臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1395號99年10月14日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○○○
邱晃泉律師被 告 內政部代 表 人 丙○○○○○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間居留事件事件，原告不服行政院中華民國99年4 月30日院臺訴字第0990096776號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告係大陸地區人民，民國（下同）96年7月26日偽冒大陸漁工身分自宜蘭縣上岸，嗣向我國政府尋求政治庇護，經行政院大陸委員會召開研商會議，以基於人道考量，專案許可原告在臺灣地區停留，協助轉赴他國接受庇護。原告於98年4 月3 日申請長期居留，被告以原告申請「基於政治考量」在臺灣地區專案長期居留案，與行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第17條第8 項規定不符，以98年8 月13日內授移移陸何字第0980960370號處分書（下稱原處分），不予許可。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告為大陸地區人民，自90年起在中國大陸即以筆名「○○
○ 」、「○○○ 」及真名甲○○，透過網際網路，撰文揭
露農民稅收負擔過重、農村村委會假選舉等事，另發表「我們立誓要為推翻共產黨的專制統治做點事，倡導民主治國」 、「為什麼要推翻中共的獨裁專制統治」、「談
談 中共的獨裁之處」等文章，主張中華人民共和國應以民主人權立國。91年間，原告復成立「中國自由民主同盟會」，倡議「反對獨裁專制制度，支持民主統一中國，對內支持民主主義」，並關心異議人士被捕入獄後的家人生活狀況。原告因此於92年2 月間遭中華人民共和國國安局人員拘捕監禁；同年3 月，被中國人民法院認為有「惡毒攻擊中國共產黨領導」、「煽動顛覆國家政權和推翻社會主義制度」之行為，以煽動顛覆國家政權罪判刑3 年。原告於95年3 月出獄後，不改其志， 繼續從事追求民主、爭取人權活動。由於原告為民主、人權 所為，中共當局不僅持續威脅和騷擾原告，甚至拒絕原告申 請護照或赴港旅行。因中共無限期地限制原告之出入國行動，原告被迫不得不使用胞弟「○○○ 」名字，成為大陸漁工至海上捕魚，尋求出境、追求自由之機會。96年7 月26日，原告至「宜蘭蘇澳港大陸漁工岸置中心」工作後，獲得「臺灣人權促進會」之協助，以本名「甲○○」之身分，於同年8 月5 日主動向中華民國政府申請政治庇護。同日，原告由行政院海巡署帶離宜蘭岸置中心，移至「宜蘭靖廬收容中心」接受詢問並接受資格審查。同年12月17日，移民署依據「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」（下稱大陸人民進入臺灣許可辦法）第12條第2 款規定，專案許可原告進入臺灣，並核給原告入境許可證。原告遂持該入境許可證，由行政院大陸委員會及財團法人海峽交流基金會的相關人員陪同下，進入臺灣。原告於98年4 月
3 日向被告申請基於政府考量在臺灣長期居留，被告以原處分書謂：「受處分人..因未經許可 入境..核與『兩岸人民關係條例』第17條第8 項規定不符」，作成不予許可之行政處分。原告遂提起訴願，訴願機關決定駁回，其理由為：「原處分機關以此非屬一般經許可入境者，依兩岸人民關係條例第17條第8 項規定，不予許可原告專案長期居留，經核並無不妥。」，對上述以原告「非法入境」、「未經許可入境」為由作成不予許可之處分及不利原告之訴願決定，否准原告申請「基於政治考量」專案在台灣長期居留，於法未合。原告特提起本件訴訟。
㈡97年6 月25日修正之「兩岸人民關係條例」第17條第4 項規
定：「內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。」、同條第8 項：「大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、居留或未經許可入境者，在臺灣地區停留、居留期間，不適用前條及第1 項至第4 項規定。」第9 項：「前條及第1 項至第5 項有關居留、長期居留、或定居條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」，依此，大陸地區人民於申請長期居留時，若非逾期停留、居留或未經許可入境者，依兩岸人民關係條例第17條第9 項授權規定之「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」（下稱大陸人民居留許可辦法），被告得基於政治、經濟、教育、社會、科技或文化之方面予以考量，專案許可大陸地區人民在臺灣長期居留。
