臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1311號99年8月26日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○ ○○被 告 行政院代 表 人 丙○○○○○○住同上訴訟代理人 己○○
戊○○被 告 交通部民用航空局代 表 人 丁○○○○○○住同上訴訟代理人 庚○○上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本案原告起訴時被告交通部民用航空局代表人為李○○；然在訴訟係屬中，變更為尹○○，由尹○○聲明承受訴訟，此有尹○○提出之承受訴訟狀為憑，應堪信為真實，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告之被繼承人李○○所有坐落桃園縣○○鄉○○段○○○
段○○（自○○地號分割）、○○地號等2 筆土地及同段同小段○○、○○、○○、○○、○○（自○○地號分割）、○○（自○○地號分割）、○○（自○○地號分割）、○○、○○、○○、○○、○○（自○○地號分割）、○○（自○○地號分割）、○○（自○○地號分割）地號等14筆土地（下稱系爭土地）為被告機關辦理「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」2 案工程用地需要，分別奉被告行政院民國（下同）○年○月○日○○字第○○號函、○年○月○日○○字第○○號函核准徵收，桃園縣政府○年○月○日○○字第○○號及○年○月○日○○字第○○號公告徵收。土地所有權人李○○應領之徵收補償費因處所不明，通知無法送達，業經該府提存○○法院提存所，並分別經該所○年○月○日（提存字號○年度○字第○號）及○年○月○日（提存字號○年度○○字第○○號）准予提存，完成徵收程序。
㈡原告於○年○月間委託律師向桃園縣政府請求，主張系爭16
筆土地之公告徵收失其效力，請求發還系爭16筆土地，其○○○鄉○○段○○○段○○、○○地號及訴外同段同小段○○、○○、○○、○○地號共6 筆土地之徵收補償費（提存字號○年度○字第○號）業經該府取回提存，並由李○○之繼承人即原告及張○○等14人分別於○、○年間全數領訖在案，另同段同小段○○地號等14筆土地因於○年○月○日即已提存法院（提存字號○年度○字第○號），該府為查明當年辦理徵收補償費之提存情形，乃於○年○月○日函請○○法院提存所提供該案之提存相關資料，惟據該所○年○月○日函復：「本院○年○字第○號案卷，已逾保存期限，業經銷燬，故無法提供本案提存相關資料」，該府旋將系爭土地補償費於○年間辦理提存，復因提存十年未領已沒入國庫之情形，另於○年○月○日以○○字第○○號函復原告。原告不服，向內政部提起訴願，經內政部○年○月○日○字第○○號訴願決定，以該府應於受理其申請書後，依土地徵收條例施行細則第22條規定，查明發給補償費之情形，並研擬徵收是否失效之意見報內政部，經內政部報經行政院○年○月○日○○字第○○號函示：「應無徵收失效」，該府乃將行政院上開函，以○年○月○日○字第○○號函復原告。原告不服，向內政部提起訴願，內政部認本案應係原告對行政院上開函之核定不服，遂將之移轉行政院審議，經行政院○年○月○日○字第○○號訴願決定：「訴願不受理。」原告不服，乃提起行政訴訟，經○○法院○年度○字第○號判決駁回。原告仍不服，再提起行政訴訟，並經○○法院○年度○字第○○號判決駁回。本件確認行政處分無效之訴訟，原告所主張16筆土地徵收行政處分無效之事件，業經行政院秘書處於○年○月○日以○字第○○號移文單移請內政部卓處逕復，內政部於○年○月○日以○○字第○○號函復：「本件徵收處分已具有形式上存續力，且台端自徵收處分公告後，迄未提起行政訴訟請求救濟並獲勝訴判決得以阻斷徵收處分之存續力，則原處分之效力仍為有效，自無從辦理重新徵收或返還土地」。原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其
無效未被允許後得提起確認無效之訴，為行政訴訟法第6 條第2 項明定。本件原告所主張系爭16筆土地徵收之行政處分無效之事件業經原告於○年○月○日函請被告確認無效，同年○月○日由被告所屬內政部以○○字第○○號函覆否准完成，法定程序爰依上述規定提起確認之訴。
