臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1398號100年4月7日辯論終結原 告 永柏企業股份有限公司代 表 人 鄭中平訴訟代理人 陳永昌 律師
范綱祥 律師上 一 人複 代理人 陳柏均 律師被 告 行政院代 表 人 吳敦義（院長）住同上訴訟代理人 施春敏
參 加 人 林進富訴訟代理人 張世興 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國99年5 月6 日院臺訴字第0990097205號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）所提秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱秀岡山莊環境影響說明書）前經行政院環境保護署（下稱環保署）審查結果，有條件通過環境影響評估審查，並於89年1 月15日以（89）環署中字第0001199 號公告審查結論，嗣環保署分別以92年5 月30日環署綜字第0920035498號函（下稱環保署92年
5 月30日函）及95年9 月5 日環署綜字第0000000000A 號函（下稱環保署95年9 月5 日函），就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（於93年更名為康橋國民中小學，下稱康橋中小學）及原告為秀岡山莊環境影響說明書之開發單位事項，准予備查。嗣原告為於秀岡山莊增設污水處理廠，於97年10月7 日提出秀岡山莊興建計畫環境影響說明書第4 次環境影響差異分析報告（下稱秀岡山莊第4 次環差分析報告），由經濟部水利署臺北水源特定區管理局於97年10月14日以水臺建字第09750071380 號函轉請環保署審核。
經環保署於97年12月25日、98年3 月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2 次審查會議後，於98年7 月1日召開秀岡山莊第4 次環差分析報告專案小組第3 次審查會議作成結論，建議秀岡山莊第4 次環差分析報告審核修正通過，請原告就：1.污水處理廠放流水水質應依承諾處理至BO
D ＜10mg/L、COD ＜50 mg/L 、SS＜10 mg/L 、T-P ＜2mg/
L 、T-N ＜15 mg/L ，並以管線直接排放至青潭堰下游。2.應補充緊急應變措施，並自備發電設施。3.應補充噪音現況調查，據以修正噪音影響評估。4.進駐人口數應依內政部規定核計修正。5.就委員及專家學者所提其他意見等事項予以補充、修正，經委員及專家學者確認後，提請環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）核定；至原告與秀岡山莊第一期住戶管理委員會（下稱秀岡山莊管委會）之相關爭議屬私權行為，請自行協調。原告據於98年7 月20日檢送秀岡山莊第4 次環差分析修正報告，經環保署轉送委員及專家學者確認後，提報環評委員會98年8 月26日第183 次會議決議，秀岡山莊第4 次環差分析報告審核修正通過；至永柏公司與秀岡山莊管委會之相關爭議屬私權行為，請自行協調，嗣並於98年9 月11日以環署綜字第0980081759號函（下稱原處分）知原告，秀岡山莊第4 次環差分析報告經環評委員會第183 次會議審核修正通過。秀岡山莊管委會及參加人不服，依訴願法第18條規定提起訴願，經訴願決定「關於訴願人林進富君部分原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。其餘部分訴願不受理。」。原告不服，以訴願決定損害其權利及法律上利益為由，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者
，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」、「訴願決定對於參加人亦有效力。經受理訴願機關通知其參加或允許其參加而未參加者，亦同。」訴願法第28條第2 項、第31條分別定有明文。經查，環保署係對原告為受益處分，如訴願決定撤銷原處分，影響原告權益甚鉅，被告殊無不知之可能，然被告於作成訴願決定前，竟未依法通知原告參加訴願程序，表示意見，嚴重侵害原告之權益，該訴願程序顯有瑕疵，依訴願法第31條之反面解釋，該訴願決定對原告不生效力，且基於對原處分相對人之程序保障，訴願決定應予撤銷。
㈡原處分未損害參加人現實之權利或法律上之利益，參加人非
屬訴願法第18條之利害關係人，依法不得提起訴願，訴願決定認其有訴願權能，顯有違誤：
⒈按「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政
行為，而發生具體的法律效果，且已該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。」、「原判決僅以『應認惟其權益有受侵害之可能』，即認有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，而未查明原處分是否已『損害其現實之權利或法律上利益』，揆諸首開說明，已嫌速斷」分別為改制前行政法院59年判字第211 號判例及最高行政法院96年判字第1601號判決所揭櫫。次按「訴願法第18條規定：『自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。』所稱『利害關係人得提起訴願』，係指行政處分對外所發生之法律效果，致第三人之權利或利益受有損害者，該第三人始得合法提起訴願。本件縱認上訴人所主張，渠等為系爭建造執照、使用執照許可建築物之鄰近居民或所有之不動產位於該開發地鄰近，得受水土保持法、山坡地保護利用條例、非都市土地使用管制規則、水源水質水量保護區開發計畫環境審查評估審查作業要點及墳墓設置管理條例等規範目的之保護屬實，亦因依上訴人在原審起訴所主張之事實，無從認定本件建造執照及使用執照之核發處分，已造成上訴人何種權利或法律上之利益直接受有損害，故上訴人並非上開規定之利害關係人甚明。」最高行政法院96年判字第1222號判決，可資參照。
⒉「環境影響差異分析報告（下稱環差分析報告）」程序依現
行環境影響評估法規定係適用於無環境影響或環境影響輕微，無須重新進行環境影響評估之情形：
⑴按環境影響評估法第16條規定：「已通過之環境影響說明
書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」，同法施行細則第37條、第38條分別規定：「開發單位依本法第16 條 第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告……」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。」⑵據上規定，因開發行為變更，致已通過之環境影響說明書