㈢依92年10月29日修正「兩岸人民關係條例」第10條規定：「
大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，依本條授權所訂之「大陸人民進入許可辦法」，明定大陸地區人民「進入臺灣地區」之資格要件、許可程序及停留期限。針對大陸地區人民「進入臺灣地區」之資格要件，該辦法臚列大陸地區人民得申請入境之種類以及主管機關許可入境之情況。按主管機關許可入境之情形包括：該辦法第3 條至第5 條、第7 條、第10條、第11條所指探親、探病、奔喪、團聚、照料、探視、訴訟及參與國際會議研討交流或活動，以及第12條關於因其他重大、突發事件或影響臺灣地區重大利益之情形所為之專案許可入境。細譯95年12月22日修正之「大陸人民進入臺灣許可辦法」全文，主管機關所為上開各類入境許可之行政處分，其法效力即許可大陸地區人民進入臺灣地區從事活動，並無差別。因此，不論大陸地區人民是依據探親、探病、團聚、奔喪、訴訟或其他重大、突發事件而申請進入臺灣，只要主管機關係依「大陸人民進入臺灣許可辦法」第3 條至第5 條、第7 條或第10條至第13條等規定許可入境者（包含第12條第2 款專案許可），各該進入臺灣地區，均屬合法入境。原告於96年12月17日經被告依「進入許可辦法」第12條規定專案許可，持移民署核發之「中華民國臺灣地區入出境許可證」入境，即屬合法入境。
㈣被告於訴願程序中，以98年12月10日內授字第0980961265號
函附訴願補充答辯書辯稱：「本部係基於人道立場之考量，專案許可原告在臺停留，而非所指專案許可入境…」。惟自「大陸人民進入許可辦法」之法條文意、內容及立法意旨以觀，主管機關得否作成「不許可入境但專案許可停留」之行政處分？其依據為何？已有疑問。再者，93年3月1日修正之「大陸人民進入許可辦法」第12條第2 款規定，並未排除被告以專案許可補正、治癒大陸地區人民初始未經許可入境之瑕疵。
㈤按前開許可辦法第12條規定：「大陸地區人民，符合下列情
形之一者，得申請進入臺灣地區從事與許可目的相符之活動：一、經中央目的事業主管機關依有關許可辦法規定許可。
二、遇有重大、突發事件或影響臺灣地區重大利益情形，經主管機關協調行政院大陸委員會等相關機關專案許可。」，本條第1 款所謂之「許可辦法」，係指諸如：「大陸地區人民來臺從事商務活動辦法」、「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」等；而該許可辦法規定，大陸地區人民進入臺灣地區，須事前申請許可。然而，「進入許可辦法」第2 款既以「重大」、「突發」為申請入境資格之一而另為臚列，其所定專案許可之原因及要件，顯然側重於事件「重大」、「突發」之性質，使無法適用第1 款各許可辦法或無法透過事前申請者，得依該款透過專案許可入境。事實上，我國曾在欠缺相關法令依據的情況下，即多次以專案許可之方式，實質進行難民庇護措施。諸如64年接納越南、高棉、寮國等難民約3,000 人、65年以仁德專案接納越南難民約6,
000 人，並以海漂專案接納中南半島難民約2,000 。就此，我國均未以所謂「未經許可入境」為由，拒絕提供庇護及居留。本件因中共政權專制、反民主法治、不尊重人權，原告基於人之所以為人的應有尊嚴與基本權利，為善盡個人義務起而著文、發聲，洵至遭受中共迫害。基於此政治因素，原告絕不可能獲得中華人民共和國政府之許可出境；因此，當亦不可能自始獲得中華民國許可入境。若中華民國政府堅持必須「自始」、「許可入境」才算「兩岸人民關係條例」及「大陸人民進入許可辦法」所定之「許可入境」（事後經專案許可入境之情形不算數），不僅與專案許可之精神相悖，也必然阻絕任何基於政治考量之申請可能。依「中華民國憲法」第12條規定：「人人有居住遷徙之自由。」、司法院釋字第454 號解釋理由書並揭示，該條旨在保障中華民國人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。