臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1390號99年11月11日辯論終結原 告 翁世佳訴訟代理人 羅子武律師
李志正律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 張淑芬律師
曾玉瓊張玉煇上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年4 月29日院臺訴字第0990096771號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽）因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被告依保險法第149 條第4 項第2 款及第5 項規定，以民國98年8 月
4 日金管保財字第09802508241 號公告，自98年8 月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，另以原告因於最近3 年內曾擔任該公司董事，依保險法第149 條之6 規定，於98年8 月4日以金管保財字第09802508246 號、第00000000000 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第0000000000A 號函，通知有關機關或機構，自該日下午5 時30分起至98年11月
3 日止，限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制原告出境，並於同日以金管保財字第0000000000E 號函知原告上開限制事項及限制其出境。嗣被告於98年11月2 日以金管保財字第09802511861 號、第00000000000 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函，通知有關機關或機構續予限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制其出境至99年1 月3 日止，並分別以98年11月2 日金管保財字第09802511865 號及第00000000000 號函知原告（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告遭被告限制出境及財產處分，其法律依據為保險法第
149 條之6 ，而其理由為國華人壽於98年8 月4 日遭被告接管，原告於最近3 年內曾擔任國華人壽董事，國華人壽接管人（即保險安定基金）為釐清國華人壽相關負責人是否有應負賠償之責任，需就相關事項進行查核，故對原告限制出境及財產處分云云；然國華人壽是否有應遭接管之事實，被告並未明確載明，已有不當；另國華人壽遭接管，與原告間應否負損害賠償關係，完全未見積極作為及有效之調查報告；且倘（假設）原告應負損害賠償責任，但未見被告向原告提起民事訴訟主張外，與原告遭限制出境有何關聯性，未見載明；再者，國華人壽最近3 年內曾擔任該公司之董事或監察人等，亦未相同一致對待地限制出境及財產處分，其理由未見說明，實有違法情事；又保險安定基金在查核國華人壽財務期間，係肯認國華人壽遭接管前之財報資料，但卻以限制原告出境及財產處分為手段，亦屬違法。
（二）被告接管國華人壽之行為已有違法，進而對原告所為限制出境及財產處分，當然違法：
1、查被告接管國華人壽之理由，係認為國華人壽財務狀況已顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞，故依保險法第149 條第4 項第2 款及第5 項規定為接管處分，並委託保險安定基金為接管人，組成接管小組，接管國華人壽，此有被告98年8 月4 日金管保財字第09802508242 號函可稽。
2、惟查，國華人壽之保險業務，從無延遲給付賠償或無理由拒絕賠償之情事，且至98年7 月低，國華人壽資產增加為新臺幣（下同）2,476.29億元，98年前7 月新契約保費收入，較去年同期成長60.5% ，總保費收入則較去年同期成長10.2% ；尤有甚者，被告前主任委員陳沖於國華人壽遭接管之當天，更明白宣示，國華人壽的業務是正常的，連保險安定基金接管小組主委葉啟洲、召集人謝良瑾亦表示「就算每個月都沒有新契約進來，國華人壽現金流量10年內都沒問題。」等情，皆證明國華人壽之財務狀況根本無顯著惡化，以致不能支付債務，或無法履行契約責任或有損及保險人權益之疑慮，當與保險法第149 條第4 項第2款規定，被告得為接管處分之要件不符。
3、再查，國華人壽在保險基金接管後，竟在對國華人壽毫無作為及改善之前題下，對國華人壽之財務、業務逐步解禁，例如：解除不得新增業務員之限制，並准予銷售各式新商品，連海外投資比例上限都已回復到25% ，甚至同意先減資30億元後，再增資60億元之方案，接管人如此舉措，適足以證明國華人壽在接管前、後之財務、業務面，確無二致，但不准國華人壽經營時為之，但在接管後大張旗鼓，接管處分之違法，更加明顯。
4、綜上，國華人壽財務狀況並未顯著惡化，亦無損及被保險人權益之虞，故與保險法第149 條第4 項第2 款之規定，大不相同，惟被告竟在此前題下，依保險法第149 條之6規定而將原告為限制出境及財產處分，即屬違法。
（三）被告雖對國華人壽近3 年內曾擔任公司之董事、監察人，或有違法嫌疑之職員皆為限制財產處分之處分，惟未明確說明限制財產處分之理由：
1、保險安定基金自98年8 月4 日接管至今，再加上要決定接管國華人壽前之期間，至少已近1 年之期間，保險安定基金竟仍未調查出原告是否應負賠償之責，亦未明確表示原告究竟是任職期間之何一行為應涉及賠償責任，而徒以限制原告出境及財產處分為手段，遂行毫無作為之查核行為，應屬違法。
2、再者，原告究竟與被告認定國華人壽財務惡化間，有何關聯及責任，非但未見被告調查說明，連國華人壽之財務並非惡化乙節，都與事實不符，前已敘明，國華人壽倘有任何違法情事，應從書面事證，即可獲悉全貌及實情，至於將原告為限制出境及財產處分，應無任何必要性及關聯性。
3、末查，被告將原告為限制出境及財產處分，究竟與查核國華人壽公司財務間之必要性及關聯性為何，從未見具體說明，與行政程序法第6 條之行政行為明確性原則有違，原處分顯有違法。
（四）保險安定基金未依法在期限內為一定作為，進而違法限制原告出境及財產處分，實有違法：