或評估書須變更原申請內容時，環境影響程度較重者，須就申請變更部分，重新辦理環評；至於無環境影響或影響較輕微者，則無須重新進行環評，提出環差分析報告即可，二者之文書內容、程序規定義務輕重截然不同，「環差分析報告」程序並無如環評程序須進行審查結論公告、公開說明會等鄰近住民程序參與權之規定，內容規定的詳盡程度亦有顯著差異。依環境影響評估法第7 條規定：「……主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之……審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」，環評程序須進行審查結論公告、公開說明會以保障鄰近住民之程序參與權，至於「環差分析報告」，依環境影響評估法施行細則第37條之規定，顯然未有諸如上述鄰近住民程序參與權之規定，立法者顯然認為，適用「環差分析報告」之開發行為變更，不須賦予鄰近住民程序參與權之保障。
⑶至於就二者之文書內容而言，按環境影響評估法第6 條之
規定，環境影響評估程序內容至少包括：「……開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」，至於「環差分析報告」內容依環境影響評估法施行細則第37條則包括：「……開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。其他經主管機關指定之事項。……」，簡略許多。
⒊所謂「法律上利害關係」之判斷，現行實務主要係以司法院
釋字第469 號解釋揭櫫之「保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。因此，若法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。依上標準，環境影響評估法第32條就環評程序之規定嚴謹細密，適用對象兼及鄰近住民程序參與權，規範影響較大，是以實務上不乏肯認環評程序中鄰近住民具法律上之利害關係，屬利害關係人，而有當事人適格之判決及決定。至於「環差分析報告」程序，僅於環境影響評估法授權訂定之環境影響評估法施行細則第37條中有所規定，其規範之嚴謹程度顯低於環評程序，並無如環評程序須進行審查結論公告、公開說明會等鄰近住民程序參與權之規定，內容規定的詳盡程度亦有顯著差異，相對而言，在環境影響輕微之前提下，係重視開發行為變更所能帶來的公共利益，而明顯降低規範之強度。是以，於「環差分析報告」程序中若許可鄰近住民依法請求救濟，將導致牢騷者濫行訴訟不當阻擋開發行為變更，而有害於公益，因此，實務上尚未見肯認「環差分析報告」程序中鄰近住民具法律上之利害關係，屬利害關係人，而有當事人適格之判決。
⒋又被告認參加人就環保署通過系爭環差分析報告，具有法律
上之利害關係，主要係以原告興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對開發區域鄰近居民，包括本計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為本計畫範圍內之住民，就環保署通過上開環差分析報告，應具有法律上之利害關係為由。惟查，環保署於98年12月21日訴願答辯書，已說明環境差異分析報告並非環境影響說明書或報告書，開發單位依環境影響評估法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無需重新進行環境影響評估者，主管機關根據環境影響評估法施行細則第37條規定，審核開發單位所提之環差分析報告，易言之，環保署係根據上開施行細則審核秀岡山莊第4 次環差分析報告，而非根據環境影響評估法第7 、8 、13條規定審查，且修正通過之決定僅係針對「無需重新進行環境影響評估」之原環境影響說明書變更內容加以審核，並未影響鄰近區域居住民之權利或法律上之利益，故參加人非屬利害關係人，其所提之訴願，於法不合。然查，訴願決定未審酌該有利於環保署之理由，且未於理由欄交代何以不予採納之理由，顯有不當。
⒌根據前揭最高行政法院見解，訴願法第18條所稱「利害關係
人」，係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅有受損害之虞或經濟上、情感上或其他事實上利益受有損害者，並不屬之。查秀岡山莊基地之總面積共約119.13公頃，其中屬可都市發展面積約71.85 公頃，原告擬增建之污水處理廠位於全計畫區之東南側邊境，屬原告法定代理人所有。興建污水處理廠雖涉及整地等施工作業，然秀岡山莊佔地廣闊，參加人並非居住於原告於原計畫核准住宅區之範圍內，其住所與擬增建之污水廠距離為何？興建污水廠如何影響參加人之自然環境？均未見訴願決定說明。易言之，訴願決定未具體審查原處分是否已造成參加人現實之權利或法律上利益直接受有損害，僅以參加人為本計畫開發範圍（即秀岡山莊）內之住民，原告興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對參加人之自然環境不生影響等語，即認參加人有訴願權能，顯有違誤。
⒍況且，污水處理廠所處理者為家庭或市鎮之生活污水，與工
廠所產生之工業廢水截然不同，處理技術困難度不高，對環境影響實屬有限。依現行下水道法第8 條及同法施行細則第
4 條規定，可容納500 人以上居住或總計興建一百住戶以○○○區00000000道，於未有公共下水道之區域，即須自行興建污水處理廠，因此，在未有公共下水道之區域，只要是中大型社區，均設有污水處理廠，顯見污水處理廠之密度甚高。且興建污水處理廠本身亦非環境潛在危險性大之開發行為，是以除非其規模巨大或所在位置敏感之區域，否則無須進行環評程序。因此，與本案規模相仿【處理水量：200CMD（公噸／日），用地面積約150 坪】之污水處理廠，若獨立存在，絕不致遭判定屬應實施環評之開發行為，否則須實施環評之污水處理廠，其數目將十分驚人，而不具可行性與必要性，此即為本件開發行為變更經專業判斷僅認應進行「環差分析報告」程序之原因。
⒎除前述興建、操作污水處理廠對環境影響有限外，秀岡山莊
住宅區，與本件污水處理廠距離最近之處，尚有293 公尺，最遠處則有1,458 公尺，加上污水處理廠又比住宅區低約30公尺，其間尚有樹林阻隔，爰此，本件污水處理廠是會影響到住宅區住民，並非無疑，是依本件具體存在之開發行為變更情形，實難認對參加人之環境利益有何實質影響，是否具有事實上之利害關係尚非無疑，遑論法律上之利害關係。
⒏再者，系爭秀岡山莊第4 次環差分析報告已針對開發行為變
