臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1317號100年3 月3 日辯論終結原 告 王懷忠
張晶瑩杜仲廉岑桂芳孫秀英徐盧金花鎮傑塵羅華勳李陳明姿梁宗智邱群敏唐桂英吳誠治牛維新閻祿許桂蘭張梅蘭周素紅程貞一金海泉蒙致民張桂才吳洪雪嬌湯耀君陳復華闞傑芝鄧周惠群蔣映琳祝懷榕李永莒魯國幹許正尹德本共 同訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理 人 鄭凱威 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年4 月30日院臺訴字第0990096897號訴願決定，提起行政訴訟，並為訴之追加，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等33人（原起訴原告之一張文達業於100 年2 月9 日撤回本件起訴）係高雄縣黃埔新村、慈暉一村、慈暉二村、慈暉四村、慈暉五村及海光四村等眷村原眷戶，該等眷村經被告規劃遷建鳳山眷區改建基地，分別於90年及94年間舉辦第
1 階段及第2 階段說明會，並依據眷戶業經認證改（遷）建申請書之改建意願進行設計規劃。嗣鳳山眷區改建基地新建工程於97年6 月發包，97年11月開始動工興建，原告等於98年2 月12日以因工程延宕發包造成工程造價及渠等負荷驟增，且其他眷村經獲准重新辦理選項認證等情，向被告申請重新辦理改建意願選項認證。經被告以98年3 月30日國政眷服字第0980004031號書函（下稱原處分）函復，以依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（下稱改建注意事項）第4 條第
2 項規定，原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願，所請與規定未合。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告等均屬高雄縣黃埔新村合法眷戶，黃埔新村與慈暉一
村、慈暉二村、慈暉四村、慈暉五村及海光四村經被告規劃遷建高雄縣鳳山眷區改建基地，分別於90年及94年間舉辦第1 階段及第2 階段說明會，約於90年10月間以經公證人認證之改（遷）建申請書表達同意改建意願與意願選項，再於94年間重新辦理改建意願選項。嗣鳳山眷區改建基地遲至97年6 月間始行發包，同年11月間開始動工，原告等於98年2 月12日以陳情書提交被告，內容略以：因眷村改建工程主管機關失職致延宕達5 次始行發包、動工，變更後對原眷戶之補助條件與先前差異甚大，造成原告等負荷驟增，不得不向被告申請重新辦理改建意願選項認證等。案經被告以98年3 月30日國政眷服字第0980004031號函即原處分否准，原告等不服提起訴願遭駁回後，爰於法定期間內提起本件訴訟以為救濟。
㈡因情事變更原因，有予原告等重新辦理意願選項必要：
⒈觀諸民法第227 條之2 、行政程序法第128 、145 、14
6 、147 條等規定意旨，無不在私法契約或債之關係、行政處分、行政契約領域，藉由賦予行政機關、處分相對人、為契約當事人之人民，得於法律關係發生後有不受原有法律關係所生權利義務效果拘束之機會，而能有適當變更、調整餘地，以符合公平原則、保障人民權益目的。而此等變更、調整原法律效果與否，尚非完全委諸行政機關或契約當事人之一方自由、片面決定，依前揭規定實已成為機關之義務內容，並因變更、調整行為負有強制補償人民之義務。
⒉查本件黃埔新村改建案，94年辦理改建意願選項時，被
告所定輔助購宅款金額偏低，難以符合當時市場購屋條件即「購置民間市場成屋」，致多數原眷戶只能侷限選擇「原階購置原坪型」或勉強選擇「自費增坪上一階坪型」：
┌───┬──────┬──────┬──────┐│坪數 │ 34坪 │ 30坪 │ 28坪 │├───┼──────┼──────┼──────┤│總金額│4,297,190元 │3,836,010元 │3,604,510元 │├───┼──────┼──────┼──────┤│輔助 │3,125,790元 │2,790,210元 │2,621,910元 ││購宅款│ │ │ │├───┼──────┼──────┼──────┤│自備款│343,775元 │306,880元 │288,360元 │└───┴──────┴──────┴──────┘
惟迄至被告97年11月6 日被告辦理之「第8 次聯建小組」會議，又逕自決議變更為：
┌───┬──────┬──────┬──────┐│坪數 │ 34坪 │ 30坪 │ 28坪 │├───┼──────┼──────┼──────┤│總金額│約608萬元 │約539萬元 │約502萬元 │├───┼──────┼──────┼──────┤│輔助 │4,888,112元 │4,313,040元 │4,025,504元 ││購宅款│ │ │ │├───┼──────┼──────┼──────┤│自備款│約120萬元 │約108萬元 │約100萬元 │└───┴──────┴──────┴──────┘
依此最新公告之金額，雖輔助購宅款金額有所提高，惟原眷戶自籌之自備款金額亦大幅提高，約增加為原94年認證當時所定金額之3.47倍至3.52倍不等，然短短3 年內絕大多數原眷戶之經濟能力或所得無可能增加達3 倍之多，至為顯然。而原眷戶經濟條件不一，如原告等原眷戶許多有經濟上困難，果若堅持原眷戶不得變更原94年意願選項原則，反而將直接造成對原眷戶不利結果，例如：因無法繳付自備款而無法遷入，並因無法變更選項而不能領得任何補償；甚或勉強遷入後無力繳償而面臨房屋遭強制執行、法拍結果。則原先「興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶」之眷村改建目的（眷改條例第1條參照，並可參見訴願決定書第7 頁末段亦認「眷村改建之目的既係以安置原眷戶為主要目的之一」），不僅無法達成，甚至反而因原眷戶之信賴，同意發動眷村改建、執行眷村改建結果，造成原本有眷舍可居住之合法原眷戶，因無力負擔自備款，卻又領不到其他補助以資轉圜，反而因眷村改建結果而突然變成無屋可住，臨到老年卻需流落街頭之荒謬結果，顯非政府原先制訂眷改條例及實施照顧原眷戶政策意旨，亦非原告等當初同意眷村改建，以原證1 之改（簽）建申請書促成所在之黃埔新村眷村改建初衷所在。
⒊從而，參諸情事變更法理及前引行政程序法關於行政處
分、行政契約得於處分作成、契約締結後請求變更原有法律效果相關規定，本件基於對原告等先前信賴之保護及權利之保障，應許原告等得申請被告作成准予重新辦理改建意願之行政處分，以免以眷村改建手段照顧原眷戶及中低收入戶之良法美意，反造成許多原眷戶家庭之嚴重經濟困頓及衍生諸多意想不到之社會問題。又原處分核屬對原告申請為拒絕之意思表示，為保障原告訴訟權，原告提起本件課予義務訴訟應屬適法，附此說明。
㈢被告曾同意、協助高雄縣鳳山市莒光三村（下稱莒光三村