㈡原告繼承李○○土地後經整理始發現其中坐落○○縣○○鄉
○○段○○小段○○（自○○分割）、○○號土地兩筆（下稱A 案）及同段同小段○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○等14筆土地（下稱B 案），因被告交通部民用航空局桃園機場後期工程及勤務道零星工程之需要，先後於○年○月○日、○年○月○日報經行政院以○○字第○○號及○○字第○○號核准，交由桃園縣政府於○年○月○日以○○第○○號及○年○月○日以○○第○○號公告徵收，有公告徵收之公文可證並已登記為國有土地。
㈢依舊土地法第368 條第1 項修正後為第233 條規定，徵收土
地應補償之地價應於公告期滿15日內發給之。如需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價繳交主管地政機關發給完竣者，依司法院院字第2704號解釋及司法院釋字第110 號解釋，徵收土地核准案從此失其效力，更為89年2 月2 日新頒布之土地徵收條例第20條第3項所明定。
㈣原告繼承李○○土地，其中A 案土地係經被告交通部民用航
空局報經被告行政院核准後，由桃園縣政府於○年○月○日公告徵收，另有B 案土地，又經被告交通民用航空局報經被告行政院核准交由桃園縣政府○年○月○日公告徵收完畢。
此兩宗被徵收土地應補償之地價，依上述規定應於公告徵收後15日內發放完竣，以此推算上述A 案徵收土地公告期滿之日為○年○月○日，應於○年○月○日前發放完畢。B 案徵收土地公告期滿日為○年○月○日，應於○年○月○日前發放完竣，否則其核准徵收案即從此失效。然查桃園縣政府A案徵收土地案於○年○月○日公告期滿15日內並未發放補償地價完竣，遲至○年○月○日始向法院提存，雖勉強完成發放程序，然而逾越法定公告期滿15日內發放完竣之期限。而
B 案之徵收應補償之地價，桃園縣政府○年○月○日公告期滿15日內亦未發放完成，遲至○年○月○日始向法院提存，雖草草完成發放手續，但均已超越法定公告期限15日內發放完竣之期限。準此以觀則上述兩徵收土地案件，依司法院上述解釋均應自○年○月○日及○年○月○日起即失去效力，從而原告有權訴請確認徵收無效，並請求回復原狀重辦徵收或損害賠償。何況桃園縣政府之提存，於申請提存之申請表故意不依土地登記謄本所載李○○住○○市○○街○○號之地址提存，故意把地址寫成○○市○○街○○號，造成原告無法領取而被沒入公庫，似此違法提存亦不生發放應補地價之效果，與未提存無異。
㈤損害賠償依民法規定，先請求被告行政院恢復原狀再重辦徵
收補償為主。如無法恢復原狀重辦徵收則請依土地現值加四成計算，由被告交通部民用航空局賠償新臺幣○○元。
四、被告則以：㈠行政院：
⒈按司法院院字第2704號及釋字第110 號規定：「需用土地
人，不依土地法規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，……尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力」、「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力」⒉查原告前以上開二案土地於○、○年間徵收及將補償費提
存於法院時均未通知繼承人知曉，致繼承人迄未領取補償費，依司法院院字第2704號解釋，主張本徵收案失其效力，並請求回復繼承人應繼承之被徵收土地所有權登記乙案，前經內政部土地徵收審議委員會第○○次會議決議「應無徵收失效」，其決議理由：「該二案分別於○及○年核准徵收，距今達30餘年之久，雖依桃園縣政府查復結果，無其他直接證據資料證明曾通知原土地所有權人領取徵收補償費，惟徵諸相關證據資料及週邊事實，應可推知該府確已於徵收公告期滿15日內通知發價之事實（僅無保存憑證以證明其事），被徵收土地所有權人處於隨時得領取之狀態，而依申請人所附繼承系統表所載，被徵收土地所有權人李○○係於○年○月○日死亡，惟其繼承人遲至○年○月○日始辦理繼承登記，故桃園縣政府通知不到被徵收土地所有權人之情事，非可歸責於該府，本案業完成徵收法定程序，應無徵收失效之情事」，並以○年○月○日○○字第○○號函復原告，上開程序於法均無不合。
⒊有關原告主張上開二案土地徵收補償費未依行為時土地法