關於中華民國人民，國籍法第2 條規定：「有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：一、出生時父或母為中華民國國民…。」本件原告之父母出生於27年、30年，於38年國民政府遷臺前，既具有中華民國國籍，依國籍法規定，原告亦具有中華民國國籍。基此，原告之入出國及居住遷徙之基本權利，自應受到中華民國政府之尊重及保障。雖憲法增修條文第11條已就大陸地區與臺灣地區間人民權利義務關係及其他事務之處理予法律保留，惟「兩岸人民關係條例」及其相關許可辦法中，基於政治因素就國民出入境及居留之限制，是否符合憲法第23條基本權利限制，其限制是否具有必要性、正當性與合理性，恐怕大有疑問。
㈥尤應注意者，乃98年3 月31日經我國立法院審議通過、5 月
14日由總統簽署批准書之「公民與政治權利國際公約」，以及立法院於98年3 月31日三讀通過並自同年12月10日（世界人權日）起實施之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」：
⒈按「公民與政治權利國際公約」第2 條規定：「本公約締
約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人，無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等，一律享受本公約所確認之權利。」、同公約第12條第1 、4 項規定：「在一國領內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。」、「人人進入其本國之權，不得無理禠奪。」該公約所保障的人權規定，與憲法所保障的人權清單幾無二致，但內容卻更加完整與詳細。依此，兩岸人民關係條例以如同限制外國人出入境及居留之要件（或較外國人更為嚴格），限制大陸地區人民出入境及居留之權利，是否與「公民與政治權利國際公約」相牴觸，即有爭議之處。
⒉對於該公約之法律位階，「公民與政治權利國際公約及經
濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法）不僅明定具有國內法律效力，更揭櫫各級政府機關應檢討並修正、廢止及改進其所主管不符兩公約規定之法令與行政措施。該施行法第2 條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」、第4 條：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」、第8 條：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」顯然「公民與政治權利國際公約」之位階乃憲法之下、法律之上；而我國各級法院依施行法第4 條，即應審查各級政府機關行使權限是否符合兩公約有關人權保障之規定。
⒊本件被告指稱原告僅經專案許可停留、未經許可合法入境
臺灣地區云云，即以「事前申請」限制「進入許可辦法」第12條第2 款以重大、突發事件入境規定之適用，此不僅增加法律所無之規定，也是以政治因素，剝奪、限制遭受中共政治迫害而毫無機會事前申請入境之人，其申請入境臺灣地區之權利。被告前開（恣意解釋法令甚至不依法令）所為之處分，不僅未符合「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 條、第4 條及第
8 條規定，以原告「未經合法入境」駁回其長期居留之申請，更不符「公民與政治權利國際公約」所揭示尊重、保護、積極實現人權之要求，絕非妥當適法。
㈦中華民國政府參與草擬的西元1948年「世界人權宣言」（Th
e Declaration of Human Rights ）、，被尊為人類的大憲章，已經演化為習慣國際法。宣言第2 條明定：「人人皆得享受本宣言所載之一切權利與自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或他種主張、國籍或門第、財產、出生或他種身分。且不得因一人所隸國家或地區之政治、行政或國際地位之不同而有所區別，無論該地區係獨立、託管、非自治或受有其他主權上之限制。」第14條第1 項並規定：「人人為避免迫害有權在他國尋求並享受庇身之所。」第13條：「人人在一國境內有自由遷徙及擇居之權利。」該宣言明文揭示，任何人為避免受到迫害，有權在他國尋求庇護。而上開「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」總說明亦援引該宣言明揭：「此兩公約與『世界人權宣言』共同被稱『國際人權憲章』（International Bi