）、高雄市左營區自治新村眷村（下稱自治新村）改建案之原眷戶得重新辦理辦理改建意願之行政處分，本件基於平等原則應得比照辦理：
⒈被告曾同意、協助莒光三村、自治新村原眷戶，廢棄原
先經認證提出之改（簽）建申請書意願選項，重新辦理改建說明會與意願選項認證，基於平等原則，應許本件原告等所在黃埔新村重新辦理改建意願選項認證。
⒉雖訴願決定書指出莒光三村因有眷改條例第22條第2 項
所定原眷戶2 分之1 以上連署申請重新辦理改建說明會及認證；自治新村因改建範圍內有未搬遷眷戶，自95年11月起訴訟尚未判決，致工程尚未發包，該眷村重新辦理選項認證並無與廠商間因契約產生請求、工程需重新設計等缺失，與本案情形已經動工興建情形不同，無從比附援引等。惟查：個案情形或未盡相同，然本件原告等所在黃埔新村改建案自94年間辦理改建意願選項認證，迄至97年11月重行公告輔助購宅款發放金額為止，工程歷經流標次數達5 次之多，迨至第6 次始行順利發包。則：
⑴本件改建案自94年間辦理改建意願選項認證迄至第6
次招標歷經時間，與自治新村改建案因訴訟、工程拖延而需重行辦理認證中間歷經時間相仿，情況相同。⑵且工程歷經多次流標，反應既有招標條件無法吸引廠
商以高價或合理價格投標，被告涉有計畫管制與風險管控不當缺失，則於未能順利決標前，被告本即應修正招標條件，並因此重行予原告等原眷戶辦理意願重行選擇機會，以精確確定各項招標條件，並為防止原告等損害之重要方法。豈料被告怠於執行職務，放任原眷戶負擔驟增於不顧，卻反而要原眷戶承擔被告執行眷村改建工作不力之結果，再以工程已經發包、契約已經訂定等既成事實為由否准原告等重新辦理認證請求，徒執先前片面訂立之行政規則作為否准原眷戶重新辦理意願選項認證之藉口。
⒊承上，經原告事後取得被告97年10月31日發文之「高雄
市『自治新村改建基地』原眷戶（含違占、建戶）改（遷）建選項變更說明書」（原證3 ），發現：依據該說明書「貳、目的：旨在因應『自治新村改建基地』工程因營建原物料調漲，造成工程成本增加，又基地內占用戶拒不搬遷，致部分街廓工程迄今仍無法順利施作，嚴重影響整體施工進度與工程成本。為確認原眷戶（含違占、建戶）同意辦理改（遷）建選項變更，做為後續變更工程設計及減少住宅興建數量之依據。」尤其「
肆、改建工程現況：『自治新村改建基地』新建統包工程，其中……已於96年7 月23日動工。第7 ……街廓，因……，已於97年8 月5 日動工。……」顯示該自治新村大部分街廓已經分別於96年7 月、97年8 月間「動工」，而「動工」前必然已經「計畫及發包」程序，被告卻仍同意以上開「貳、目的」所示理由，於97年10月31日發文通知自治新村全部同意改建原眷戶，於97年12月12、13日前免費重新辦理改（遷）建選項變更（該說明書捌、一般規定、參照），可知：
⑴自治新村於發包、動工後，被告仍許該新村原眷戶重
新辦理改（遷）建選項變更，被告於本件準備程序最初之答辯（99年9 月7 日答辯狀第16頁B ）及訴願決定理由指稱本案已經發包無法比照該新村模式辦理，均係出於錯誤之事實陳述。
⑵自治新村重新辦理改（遷）建選項變更，係因「工程
營建原物料調漲，造成工程成本增加」，與本件原告所屬黃埔新村遷建高雄縣鳳山眷區改建案被告因故需提高原眷戶自備款情形並無二致（依原告主張，此等流標延宕因素應屬可歸責被告事由）。
⑶被告既能於自治新村發包、動工後，仍能因應「情事
變更」而重新原眷戶辦理改（遷）建選項變更作業，則於本件原告所屬鳳山眷區改建案，既因被告多次規劃失當而流標5 次、延宕諸多工程作業時間，更得有因應調整，於再次發包前使本件原告有重新辦理意願選項機會，否則顯有輕重失衡之情。
⒋由上述自治新村情況可知，被告既許已經發包、動工之
自治新村原眷戶得重新辦理改（遷）建選項變更，以因應工程營建、原物料費用等成本增加情事，本件情形既然條件、原因相同，在尚未發包情況下本即得先行重新辦理改（遷）建選項變更作業；即便於工程發包後，比諸自治新村之例，更無恣意為不同處置理由。況且，依據被告99年12月28日行政訴訟答辯⑸狀及當日準備程序說明，自治新村係採全面辦理辦理改（遷）建選項變更，而非僅限部分拒絕搬遷住戶所佔街廓，益徵已經發包、動工之改建眷村，仍能全面重新辦理改（遷）建選項變更，並無程序上或技術上障礙存在。
⒌因此，被告怠於執行職務行為已經明顯違反行政程序法
第8 條所定行政行為應以誠實信用方法及保護人民正當合理信賴要求，更直接違反同法第9 條對於人民不利情形應予注意之義務，造成原告等完全無法應變之窘境，原告等原眷戶自難甘服。被告執行眷村改建工作之缺失，應由被告自行彌補或設法減低損害，被告既許其他眷村得以時間延宕造成條件有變為由，允准重新辦理改建意願選項認證，則本件應許比照辦理，始符合平等原則要求，並維護人民權益。
㈣被告容許部分原眷戶得辦理變更改（遷）建意願選項，原告應得依據平等原則請求相同處理：
⒈依據原證4 、5 ，被告准予慈暉四村權益承受人石美珠
、陳雲峰、海光四村權益承受人徐郭鵠，黃埔新村原眷戶董臨信變更改建意願（原證5 ），可知被告仍有許部分原眷戶申請變更改（遷）建意願選項事實，乃被告先前引用之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第4 點第2 項、高雄縣○○○區000000 0段（規劃草案）說明書第4 點第2 項第1 款及第11點第3 項所稱，於94年2月16日第2 階段說明會後即不再受理原認證選項變更申請云云，與事實容有未洽。
⒉又依據本件「鳳山眷區改建基地」第六次聯建小組會議
（原證6 ），其中伍、會議內容自由發言之⒋至⒎點會議紀錄，與會成員已經提及原眷戶自備款增加形成負擔，是否考慮工程停止興建或對眷戶另為意願調查、眷戶事後辦理變更選項是否造成工程違約及費用負擔等問題，經軍方代表答以：「若能順利發包，即可計算出本案之工程款，屆時眷戶及違占建戶再行考慮改建意願」、「公共工程契約中，業主有修改契約內容之權利，並無產生違約情形」等，與被告本件答辯意旨主張本案「自始」不再受理原認證選項變更申請，且工程發包動工後，廠商可能因眷戶事後變更意願選項請求違約賠償（被告99年9 月7 日答辯狀第16頁第14行參照）均有不同。是依據原告眷村辦理改建作業期間，軍方並未貫徹眷戶不得事後變更改建意願選項之要求，反而傳達可於發包後對眷戶重新進行意願調查之訊息。
⒊雖被告另提出97年6 月27日修正之改建注意事項（答證
8 ），說明在原眷戶事後因心神喪失或精神耗弱、承受權益人為未成年人、原眷戶原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，願意配合行政院擴大內需政策購置民間市場成屋者、原改建意願屬於領取完工決算之輔助購宅款，經申請變更以工程發包價核算並發給輔助購宅款等
4 種情形，可例外辦理選項變更。惟此除凸顯前述即便工程發包後確仍得辦理改（遷）建選項變更外，被告所舉4 種情形顯然欠缺一致標準，徒然流於被告一己之恣意決定爾。
⒋況被告所舉上開4 種情形若屬最初辦理改（遷）建選項