第233 條規定於公告期滿後15日內發給完竣，亦未依法辦理提存乙節，依最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議：「土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力」。故土地法第237 條所定提存手續，依司法實務向來之法律見解，均認為：土地法第237 條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依該條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使對提存之時限曾以行政命令加以規範，但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力。是以，原告執此為由，主張徵收失其效力，即非有理。
⒋另就本案徵收補償費發放事宜，業據桃園縣政府○年○月○日○○字第○○號函查復說明如下：
⑴系爭「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」
2 案徵收工程之補償地價及其他補償費，需用土地人交通部民用航空局均於奉准徵收後撥交縣府指定之○○銀行○○分行徵收補償專戶內，且縣府於公告期滿15日內即依規定通知土地所有權人李○○領取補償費，惟因處所不明，通知不到無法領取，縣府乃將其補償費提存○○法院提存所，並經該提存所准予提存，依照上開司法院解釋及最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議，該2 案之徵收核准案均仍有效存在，原告以縣府未於公告期滿第15日將補償費發給完畢，而認系爭16筆土地之核准徵收案即從此失其效力，顯屬誤解。
⑵另原告為請求發還系爭16筆土地，曾於○年○月間委託
律師向縣府主張徵收失效，其○○○鄉○○段○○○段○○（自○○地號分割）、○○地號及訴外同段同小段○○、○○、○○、○○地號等6 筆土地之徵收補償費（提存字號○年度○字第○號）業經縣府取回提存，並由李○○之繼承人張○○及原告等14人分別於○、○年間全數領訖在案，另同段同小段○○地號等14筆土地因於○年○月○日提存法院（提存字號○年度○字第○號），為查明當年辦理徵收補償費之提存情形，縣府於○年○月○日函請○○法院提存所提供該案之提存相關資料，惟據該提存所○年○月○日函復：「本院○年○字第○號案卷，已逾保存期限，業經銷燬，故無法提供本案提存相關資料」，而原告因對行政院○年○月○日○○字第○○號函示「應無徵收失效」之處分不服，並將縣府○年○月○日○○字第○○號函轉行政院前開號函文逕自認定縣府即為作成本件「應無徵收失效」決定之原處分機關，因而提起訴願、行政訴訟、行政訴訟上訴均遭駁回後，業已提起行政訴訟再審之訴，目前該案尚在○○法院審理中。
⒌有關原告主張桃園縣政府辦理提存時故意將地址誤寫造成
原告無法領取徵收補償費而沒入國庫，似此違法提存亦不生發放應補地價之效果乙節，業據桃園縣政府○年○月○日○○字第○○號函說明三略以：「按行為時之土地法第
227 及第237 條及同法施行法第56條規定，系爭16筆土地於○年、○年間奉准徵收時土地登記簿記載所有權人李○○之住址分別為『○○州○○郡○○庄○○番地』及『○○市○○街』，縣府依上開登記簿住址辦理通知無法送達後，遂依土地法第237 條規定將未能通知送達之相關資料正本分別送請○○法院提存所辦理提存，並經該所審查准予提存」，依法並無違誤。
⒍又按由於法律上所謂的無效，向來被解釋為自始、當然無
效，所以為維護法安定性，國家行為存續本身所具有的公益性，以及國家權威，傳統的行政法理論與實務均傾向於縮減無效行政處分的範圍。按行政程序法第111 條及第11
0 條第3 項規定可知，係承受德國通說所謂明顯理論而來，亦即如行政處分有特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、謹慎的市民，依其一切足以斟酌的情況，在合理判斷上均可辨別出瑕疵的存在，則歸於無效。遍查原告所提理由，均非屬上開行政程序法第111 條各款規定無效之事由，其所涉屬徵收失效事件，應依行政訴訟法第6 條第2 項規定提起「確認法律關係存在或不存在訴訟」以為救濟，上開情形業據內政部前以○年○月○日○○第○○號函復原告說明在案，原告仍執此理由提起確認徵收處分無效訴訟，顯於法未合。
㈡交通部民用航空局：