1、按保險法第149 條之2 第3 項規定：「接管人接管保險業後3 個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之處分。上述期限必要時，接管人得向主管機關申請展延。」然保險安定基金自98年8 月4 日接管以來，已近1 年期間，非但未依法將國華人壽之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重整，或向被告為清理處分之申報，反而積極地以經營者之身份，開始經營國華人壽，此有前載保險安定基金對國華人壽為解除不得新增業務員之限制，並准予銷售各式新商品，連海外投資比例上限都已回復到25% ，甚至同意先減資30億元後，再增資60億元之方案等情事可證。
2、截至目前為止，接管人即保險安定基金，並無任何積極有效之查帳行為，亦無因查帳行為獲知與原告間之關係為何；更無查帳結果與原告是否應負損害賠償責任，有何牽涉，率爾持續限制原告出境及財產處分，顯已違法。
（五）原告並聲明：
1、確認原處分違法。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告係依法作成原處分：
1、原告為國華人壽之董事，為保險法第149 條之6 所稱之負責人。保險法第149 條之6 係於90年7 月9 日新增，其立法目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞。是以，主管機關一旦依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分，自得依據該條文之規定對保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分。該等處分係為緊急性保全之處分，目的在維護保戶及公司債權人之權益。因國華人壽於98年8 月4 日經被告依法予以接管，而原告於95年至98年間曾擔任國華人壽之董事，被告依據前揭條文之規定，通知有關機關或機構限制原告出境及禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，乃合法有據。
2、被告為維護受接管保險業（即國華人壽）保戶及債權人之權益，以避免該等負責人有脫產逃亡之虞，依保險法第14
9 條之6 規定，對最近3 年內所有曾擔任國華人壽之董事及監察人限制出境，並對其財產均為禁止移轉、交付或設定他項權利之處分。惟因國華人壽接管人財團法人保險安定基金為釐清相關負責人是否有應賠償之責任，有必要就相關事項進行查核，是以，被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，並非依法無據，且未違反平等原則。蓋保險業負責人於執行職務如造成公司損害，除應依公司法及民法規定負擔損害賠償之侵權責任外，倘符合保險法第15
3 條之要件時，更應對公司之債權人負連帶無限清償責任。關於董事一般民事賠償責任及保險法第153 條所定之無限清償責任部分，接管人續就公司法第23條所規定負責人之注意義務及侵權行為責任事項辦理查核工作。因此，在被告所委任之接管人尚未釐清相關責任前，仍應續行限制性處分，以維全體保戶及公司債權人之權益。再者，因保險法第149 條之6 係為緊急性保全之處分，故未就該等限制性處分之期限為限制，亦未以限制性處分與查核受接管保險業財務間具有關聯性或必要性為要件。是以，原告要求被告提出接管人查核國華人壽財務結果與原告責任之資料或相關司法訴訟等資料，用以認定原處分之適法性，顯與前揭條文之規範意旨相悖，而無調查之必要。綜上，被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，並未違反依法行政原則。
3、原告質疑「金管會接管國華人壽公司之行為已有違法，進而對原告之限制處分，當然違法云云」，惟如前所述，被告係依據保險法第149 條第4 項第2 款規定對國華人壽予以接管處分，並無所稱違法接管國華人壽之情事。再者，該接管處分之性質係具有執行力之行政處分，此類行政處分一旦生效，即有執行力。故被告基於國華人壽為受接管保險業之事實，援引保險法第149 條之6之 規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利之處分，並函請入出境許可之機關限制其出境，實依法有據。有關原告質疑被告接管國華人壽之適法性、解除國華人壽財務業務限制及接管人為何未於3 個月內將國華人壽之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重整或向被告為清理處分之申報等情事核與本案無關，而無審酌之必要。
（二）處分之作成並未違反行政程序法所定之明確性原則、平等原則或比例原則：
因國華人壽財務狀況顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞而予以接管處分，並以「國華人壽接管人財團法人保險安定基金為釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任，需就相關事項進行查核」為由，依據保險法第149 條之6 規定禁止原告出境並就其財產為移轉、交付或設定他項權利。是以，原處分內容甚為明確，並未有原告所稱違反明確性原則之情事。次按，行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所制約之對象，不得為差別待遇。所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」（司法院釋字第211 號解釋）。故行政機關作成各種單方行政行為時，如係基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平等原則無違。是以，被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，並非依法無據，且未違反平等原則。又，被告為維護受接管保險業（即國華人壽）保戶及公司債權人之權益，以避免該等負責人有脫產逃亡之虞，故依保險法第149 條之6 規定，對最近
3 年內所有曾擔任國華人壽之董事及監察人之財產均為禁止移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分；其後，被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對於原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益。是以，原處分之作成確實有助於目的之達成，且依據前揭條文之規定並無其他方法可供選擇，原處分並未違反比例原則。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「保險業經主管機關依第149 條第4 項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」、「本法所稱公司負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。」保險法第149 條之6 、公司法第