更後可能涉及污水廠預定地之地形地質、水文及水質影響、空氣品質、噪音振動、交通運輸及廢棄物處理等事項對環境之影響，作詳細分析說明，應無影響本計畫區域之自然環境，業經環保署具體審酌在案。況，秀岡山莊為大台北華城都市計畫範圍，原定計畫即規劃興建戶數為1,600 戶之建築物，而目前住戶約172 戶，興建其他建築物時，亦涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，如謂上開整地等施工事項影響住戶之自然環境，豈非本計畫區原核准興建之集合住宅或建築物，均不得興建？訴願決定未具體指摘住戶何種自然環境直接遭受損害，徒以興建污水處理廠有影響住戶權益之虞，逕認參加人有提起訴願之權能，顯屬違誤，應予撤銷。
㈢秀岡山莊現有之第四號及第五號污水處理廠（下稱污四廠及
污五廠），均未正常運作，亦經環保署現勘意見證明，故原告實有增設第六號污水處理廠（下稱污六廠）之必要。茲就污四廠及污五廠之現況分述如下：
⒈參照污四廠之處理流程圖，接觸氧化池、過濾桶、污泥餅運
棄等均屬污水處理重要之設備及流程，然諸多設備均有鏽蝕、未運作之現象，顯見污四廠缺乏正常維護管理，而未能正常運作：⑴接觸氧化池：於正常情況下，接觸氧化池應進行曝氣，以供給池中微生物氧氣除去水中污染物，然污四廠之接觸氧化池曝氣設施並未運作，且進氣管閥門嚴重生鏽。⑵過濾桶：過濾桶係污水廠除氮磷高級處理之主要設施，其馬達係過濾之動力來源，卻已嚴重生鏽。⑶鼓風機：完全無運作。⑷污泥餅運棄設備：污四廠載運污泥餅處堆滿雜物，且污泥餅運送帶亦嚴重生鏽。
⒉污五廠為目前秀岡山莊污水處理之核心，且按秀岡山莊原本
之興建計畫，系爭開發地區之污水亦設定排入污五廠處理，然污五廠未能正常運作，其放流水應無法符合標準，甚至設置違法放流口，顯非正常運作之污水處理廠：
⑴按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放
廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。畜牧業違反第
7 條第1 項或第8 條之規定者，處新臺幣6 千元以上12萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。
」、「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人；污水下水道系統或建築物污水處理設施為共同所有或共同使用且無管理人者，應對共同所有人或共同使用人處罰。」水污染防治法第7 條第1 項、第40條及第42條定有明文。參照污五廠之處理流程圖，滴濾塔屬污五廠污水處理重要流程設備，然污五廠滴濾塔內毫無濾料，顯無法達污水處理之功效，該滴濾塔形同虛設，排入污五廠之污水既實質上未經處理，其放流水於接近污五廠之污水處理負荷設計量時，其放流水必然無法符合標準，原告若使用污五廠處理系爭開發地區污水，即為該污水處理設施之使用人，依上開水污染防治法之規定，原告可能無端受罰。
⑵次按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、
縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」、「前項登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項牴觸。」、「違反第14條第1 項，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。違反第14條第2 項，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰」水污染防治法第14條第1 項、第2 項及第45條定有明文。查秀岡山莊位處水源水質水量保護區內，因此污五廠之水污染防治措施計畫係將放流水自放流井抽取後，經合法設置之放流管至特定地區排放，然污五廠之放流井除計畫原本之放流管外，竟違法設置另一放流管，將放流水經由該違法放流管直接排入污五廠旁之野溪，污五廠該等放流水之排放情形，既未經主管機關審核登記並許可，倘若原告使用污五廠處理系爭開發地區污水，依上開水污染防治法之相關規定，將可能無辜受罰。
⒊綜上所述，秀岡山莊現有之污四廠及污五廠均未正常運作，
甚至有違法設置放流口之情形，若原告使用污五廠處理係爭開發地區污水，勢必無端受罰，故原告有增設污六廠處理系爭開發地區污水之必要，應可確認。
㈣參加人片面主張「缺乏部分濾材情形下操作污水處理之水質
亦能達排放標準」，未有學理依據，亦無任何舉證，顯不足採。
⒈滴濾塔係污五廠污水處理重要流程設備，係運用微生物除去
水中污染物之主要處理單元，以塔內濾料提供微生物生長空間，其內填之濾料為處理上絕不可缺少之設施，若未有濾料，縱有曝氣，其操作效果至多亦僅近似於活性污泥法，而活性污泥法「對於氮及磷的去除率為30～40% 以下」，依秀岡山莊之計畫水質，總氮為75mg／l ，總磷為8mg ／l ，去除40% 亦分別剩餘45mg／l 及4.8mg ／l ，顯然無法符合環保署90年放流水標準，參加人片面主張「缺乏部分濾材情形下操作污水處理之水質亦能達排放標準」，顯不符上述環境工程專業學理，亦無任何舉證，顯不足採。
⒉就污五廠放流池內側排裝置，參加人主張並未於該管道排放
污水顯違常理，絕非事實，蓋該側排放流暗管位置甚低，進入放流池之污水在馬達啟動前即會自該側排放流管直接排入污五廠旁之野溪，原告於99年7 月28日現勘時亦拍攝到污五廠違法排放放流水之情況，足證現時污五廠管理單位有長期縱容違法溢流之情形。
㈤原處分業已審酌增設系爭污水廠之必要性、對環境之影響性
及開發區域之整體性，而同意原告增設系爭污水廠，該處分並無違法不當：
⒈秀岡山莊現有之污四廠及污五廠，因原開發單位秀岡公司之
財務問題，而遭法院執行假處分，致其他建物起造人無法取得污四廠及污五廠專用下水道系統之同意納管證明與聯接使用證明向主管機關申請建造執照及建物完工之使用執照，故有增建污水處理廠之必要：
⑴按下水道法施行細則第15條規定，下水道完成地區申請建
築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准，用戶排水設備完工後，需經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道。查本件秀岡山莊位於大台北華城計畫區，且位於大台北水源特定區計畫範圍內，依據台北水源特定區都市計畫之規定，為保護大台北地區生活用水及水質，避免遭受開發行為衍生之污染，就台北水源特定區範圍之土地開發均規定應設置污水處理廠。依上揭下水道法施行細則第15條規定，倘欲在秀岡山莊建築時，建商需提出下水道機構及系爭污水廠管理機構核准用戶排水設備得聯接使用於下水道之證明（即同意納管證明），用戶排水設備完工後，需取得用戶排水設備完成聯接於下水道之證明（即聯接使用證明），始得向主管機關申請建築執照及建物完工之使用執照。
