）第4節，略以「大清民律草案」基本內容係仿照大陸法體系及結構，共分5編，依序為總則、債權、物權、親屬、繼承共計36章、1569條，總則分為8章323條，第1章法例（1至3條）、第2章人（4至59條），內分權利能力、行為能力、責任能力、住址、人格保護、死亡宣告等6節，其中總則編規定有民律基本原則及基本制度，而關於行為能力之概念，於第2章第2節第7條規定有行為能力人，始有因法律行為取得權利或擔負義務之能力，為此於第10條特別規定有行為能力之成年人年齡為20歲，該規定源自於日本、瑞士，按中國傳統「成丁」之年即為成年，具有完全行為能力，然於中國封建時代，丁年各有不同，晉朝16歲、唐初21歲。
又日據時期日本民法亦有「行為能力」及「滿20歲為成年人」之規定，依明治29年（西元1896年）4月27日法律第89號公布之日本民法，其中第1編總則第2章「人」第2節「行為能力」第4條規定，年齡20歲為成年人，其用語及編列與大清民律草案相仿，可見日據時期日本民法亦有滿20歲具行為能力之規定，大清民律草案係仿效日本民法，信而有徵。爰此，可證明清末法律即有滿20歲具有行為能力之規定，被告稱系爭規約所稱「會份權代表需年滿20歲具有行為能力者」不似清末用語，而係現代法律用語云云，純屬個人臆測，顯與事實不符。
㈨至於被告所稱其以98年2月25日函通知補正，因原告應檢附
文件不全，未於6個月內補正，故依地籍清理條例第21條規定駁回原告聲請云云。惟查，被告98年2月25日函係於98年2月26日由臺大宿舍警衛室收受，原告係於98年2月28日收受該通知書，並於98年7月7日及98年8月18日分別以98呂母字第5號及第9號函補正完畢，並無逾期未補正情事。原告申報確定呂姓聖母祠會員名冊等案至今近10年，在此期間內，被告承辦人員已多次更換，又因當初尚無詳密之法令為據，多憑主管機關之函令及承辦人見解處理，因而屢因承辦人之見解不同，而命補正不同事項，令原告疲於奔命，苦不堪言。況，原告多年來走遍臺灣各鄉鎮區市戶政事務所，蒐集戶籍謄本等資料，製作會員系統表、整理會員名冊及財產清冊等必備文件，惟申請公告徵求異議時，被告竟以逾期未補正而駁回申請，未盡輔導及便民之責。
㈩綜上所述，臺灣地區早期居民為祭祀祖先，尊崇聖賢，教化
後代子孫，集資購買土地，成立神明會或祭祀公業者眾多，約有三千餘此類之公益團體，現因政府命令限期清理，逾期土地將被拍賣，惟地方基層行政人員不願背負責任，屢藉故駁回申請，以致迄今無一獲准公告，土地私權無法獲得保障，致地籍清理條例第1條「確保土地權利」之精神淪為空談；並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定；被告應將原告所為「呂姓聖母祠」之申報於桃園市公所及明德里辦公處公告並陳列會員名冊、系統表及土地清冊。
三、被告則以：㈠按地籍清理條例立法宗旨如該條例第1條規定，查臺灣光復
之初，人民因不諳法令或因主管登記機關人質良莠不齊，致有日據時期會社、組合、神明會或其他不明主體之名義申報登記之土地，為解決問題，爰制定地籍清理條例。次按「地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法」係依地籍清理條例第11條第3項規定訂定，為針對土地權利人未於公告之法定期間申報申請登記，符合第11條規定者，由主管機關代為標售。又按地籍清理條例規定及內政部97年12月所發宣導摺頁，神明會受理申報機關為直轄市、縣（市）民政局（處）申報；受理申請登記機關為地政事務所。
㈡再按地籍清理條例第19條第1項規定：「神明會土地，應由
神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推選之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」、第20條規定：「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公室公告……。」、第21條規定：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」。