ll of Human Rights），乃國際社會最重要之人權法典，亦為國際人權保障體系最根本之法源。其內容在闡明人類之基本人權，並敦促各國積極落實其保障，務使全球人民在公民、政治、經濟、社會及文化各方面之人權，皆享有相同之保障。」故，任何人為避免受到迫害，在他國尋求庇護，乃普世的基本人權；而本件原告為避免中華人民共和國的政治迫害，亦應有權向中華民國政府尋求並享受庇護。
㈧又「1951年難民地位公約」（1951 Convention relating t
o the Status of Refugees）及「1967年難民地位議定書」（Protocol relating to the Status of Refugees ）則進一步地定義「難民」，並明白揭示：未經許可入境並非取得難民身分的障礙。「1951年難民地位公約」及「1967年難民地位議定書」第1 條規定：「一、本公約所用『難民』一詞適用於下列任何人：…因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人…」。由於「難民」多未受到所屬國應有的人權保護及對待，礙難（根本無法）自所屬國家循一般程序、途徑（先向其所屬國申請有效之護照及合法出境，再向他國申請入境）尋求庇護。尤其是基於「政治」因素申請出入境者，相較於與基於其他如經濟、社會、教育、科技或文化等因素，顯然有別；換言之，基於政治以外之因素，才有可能循一般程序、途徑申請合法出自己國境、入他國國境。該公約第31條爰明定：「締約各國對於直接來自生命或自由受到第一條所指威脅的領土未經許可而進入或逗留於該國領土的難民，不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰，但以該難民毫不遲延地自行投向當局說明其非法入境或逗留的正當原因者為限。」㈨原告因追求民主、爭取人權，被中華人民共和國列為異議份
子，受到中共當局脅迫騷擾，無法於中華人民共和國（大陸地區）境內向中華民國申請許可入境，不得已以胞弟「蔡全軍」、大陸漁工身分從事漁業活動，以獲得離開大陸地區、追求自由之機會。對於使用胞弟「○○○ 」名義、大陸漁工身分從事漁業活動之原由，原告至宜蘭縣大陸漁工案至中心後，也立即向中華民國政府官員「自首」並說明。從而，縱原告原初入境被認為未經許可，仍符合「1951年難民地位公約」及「1967年難民地位議定書」第1 條規定所定之「難民」；循此原則，應無礙其以難民之身分，向中華民國尋求庇護及居留。更重要的是，我國政府已參酌上開「世界人權宣言」、「1951年難民地位公約」及「1967年難民地位議定書」所揭示的原則，針對庇護對象、難民及身分認定、難民保護及協助等方面，擬具「難民法草案」。該草案於第15條明定，大陸地區人民、香港澳門居民於受迫害時，得申請居留、長期居留或歸化，不因未經許可入境有所不同。該條規定：「大陸地區人民、香港澳門居民有第3 條第1 項或第2 項所定情形者，除本法另有規定者外，依本法規定辦理。前項所定人員經許可認定為難民者，如係未經許可入境，不適用國家安全法第6 條規定。第一項所定人員經許可認定為難民者，其申請居留、長期居留或定居之期間，適用外國人居留、永久居留及歸化之規定。」可知，大陸地區人民因種族、宗教、國籍或持特定政治意見而受迫害，不能受中華人民共和國政府之保護或因恐懼而不願返回者，其未經許可入境不適用國家安全法第6 條規定，且能申請居留、長期居留、定居及歸化。因此，退一步言，縱如主管機關所認未經許可入境（實際上業經主管機關專案許可入境），主管機關也不得以此拒絕原告申請長期居留。
㈩原告已於96年12月17日經被告依「進入許可辦法」第12條規
定專案許可，持入出國及移民署核發之「中華民國臺灣地區入出境許可證」合法入境。原告既非未經許可入境，亦無逾期停留、居留等情，應得依兩岸人民關係條例第17條第9 項授權規定之「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」，申請基於政治考量在臺灣長期居留。原告請法院撤銷訴願及被告以「未給合法入境」駁回原告申請之決定，並命被告依法審酌原告於大陸地區倡議民主運動之具體事實及受迫害之危險，專案許可被告在臺灣長期居留等語。求為判決聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉就原告於98年4 月3 日申請政治考量專案長期居留事件，被告應作成准予原告長期居留之行政處分。