⑵查秀岡山莊現有之污四廠及污五廠為原開發單位秀岡公司
所有，該二座污水廠目前雖仍有餘量可供新增住戶使用，然因秀岡公司自89年起即發生財務危機，陸續遭其債權人向法院聲請查封拍賣其名下土地，秀岡公司為達脫產及妨礙債權人拍賣房地之目的，於91年1 月19日與其總經理蕭經通謀虛偽意思表示，將污四廠及污五廠以假賣賣真脫產之方式移轉過戶予蕭經，經秀岡公司之債權人龍星昇亞太資產管理股份有限公司（下稱龍星昇公司）向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）聲請假處分，經臺北地院以92年度裁全字第6654號裁定，命蕭經就系爭污水廠不得為移轉、抵押、出租及其他處分行為，包括不得同意第三人直接或間接使用處水處理設施後，續於94年1 月18日以北院錦
92 執 全未字第3113號函命「有關本院92執全未字第3113號假處分效力範圍包括系爭不動產內污水處理設施等從物，債務人不得同意第三人直接或間接使用污水處理設施，違反者對第三人不生效力」執行假處分。又龍星昇公司提起撤銷詐害債權之訴，請求回復原狀，經臺北地院93年度訴字第4012號判決勝訴在案（目前於臺灣高等法院審理中），然秀岡公司拒不回復原狀，致污四廠及污五廠目前仍繼續受臺北地院92年裁全字第6654號裁定之拘束。縱然秀岡山莊管委會現為上開污水廠管理單位，仍須在該二座污水廠同時未在法院假處分限制同意納管發證之狀態，始得進行發證，此有秀岡山莊公共事務聯合管理委員會制訂之秀岡山莊污水處理廠管理規則第3 點第3 項可稽，導致建商投資大量購地資金，卻不敢貿然興建建物，延宕本計畫區之發展（本計畫於89年1 月間即通過環評審查，原定計畫擬興建建物共計住戶1,600 戶，惟目前僅約172 戶，興建工程均已停擺），為免上述私權爭議延宕社區發展，並確定日後其他土地起造人及其他權利關係人之利益，同時為防範污四及污五廠因私權爭議無法繼續運作或無法正常發揮功能，影響社區居民污水排放權益及水源保護區水質，故有新增污水處理廠之必要。
⑶環保署於系爭環差分析報告審查過程中，已針對參加人對
假處分效力範圍之疑義，詳為調查，且經專案小組審查會議充分討論，始作成審核通過環評變更之決議，有下列證據可證：根據秀岡山莊第4 次環差分析報告定稿本之附錄八之1 第19、20頁，可知本次環評變更審查會議第1 次專案小組審查時，已針對「污四及污五廠是否無法提供處理任何產生之污水量」之問題予以討論，並經原告詳細說明。根據秀岡山莊第4 次環差分析報告定稿本之附錄八之2第3、4頁及第13、14頁，可知本次環評變更審查會議第2次專案小組審查時，亦分別就「污水廠受假處分是否無法讓污水廠運作」及「有關既有污水廠之運作現況說明」，充分討論，確認目前已無法使用既有污水廠之餘裕量。環保署復為釐清參加人對假處分效力範圍之疑義，另以98年
5 月15日環署綜字第0980038695號函（下稱環保署98年5月15日函）向臺北地院詢問上開問題，經臺北地院於98年
5 月26日以北院隆92執全未字第3113函釋示，迄今污四廠及污五廠假處分效力範圍包括系爭不動產內污水處理設施等從物，債務人不得同意第三人直接或間接使用污水處理設施，違反者對第三人不生效力。足證污四廠及污五廠雖有餘裕量，然因上開假處分之效力影響，於假處分後，不得再為同意第三人直接或間接使用污水處理設施。
⑷綜上，原告於環保署作成處分前之歷次審查會議，均已就
污四廠及污五廠之餘裕量受假處分限制問題，詳細說明，並提出相關證據佐證，經環保署及專案小組充分討論，並經環保署函詢法院後，於98年8 月26日環保署環評委員會第183 次會議，作成為審核通過的意見，並無不當。參加人擔任主任委員之秀岡山莊管委會均參與上開審查會議，參與討論，有審查會議紀錄可稽，因此，參加人稱污四廠及污五廠仍有餘裕量可供使用，顯與事實不符，被告非惟未詳係審究歷次審查會議過程，亦未通知與原處分利害關係最切之原告參加訴願，徒以參加人片面之詞，逕認環保署未據論明假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響為何，而為不利於原告之決定，顯屬速斷。
⒉原告已與秀岡山莊管委會進行納管可能性之協商，然因系爭
污四廠及污五廠遭假處分，秀岡山莊管委會無法核發同意納管證明與聯接使用證明，縱可核發，亦要求鉅額管理費，因此雙方無法達成共識：
⑴秀岡山莊既有之污四廠及污五廠，因秀岡公司財務問題，
經秀岡公司債權人龍星昇公司向法院申請假處分，禁止第三人直接或間接使用上開污水廠，致其他建物起造人無法取得污四廠及污五廠專用下水道系統之同意納管證明與聯接使用證明，向主管機關申請建造執照及建物完工之使用執照，導致秀岡山莊興建計畫停擺，延宕社區發展，故有增建污水處理廠之必要，已如前述。查前揭龍星昇公司對秀岡公司之債權雖於95年間讓與原告之負責人鄭中平，然該債權已於97年7 月23日讓與鴻昇資產管理公司（下稱鴻昇公司），並由鴻昇公司承受假處分，又龍星昇公司與秀岡公司、蕭經間之就系爭假處分之本案訴訟撤銷債害債權之訴，現於臺灣高等法院審理中，原告就秀岡公司與龍星昇公司、鴻昇公司間之私權爭議，實無置喙餘地，且無權撤銷假處分。參加人稱龍星昇公司已將對秀岡公司之債權讓與鄭中平，並由鄭中平承受假處分及訴訟，可隨時撤銷假處分，無所謂污四廠及污五廠遭法院假處分致使新開發者無法使用該污水處理廠之情事存在云云，並非屬實，被告未具體調查事實，逕以參加人片面陳述，遽認污四廠及污五廠尚有餘裕量可供使用，顯屬不當。
⑵原告於94年間規劃新建污水廠之初迄今，已多次與歷屆秀
岡山莊管委會主委溝通協商，然管委會於97年12月4 日時要求，依其自訂之秀岡山莊污水處理廠管理規則第7 點規定，按建照申請之總樓地板面積每平方公尺以新臺幣（下同）1,500 元計算納管費用，相當於以每坪5,000 元收取納管費用，以原告新增污水廠所在之開發案住宅區土面積23,661.15 平方公尺，允建樓地板面積21,295.04 平方公尺計算，原告需支付污五廠之納管同意書費用金額高達31,942,553元（計算式：1,500 元×21,295.04 平方公尺），遠高於新設污水廠之成本，遑論其他廣大之開發地區所需支付之納管費用，因此，秀岡山莊管委會之要求，實已造成原告難以承受之負擔，雙方無法達成協商，有開會通知及紀錄可稽。又於歷次環評變更專案小組審查會議，秀岡山莊管委會均有委任專業律師代表列席發表意見，參與討論納管費用一事，席間亦有審查委員指明管委會收取高額納管費用並不合法，此有審查會議與會相關單位代表人員及錄音可證；惟上開收取納管費用之情節，因屬秀岡山莊住戶間私權爭議，非本次環評變更審查所得審究，故於處分書中無協商情形之論述。被告未就歷次審查會議之審查過程及原告於秀岡山莊第4 次環差分析報告定稿本中就各審查委員之意見答覆內容予以查明，且未通知原告到會說明，率爾撤銷原處分，實欠公允。