㈢被告就系爭神明會之原始規約及成立時組織成員名冊等申請
資料為形式審查，認定原告申請不符地籍清理條例規定應備資料而予駁回，並無違誤：
⒈按所謂民政機關於受理祭祀公業之申報後所為審查，係指形
式審查，不就私權實質關係予以審究，然非受理申報機關得不問申報人所提出資料是否相互矛盾，或於論理上因有其他事實存在而顯有疑義等情況下，均予公告。亦即，行政機關仍應依職權就程序是否符合真實審查，審查申請公告應檢附之文件是否齊全，程式是否相符，申請人就所檢具派下員名冊之正確性有釋明義務。最高行政法院93年度判字第1047號判決意旨可資參照。
⒉地籍清理條例第19條既已明定申報應檢附之文件有神明會沿
革及原始規約、神明會成立時組織成員或出資證明、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本等相關資料，被告雖僅係就該等申請資料為形式審查，惟仍得就該等資料是否有相互矛盾、是否符合真實予以審查，而非僅原告提出後一概准許，原告指稱被告僅得就原告提出之資料形式審查，顯係誤解。又原告一再主張被告就原告自行提出之日據時期戶口調查簿上之記載為錯誤之認定，故意忽略被告仍就原告提出之相關文件有所矛盾之處亦有認定，顯模糊本件被告核駁原告申請之所有依據，故原告所訴核不足採。
⒊依內政部所辦祭祀公業及神明會研習班，就申報文件之審查
，有條列式記載，其中有關原始規約部分，應就憑證之紙張、文字、印鑑是否合設立年代之型式，查驗正本無誤後發還留影本續辦。就原告經被告要求補正後所檢附之呂姓聖母祠原始規約（以下簡稱系爭原始規約）以觀，系爭原始規約上之設立人會員分別有設立會員18人之簽名與用印，又設立會員中呂鼎及呂坤恩2人之長男繼承人分別為呂春鳳與呂潤接2人，然據被告查察呂春鳳與呂潤接2人日據時期戶口調查簿顯示：戶主呂春鳳與呂潤接之父即前戶主呂鼎、呂坤恩分別卒於明治11年（西元1878年）與明治3年（西元1870年），則由渠等死亡時間以觀，呂鼎、呂坤恩皆無可能於庚子年1900年間所製作之系爭原始規約上簽名及用印，然系爭原始規約上竟顯示具有呂鼎、呂坤恩2人之簽名與用印，顯嚴重悖於一般經驗法則，而原告對此點卻無提出合理之解釋，另比較系爭原始規約上有關設立會員18人之簽名後可知其皆係出於同一筆跡，然何以設立會員18人卻可皆由同1人代行簽名？其有何事實依據或合理解釋，原告對此解釋亦付之闕如，則被告依地籍清理條例第19條第1項、第21條規定以原告逾期補正該神明會原始規約為由駁回其申請，於法有據。
⒋原告雖主張農曆庚子年係何朝代、公元何年均不可考，且農
曆庚子年究係何年，非本件申報要件，而農曆庚子年為西元1900年，純屬被告個人臆測云云。惟查被告審查原告之申請是否合乎法定要件，仍係依據原告所檢附之相關資料，農曆庚子年為西元1900年亦係原告自行檢附之資料上所主張明確，原告反於被告駁回其申請後主張係屬臆測之詞，顯係飾詞狡辯之主張。
⒌又原告主張臺灣省日據時期戶口調查簿不具真正效力之文書
，被告依該文書作為駁回理由，顯非有理云云。然查「查臺灣省日據時期戶口調查簿，已非法定戶籍簿冊，縱有錯誤，亦不予更正。惟其所載錯誤事項，涉及當事人或利害關係人之權益時，得應所請經該管戶政機關查實後，在該調查簿事由欄，黏貼浮籤，註明事實，藉備查考。」，內政部60年4月8日函釋已闡明在案，是以原告如認呂鼎及呂坤恩之日據時期戶籍謄本所載資料有所錯誤，應請經該管戶政機關查實後，在該項調查簿事由欄，黏貼浮籤，註明事實，始為適法，而非謂被告不得以該戶口調查簿作為認定本件原告申請之證據，是原告主張顯屬無理，自無足採。
⒍又原告主張日據時期戶口調查簿所記載之年月日係指戶長相