⒈按徵收時之土地法第227 條規定：「市、縣地政機關於接
到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人或他項權利人」。次按土地法施行法第56條規定：「依土地法第227 條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知」。又按土地法第237 條規定：「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一者，得將款額提存之：
一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」系爭16筆土地於○年、○年間奉准徵收時依土地登記簿所載住址分別為「○○州○○郡○○庄○○番地」及「○○市○○街」，該府依上開登記簿住址辦理通知無法送達，遂依土地法第237 條規定將前開未能通知送達之資料送請○○法院提存所辦理提存，依法並無違誤。
⒉依司法院大法官第2704號解釋：「需用土地人不依土地法
規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者……徵收土地核准案，自應解為從此失其效力」。查「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」2 案工程徵收之補償地價及其他補償費，被告均於規定期限內撥交桃園縣政府指定之臺灣土地銀行桃園分行徵收補償專戶內，該府亦於公告期滿15日內通知土地所有權人領取補償費，惟因年代久遠，相關之通知函文均已逾檔案保存期限業已銷毀，僅存該府○年○月○日○○字第○○號函（即桃園國際機場勤務道第一次發價通知）可稽。土地所有權人李○○應領之徵收補償費確實係因住址不明通知不到無法領取，該府乃將該補償費連同通知相關證件一併送交○○法院提存所辦理提存，並經該所准予提存，徵收之效力即告確定，參照上開司法院解釋，系爭土地之徵收核准案並無徵收失效之情事，並業經最高行政法院99年度判字第407 號判決駁回。
⒊依行政院秘書處92年1 月29日召開之「各類土地徵收案件
之原行政處分機關如何認定」研討會會議紀錄會議結論一、「土地徵收事件：依土地法第222 條及土地徵收條例第14條之規定，以有核准徵收權限之中央主管機關為原行政處分機關」。本件原行政處分機關為行政院，行政院秘書處於○年○月○日以○○第○○號移文單移請內政部卓處逕復，內政部於○年○月○日以○○字第○○號函復：「本件徵收處分已具有形式上存續力，且台端自徵收處分公告後，迄未提起行政訴訟請求救濟並獲勝訴判決得以阻斷徵收處分之存續力，則原處分之效力仍為有效，自無從辦理重新徵收或返還土地」，故原告主張本件徵收原處分無效，顯無理由。又被告僅為徵收之需地機關，並非徵收是否有效之核定機關，原告自無對被告請求作成重辦徵收系爭土地之公法上請求權存在，原告片面主張被告為本件徵收是否無效之原處分機關或請求被告作成重辦徵收，顯然依法無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按：㈠本案原告請求之原因事實及其規範基礎。
⒈按原告被繼承人李○○（○年○月○日死亡）所有、如附
表所示之16筆土地，因用地機關即被告交通部民用航空局之公共需求，經被告行政院前後作成徵收處分，並由徵收補償機關桃園縣政府公告，同時作成徵收補償處分，而徵收補償款之發放作業，則因當時李○○處所不明，為此，徵收補償機關乃辦理提存，完成徵收補償作業，而各該土地之徵收處分、補償處分與處分公告日期及提存日期均詳如附表所載。
⒉而原告則依徵收當時有效施行之舊土地法第368 條第1 項
規定（即「徵收土地應於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，發給完竣」）及司法院院字第2704號解釋意旨（即「需用土地人，不依土地法規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，……尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力」）與司法院大法官會議釋字第11