⑶況，秀岡山莊管委會核發納管同意書予原告之前提，乃系
爭二座污水廠同時未遭法院假處分限制（詳見秀岡山莊污水處理廠管理規則第3 條第3 項），而該前提事實，非秀岡山莊管委會與原告所能決定，準此，雙方實無達成協商之可能。
⒊末查，根據臺北縣政府水利局（現改制為新北市政府水利局
）98年3 月3 日北水設字第0980135864號函及98年11月3 日北水設字第0980895568號函意旨，依臺北縣專用下水道手冊部分規定修正對照表，其修正規定陸、⑴註2 規定：「如建案集污區所屬污水處理廠，因故無法再提供原集污區建物污水排放，該建案於不違反環境影響評估、土地使用分區管制、都市計畫等相關規定之條件下，得自設專用下水道。」，是當污水處理廠因故無法再提供原集污區污水排放時，主管機關得同意開發單位另行興建污水廠。查環保署基於秀岡山莊既有污四廠、污五廠因其原所有人秀岡公司與第三人之私權爭議，遭法院假處分，而無法使用剩餘量供興建住戶使用，導致秀岡山莊整體社區發展延緩，復因污四廠及污五廠設備老舊，處理水質品質堪慮，擬興增之污水廠採用先進之
MBR 工法，除放流水質較佳外，亦可支援污四廠及污五廠之突發狀況，故環保署實已考慮秀岡山莊整體居住環境之公共利益而為核准原告新增污水廠之處分，被告未詳審究相關資料文件，遽為撤銷原處分，洵屬不當，應予撤銷等情。
㈥聲明求為判決：訴願決定主文第1 項不利於原告部分撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：㈠參加人為本計畫開發範圍內之住民，就環保署通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，應具有法律上之利害關係：
⒈按環境影響評估法第1 條前段規定：「為預防及減輕開發行
為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」，其立法目的係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而論，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，然就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人，系爭開發案坐落地或鄰近地之住民，如因該開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護之公權利（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟，鈞院97年度訴字第997 號判決意旨可資參照。
⒉環保署審核通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，同
意原告增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對開發區域鄰近居民，包括本計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為本計畫開發範圍內之住民，就環保署通過上開環差分析報告，應具有法律上之利害關係。
㈡被告未依訴願法第28條第2 項規定通知原告參加本件訴願程
序，僅生原訴願決定對原告是否生效問題，尚難謂原訴願決定違法：
⒈按訴願法第28條第2 項規定：「訴願決定因撤銷或變更原處
分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」，其立法意旨在於行政機關之行政處分，係根據人民之申請所作成，此時如因第三人不服原處分提起訴願，原申請人反成為訴願程序當事人以外之第三人，如訴願決定撤銷或變更原處分時，勢必影響該原申請人之權益，為免該原申請人（第三人）因訴願決定撤銷或變更原處分，致遭受不測之損害，對於此類情形，受理訴願機關應於作成訴願決定前，通知該有利害關係之第三人表示意見，以協助發見真實，作成正確決定，並維護第三人權益。惟對於原處分有法律上利害關係之第三人，如未經訴願機關通知其參加訴願者，僅生該訴願決定對其不生效力之效果，避免該利害關係人因不知參加訴願以表示意見，致無法對撤銷或變更原處分之訴願決定，提起行政訴訟請求救濟，改制前行政法院86年4 月份庭長評事聯席會議決議、臺中高等行政法院95年度訴字第65號判決、鈞院95年度訴字第3753號判決及97年度訴字第70號判決意旨可資參照。
⒉本件被告未依訴願法第28條第2 項規定通知原告參加本件訴
願程序，應僅生原訴願決定對原告是否生效之問題，尚難逕謂原訴願決定違法，況原告因認原訴願決定損害其權利，而提起本件行政訴訟，已可充分表示意見，足認原告之權益並不因被告未通知其參加訴願而受有影響，原告執此主張原訴願決定違法，應予撤銷云云，即無足採。
㈢訴願決定係以環保署未就污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘
量，且一則以該二污水處理廠之私權爭議，非本案所得審究，一則以該私權爭議，影響原告開發興建社區污水納管使用，同意原告擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，復未就原告與秀岡山莊管委會協商納管可能性之協商情形，及該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響予以論明，暨對原告擬增設污水處理廠之必要性為具體充分之理由說明，認原處分未斟酌考量開發區域之整體性，難謂周妥，爰將關於參加人部分之原處分撤銷：
⒈按環境影響評估法第16條規定：「已通過之環境影響說明書
或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」，同法施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」，同細則第38條第1 項規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。」⒉查原告所陳各節，核係被告訴願決定撤銷之理由所在，亟待
環保署釐明後通盤檢討事項，而該等事項依環保署99年7 月15日環綜字第0990061620號函檢附行政訴願決定撤銷原處分案件處理表所載，刻由環保署依被告訴願決定意旨辦理中，所訴核無足採。
㈣秀岡山莊污四廠及污五廠正常運作與否，無礙被告訴願決定
以環保署98年9 月11日環署綜字第0980081759號函所為處分，未斟酌考量該開發區域之整體性，將關於參加人部分原處分撤銷之認定：