續日期，並非指某人之死亡日期等語。惟查原告所提之內政部99年12月17日函，乃係針對原告申請之特定事項所為之說明，是否屬於函釋性質，通案適用於全部相關事件猶未得知，更依該函說明二記載：「另依臺中縣政府94年10編印之『日治時期戶籍登記法律及用語解釋』第55頁載明日治時期記載例『年月日前戶主死亡（隱居、失蹤）二付戶主相續』解釋為『年月日因前戶長死亡（隱居、失蹤）繼任為戶長』，按日據時期戶口調查簿戶主年月日事由欄係記載戶長之變更年月日及變更之理由，台端提憑日據時期戶口調查簿該事由欄記載登載『明治三年六月十六日前戶主死亡二付戶主相續』，依上揭記載例解釋為『明治三年六月十六日因前戶長死亡繼任為戶長』，據此，上揭明治三年六月十六日為戶長相續之日期，尚非定屬呂坤恩死亡之確定日期。」，是以該函本未具體指明呂坤恩之確定死亡日期，而原告既已提出日據時期戶口調查簿供作被告認定系爭神明會成立時組織成員之重要依據，被告乃係合併參考原告提出之系爭規約，認為原告主張顯有矛盾之處，而予以駁回，並非單就該日據時期戶口調查簿不符之處為審查。
⒎再者，縱認原告主張日據時期戶口調查簿其上所記載之年月
日，係指戶長相續日期，分別為明治3年（西元1870年）6月16日及明治11年（西元1878年）7月1日，非指呂坤恩及呂鼎之死亡日期，然原告又無提出其他關於呂坤恩及呂鼎（生）確定死亡日期之資料，又本件據原告所檢附由呂姓聖母祠設立會員呂鼎派下子孫呂芳夏所抄錄之呂姓聖母祠成立緣由及規約後落款日期之記載，可知該神明會係由設立人會員於「農曆庚子年3月22日」所共同訂立，再參以原告所檢附之98年7月7日函附件一「呂姓聖母祠規約沿革考證」及98年8月18日98函之內文說明五：「於光緒21年（1895）台灣割讓給日本，日本為釐清土地制度，確定產權，……。此時基於日據時期政府之要求與事實需要，呂姓聖母祠規約遂於庚子年1900年間正式有文字記載，此即為現收藏之原始規約原版。
」，由上開資料交互勾稽後，清楚可知呂姓聖母祠之原始規約訂立年份當屬農曆庚子年（西元1900年）3月22日，且原告無法證明呂鼎、呂坤恩於庚子年（西元1900年）間尚生存並組織系爭神明會，被告自難採認原告之主張。況，原告所提1993年製作之「桃園新興呂姓朝會祖傳下之家譜」，其上既已載明「13世祖元生」生於西元0000年，卒於西元1840年，而西元1900年制定系爭原始規約卻有設立人呂元生，殊難想像早已死亡之亡者何能於60年後設立呂姓聖母祠，故被告乃係綜合原告主張及提出資料之矛盾而為核駁之決定，自為適法。
⒏查臺中縣政府出版之「日治時期戶籍登記法律及用語編（增
修版）」第7頁及第8頁，明治29年戶籍由警察官或憲兵隊編製，明治36年戶口申報改由保正、甲長及居民本人負責，爰就設立人呂鼎生及呂坤恩死亡日期，觀諸2人長子呂春鳳及呂潤接之戶口調查簿（由居民本人負責），當比西元1993年所造家譜正確。
㈣原告所另檢附之系爭神明會成員名冊，非屬取代原始規約之原始文件，被告駁回其申請，自為適法：
⒈按地籍清理條例第19條第1項已明定，若神明會無原始規約
者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替之，顯見神明會之組織成員或出資證明文件目的係在取代原始規約，藉以認定系爭神明會確係存在多年並與土地登記名義人相符，是如此之組織成員或出資證明文件自應為神明會成立時之原始文件，始具有代替原始規約之效果，至為灼然。
⒉查原告於訴願時雖另提出系爭神明會成立時組織成員名冊（
以下簡稱系爭成員名冊）以代原始規約之提出，惟先就行政程序以觀，被告以98年2月25日函要求原告依地籍清理條例第19條第1項、第21條規定於6個月內補正相關資料（原告則於98年2月26日收受該補正通知函），然原告遲至98 年9月9日原處分作成後方於訴願書中補正系爭成員名冊，顯逾6個月內之法定補正期限至為灼然，則該法定補正期限後之補正依法自不生補正之效力，原處分所為駁回原告申請之處置自仍屬合法有效；另就系爭成員名冊之實質以觀，原告雖稱系爭成員名冊為呂姓聖母祠成立時組織成員名冊，然查系爭成員名冊係以電腦排版打字而成，且系爭成員名冊所載之地址甚或電話，又顯係政府來臺後近年所編製之地址及電話，是以系爭成員名冊顯非系爭神明會百餘年前「成立時」組織成員名冊，而係近年所編製，據前揭說明，系爭成員名冊非屬地籍清理條例第19條第1項規定得代替原始規約之神明會成立時組織成員證明文件，是以系爭成員名冊之提出無論於程序上及實體上皆不符合地籍清理條例第19條第1項、第21條之法定要件，被告所為之駁回處置自仍屬合法有效。