意願調查時所「無法預測」之因素，故有因應情況修正改建注意事項，納入得嗣後辦理改（遷）建意願選項之必要，則本件造成含原告在內之多數原眷戶無法重大經濟困難，更屬原告起訴意旨所稱因應情事重大變更所必需。被告執意未予納入，置多數原眷戶權益於不顧（此觀本件訴願人數高達459 人，即可查知），顯然輕重失衡，並形成違法之差別待遇，違反憲法保障之平等原則，自難為原告所信服。
㈤縱退萬步言，本案即便以既成事實為由否准原告所請，然
考量行政訴訟法第198 條規定意旨，亦得由鈞院作成救濟判決：
⒈承前，原告等配合眷村改建工作，於過程中並無過失可
言，且對眷村改建工作之進程無管控能力。反之，被告為眷村改建主管機關，既知招標條件失當，卻又未能即時改善，致眷村改建進程一再延宕，疏於調整招標條件，過程中亦未使原眷戶等有因應更易之條件有辦理意願重新選擇機會，終至造成被告與訴願決定書所謂「既成結果」事實，可知被告辦理眷村改建工作顯涉疏失，更不應由無辜原眷戶承受此項不利益結果。
⒉是縱認本案已經造成「既成事實」，考量公益緣由而無
法給予原告等救濟機會，然參照行政訴訟法第198 、19
9 條等規定，仍非不得不得由鈞院給予救濟機會，以維原告等權益。
㈤綜上，被告否准原告等98年2 月12日請求重新辦理改建意
願請求，實有違法，為救濟原告等權利，避免損害與紛爭擴大，爰依情事變更原則，類推適用行政程序法第128 條、第145 條至第147 條規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告等人98年2 月12日的申請，作成准予重新辦理改建意願之行政處分。
三、被告辯以：㈠程序部分：
⒈原告等所請求之「重新辦理選項意願調查與認證」，屬
事實行為，而非行政處分，原告等提起本件課予義務訴訟顯於法未合：
依行政訴訟法第5 、8 條規定及鈞院99年度訴字第1043號判決意旨可知，一般給付訴訟對於課以義務訴訟而言，具有補充性。「重新辦理選項意願調查與認證」屬主管機關國防部辦理眷村改建程序中之前置作業，說明會僅能使眷戶明瞭改建之必要及進行之方式等，而辦理選項意願調查與認證，其結果亦僅係供原眷戶作為是否辦理眷村改建決定及嗣後核定眷戶選項（承購改建住宅或領取輔助購宅款）之依據，均尚不能對外直接發生法律效果，非屬行政程序法第92條所稱之行政處分。課以義務訴訟之提起限於其所請求者屬行政處分之公權力行政行為，而本件「重新辦理選項意願調查與認證」既非屬行政處分，則原告等人提起本件課予義務訴訟顯於法未合。
⒉退步言，縱認原告等人所請求之「重新辦理選項意願調
查與認證」為行政處分，故得提起本件課予義務訴訟，然本件課予義務訴訟之提起於程序上亦不合法，按系爭書函僅屬事實之說明，性質上屬觀念通知，本件撤銷訴訟之提起，實與行政訴訟法第4 條之規定不符。
⑴行政訴訟法第4 條第1 項所謂行政處分，依行政程序
法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
⑵依原告等所主張「原處分」之說明、記載可知，
其僅係單純的事實敘述與告知所陳情事項與法律規定不符，並非對原告等人之請求有所准駁，亦不對原告等人發生任何法律效果，洵屬事實之說明，性質上屬觀念通知，揆諸前揭行政程序法第92條第1 項、改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例、高雄高等行政法院91年度訴字第587 號判決，及90年度訴字第545 號判決之意旨，行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達，僅係單純的敘述事實或說明理由，不具創設法律效果之意思，核屬觀念通知，並非行政處分。是以，被告之通知若純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，自不得視為行政處分，而不得對之提起訴願、行政訴訟。系爭書函僅屬事實之說明，性質上屬觀念通知，原告等人對之提起本件撤銷訴訟，自與行政訴訟法第4 條之規定不符，而不得提起之。
⒊縱認系爭書函為行政處分，原告等人未踐行「訴願前置」程序，則本件撤銷訴訟之提起，於法實有未合。
⑴依行政訴訟法第4 條規定及最高行政法院99裁字第28
9 號裁定、93年度裁字第1654號裁定意旨，撤銷訴訟之提起應以踐行「訴願前置」程序為前提，若未經合法之訴願程序，該撤銷訴訟之提起於法自有未合而應予以駁回之。
⑵本件原告等人之訴願請求事項，係請求被告准予「鳳
山眷村改建案」重新認證（答證1 ），而未請求撤銷系爭原處分即被告98年3 月30日國政眷服字第0980004031號函。揆諸前揭說明，原告等人欲提起本件撤銷訴訟，應先提起撤銷98年3 月30日國政眷服字第0980004031號函之訴願，消滅該函處分之效力，經訴願機關駁回後仍不服，始得再提起撤銷訴訟，則本件原告等人撤銷訴訟之提起，於法實有未合。
⒋本件原告等人請求被告作成「准予重新辦理改建意願之
行政處分」，並非以實體法令規定為其根據，實與行政訴訟法第5 條關於提起課與義務訴訟之要件不符。
⑴依行政程序法第92條第１項規定意旨，倘中央或地方
機關就當事人建議之事項，以函文向當事人敘述事實與解釋法律規定，並未損及當事人任何權益，則屬觀念通知，而非行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，此亦為行政訴訟法第5 條、最高行政法院96裁字第1398號、97年度判字第966 號判決所明揭。
⑵依改建注意事項4 點第2 項規定，並參以行政訴訟法
第5 條所稱之「依法申請」係指有依法請求行政機關作為的權利之謂。是則，人民提起課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法令規定為其根據，亦即應具有請求權結構之法規範始得為之。原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願。原告等人於94年2 月15日變更原認證選項之期限過後，已無再向被告申請變更選項之權，顯見原告等人請求被告准予渠等變更認證選項云云，並無實體法令規定為其根據。此外，原告等人雖以「情事變更原則」為其據以請求被告准予變更認證選項之法令上依據，惟前開「情事變更原則」並非具有請求權結構之法規範，核與行政訴訟法第5 條所稱「依法申請」之要件不合。
⑶揆諸前揭行政訴訟法第5 條、最高行政法院96裁字第
1398號判決之意旨，原告等人提起本件課予義務之訴訟，而請求被告作成「准予重新辦理改建意願之行政處分」，並非以實體法令規定為其根據，實與行政訴訟法第5 條關於提起課與義務訴訟之要件不符。
㈡實體部分：
⒈被告未同意原告等人重新辦理高雄縣「鳳山眷區改建基
地」法院認證選項作業，依改建注意事項第4 點第2 項之規定，實符合依法行政原則。
⑴參照最高行政法院95年度判字第02012 號判決、司法