⒈原告陳稱其於99年7 月28日會同其訴訟代理人至污四廠及污
五廠現勘，暨環保署為執行秀岡公司所提秀岡山莊環境影響說明書之環境影響評估監督地監督作業，於99年11月11日現勘結果所為現勘意見，充其量或係原告就污四廠及污五廠實際運作情況所為之事實陳述，或係環保署為執行環境影響評估法第16條及第17條規定所為之行政作為，與原告為於秀岡山莊增設污水處理廠所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，環保署依環境影響評估法施行細則第37條及第38條規定所為審查，姑不論係屬二事，且其法規意旨、規範主體及規範目的均非相同，自難以之執為本件撤銷被告訴願決定之論據。⒉況環保署於99年11月11日執行秀岡山莊環境影響說明書之環
境影響評估監督地監督作業查核結果，發現有違反環境影響評估法第17條規定之情事，業於100 年2 月11日以環署督字第1000011977號函請開發單位即秀岡公司、康橋中小學及原告於100 年2 月18日前提出意見陳述書，併予敘明。
㈤聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：㈠參加人係本計畫開發範圍內之住民，於本案具有法律上之利害關係：
⒈按「原處分為依環境影響評估法所作之環境影響評估審查結
論公告，依環境影響評估法第1 條立法目的：『為預防及減輕開發行無對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的』而論，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，然就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其實可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人，系爭開發案坐落地或鄰近地之住民，如因該開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護之『公權利』（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟」，鈞院97年度訴字第997 號判決著有明文。
⒉查秀岡山莊係依據環保署審查通過之秀岡山莊環境影響說明
書之規範而開發興建，參加人係秀岡山莊內之住民，即屬本計畫開發範圍內之住民，惟環保署審核通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，同意原告增設污水處理廠，即變更原秀岡山莊環境影響說明書之規範內容，致參加人原居住之自然生存環境受有破壞，依上開判決意旨，參加人非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟，是故，參加人就本案具有法律上之利害關係，原告指稱參加人非屬利害關係人，所提訴願，於法不合云云，顯有誤會，自不足採。
㈡被告未依訴願法第28條第2 項規定，通知原告參加訴願程序，尚難謂訴願決定違法：
⒈按「查被告於作成訴願決定之前，固未依訴願法第28條第2
項及第30條第1 項規定，通知原告參加訴願程序，表示意見，惟此僅係被告作成之訴願決定對於原告是否發生效力之問題（訴願法第31條規定參照）。原告既認為上開訴願決定損害其權利或法律上之利益，基於利害關係人地位，提起本件行政訴訟，堪認原告之權益並不因被告未通知其參加訴願而受有影響（亦即原告仍得對該訴願決定提起行政訴訟）（改制前行政法院86年4 月份庭長評事聯席會議決議參照）。」鈞院95年度訴字第3753號著有判決。
⒉查本件被告雖未依訴願法第28條第2 項規定，通知原告參加
訴願程序，表示意見，惟此僅係被告作成之訴願決定對於原告是否發生效力之問題，尚難謂訴願決定違法。且環保署審核通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告之行政處分，其違法缺失甚為嚴重，是被告本於行政權逕為撤銷，以資糾正，維護行政機關之正常運作，而原告仍得就訴願決定提起行政訴訟，是原告之權益並不因被告未通知其參加訴願而受有影響。
㈢有關環保署對污四廠及污五廠監督現場勘驗之意見，秀岡山
莊管委會均已改善在案：環保署於99年11月11日至污四廠及污五廠監督現場勘驗，並於99年11月17日以環署督字第0990104237號函，通知秀岡山莊管委會，秀岡山莊管委會隨即於99年11月26日以秀岡聯管字第000000-0號函，檢附設施改善照片等相關資料，函覆環保署在案。惟原告卻於本件訴訟誇大其詞，指稱：污五廠顯然未正常運作，其放流水應無法符合標準，且甚至設置違法放流口，顯非合法，原告使用污五廠處理系爭開發地區污水，必將受牽連遭罰，原告為避免無端受累，自不可能使用污五廠處理系爭開發地區污水云云，依上所述，洵無足採。
㈣原告主張污四廠及污五廠之建物所有權人，因債務糾紛遭法
院假處分，致使新開發者無法使用該污水處理廠，而有增設新污水處理廠之必要云云，洵非事實：
⒈查秀岡山莊污四廠及污五廠專用下水道之設置及處理污水，
均係依據都市○○○○○○道法、水污染防治法等相關法規，行政機關對污水處理廠之維護管理，均屬公法上之要求與義務。至法院對債務人財產之假處分，係禁止債務人對其財產有移轉、抵押、出租或其他私法上處分行為，以防債務人脫產，乃係私法上財產處分行為之限制，二者性質迥然相異。職是，行政機關不受法院就債務人假處分行為之拘束。
⒉原告所稱之假處分，係指臺北地院92年度裁全字第6654號民
事裁定，該裁定之當事人為債權人龍星昇公司與債務人蕭經二人，裁定主文為「債務人（蕭經）對於附表所列之不動產（即污四廠、污五廠）不得為移轉、抵押、出租及其他處分行為。」。因此，該裁定僅禁止債務人即建物所有人蕭經不得為上開處分行為。
⒊按污四廠及污五廠係依據秀岡山莊環境影響說明書而興建，
作為山莊居民之公共設施使用，是建物產權雖為開發單位私人所有，但實際營運卻係由管理單位負責（即私物公用），由新北市政府環保局監督。因此，上開私權糾紛之民事裁定，自無拘束蕭經以外之管理單位或行政機關，亦無禁止污四廠及污五廠之營運與處理污水。
⒋基上，原告所稱，並非事實，惟環保署未詳加審究，即基於
此項錯誤認知之前提，而作成核准處分，變更原計畫，同意增建污水處理廠，顯違反當初核准原計畫之宗旨，且破壞秀岡山莊之環境生態，影響全體住戶居民之環境生活品質，是原處分自屬違法不當，被告予以撤銷，洵屬允當。
⒌按法院所為之假處分，僅係因兩造間之訴訟關係，所為之暫
時性之措施，一旦訴訟結束，該假處分即無存在之必要，而行政機關核准興建新污水處理廠，一旦興建即屬永久性之設施，無論興建、維護或拆除，均花費不貲，均需耗費相當多之社會資源，並增加環境生態之負擔，因此，若僅因暫時性之假處分，即得增設新污水處理廠，其違誤不當，昭昭至顯。