⒊是原告主張上開條文所稱「以神明會成立時組織成員代替」
之規定，係指本於「客觀事實」所提供之神明會成立時組織成員姓名，而非指「成立當時」會員親筆書寫之組織成員書面云云，顯係曲解地籍清理條例第19條第1項以神明會成立時組織成員之原始文件代替原始規約之法意，且原告所指之「客觀事實」究屬為何，未予提出證據並說明原處分違誤之處，故原告主張尚無足採。
㈤原告補正之日據時期戶口調查簿仍得作為被告審查之證據：
⒈被告基於調查事實及證據之必要，依行政程序法第40條規定
，本得要求原告提供必要之文書資料。又內政部60年4月8日函釋：「查臺灣省日據時期戶口調查簿，已非法定戶籍簿冊，縱有錯誤，亦不予更正。惟其所載錯誤事項，涉及當事人或利害關係人之權益時，得應所請經該管戶政機關查實後，在該項調查簿事由欄，黏貼浮籤，註明事實，藉備查考。」足資參照。
⒉本件被告為查明事實之必要，要求原告補正資料，本即合法
，且原告補正之呂春鳳與呂潤接二人日據時期戶口調查簿所載資料，依上開函釋，該資料雖非法定戶籍簿冊，縱有錯誤，亦不予更正，然該資料如有錯誤，僅係利害關係人得請戶政機關查實後，在該項調查簿事由欄，黏貼浮籤註明事實之效果，非謂該戶口調查簿不得作為被告審查時之證據，原告逕自否認該戶口調查簿之證明力，顯非可採。是被告據原告補正之日據時期戶口調查簿與系爭原始規約所示之成員兩相比對下，顯有矛盾而駁回原告之申請，自屬合法。
㈥系爭規約之形式外觀實難令人產生其於百年前即已存在之文件，被告駁回原告之申請，本屬適法：
⒈內政部98年8月21日函釋認為「神明會申報人檢附之原始規
約憑證之認定疑義，經查目前尚無專業機構得以鑑定文書證件之精確製作年代，於本部召開祭祀公業及神明會清理工作檢討會議提案，並經本部『召開祭祀公業土地申報及清理專案小組第2次會議』研商討論後決議，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均非現代近期之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議。」，是受理申請機關於審查時本應就文件之形式外觀認定是否屬近代製作而准駁申請人之申請。
⒉經查，系爭規約於形式外觀上並非泛黃之紙張，按一般經驗
，如為百年前存在之紙張長久於空氣間氧化下將產生泛黃、褪色甚而發霉之化學變化，然系爭規約於原告提出之初即未見有何泛黃、褪色之現象，縱原告現提出系爭規約呈現汙黑之情，亦非屬紙張長久以來與空氣間接觸所產生泛黃、褪色等化學變化，顯見倘系爭規約據原告所稱係於西元1900年間制定，則迄今已逾百年之久，惟系爭規約書面依一般經驗常識一望即知系爭規約並非百年前所製作，系爭規約無論在紙質、格式上皆無法使被告產生該規約已逾百年之確信，自難認定系爭原始規約之真實性，顯見原告主張顯不符合地籍清理條例第19條第1項之規定，被告核駁原告之申請，本屬適法。
㈦臺灣於西元1900年仍屬日治時期，原告以大清民律草案解釋臺灣當時法制用語，顯係張冠李戴，殊無可採：
⒈系爭原始規約其上載明「會份權代表須年滿20歲具有行為能
力者」顯非神明會設立當時即西元1900年之法學用詞，足見系爭原始規約並非呂姓聖母祠設立當時所制定之規約，被告自得依法駁回原告之申請。
⒉又原告提出學者張晉籓編著之中國法制通史，指出於清末法
律即有滿20歲具有行為能力之規定，藉以證明系爭原始規約確為設立當時所製作，然查臺灣於西元1895年至1945 年為日本殖民統治時期，於本件呂姓聖母祠設立之西元1900年，臺灣既在日本統治中，當時法制及法律用語自應以日本法制為主，而非大清法律制度，另依法務部編印之「臺灣民事習慣調查報告」（95年12月六版二刷）載明日本民法乃於大正12年（即西元1923年）1月1日始施行於臺灣，是以於西元1900年存在之系爭規約，無論如何均無參考大清民律及日本民法法律用語之可能，本件原告竟以大清民律草案之相關法律用語，張冠李戴，藉以掩飾系爭原始規約製作之時點，實難令被告相信原告所提之系爭原始規約符合地籍清理條例第19條應備文件之要求，其主張實難採信，被告駁回原告申請實屬合法。
㈧大正12年（即民國12年）以後已不准新設神明會：依法務部