三、被告則以：㈠按行為時兩岸人民關係條例第17條第4 項規定，內政部得基
於政治、…之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，…。同條第8 項規定，大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、居留或未經許可入境者，在臺灣地區停留、居留期間，不適用前條及第1 項至第4 項之規定。同條第9 項規定，前條及第1 項至第5 項有關居留、長期居留、或定居條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。另依大陸人民居留許可辦法第19條第3款規定，大陸地區人民領導民主運動有傑出表現之具體事實及受迫害之立即危險，而申請在臺灣地區長期居留者，主管機關基於政治之考量，得予專案許可；復按居留或定居許可辦法第25條3項規定，移民署受理前項申請文件後，得送中央目的事業主管機關為專業資格審查並附註同意與否意見後，送請主管機關邀請相關機關共同審查之。
㈡按原告於96年7 月26日未經許可入境，而以偽冒大陸漁工身
分，從福建省霞浦縣崇武港啟航至宜蘭縣上岸，為行政院海岸巡防署查獲，並以原告違犯國家安全法為由移送宜蘭地方法院檢察署偵查，嗣該署於96年8 月31日偵查終結予以不起訴在案，特予陳明。原告雖以未經許可入境方式來臺請求政治庇護，然我國政府仍基於人道立場，考量無危安之顧慮且收容已過一定期間，經行政院大陸委員會於96年11月23日召開「大陸地區人民甲○○後續處置事宜」研商會議，同意依據當時之許可辦法第12條第2 款規定，於96年12月17日專案許可原告在臺停留，以協助原告轉赴第三國尋求政治庇護。㈢原告於98年4 月3 日向移民署申請基於政治之考量在臺灣地
區專案長期居留，該署爰依規定，於98年4 月30日函請國家安全局及行政院大陸委員會為專業資格審查並附註同意與否意見。國家安全局及行政院大陸委員會均函復在案，此有行政院大陸委員會98年6 月22日陸法字第0980012576號函及國家安全局98年6 月29日(098) 捷計字第0013913 號函影本附卷可稽。案經被告前揭審查會第63次會議審查後，因原告未經許可入境，核與當時兩岸人民關係條例第17條第8 項規定不符，乃決議不予許可。故被告依首揭規定不予許可原告申請基於政治之考量在臺灣地區專案長期居留之處分，並無違法或不當，併予敘明。
㈣按原告原係大陸地區人民，偽冒大陸漁工身分非法入境，尋
求政治庇護，被告係基於人道立場之考量，專案許可原告在臺停留，協助轉赴他國接受庇護，而非所指專案許可入境，亦無所稱行政院大陸委員會及財團法人海峽交流基金會的相關人員陪同下，進入臺灣一事。又兩岸人民關係條例第1 條規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」。是基於「特別法優於普通法」之法理，凡係屬兩岸人民之事務，而兩岸人民關係條例已有規定者，即應適用該條例之規定。有關大陸地區人民申請在臺灣地區專案長期居留之法定要件，行為時兩岸人民關係條例第17條第8 項已有明文規範，自應優先適用該規定。另據原告所訴，經許可認定為難民者，其申請居留、長期居留或定居之期間，適用外國人居留、永久居留及歸化之規定。準此，原告如有符合難民法草案相關規定，亦應俟該法公布施行後再依相關規定提出申請。
㈤按公民與政治權利國際公約第2 條規定，本公約締約國承允
尊重並確保所有境內受其管轄之人，無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階段、財產、出生或其他身分等等，一律享受本公約所確認之權利。另該公約第12條第1 款、第4 款規定，在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由；人人進入其本國之權，不得無理褫奪，併予敘明。
㈥再按憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由；於臺灣地區