⒍實際上，前開假處分已係由原告所掌控，原告擴大渲染假處
分之效果，乃係為圖其私利：查污四廠及污五廠本屬秀岡公司所有，嗣轉讓予蕭經；而秀岡公司前因對龍星昇公司有債務未清償，遭龍星昇公司聲請對系爭污水廠為假處分及訴訟，嗣龍星昇公司已將其對秀岡公司之債權轉讓與原告之負責人鄭中平，且訴訟及假處分均由鄭中平承受。鄭中平既同時身為「原告負責人」及「系爭污水廠假處分聲請人」，得隨時向法院聲請撤銷假處分，即無原告所謂遭法院假處分致使新開發者無法使用該污水處理廠之情事存在。再者，原告隱瞞上情之企圖，顯係欲藉由此種主張，使其本身得增設新污水處理廠，據以申請新建照，而仍以原假處分主張使其他地主無法申請新建照，據以要脅其他地主，廉價讓售，從中獲利，其居心顯然可議。
㈤本件原告申請興建污六廠之前提（即污四廠、污五廠遭法院
假處分，無法出具納管證明），業因新北市政府修改法令而不存在：原告申請興建污六廠之前提，即係主張「污四廠、污五廠遭假處分，無法出具納管證明」，致使無法向主管機關申請建照及建物完工之使用執照。惟查，臺北縣政府水利局（現改制為新北市政府水利局）98年11月3 日北水設字第0980895568號函，即通知各相關單位暨團體，部分修正「臺北縣專用下水道手冊」，略言之：即納管證明文件可以下列方式之一出具：⑴納管證明書。⑵會勘紀錄。⑶經下水道機構認可之文件。亦即，納管證明文件不以納管證明書為限。據此，本件原告申請興建污六廠之前提，業已不存在，環保署基於錯誤之前提而作成核准處分，既遭其上級行政機關基於行政監督予以撤銷糾正，因此，被告訴願決定於法洵無不合，原告訴請撤銷，為無理由。
㈥綜上所述，本件環保署所為之處分，其違法不當，至為明顯
，一旦形成案例，形同開放任何人均可在秀岡山莊申請增設新污水處理廠，勢必造成秀岡山莊生態環境之浩劫，影響秀岡山莊社區內全體住戶權益甚鉅，則當初秀岡山莊開發當時所為之「秀岡山莊環境影響說明書」與環境影響評估豈非全遭架空而無意義。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點為被告將關於參加人提起訴願部分之原處分撤銷，有無違誤？
五、經查：㈠按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目
的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法第16條定有明文。次按「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。」環境影響評估法施行細則第37條、第38條第1 項定有明文。
㈡本件原告質疑參加人就原處分，並無法律上之利害關係，不
得提起訴願云云，惟按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」環境影響評估法第1 條前段定有明文，參諸其立法目的係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而論，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定。然就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人，系爭開發案坐落地或鄰近地之住民，如因該開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護之公權利（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。茲查秀岡山莊係依據原處分機關即環保署審查通過之秀岡山莊環境影響說明書之規範而開發興建，參加人係秀岡山莊內之住民，此為兩造所不爭，即屬於系爭計畫開發範圍內之住民，惟環保署審核通過原告所提秀岡山莊第
4 次環差分析報告，同意原告增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，亦即變更原秀岡山莊環境影響說明書之規範內容，致參加人原居住之自然生存環境受有影響，難謂對開發區域鄰近居民，包括系爭計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為系爭計畫開發範圍內之住民，就環保署通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。是故，參加人就本案具有法律上之利害關係，自得就原處分提起本件訴願，原告主張參加人非屬利害關係人，所提訴願，於法不合云云，顯有誤會，自不足採。
㈢次查原告主張被告未依訴願法第28條第2 項規定通知原告參
加本件訴願程序，而謂訴願決定違法云云，然按訴願法第28條第2 項規定：「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」，其立法意旨在於行政機關之行政處分，係根據人民之申請所作成，此時如因第三人不服原處分提起訴願，原申請人反成為訴願程序當事人以外之第三人，如訴願決定撤銷或變更原處分時，勢必影響該原申請人之權益，為免該原申請人（第三人）因訴願決定撤銷或變更原處分，致遭受不測之損害，對於此類情形，受理訴願機關應於作成訴願決定前，通知該有利害關係之第三人表示意見，以協助發見真實，作成正確決定，並維護第三人權益。惟對於原處分有法律上利害關係之第三人，如未經訴願機關通知其參加訴願者，僅生該訴願決定對其不生效力之效果，避免該利害關係人因不知參加訴願以表示意見，致無法對撤銷或變更原處分之訴願決定，提起行政訴訟請求救濟。查本件被告於參加人就原處分提起本件訴願程序中，固未依訴願法第28條第2 項規定通知原告參加本件訴願程序，惟此僅生原訴願決定對原告是否生效之問題，尚難逕謂原訴願決定違法。況原告因認本件訴願決定損害其權利，已基於利害關係人地位，而提起本件行政訴訟，已充分表示其意見，亦足認原告之權益並不因被告未通知其參加訴願而受有影響，是本件訴願決定尚難認有原告所指違法情形，原告執此主張原訴願決定違法，應予撤銷云云，即無足採。
㈣又查依環境影響評估法第16條規定及同法施行細則第37條及