編輯出版之「臺灣民事習慣調查報告」（95年12月六版二刷）第689、690頁登載：「……大正11年第406號敕令『施行於臺灣之民事法律令』自大12年1月1日施行，不動產登記法施行規則遂於同日隨同施行，……，但對於神明會則認係相當於同令第十六條規定之團體，……」，視神明會為無法人格。又觀諸該報告第704頁登載：「但新設立之神明會，在日據時期並無不動產登記法施行規則之適用，自不得以其名義享有所有權。」，爰大正12年後，即無土地新登記於神明會名義之下，換言之，大正12年後無法新設神明會。另該報告第747頁登載：「上項敕令同時明令日本法律大正十二年一月一日起施行於臺灣。自是日起，習慣上之祭祀公業已不得新設。」，故大正11年第406號敕令對於祭祀公業仍承認其為習慣法上之法人，猶不得新設，況依敕令已無法人人格之神明會，更無新設之可能。
㈨據上論結，原告向被告申報系爭神明會土地所檢附之資料文
件，顯不符合地籍清理條例第19條第1項之規定，被告依同條例第21條規定自得要求原告應於6個月期間內補正，其未依期完成補正，被告自得依法駁回其申報；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為被告駁回原告系爭「呂姓聖母祠」神明會土地清理之申報，所為98年9月9日函（即原處分）有無違誤？本院之判斷如下：
㈠查行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前
亦常會有固定之作業程序必須加以遵守；而此等程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要係指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。學理上所討論之「多階段行政處分」，其所謂之「前階段行政處分」在本質上仍係此等內部前置程序而已，只不過在一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式地承認前置內部作業可視為一「行政處分」，提前進行救濟，其與後述之情形（特別係計劃行政下，為達成一個目標所為之多次行政處分），在概念上不盡一致，此點有必要特別予以辨明。
㈡但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業，可能並非完
全均為「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵收補償金額之決定，復與前階段之「地價區劃」有其關連性。此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之外觀，會提高該處分合法之蓋然率。是以，法院在進行審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用，合先敘之。
㈢本件被告為清理以「神明會名義登記者」或「地籍清理條例
施行前以神明會以外名義登記且具有神明會之性質及事實之土地及建物」，以97年9月16日公告檢附清查公告之土地及建物清冊公告在案；原告於97年8月13日檢具申報書等資料，向被告申報「呂姓聖母祠」神明會之土地，經被告審查後，認其所檢附資料尚有欠缺，遂以97年9月8日函請原告補正；嗣原告於98年1月14日以申報書補正，被告以98年2月25日函復，略以請依地籍清理條例第19條暨第21條規定，於文到後6個月內補正申報神明會清理應備文件及格式、規約、會員名冊及系統表等內容；原告分別以98年7月7日函、98年8月18日補正，經被告審查結果，認原告所檢附之呂姓聖母祠原始規約，與地籍清理條例第19條規定之神明會成立時原始規約規定不符，乃以98年9月9日函（即原處分）駁回所請。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲兩造主張如事實欄所載，並就本件系爭事實及爭點（原告依時間先後序列事實及相關函文、處理內容等製作經過明細表《如附表1所示》，被告就本件爭點製作補充理由彙總表《如附表2所示》）分如附表所示。