設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國。為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第23條之比例原則，並以法律定之，方符憲法保障人民權利之意旨。另憲法增修條文第11條規定，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定；是法律就大陸地區人民進入臺灣地區設有限制，符合憲法上開意旨（參照司法院釋字第497 號、第558 號解釋）。按原告係在大陸地區設有戶籍之人民，為兩岸條例所定義之「大陸地區人民」，偽冒大陸漁工身分非法入境尋求政治庇護，被告係基於人道立場之考量，專案許可原告在臺停留，協助轉走他國接受庇護，公約意旨係指承允尊重並確保所有境內受其管轄且在一國領土內合法居留之人，原告既非其規範對象，故無適用之餘地，亦不適用國籍法之相關規定。
㈦兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力，然基
於「特別法優於普通法」之法理，凡係屬兩岸人民之事務，兩岸條例已有明文規定者，即應優先適用該規定。另兩公約施行法第8 條規定，各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後2 年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。惟行政院大陸委員會統籌處理有關大陸事務，為兩岸條例之主管機關，如涉兩公約有關人權保障之權責，則以法務部為主管機關。
㈧原告偽冒大陸漁工身分非法入境，雖經臺灣宜蘭地方法院檢
察署檢察官認以不起訴處分為適當（刑事訴訟法第253 條），惟原告未經許可入境之行為應堪以認定，有不起訴處分書影本可稽。被告依規定不予許可原告申請政治之考量專案長期居留之處分，應無違法或不當。
四、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告提出之入出境許可證影本、中華人民共和國河北省石家莊人民檢察院起訴書影本及河北省石家莊市中級人民法院刑事判決影本及原處分書可按，自堪信為真實。兩造之爭點在於被告以原告未經許可入境，不予許可原告申請之長期居留案，有無違誤？㈠本件應適用之法規：
①「兩岸人民關係條例」第10條「（第1 項）大陸地區人民
非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。（第3 項）前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。
」第17條（第4 項）內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。．．
（第8 項）大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、居留或未經許可入境者，在臺灣地區停留、居留期間，不適用前條及第一項至第四項之規定。」②「大陸人民進入臺灣許可辦法」第12條「大陸地區人民，
符合下列情形之一者，得申請進入臺灣地區從事與許可目的相符之活動：一、經中央目的事業主管機關依有關許可辦法規定許可。二、遇有重大、突發事件或影響臺灣地區重大利益情形，經主管機關協調行政院大陸委員會等相關機關專案許可。」③「大陸人民居留許可辦法第19條第3 款「依本條例第十七
條第四項規定，大陸地區人民有下列情形之一，申請在臺灣地區長期居留者，主管機關基於政治之考量，得予專案許可：．．三、領導民主運動有傑出表現之具體事實及受迫害之立即危險者。」㈡按「中華民國81年7 月31日公布之臺灣地區與大陸地區人民
關係條例係依據80年5 月1 日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第10條及第17條之授權分別訂定「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。」司法院著有釋字第497 號解釋可參。被告依上開規定審查原告之申請案，於法自無不合。
㈢查原告於96年3 月15日明知其未經許可不得入境臺灣地區，
借用其弟○○○ 所有之中華人民共和國居民身分證，於96年