院釋字第485 號及524 號解釋意旨，及揆諸國軍老舊眷村改建條例第1 條之立法意旨，包含提高土地經濟效益、興建住宅照顧原建戶及中低收入戶及改善都市景觀等，實屬國家給付行政之一環。從而，給付行政所涉公共資源之分配，應由立法者為立法之明文規定分配之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，實不容行政機關和人民之任意變更，亦始符合依法行政原則。且輔助購宅款之申請案件，由於原眷戶對於輔助購宅款金額之多少，並無影響內容形成之權利，故此類案件均非行政契約，而僅為需當事人協力之行政處分。又原眷戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願。
⑵經查，原告等人已於90年10月間填具鳳山眷區改建基
地申請書且經法院認證。從而，渠等所填具之輔助購宅款申請書，由於原眷戶對於輔助購宅款金額之多少，並無影響內容形成之權利，故此類案件均非行政契約，而僅為需當事人協力之行政處分已如前述。因此原告等人已依法填具了輔助購宅款申請書，已與被告作成需當事人協力之行政處分，自不容許原告任意請求重新辦理高雄縣「鳳山眷區改建基地」法院認證選項作業。揆諸眷改條例第1 條、眷改施行細則第20條、眷改注意事項第4 點第2 項之立法目的，乃在於避免因原眷戶或違占建戶之意願任意變動以致法律狀態長期處於不確定。因基地改建細部規劃係按承購戶法院認證需求，對改建完成後住宅需求數設計、規劃，若同意原眷戶或違占建戶任意變更承購意願選項，必造成原先規劃需求不符之結果，將導致改建計畫永遠無法核定，是以有必要在其認證後予以確定，以便改建計畫作業之進行。
⑶觀諸「高雄縣○○○區000000 0段（規劃草案
）說明書」（答證2 ）第4 點第2 項第1 款、第11點第3 項可知，高雄縣鳳山眷區改建基地之原眷戶（違占建戶），如欲申請變更原認證，須於94年2 月15日以前向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。而本件原告等人係高雄縣鳳山眷區改建工程之原眷戶，於90年10月間已提出經法院認證之改（遷）建申請書，並於辦理第2 階段說明會後30日內，即於94年2 月15日以前，係最後變更原認證選項之期限，經過此期限後，被告即不再受理變更法院認證選項作業，此有上開說明書規定可稽，原告等遲至
98 年2月12日始連署陳情請求重新辦理高雄縣「鳳山眷區改建基地」法院認證選項作業，職是，被告依前揭改建注意事項第4 點第2 項之規定，不同意原告重新辦理高雄縣「鳳山眷區改建基地」法院認證選項作業，實符合依法行政原則。
㈢觀諸原告等提起本件訴訟所持理由不外為：⒈因情事變更
原因，有予原告等重新辦理意願選項必要；⒉被告曾同意、協助莒光三村、自治新村眷村改建案之原眷戶、慈暉四村權益承受人石美珠等4 戶得重新辦理改建意願之行政處分，本件基於平等原則應得比照辦理；⒊被告怠於執行職務之行為已違反行政程序法第8 條及第9 條之規定；⒋本案即便以既成事實為由否準原告等人所請，然考量行政訴訟法第198 條規定意旨，亦應作成救濟判決云云。惟：
⒈縱原告等人得提起本件課予義務訴訟，然渠等主張被告
應依「情事變更原則」准予重新辦理意願選項云云，亦不足採。
⑴依國軍老舊眷村改建條例第20條第1 項、同條例施行
細則第18條規定，輔助購宅款之計算，係以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69點3 為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。是以輔助購宅款係以國有土地可計價公告土地現值來計算其分配總額後，再按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算。房地總價之計算則分為房屋及土地二部分，房屋部分係先依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用計算出總額後，再依房屋自用總面積之比例，分戶計算之；土地部分則以房屋建造完成當期公告土地現值計算總額後，再按各戶之應有持分比例計算之。是以房地總價須至房屋建造完成以計算出土地部分之價額後始能計算出正確之數字。情事變更原則應以當事人於發生法律關係後，為其基礎環境之情事，在法律關係終結前，致發生當初所無法預料之變更為前提。
⑵觀諸高雄縣「鳳山眷區」改建基地原眷戶改（遷）建
申請書附表三（參原證1 ）各坪型房地價款預估之備註中已清楚載明：「⒈本表僅供參考。⒉房屋價款依近年來國防部眷改工程實際成本平均值每坪5.1 萬元
(6 萬元X85%) ，未來本案依市場機制發包結算後實際造價成本。⒊土地價款暫以目前94年1 月土地公告現值(20000/m2)推算，實際成本應以完工交屋時地政機關公告現值為準」云云。亦即房屋價款係依市場機制發包結算後實際造價成本；土地價款之實際成本應以完工交屋時地政機關公告現值為準。依上開附表三之記載可知，原告等人於94年辦理改建意願選項時，已明白知悉房價總金額、自備款皆尚未確定，而需待房屋建造完成後交屋時始得計算出房地總價之正確之數字。是以，原告等人於當時自可清楚預知該附表三所預估而僅供參考之房地總價，於將來有隨物價波動而變動增加之可能。揆諸鈞院96年度訴字第4183號判決意旨，本件原告等人既非對於房地總價有變動增加之可能乙事毫無預見之可能，自不該當於「情事變更原則」之要件。
⑶綜上，本案房價總金額、輔助購宅款、自備款之數額
於94年辦理改建意願選項時，皆尚未確定而有變動增加可能，且原告等人對此一情事亦有相當之預見、預料，則渠等主張被告應依「情事變更原則」准予重新辦理意願選項云云，洵不足採。
⒉被告允許莒光三村、自治新村、慈暉四村權益承受人石
美珠等4 戶可以重新辦理選項認證，並未違反平等原則。
⑴平等原則之要件，不只要求行政行為對本質相同之事
物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同處理。法律賦予行政機關就特殊具體個案有裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，經充分考量以實踐具體個案正義，係在維持行政機關行政上之彈性，從而就行政機關適用法令是否具有裁量權時，必須自各案具體情形及法律規範目的探求之。
⑵依96年12月12日修正之眷改條例第22條第1 項、同條
第2 項之規定，於該條例修正施行前，經主管機關辦理改建說明會，而原眷戶未逾4 分之3 同意改建之眷村，可由原眷戶2 分之1 以上提出連署後，向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證。查莒光三村前因未達原眷戶4 分之3 同意改建，揆諸前揭96年12月12日修正之眷改條例第22條第2 項之意旨，自得由莒光三村之原眷戶2 分之1 以上連署，向被告申請重新辦理改建說明會及認證，是以被告允許莒光三村重新辦理選項認證，洵為合法為是。原告等人之情形與莒光三村之情形迥不相同，應不得比附援引，揆諸行政程序法第6 條、最高行政法院93年度判字第214 號判決之意旨，本件被告對於本質不同之事物，所為之不同處理，並非無正當理由之差別待遇。