8 條第1 項定有明文。
五、經查：
（一）國華人壽因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被告依保險法第149 條第4 項第2 款及第5 項規定，公告自98年8 月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定基金為接管人，有被告98年8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告可憑，被告另以原告因於最近3 年內曾擔任該公司董事，而依保險法第149 條之6 規定，通知有關機關或機構，自同日下午5 時30分起至98年11月3 日止，限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制原告出境等情，亦有被告98年8 月4 日以金管保財字第09802508246 號、第00000000000 號、第00000000
000 號、第00000000000 號、第0000000000A 號、第0000000000E 函在卷可參，且為兩造所不爭執，堪信屬實。
（二）嗣被告於前開處分屆期前，認有繼續禁止及限制之必要，而自98年11月4 日起至99年1 月3 日期間，以原處分續為禁止處分及限制出境，有被告98年11月2 日金管保財字第09802511865 號、00000000000 號函（即原處分）、行政院99年4 月29日院臺訴字第0990096771號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。
（三）原告不服原處分，循序提起行政訴訟訴請撤銷，因原處分於審理時已執行完畢，而為訴之變更請求確認原處分違法，並以原處分前提之接管處分已屬無據，且被告於接管後亦無積極作為，故持續對原告為禁止處分及限制出境等處分，於法有違等據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告自98年11月4 日起至99年1 月3 日止，續予禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利，並限制原告出境是否適法？原處分有無違反明確性原則、平等原則或比例原則？
六、本院之判斷：
（一）國華人壽自89年度淨值及呈現負數，至97年度淨值更大幅下降，被告自93年以來均續予督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫，然國華人壽未能補足應增資金額。國華人壽因財務狀況顯著惡化，嗣經被告限期辦理增資而未能完成，被告為免損及被保險人權益之虞，及維護被保險人權益，遂依保險法第149 條第4 項第2 款及第5 款規定，自98年8 月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託保險安定基金為接管人等情，有財政部及被告函請國華人壽增資函文（本院卷第74-80 頁）、國華人壽98年6 月30日表示無法提出符合被告要求之增資規劃之回復函（本院卷第88-89 頁）、被告前開98年8 月4 日接管處分可稽，原告雖主張國華人壽並無對被保險人有未能履約情事，然依該公司淨值以觀，其財務狀況長期呈現虧損，而無法以增資方式改善亦屬事實，則被告認其財務顯著惡化，有不能支付債務、或無法履行契約責任、或有損及被保險人權益之虞，亦非無稽，是原告主張被告之接管處分違法，尚難憑信。
（二）且接管處分以公權力介入，其目的在於及時整理保險業，以維護保險市場之穩定及被保險人之權益，接管人依保險法規定，就有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產應速進行清查，以釐清保險業負責人或有關職員之責任，並為必要因應措施。為免保險業負責人或有關人員有未能配合調查或逃匿脫產之虞，保險法第149 條之6 特別規定主管機關得就保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為移轉、交付或設定他項權利及出境之限制處分，核均屬必要之保全手段。本件原告曾任國華人壽董事，被告於接管處分之同時，依規定限定期間為禁止財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，以利清查，依前開說明，核屬必要。而以國華人壽財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被告以原處分自98年11月4 日起至99年1 月3 日期間，續為禁止處分及限制出境，以利接管人執行職務，衡情亦非無據。
（三）原告雖主張被告無積極作為及有效調查，亦未見被告向原告就損害賠償責任提起民事訴訟主張云云，惟查，被告為接管處分後，接管人已委請法律事務所及財務管理諮詢服務公司，進行法律及財務查核等情，有接管人99年10月19日接國華人字第0990000566號函所附委託查核事項摘要可稽；且被告亦依接管人提報之查核報告及是否續為禁止及限制處分意見，解除部分董監事之出境限制等情，亦為原告所不爭，則被告依接管人查核進度及報告內容，認定個別董事是否有續予禁止處分或出境限制之必要，要與平等原則無違，原告自不得以其尚未受解除限制，即逕認原處分違法，從而，本件被告在接管人釐清含原告之相關負責人責任前，認有必要續為限制性處分，以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益之裁量，應無違比例原則。另接管人嗣已聲請法院對原告為假扣押之裁定並據以執行，且亦對原告提起民事損害賠償請求等情，有99年8 月16日北院木99司執全庚字第852 號台灣台北地方法院民事執行處執行命令、起訴狀可據，故原告主張被告於接管處分後未積極作為或調查，核與事實不符，原告執此主張原處分違法，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張均非可採，被告依保險法第149 條之6規定，以原處分自98年11月4 日起至99年1 月3 日期間，續為禁止處分及限制出境，認事用法並無違誤，原告於前開處分執行完畢後，請求確認原處分違法，並無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 林苑珍