6 月底、7 月初，利用不知情之雇主，向宜蘭縣政府申請核准進入臺灣地區水域，使宜蘭縣政府承辦公務員將上開不實姓名登載於其所掌公文書，予以核准，原告於同年7 月25日間，即自福建省某漁港搭乘船名不詳之漁船來台，假冒經核准進入臺灣地區水域之大陸漁工「○○○ 」名義，搭乘太平洋168 號漁船未經許可進入臺灣地區。嗣於96年8 月5 日向偵查犯罪職務公務員自首，致涉違反國家安全法第3 條第1項規定而犯有同法第6 條第1 項未經許可入出境罪及刑法第
214 條使公務員登載不實等罪，案經臺灣宜蘭地方法院檢察署偵查認其在臺無犯罪紀錄，欲來台尋求政治庇護致罹刑章而依職權不起訴處分，有被告提出該署檢察官96年度偵字第3099號不起訴處分書影本可按（見本院卷第139 頁）。是以原告係偽冒弟「○○○ 」名義、利用不知情雇主申請核准進入臺灣地區水域，該當於「兩岸人民關係條例」第17條第4項所定「未經許可入境」之構成要件。
㈣原告雖主張其因透過筆名「○○○」、「○○○ 」及真名甲
○○，藉由網際網路，撰文揭露農民稅收負擔過重、農村村委會假選舉等事，遭中華人民共和國石家莊中級人民法院判處有期徒刑3 年為由，向被告提出申請，請被告基於政治考量准許其長期居留。惟被告就原告之申請，經「大陸地區人民在臺灣地區專案許可長期居留或定居審查會」第63次會議決議，以原告係未經許可入境者，依「兩岸人民關係條例」第17條第8 項規定不予許可；訴願決定亦認原告係偽冒漁工身分非法入境，尋求庇護，經以人道考量，專案許可停留，協助轉赴他國接受庇護者，經核原處分並無事實認定錯誤或裁量瑕疵權情事，於法並無違誤。
㈤原告復主張其受中華人民共和國政府政治迫害，不可能獲得
出境許可，自不可能自始獲得中華民國許可入境，被告所屬移民署於96年12月17日依「進入臺灣地區許可辦法」第12條第2 款「重大」、「突發」為申請入境原因，使不符同條第
1 款各有關許可辦法入境者，得依第2 款規定專案許可入境，原告依該規定已受專案許可，即係合法入境，原處分稱原告「非法入境」，並無依據云云。惟依「兩岸人民關係條例」第17條第8 項之「未經許可入境」，立法意旨是為預防不合法令規定入境之大陸人民，造成既成事實後申請居留，致鼓勵非法入境，兼為避免對符合條件大陸人民反受由請入境與申請居留雙重限制之不平等處置。本件原告雖有如其主張受中國大陸法院判刑之事實，但其係以偽冒弟弟○○○ 名義，利用不知情雇主而取得進入臺灣地區海域之許可，涉有違反國家安全法之犯罪行為，被告前係基於人道考量而先專案許可，暫准原告進入臺灣地區，並附有「自入境翌日起三個月內出境」之附款。再者，被告於96年12月17日依據「大陸人民進入許可辦法」第12條第2 款規定專案許可原告進入臺灣時，原告曾出具「保證在臺停留期間，．．遵守內政部入出國及移民署核發許可停留處分之附款內容．．」之切結書，其附款第1 條略以「經許可進入臺灣地區停留之目的，係為尋求轉赴他國接受庇護，首次停留期間為3 個月必要時得延長，至其他國家同意安置並安排轉往之時止，如有違反，查獲機關將依『兩岸人民關係條例』第18條規定強制出境」等語（見本院卷第82、83頁），足見原告已明知其獲准進入臺灣地區停留，與未附條件許可入境者有別；又被告既係因基於人道因素之考量，准許原告於境內停留3 個月，依上開切結書及附款，自不因該暫准入境，使其「不合法之入境」變成「合法入境」，原告所稱其既經專案許可即為合法入境，已治癒大陸地區人民初始未經許可入境之瑕疵云云，自無可採。
㈥原告另主張其父母於38年間國民政府遷台前，具有中華民國
國籍，依國籍法規定，原告亦具有中華民國國籍，受中華民國憲法第12條入出國及居住遷徙基本權利規定之保障云云。
惟按我國憲法增修條文第11條就兩岸人民關係之法律規定，是因國家統一前，鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態，且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異，為確保臺灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序，所為之特別規定，因而我國法律對於兩岸人民權益在臺灣地區作不同之處理，符合憲法增修條文條文規定，此迭經司法院釋字第475 號、第497 號、第618 號等解釋在案。本件原告雖為如上主張，惟基於上述憲法增修條文規定及司法院解釋意旨，原告顯忽略憲法增修文已對於兩岸地區人民間作不同處理之規範，因之，原告以政府遷臺前之國籍法主張其具有中華民國國籍，亦不足採。
㈦原告另主張依聯合國「公民與政治權利國際公約」第2 條、