⒊被告允許自治新村可以重新辦理選項認證，並未違反平等原則。
⑴依改建注意事項第肆、條及第肆、條規定意旨，
原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願，惟如有因改建基地受都市審議、允建面積不足或不同意改建戶無法於建造期限內排除占用，影響部分街廓施工進度，致無法滿足眷戶住宅需求，經主管機關專案核准之改建基地規劃圈，原選項為承購完工住宅之原眷戶，得申請變更選項為領取輔助購宅款，遷建眷村之原眷戶亦得選擇領取發包決算價核算之輔助購宅款；原選項為全額價購完工住宅之違佔建戶，得申請變更選項為領取拆遷補償款。
⑵自治新村改建計畫共包含崇實新村、東自助新村、西
自助新村、明建新村、合群新村、復興新村、三一新村、行仁新村、前金新村等眷村，並以自治新村為改建基地，而依該村之占地面積作為設計規劃改建後新建住宅社區之範圍。嗣後，因自治新村改建基地之改建範圍內，尚有原自治新村不同意改建而遭被告依眷改條例第22條規定註銷居住憑證及原眷戶權益之原眷戶尚未搬遷，而被告與該未搬遷之眷戶並有民事拆屋還地訴訟繫屬於臺灣高雄地方法院中（答證11），在民事法院之判決尚未確定前，被告實無從逕依強制執行法之規定，依法拆除、清空改建基地內未搬遷之建物，從而造成改建基地之部分街廓無法依原計畫動工興建。被告考量該4 個街廓訴訟終結並強制執行完畢之時點尚遙遙無期，勢必將造成該4 個街廓之眷戶交屋時間與其他街廓之交屋時間不同；此外若因遲無法開始動工興建亦有因原物料價格上漲，而導致興建成本增加，而使該4 個街廓之眷戶全額價購繳交房地總價款增加，造成該4 個街廓之房價與其他街廓房價有顯著差異之疑慮，是以為避免產生前開同一改建計畫卻有顯著不平等待遇之情形，「自治新村」改建計畫實有將該4 個街廓自原有之改建範圍內扣除之必要。
又因此一扣除勢必造成原所規劃之新建住宅社區戶數減少，導致部分原選擇申購改建後房屋之眷戶無法受分配，而若為解決此一問題而逕變更原各街廓之樓層設計，以達提供足夠戶數供眷戶申購之目的，將導致因變更原規劃設計，而使①廠商請求違約賠償，甚至將造成解約重新招標，更加延長改建時程；②改建基地因重新設計而需重新申請建照，以致工期延長；③增加承購戶及改建基金因時間延長之負擔；④原先規劃需求不符之結果，以致基地細部須重新規劃設計，變數增加等情形之可能。是以，為避免上開之不利情事，自治新村實有辦理全面性之變更選項（參答證5、12）之必要，以降低眷戶對於住宅之需求，減少興建數量，俾利後續工程之順利進行。
⑶觀諸改建注意事項第肆、條（答證8 ）規定可知，
原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，得例外申請變更意願之情形除符合改建注意事項第肆、條規定者外，尚包含「改建基地受都市審議、允建面積不足或不同意改建戶無法於建造期限內排除占用，影響部分街廓施工進度，致無法滿足眷戶住宅需求」之情形。是以，揆諸前開所述，自治新村實因符合眷改注意事項第肆、條所規定之例外情形，被告始依法准予自治新村之改建重新辦理選項變更。惟本件原告等人已於90年10月間填具鳳山眷區改建基地申請書，並經法院認證後提送被告所屬各單位，而「鳳山眷區」並不具備前開眷改注意事項第肆、條所規定「改建基地受都市審議、允建面積不足或不同意改建戶無法於建造期限內排除占用，影響部分街廓施工進度，致無法滿足眷戶住宅需求」之例外情形，自不得主張辦理選項變更。
⑷職是，自治新村重新辦理認證之情形，與本件原告所
處之鳳山眷區之情形迥不相同，應不得比附援引，揆諸行政程序法第6 條、最高行政法院93年度判字第21
4 號判決之意旨，係被告對於本質不同之事物，所為之不同處理，並非無正當理由之差別待遇。
⒋被告准許慈暉四村權益承受人石美珠、原眷戶陳雲峰、
海光四村權益承受人徐郭鵠、黃埔新村原眷戶董臨信等
4 戶重新辦理選項認證，並非無正當理由之差別待遇，洵屬合法為是。
⑴依改建注意事項第肆、條（答證8 ）規定意旨，原
眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，除有①原眷戶嗣後因屬心神喪失或精神耗弱至不能處理自己事務，經法院宣告為禁治產人者；②權益承受人為未成年者；③原眷戶原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，願配合行政院擴大內需政策，購置民間市場成屋者；④原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，經申請變更以工程發包價核算並發給輔助購宅款之例外情形，不得申請變更意願。
⑵原告等人99年10月19日行政訴訟準備狀、99年11月4
日行政訴訟準備㈡狀主張：「被告曾同意與原告共同合併辦理鳳山眷區改建案之『慈暉四村』、『海光四村』部分原眷戶申請變更改（遷）建意願選項，渠等申請時間更在本件原告98年2 月12日申請案之後。」、「又原告於庭後再行取得國防部函文乙件，內容亦為被告同意與原告相同之『黃埔新村』原眷戶於97年11月間申請變更改建意願選項」云云。是以，縱使本件被告確實有許以發包、動工之自治新村原眷戶得重新辦理改（遷）件選項變更之情事，惟：本件原告等人所指之高雄縣慈暉四村權益承受人石美珠、原眷戶陳雲峰、海光四村權益承受人徐郭鵠等3 戶原改建意願皆為「領取完工後輔助購宅款」，惟嗣後渠等為配合行政院擴大內需政策，願變更其改建意願為「購置民間市場成屋」，遂向被告提出變更改建選項為「購置民間市場成屋」之申請（參答證9 ），揆諸前開眷改注意事項第肆、條之規定，渠等因符合「原眷戶原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，願配合行政院擴大內需政策，購置民間市場成屋者」此一不得申請變更意願之例外情形，被告依法自得准許渠等變更改建意願之申請。此外，原告等人所指之黃埔新村原眷戶董臨信與前開高雄縣慈暉四村權益承受人石美珠、原眷戶陳雲峰、海光四村權益承受人徐郭鵠等3戶得申請變更改建意願之情形並無二致，亦屬不得申請變更意願之例外情形。
⑶本件原告等人已於90年10月間填具鳳山眷區改建基地
申請書，並經法院認證後提送被告所屬各單位，而渠等並不具備前揭眷改注意事項第肆、條所規定之例外情形，依法自不得申請變更意願。
⑷是以，本件原告等人申請變更選項之申請並未符合法
定要件，自與慈暉四村權益承受人石美珠、原眷戶陳雲峰、海光四村權益承受人徐郭鵠、黃埔新村原眷戶董臨信等4 戶因該當於眷改注意事項第肆、條所規定之例外，而得以申請變更選項之情形迥不相同，自不得比附援引，揆諸行政程序法第6 條、最高行政法院93年度判字第214 號判決之意旨，本件被告對於本質不同之事物，所為之不同處理，並非無正當理由之差別待遇。
⒌本件原告等主張被告就眷改程序之進行有違行政程序法第8 、9 條之規定云云，洵不足採。
⑴依行政程序法第8 、9 條規定及最高行政法院92年度