0 號解釋（即「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力」，以上之規範意旨，現行土地法第233 條及土地徵收條例第20條第3 項已明文規定），主張當時之徵收補償機關沒有在公告期滿後15日內完成補償款之發給，上開二次徵收處分因此失效，乃以被告二機關為對象，先對被告行政院訴請確認上開徵收處分失效，並請求回復原狀重辦徵收，如不能重辦徵收，則備位請求被告交通部民用航空局應賠償原告及其他共有人○○元。
㈡本院對原告上開主張是否有據之判斷結論及其理由形成。
⒈原告上開請求，其主張「形成失效法律效果」之法規範構
成要件事實，因屬導致「徵收公權力消滅」之待證事實，依舉證責任之客觀配置原則，應由原告負擔其事證真偽不明之不利益。
⒉然而原告對此待證事實始終無法提出確切之證明，則其本
件確認訴訟及相關給付請求，即屬無據，為無理由，應予駁回。爰說明本院對待證事實真實性心證無法形成之理由如下。
⑴首先原告無法證明，在公告期滿之日起15日內需地機關
沒有備妥全部徵收土地之徵收補償款。因為本案二次徵收行為發生在30多年以前，徵收範圍也限於系爭16筆土地，如果當時沒有備妥全部徵收補償款，早就發生糾紛，不致於僅有李○○之繼承人未領得徵收補償款（事實上徵收當時李○○已死亡）。
⑵其次原告也不能證明，徵收補償機關桃園縣政府在徵收
補償款備妥之情況下，明知或因過失而不知李○○繼承人之實際住所，以致發生「因可歸責於徵收補償機關之事由，使徵收補償通知未合法送達」之徵收補償未能於法定期限完成之客觀違法狀態，導致後來之提存行為客觀不合法，理由如下：
①按最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議，
已指明以下在司法實務上具有實質拘束力之法律見解：
A.現行土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。
B.至於同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因係應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。
②而被告行政院已指明，本案之所以辦理提存，是因為
徵收當時，依被徵收補償機關所能掌握之資料顯示，李○○當時所在不明（實際已死亡），以致無法實際發給徵收補償費，並提出土地登記簿謄本之資料，證明徵收當時「李○○」在土地登記簿謄本上所載明之地址「○○市○○街」或「○○縣○○區○○番地」，在客觀上無法「將通知送達之所在地」予以特定（因為缺乏具體之門牌號碼或地址老舊，無法反應現今門牌編定），因此無法合法送達徵收補償通知，而需辦理提存。
③對此原告雖謂：「李○○生前最後之住所為『○○市
○○街○○號』，但徵收補償機關卻故意將地址寫成『○○市○○街○○號』，造成原告等繼承人無法領取而被沒入公庫」云云。
④但查本件提存之際，李○○已死亡，原告也未能證明
徵收補償機關確係明白李○○之繼承人姓名及處所，在此情況下，徵收補償機關因為依現有資料認定土地被徵收者李○○「行方不明」而辦理提存，自無違法可言。另外原告指摘提存時李○○之地址記載有誤，也與本案徵收處分有無失效原因無關（因為事前能否合法通知李○○之繼承人領取徵收補償款與事後之提存行為分屬二事，而徵收是否失效之判斷重點在於「徵收補償機關有無客觀上可以合法送達徵收補償通知予土地被徵收者，卻因故意或過失，以致未為合法之送達」），至於提存過程中，即使對受提存者之地址記載有誤，也與徵收失效之判斷無涉（按最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議參照），而應循原告等人與提存機關間之公法上法律關係處理。何況「為何受提存者之地址記載有誤，會使原告等繼承人無法領取提存之徵收補償款」，其間之因果關連性也未見原告為具體、合理之論述。
⑤此外原告復無法提供其他事證，證明「徵收補償機關
對本件之補償通知，依其掌握之外觀事證，可以對李○○之繼承人合法送達，卻因故意或過失而不為」之待證事實，自無從信其主張為真正，故應駁回其訴。
㈢至於原告其餘論點（例如請求徵收及損害賠償等等），由於
其立論基礎事實（即徵收失效）無法證明為真正，該等主張即無再行審究其規範基礎及有無理由之必要，亦附此敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
書記官 李 承 翰