第12條保障締約國人民基本權利與入出境自由，而中華民國訂定「兩公約施行法」賦予兩公約國內法效力，被告否准原告申請違反該施行法第2 條、第4 條及第8 條規定；又參照「世界人權宣言」、「1951年難民地位公約」及「中華民國難民法草案」第15條規定，被告亦不得以原告非法入境拒絕原告申請云云。惟查：
①按上述公約第12條第1 款、第4 款明定「在一國領土內合
法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。」、「人人進入其本國之權，不得無理剝奪。」，依其文義即限於「合法居留之人」及締約國之「本國」。目前因兩岸分治，為因應現況，憲法增修條文第11條及「兩岸人民關係條例」將兩岸人民為差別處理，有如前述，準此，大陸地區人民在進入臺灣地區方面，尚非屬上開公約所指之「本國」人。更何況，兩公約所揭示保障人權之規定，僅具有國內法相同之效力，然依「特別法優於普通法」之法理，凡係屬兩岸人民之事務，『兩岸人民關係條例』已有明文規定者，即應優先適用該規定。憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由；於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民固有遷徙自由，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，亦符合憲法第23條之比例原則下，仍得以法律限制之。而憲法增修條文第11條規定，就自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定；是法律就大陸地區人民進入臺灣地區設有限制，並無違反上述公約第12條可言。
②次按前開公約第2 條第1 款雖要求締約國尊重境內受其管
轄之人，一律享有本公約所確認權利，同條第3 款規定「本公約締約國承允：㈠確保任何人所享本公約確認之權利或自由如遭受侵害，均獲有效之救濟，公務員執行職務所犯之侵權行為，亦不例外；㈡確保上項救濟聲請人之救濟權利，由主管司法、行政或立法當局裁定，或由該國法律制度規定之其他主管當局裁定，並推廣司法救濟之機會。
確保上 項救濟一經核准，主管當概予執行。」，因之，該公約所定任何人所享有之人權或自由，亦須藉主管司法、行政及立法當局之審查與救濟。本件原告為其可否在臺灣長期居留向被告申請，被告立於行政主管機關立場，按立法院制定「兩岸人民關係條例」審查原告是否符合法令所定長期居留之條件，原告不服被告之原處分，提起訴願及行政訴訟，均符合該公約第2 條第4 項之救濟程序。
③又按兩公約保障人權規定具有國內法律之效力、各級政府
行使職權應符合兩公約規定、各級政府應檢討主管法令並於本法施行後2 年內完成法令修正等措施，分別為「兩公約施行法」第2 條、第4 條、第8 條所明定。原告認為基於上述規定，使「公民與政治權利國際公約」位階乃在憲法之下、法律之上等語（見本院卷第15頁）。惟本件被告所援用之「兩岸人民關係條例」第17條第8 款及其訂定之「大陸人民居留許可辦法」規定，均符合母法「兩岸人民關係條例」之授權範圍，此已由前揭司法院釋字第497 號解釋在案，既已經合憲性解釋，故被告依該條例對於大陸人民申請在臺灣居留之審查，並無違反「公民與政治權利國際公約」之規定。
④原告雖又援引「世界人權宣言」及難民法草案等規定認被
告不得拒絕原告長期居留申請。但上開規定係要求各國立法政策上對難民之認定及保障應作有利於難民之規定，而原告所引難民法草案，需俟立法通過後始能適用。被告依現行合於憲法增修條文規定效力之「兩岸人民關係條例」，審查原告不符在臺灣長期居留之條件而拒絕原告申請，於法並無不合；至於原告於難民法通過立法後，得否依該法申請獲准，自非本件所得審究。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。原告申請長期居留，不符行為時「兩岸人民關係條例」第17條第8 項之規定，被告否准其申請，於法並無違誤；訴願決定予以維持亦無不合。原告執前詞訴請撤銷，並請求被告對其98年4 月3 日申請長期居留事件，作成准予長期居留之處分，為無理由，俱應駁回。
六、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴無理由，爰依行政訴訟法第98條第
1 項前段條，判決如主文。中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 何閣梅