判字第449 號判決意旨，行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，並應於當事人有利及不利之情形一律注意。前所稱人民正當合理之信賴，需有信賴基礎之存在為前提。
⑵查本件高雄縣「鳳山眷區」改建基地工程於94年11月
22日即向高雄縣政府提出建照申請，惟高雄縣政府遲至96年5 月31日始核定建照。嗣被告於96年12月11日起，即已積極進行發包作業，並歷經97 年1月30日之第2 次招標、97年3 月4 日之第3 次招標、97年4 月18日之第4 次招標、97年5 月20日之第5 次招標，惟因營建物價飆漲或廠商參與投標意願低落，歷經5 次流標後，調整工程預算至每坪7 萬9,300 元後，始於97年6 月20日完成發包作業，顯見被告確實已積極進行工程招標作業，而無蓄意延宕之情事。此外，原告等人雖主張被告就前開招標程序涉有計畫管制與風險管控不當之缺失，然此顯係渠等一己猜測之詞，並無實證足以支持其主張。本件被告對於眷改之程序並未違反行政程序法第8 條有關誠實信用原則之規定。而被告已就因物價調整所增加之工程款部分，提議「物價調整所增加之工程款建議全數由眷改基金補助」案，爭取全數由眷改基金補助，於97年8 月21日提案國軍老舊眷村推行委員會第17次會議中爭取，惟其他部會代表尚有不同意見。惟被告將持續就眷改基金財務狀況，並在兼顧公平性、一致性、適法性，以及是否援引比照等因素詳予研究，重新檢討訂定執行作法，將再提送第18次委員會議審議，以積極爭取眷戶權益（答證3 ），是以本件被告確實已就有利及不利之情形一律注意，自無違反行政程序法第9 條之規定。⑶綜上，本案工期延宕並非可歸責於被告，且被告已提
議「物價調整所增加之工程款建議全數由眷改基金補助」案，以積極爭取承購改建住宅的眷戶權益，亦證被告對於眷戶之權益以盡其所能達到照顧之目的。
⒍依行政訴訟法第198 條之規定，本件並無為情況判決之
餘地：依行政訴訟法第198 條規定意旨，行政法院為情況判決時，應以原處分或決定確屬違法為前提。姑不論本件原告等人撤銷訴訟之提起程序是否合法，然揆諸前開說明，本件被告以國政眷服字第0980004031號函告以原告原告等人所陳事項與眷改規定未何云云，尚無任何違法之處，自無為情況判決之餘地。
㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決：
駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠本訴部分：
⒈查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有原
告等填具且經認證之高雄縣鳳山眷區改建基地原眷戶改（遷）建申請書、高雄縣鳳山眷區新建工程歷次招標及決標紀錄、原告等98年2 月12日連署陳情書、原處分、訴願決定等件影本各在卷可稽，應為可確認之事實。
⒉按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法
第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件原告於98年2 月12日出具「連署陳情書」，以高雄縣鳳山眷區改建工程延宕發包，致工程造價及渠等負荷驟增，且其他眷村經獲准重新辦理選項認證為由，請求被告准許辦理重新選項認證，經被告以原處分復以：「……依『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』第4 條第2 項規定：『原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願。』……爰此，台端所陳事項自與規定未合，尚請台端配合辦理後續改建是盼……」等語（本院卷第23頁），可見原處分乃被告基於國軍老舊眷村改建條例主管機關之地位，就原告請求重新辦理原眷戶改（遷）建選項認證之公法上具體事件，所為否准之決定，對外並生法律效果，揆諸前揭說明，自屬行政處分。甚且，原處分末載有教示條款，告知原告對該處分倘有不服，得於30日內提起訴願，足見被告於原處分作成時，亦認其具有行政處分之性質無誤，被告嗣於訴訟中改稱原處分僅係觀念通知，並非對原告請求有所准駁，不生任何法律效果，非屬行政處分云云，要屬辯詞，委不足採。
⒊次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予
以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2 項定有明文。而本件係原告以渠等申請重新辦理改（遷）建選項認證之請求，遭被告否准，提起課予義務訴訟，請求被告作成准許渠等申請之行政處分，已據原告訴訟代理人於準備程序及言詞辯論時迭次陳明在卷（見本院卷第280 、338 頁），且原告因不服被告上開處分所提起訴願，亦經行政院訴願審議委員會實質審議後決議「訴願駁回」在案，是原告經訴願程序後，提起本件課予義務訴訟，以為救濟，於法並無不合。
被告稱原告等未踐行「訴願前置」程序，且請求內容非屬行政處分之公權力行政行為，提起本件課予義務訴訟不合法云云，尚非可採。
⒋又依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，
須該案件為人民「依法申請」之案件，是原告就本件申請自須有實體法上之申請權或請求權。原告雖主張渠等依據情事變更原則，類推適用行政程序法第128 條、第
145 條至第147 條規定，得請求被告作成准許重新辦理改（遷）建意願之行政處分云云。惟查：
⑴行政程序法第128 條規定行政處分於法定救濟期間經
過後，在一定情形下，相對人或利害關係人仍得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之，乃係在一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，其目的在調和法之安定性、目的性與正義間之衝突，以保護相對人或利害關係人之權益並確保行政處分之合法性（最高行政法院98年判字第706 號判決參照）。至同法第145條至147 條則係就行政契約所為之規定，其中第145條規定為行政契約一方之人民因締約機關所屬公法人之其他機關行使公權力，致履行契約時顯增費用或受不可預期之損失，得請求補償損失；第146 條規定行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得調整契約內容或終止契約；第147 條規定契約締結後，如情事有重大變更，非當時所得預料，當事人一方得請求他方調整契約內容或終止契約。而本件原告請求重新辦理改（遷）建選項認證，僅係被告辦理眷村改建業務之前置作業程序，其結果亦僅係供被告作為是否辦理眷村改建決定及嗣後核定眷戶選項（承購改建住宅或領取輔助購宅款）之依據，此階段既無行政處分之作成，亦無行政契約之締結，與行政程序法第128 條、第145 條至第147 條規定範疇顯然有間，已難認本件可類推適用上開規定。