㈣本件被告以依據地籍清理條例第19條規定，申報神明會之土
地應提出神明會沿革及原始規約或神明會成立時之組織成員或出資證明，是本件應提出「呂姓聖母祠」神明會成立時之原始資料，惟原告於97年8月23日所提「呂姓聖母祠（媽祖會）」規約最後係記載由「呂芳夏抄錄」字樣，可知並非該神明會成立時之原始規約；嗣原告補正之系爭原始規約（被證六），其設立會員（18人）中之呂鼎（生）及呂坤恩2人，渠等長男繼承人分別為呂春鳳、呂潤接2人，經查察日據時期戶口調查簿結果，呂鼎（生）卒於明治11年（即西元1878年）7月1日，呂坤恩係於明治3年（即西元1870年）死亡，呂鼎（生）、呂坤恩2人皆無可能於庚子年1900年間所製作之系爭原始規約上簽名及用印；又系爭原始規約末後記載「農曆庚子年3月22日桃園埔子」字樣（被告已命原告補正究係西元何年），因神明會於民國12年以後即不能再設立，是僅可能係設立於西元1900年或西元1840年，而日本係於1895年開始建立戶籍資料，其戶籍資料所用紙張明顯較原告所提「規約」用紙黃，由「呂姓聖母祠訴訟案補充理由彙總表」六「民事習慣有關簽名、用印」以觀，原告所提系爭規約憑證之用紙難認有百年歷史，故系爭規約之形式外觀，實難令人產生其係於百年前即已存在之文件，自不符經驗法則；再系爭原始規約中所載「．．．會份權代表需年滿廿歲具有行為能力者．．．」用語，應為現在民法用語，且臺灣於西元1900年仍屬日治時期，原告以大清民律草案解釋臺灣當時法制用語，係張冠李戴，從而本件依地籍清理條例第19條第1項之規定，既無法認定原告所提系爭原始規約係「呂姓聖母祠」神明會之原始規約，原告顯未依限完成補正，被告自得駁回其申報，所為處分固非全然無憑。然查：
⑴按合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應
慮及公法上一般法律原則之適用。是行政機關為行使法律所授與裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。亦即在遵循法律授權目的及範圍之內，充分考量應考量之因素，以實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，以實踐具體個案之正義，又能實踐行政的平等對待原則。
⑵次查補正改正通知，其內容應予明確，除為使受通知者（或
受規範者）清楚知悉其應補正改正事項外，兼具預見其怠於行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並資為嗣後執法之準據，用以保障規範目的之實現。是補正改正通知，其內容如非受通知者（或受規範者）難以理解，並可經由司法審查加以確認，自堪認與法律明確性原則無違，先予指明。
⑶在本件具體個案上，依內政部98年8月3日函說明欄所載「神
明會土地申報時，申請人所檢附之原始規約憑證、組織成員名冊或出資證明文件等，受理機關應依規定予以書面形式審查，並依一般常識經驗法則判斷後，尚符合該神明會設立年代者，得公告徵求異議；如所檢附之文件經形式審查認定尚非偽造但無法判定其年代者，得請申報人加附切結書後予以公告。」字樣，可知受理機關對於神明會土地申報案件，原則上先為形式審查，再進行公告徵求異議階段甚明。
⑷且依內政部98年8月21日函（復彰化縣政府）說明欄二，載
以「神明會申報人檢附之原始規約憑證之認定疑義，經查目前尚無專業機構得以鑑定文書證件之精確製作年代，於本部召開祭祀公業及神明會清理工作檢討會議提案，並經本部『召開祭祀公業土地申報及清理專案小組第2次會議』研商討論後決議，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均『非現代近期』之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，『經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議』。」等語，益徵神明會申報人檢附之原始規約，受理機關依一般常識認定該文件非『非現代近期』所製作者，可請申報人『切結』後予以公告徵求異議，非必然逕予駁回不可。