第38條第1 項規定可知，訴願決定係以環保署未就污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量，且一則以該二污水處理廠之私權爭議，非本案所得審究，一則以該私權爭議，影響原告開發興建社區污水納管使用，同意原告擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，復未就原告與秀岡山莊管委會協商納管可能性之協商情形，及該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響予以論明，暨對原告擬增設污水處理廠之必要性為具體充分之理由說明，而認原處分未斟酌考量開發區域之整體性，難謂周妥，爰將關於參加人部分之原處分撤銷，經核本件原處分之緣由，係原告為於秀岡山莊增設污水處理廠，因此提出秀岡山莊第4 次環差分析報告供環保署審核。然查本開發計畫案係位於自來水水源水質水量保護區，原依該開發計畫通盤考量設計興建完成污四廠及污五廠二污水處理廠，且依環保署代表列席被告99年4 月28日會議時報告略以，該署（即環保署）就永柏公司與訴願人秀岡山莊管委會開所涉私權爭議部分，請雙方自行協調，仍屬建議性質，惟由歷次審查會議雙方均到場，惟仍未能就假處分及其他私權爭議等達成協議之共識，經該署環境影響評估審查委員會（以下簡稱環評委員會）衡酌整體情況下，在不影響整體環境生活品質下，為避免廢、污水無法妥善處理，同意永柏公司設置污水處理廠，況處理容量係於原允許請處理總量所移撥，僅有200 CMD ，對整體環境影響不大，且要求永柏公司就污水處理廠放水質應依較水污染防治法更嚴格之承諾值處理，並以管線直接放至下游，以確保當地環境生活品質等語。由茲上揭環保署列席報告意見內容可知，關於審核通過原告所提秀岡山莊第4 次環差分析報告擬增設污水處理廠污水處理量200CMD，係移撥自原總處理量甚明。足徵原有之污四廠及污五廠之廢（污）水處理量，應尚足以容納開發區域所產生之廢（污）水，且查依環保署於98年3 月27日召開秀岡山莊第4 次環差分析報告專案小組第2 次審查會議結論，略以因污四廠及污五廠尚有餘裕量，原告宜與秀岡山莊管委會再進一步協商納管之可行性後，再送本專案小組審查等語（參見訴願可供兌覽卷第66頁），然就協商情形如何，環保署亦未進一步加以說明，則以關於污水收集及排放管線及整個計畫區之污水系統，且系爭開發計畫案位於自來水源水質水量保護區內，所興設各項設施尤應斟酌考量其必要性，並以維護自然環境品質為首要，惟環保署審核通過秀岡山莊第4 次環差分析報告，同意原告增設污水處理廠之必要性為何？尚乏具體且充分之理由說明，徒以該擬增設之污水處理廠係位於原告自有土地，並將續就該公司承諾事項妥為監督為由，未斟酌考量開發區域之整體性，所為處分要難謂周妥，故將原處分撤銷，由環保署通盤檢討後於2 個月內另為適法之處分，核屬妥適。茲以原告究有無再新增設污水處理廠之必要性，與原有污水廠是否尚有足夠污水處理量得以處理污水情形，確有重要關係，且原告再新增設污水廠雖於其自有土地上，但對於系爭開發計畫案區域內之自然環境品質，仍有其影響性，因此訴願決定定以環保署未就該開發計畫案原有污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量予以考量及未就該開發區域整體性予以斟酌考量，而認本件原處分是否適當，仍有由環保署再加以通盤檢討之必要性，自屬適法有據，原告主張被告此部分訴願決定違法云云，核不足採。
㈤至原告主張其於99年7 月28日會同其訴訟代理人至污四廠及
污五廠現勘，暨環保署為執行秀岡公司所提秀岡山莊環境影響說明書之環境影響評估監督地監督作業，於99年11月11日現勘結果所為現勘意見，充其量係原告就污四廠及污五廠實際運作情況所為之事實陳述，或係環保署為執行環境影響評估法第16條及第17條規定所為之行政作為，與原告於秀岡山莊增設污水處理廠所提秀岡山莊第4 次環差分析報告，環保署依環境影響評估法施行細則第37條及第38條規定所為審查，核屬二事，自難以之執為本件訴願決定有無違誤之論據。且據被告陳明略以，環保署於99年11月11日執行秀岡山莊環境影響說明書之環境影響評估監督地監督作業查核結果，發現有違反環境影響評估法第17條規定之情事，業於100年2 月11日以環署督字第1000011977號函請開發單位即秀岡公司、康橋中小學及原告於100 年2 月18日前提出意見陳述書，惟此核與本件訴願決定有無違法一節無涉，自不足為本件原告有利之認定。
㈥又查本件訴願決定撤銷原處分理由略以，環保署一則以原告
與秀岡山莊管委會、第三人間關於該二污水處理廠之私權爭議，應自行協調解決，非本案所得審究，一則依原告以因該二污水處理權之私權爭議，影響該公司開發興建社區污水納管使用，而同意該公司擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，且環保署98年3 月27日召開秀岡山莊第4 次環差分析報告專案小組第2 次審查會議結論，以污四廠及污五廠尚有餘裕量，原告宜與秀岡山莊管委會再進一步協商納管之可行性，然就渠等間之協商情形如何？該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響為何？環保署均未據論明等語。茲查秀岡山莊污四廠及污五廠專用下水道之設置及處理污水，係依據都市○○○○○○道法、水污染防治法等相關法規，行政機關對污水處理廠之維護管理，核屬公法上之要求與義務。至法院對債務人財產之假處分，係禁止債務人對其財產有移轉、抵押、出租或其他私法上處分行為，以防債務人脫產，乃係私法上財產處分行為之限制，二者性質迥然相異。職是，行政機關不受法院就債務人假處分行為之拘束。復參以法院所為之假處分，僅係因兩造間之訴訟關係，所為之暫時性之措施，一旦訴訟結束，該假處分即無存在之必要，而行政機關核准興建新污水處理廠，一旦興建即屬永久性之設施，無論興建、維護或拆除，均花費不貲，均需耗費相當多之社會資源，並增加環境生態之負擔，因此，是否因法院暫時性之假處分，即得增設新污水處理廠，亦有考量之必要，是訴願決定認原處分機關即環保署就此部分仍有再進一步究明之必要，亦屬合理正當，因此，被告訴願決定基於此部分之理由，認應由原處分機關予以論明之必要，洵無不合，亦難認有何違誤之處。
㈦綜上所述，本件原處分機關環保署所為之原處分，確有上揭
訴願決定所指摘再予查明之處，經核訴願決定就此部分難認有何違誤之處，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈧本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決
結果不生影響，自無逐一論述之必要；至被告聲請由原處分機關為本案輔佐人（輔助參加本件訴訟），本院認本件主要爭執在於訴願決定撤銷原處分是否有違誤之處，依上揭說明，事證已明，至原處分經被告撤銷部分，業經被告為應由原處分機關於2 個月內另為適法處分之決定，故被告上揭聲請核與本件結論無涉，乃無准許之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 畢乃俊法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 27 日
書記官 何素芳