⑵況依前引行政程序法第147 條第1 項規定，可知情事
變更原則係指當事人於法律關係成立後，因不可歸責之事由，發生當初所無法預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平，此時基於衡平原則，應認當事人間之法律關係得為適當之調整。本件原告雖以高雄縣鳳山眷區改建工程遲至97年發包，致工程造價增加，原眷戶自籌之自備款金額較諸94年認證當時所定金額大幅提高，造成渠等負荷驟增，無力負擔為由，據以主張本件應有情事變更原則之適用，然查：
①國軍老舊眷村改建條例第20條規定：「（第1 項）
原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2 項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4 項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」；同條例施行細則第18條第1 項規定：「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。」準此，關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律已有明定。
②又觀諸訴願卷第6 頁所附「高雄縣○○○區000
000 0段（規劃草案）說明書（資料時間：94年
1 月13日）」，其內已載明「柒、興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款：各項數值係依建築師規劃草案報告書內容，房屋工程造價以預算每坪6 萬元為上限，土地成本以94年公告現值為計算基準，並採平均值計算。（本基地『預估』之各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款等各項款額對照，如附表5 ，『其數額僅供參考』）。……捌、自付款：原坪型自行負擔部分：輔助購宅款未達房地總價之差額，由原眷戶自行負擔，『其實際金額，應依國防部核定之各戶完工決算房地總價，減去輔助購宅款之差額為準』，可申辦優惠貸款。……拾壹、一般規定：……三、本說明書（第2 階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，『預估』房地總價與原眷戶（違占建戶）『預估』各項可獲之輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據……後續仍應依本條例第20條第3 項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3 階段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。……」等語，即已說明該說明書所列各該金額僅係預估金額，數額僅供參考，實際金額應依被告核定之完工決算房地總價為準。是原告等在94年間辦理改（遷）建意願選項時，已明白知悉房地總價、輔助購宅款及自備款金額須待新建工程完工結算後方得確定，說明會提供者乃預估之金額，且物價上漲或下跌，足以導致房價上漲或下跌，亦屬眾所週知之事，原告對於房地總價有增加之可能，尚非毫無預見，因此新建工程完工結算後，實際房地總價與原眷戶可獲之輔助購宅款及應負擔之自備款金額，較諸規劃說明階段預估之金額有所增加，即非屬原告無法預料之變更，揆諸首揭說明，自難認本件有情事變更原則之適用。原告主張渠等得依情事變更原則，類推適用行政程序法第128 條、第145條至第147 條規定為本件申請之依據云云，尚無可採。
③末以，高雄縣鳳山眷區基地改建工程案公開招標共
計6 次，96年12月11日辦理第1 次公開招標，其後歷經97年1 月30日之第2 次招標、97年3 月4 日之第3 次招標、97年4 月18日之第4 次招標、97年5月20日之第5 次招標，或因營建物價飆漲，或因廠商參與投標意願低落，均告流標，嗣調整工程預算至每坪7 萬9,300 元後，始於97年6 月20日完成發包作業等情，業據被告辯明在卷，並提出高雄縣鳳山眷區新建工程歷次招標資料及公開招標過程摘要為證（本院卷第176-192 頁背面）。準此，被告顯已積極進行工程招標作業，並無原告所指蓄意延宕發包情事，原告稱被告延宕發包，延誤眷改進度云云，容有誤會，附此敘明。
⒌再查，89年6 月23日國防部（89）祥祉字第07351 號令
頒之改建注意事項肆、二明定「原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。」，而此規定於「高雄縣○○○區000000 0段（規劃草案）說明書」參、效力㈠及拾壹、一般規定中業已載明「原眷戶（違占建戶）欲變更原改建需求選項者，應於本次說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項……，並於94年2 月15日以前向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。」、「本說明書（第2 階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，預估房地總價與原眷戶（違占建戶）預估各項可獲輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據……，後續仍應依本條例第20條第3 項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3階 段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。
」（訴願卷第6-8 頁），足證原告等已充分瞭解渠等於改（遷）建申請書內填具之認證選項，在第2 次說明會所定期間（94年2 月15日）後即不得再為變更。蓋眷村改建之目的係以安置原眷戶為主要目的之一，因此眷改基地之規劃，通常均依意欲承購改建完成後住宅之需求戶數而為設計，若同意原眷戶或違建（占）戶任意變更承購意願選項，勢將造成原先規劃甚至已在興建中之住宅戶數與需求不符之結果，並導致改建計畫遲遲無法核定，考量眷村改建計規劃之穩定性，以及國家資源合理、有效之分配與利用，自有必要定一變更選項意願之截止期限，以便改建計畫作業之進行，實無許可原眷戶在此之後仍得任意變更認證選項。而本件原告原居住之眷村前經規劃遷建鳳山眷區改建基地，被告已於94年間舉辦第2 階段法定說明會，明白告知原眷戶如欲變更原改建需求選項，應於94年2 月15日以前提出申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願，原告等既未於上開期限前申請變更改建需求選項，自係維持原認證之選項。又因鳳山眷區改建基地新建工程於97年6 月發包，97年11月8 日開工（本院卷第264 頁），原告等係於98年2 月間始以連署陳情書向被告主張情事變更而欲重新辦理意願選項，然改建工程進行至施工階段後，除非因重大天災或不可抗力事故或被告之上級機關作政策性之變更，將原改建決定依法廢止，自已無法重新再作涉及「眷村是否辦理改建」決定之程序。準此，被告以原告申請與改建注意事項第4 條第2 項規定未合，以原處分否准本件原告申請，於法並無不合。