⑸經查本件被告98年2月25日（命原告補正）函，略以「．．
．．三、本案前經本府97年9月8日府民宗字第0970263786號函請補正，本次應補正事項核復如下，請依地籍清理條例第19條暨第21條規定，於文到後6 個月內補正：㈠申報神明會清理應備文件及格式，請參考內政部範例製作。㈡規約載明農曆庚子年3 月22日設立，請書面補充敘明係指西元何年。
㈢會員名冊出生地欄，請依戶籍謄本出生地繕寫．．．。㈣會員名冊及系統表，部分會員資料仍與戶籍謄本不符，或須釐清是否符合規約繼承人規定，請補正或附書面證明文件敘明。㈤所附規約登載『．．．會份權之行使由每一設立人會員繼承派下推定一人代表（會份權代表）．．．』，然系統表中18名會份權代表人均未附繼承派下之推定同意書，請補正。㈥申請人代表推舉書、推定同意書及戶籍謄本、請附正本。」等語。
⑹究之上開命補正函內容，固就「應補正或補充敘明或附書面
證明文件」等事項有明確之內容表示，惟並未敘明如上開補正事項中，「任一命補正事項」有補正不全或補正內容經審查不符者之法律效果。亦即，被告僅於說明欄二、記載地籍清理條例第21條「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；『不能補正或屆期未補正』者，駁回之。」規定條文，列引怠於行為之法律效果條文，然並未詳予敘明該等補正事項攸關系爭申報案之實體法律審查，係屬前提要件，得於「任何一命補正事項」補正不全或補正內容經審查不符時，逕予駁回其申報案等字樣，自非受規範者（即原告）所得預見。
⑺又查地籍清理條例第21條所指係「．．．．『不能補正或屆
期未補正』者，駁回之。」，非謂「任何一命補正事項『補正不全』或『補正內容經審查不符』者」，此觀條文規定亦明。是被告以本件依地籍清理條例第19條第1項之規定，既無法認定原告所提系爭原始規約係「呂姓聖母祠」神明會之原始規約，自係未依限完成補正為由，遽以駁回本件申報案，無異將神明會土地申報案件，於形式審查、命補正階段，即提昇至實質審查，此舉形同剝奪「公告徵求異議」程序，徵諸前開說明，自非處理神明會土地申報案件本旨，亦與法律明確性原則有違，自有可議。
⑻再依多階段行政處分法理，先前階段之行為如具備：一、為
作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二、為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；三、為以直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人直接對先前階段之行為，提起救濟，亦有最高行政法院91年度裁字第1079號裁定足資參照。
⑼第以行政作為常具有持續性，而在最後處分前之應遵守之固
定作業程序，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，亦權宜式地承認該等前置作業可視為「行政處分」，而提前進行行政救濟。然而本件被告98年2月25日（命原告補正）函，並無就其內容（例如：究應檢具如何之證明文件，方符所謂「補正完全」之要件，及應予補正至何程度）進行行政救濟之情形，卻引為被告98年9月9日函（即原處分）駁回之依據，殊有未合，爰就本件試舉下例析述如后：
①本件原告於97年8月15日提出之「呂姓聖母祠」會簿（內含
規約），因規約記載「呂姓聖母祠」係設立於「農曆庚子年3月22日」，經被告命原告予以補正究係西元何年等資料，原告自承伊亦不清楚詳細時間，惟於98年8月間函復被告，略以推測係於西元1900年等語，被告認「呂姓聖母祠」之設立人中呂坤恩、呂鼎（生）2人係分別於1870年及1878年死亡，遂認其所申報之文件並非神明會成立時之原始規約，雖非泛稱無據。
②惟查「呂姓聖母祠」有其所有之土地（登記為「呂姓聖母祠
」所有），管理人為呂春鳳，即呂鼎（生）之長男繼承人，迨呂春鳳死亡，改由呂芳夏管理，因管理人青黃不接，且其登記係日據時代之登記方式，目前地政機關尚無從據以辦理土地所有權登記，致衍生本件神明會申報事件，乃兩造所不爭之事實。本件原告於98年9月30日，向桃園縣蘆竹鄉戶政事務所申請呂春鳳、呂潤接2人之父（即呂鼎《生》、呂坤恩）之除戶戶籍謄本，經該所分別以98年10月1日函一、函二回覆，略以「三、經查本所檔存日據時期戶籍資料，查無台端所稱呂春鳳之父呂鼎資料」、「三、經查本所檔存日據時期戶籍資料，查無台端所稱呂潤接之父呂坤恩資料」等語，有上開函影本在卷可稽。
③第以內政部曾以98年11月9日函釋示：「地籍清理條例第19
條規定，申報祭祀公業核發派下全員證明書或申請確定神明會會員名冊時，應檢附全部戶籍謄本係指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員、會員之戶籍謄本，但經戶政機關查明無該派下員、會員戶籍資料者，免附。至於未實施戶籍登記前，尚無戶籍登記資料，自無需檢附。」在案；且內政部亦於99年10月28日以內授中民字第0990720239號函（復被告99年10月5日府民宗字第0990392819號函，以下簡稱內政部99年10月28日函），就日據時期戶口調查簿是否可作為審查會員死亡日期之重要佐證資料乙節，重申日據時期臺灣地區有關戶政管理及相關定，非屬依我國戶籍法規定辦理，請被告參照該函說明欄第3項（包括內政部60年4月8日函釋等）意旨本權責核處等語。
④經查本件原告補正之系爭原始規約（被證六），其設立會員
計有18人，其中會員呂鼎（生）及呂坤恩2人，既查無日據時期之戶籍資料，致無明確死亡日期足考，而日據時期臺灣地區有關戶政管理及相關定，非屬依我國戶籍法規定辦理，亦經內政部函釋甚明，業如上述。上開補正事項究否應依內政部98年11月9日函、99年10月28日函釋意旨，免附該2人之戶籍謄本，抑或由被告本於權責，以日據時代之戶口調查簿係經日本警察進行家戶訪查所製作之公文書，較（原告所提）私人製作之族譜（私文書）具有效力，故依日據時代戶口調查簿中之戶長相續之記載，據以認定呂鼎（生）及呂坤恩2人之死亡日期，甚且原告主張之「以切結方式」替代原始規約，是否可行，皆不無探究、研討之餘地，自宜於先前階段行為（命補正階段）予以斟酌、考量。況本件被告係援引日據時代戶口調查簿，資為本件駁回處分之重要參考資料之一，依前述多階段行政處分先前階段許其進行行政救濟之說明，似應提前讓原告就此類爭點（補正內容、補正至何程度等）進行行政救濟，而不宜以原告未依被告98年2月25日函補正，即逕予駁回。
⑽從而，本件被告98年2月25日（命原告補正）函，其內涵（
「任何一項命補正事項『補正不全』或『補正內容經審查不符』者」）既非受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，揆諸前開說明，已與法律明確性原則有違；且被告於審查系爭「呂姓聖母祠」神明會土地清理之申報時，未予充分斟酌本件個案情節，亦未綜合考量所有必要要件及相關事項，依立法目的而為合理之判斷或決定，其依地籍清理條例第19條第1項之規定，以原告所提系爭原始規約既無法認定係「呂姓聖母祠」神明會之原始規約，自屬未依（被告98年2月25日《命原告補正》函）限完成補正，而予以駁回「呂姓聖母祠」神明會土地清理之申報，有所未洽，所為原處分（即被告98年9月9日函），顯違反合目的性及合義務性之要求，自有違法瑕疵，應構成撤銷之原因，原告起訴指摘，非無理由。
綜上所述，本件被告所為處分，殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告起訴請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷，發回由被告機關，就本件實證因素，參考上述本院之見解，覈實查明後，另為適法之核定。至原告起訴請求被告應將其所為「呂姓聖母祠」之申報於桃園市公所及明德里辦公處公告並陳列會員名冊、系統表及土地清冊部分，因尚待被告本於職權予以審酌、查明後另為處分，若認被告嗣另為核定不利其權利或利益，再行起訴主張，始符法制，故原告此部分之請求，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
書記官 劉 育 伶