⒍原告以被告允許莒光三村、自治新村及慈暉四村權益承
受人石美珠等4 戶重新辦理選項認證，主張被告違反平等原則乙節，亦屬無據，茲析述如下：
⑴莒光三村部分：
查莒光三村係因前未達原眷戶4 分之3 以上同意改建，乃由原眷戶2 分之1 以上連署申請重新辦理改建說明會及認證，因合於國軍老舊眷村改建條例第22條第
2 項規定，被告始予允許等情，已據被告辯明在卷，並提出高雄縣莒光三村同意改建連署名冊、改（遷）建認證說明書、原眷戶改（遷）建申請書為證（本院卷第98-106頁），足見莒光三村情形與本案並不相同，二者無從比附援引，原告據以指摘被告違反平等原則，洵非可採。
⑵自治新村部分
查自治新村改建計畫共包含崇實新村、東自助新村、西自助新村、明建新村、合群新村、復興新村、三一新村、行仁新村、前金新村等眷村，並以自治新村為改建基地，且依該村之占地面積作為設計規劃改建後新建住宅社區之範圍。惟因自治新村改建基地範圍內，尚有原自治新村不同意改建而遭被告依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷居住憑證及原眷戶權益之原眷戶尚未搬遷，被告與該等眷戶並有民事拆屋還地訴訟繫屬於臺灣高雄地方法院，在民事法院判決尚未確定前，被告無從拆除、清空改建基地內未搬遷之建物，以致改建基地之部分街廓無法依原計畫動工興建。被告考量該4 個街廓等待訴訟終結並強制執行完畢之時點尚遙遙無期，勢必造成該4 個街廓之眷戶交屋時間與其他街廓之交屋時間不同；此外若因遲無法開始動工興建亦有原物料價格上漲，導致興建成本增加，使該4 個街廓之眷戶全額價購繳交房地總價款增加，造成該4 個街廓之房價與其他街廓房價有顯著差異之疑慮，為避免產生前開同一改建計畫卻有顯著不平等待遇之情形，自治新村改建計畫實有將該4 個街廓自原有改建範圍內扣除之必要。又因此一扣除勢必造成原所規劃之新建住宅社區戶數減少，導致部分原選擇申購改建後房屋之眷戶無法受分配，若為解決此一問題而逕變更原各街廓之樓層設計，以達提供足夠戶數供眷戶申購之目的，將因①變更原規劃設計，廠商請求違約賠償，甚至造成解約重新招標，更加延長改建時程；②改建基地因重新設計而需重新申請建照，以致工期延長；③增加承購戶及改建基金因時間延長之負擔；④原先規劃需求不符之結果，以致基地細部須重新規劃設計，變數增加等情形之可能。是以，為避免上開之不利情事，乃認自治新村有辦理全面性之變更選項之必要，以降低眷戶對於住宅之需求，減少興建數量，俾利後續工程之順利進行等情，除已據被告敘明綦詳外，並有被告提出之高雄市自治新村改建基地眷戶變更改建意願調查表、原眷戶（含違占、建戶）改（遷）建選項變更說明書、選項變更申請書、臺灣高雄地方法院95年度重訴字第430 號民事判決附卷可考（本院卷第107-118 、284-290 頁）。另參以97年6 月17日修訂之改建注意事項肆、規定可知，原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，得例外申請變更意願之情形，除符合改建注意事項肆、規定者外，尚包含「改建基地受都市審議、允建面積不足或不同意改建戶無法於建造期限內排除占用，影響部分街廓施工進度，致無法滿足眷戶住宅需求」之情形，故自治新村因符合上開所規定之例外情形，被告准予重新辦理選項變更，於法尚非無據，本件既不具備前開眷改注意事項所定之例外情形，自無從據以主張辦理選項變更，且自治新村重新辦理認證之情形，與本件原告所處之鳳山眷區之情形既屬有異，被告對於本質不同之事物，為不同之處理，即非無正當理由而為差別待遇，亦無違反平等原則可言。
⑶慈暉四村權益承受人石美珠等4 戶部分：
查「慈暉四村」權益承受人石美珠、原眷戶陳雲峰、「海光四村」權益承受人徐郭鵠等3 戶，原改建意願皆為「領取完工後輔助購宅款」，惟嗣後渠等為配合行政院擴大內需政策，願變更改建意願為「購置民間市場成屋」，遂向被告提出變更改建選項為「購置民間市場成屋」之申請，揆諸改建注意事項肆、「原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院或民間公證人認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願。但嗣後因屬心神喪失或精神耗弱致不能處理自己事務，經法院宣告為禁治產人者，准由其監護人申請將原購置住宅之選項變更為領取補助購宅款。原眷戶意願需求經認證，並經送主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人，不得再申請變更改建意願。如權益承受人為未成年者，不在此限。原眷戶改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，願配合行政院擴大內需政策，購置民間市場成屋者，申請變更改建意願，得經專案報請主管機關同意後准予變更改建意願；另改建基地之眷村原眷戶，原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，經申請變更以工程發包價核算並發給輔助購宅款者，亦同。」之規定，渠等因符合「原眷戶原改建意願屬領取完工決算之輔助購宅款，願配合行政院擴大內需政策，購置民間市場成屋者」之例外情形，被告依法自得准許渠等變更改建意願之申請，此外原告等所指「黃埔新村」原眷戶董臨信與前開石美珠等3 戶得申請變更改建意願之情形並無二致，亦屬不得申請變更意願之例外，上情除據被告提出石美珠等人申請書、原眷戶改（遷）建申請書、國防部海軍司令部98年6 月18日國海政眷字第0980001692號呈、98年6 月22日國海政眷字第0980001731號呈、98年6 月9 日國海政眷字第0980001568號呈等件影本為證外（本院卷第250-263 頁），並有原告所提「黃埔新村」原眷戶董臨信之申請書在卷可參（本院卷第225 頁）。本件原告等並不符合前揭改建注意事項
肆、所定得變更改建意願之例外情形，與石美珠等人情形迥異，自不得相提併論，原告徒以本件申請提出時間介於石美珠等人申請案之間，被告就本件申請前、後之石美珠等人申請均同意辦理變更意願，斷無於時間介於其間之本案不同意之理，指摘被告有恣意決定情事並違反平等原則，核非可採。
⒎另原告另主張「鳳山眷區改建基地」第6 次聯建小組會
議時，與會成員已提及原眷戶自備款增加，形成負擔，是否考慮停止興建或另為意願調查、眷戶事後辦理變更選項是否造成工程違約及費用負擔等問題，經軍方代表答以「若能順利發包、屆時眷戶及違占戶再行考慮改建意願」、「公共工程中，業主有修改契約內容之權利，並無產生違約情形」等語，即已傳達可於發包後對眷戶重新進行意願調查之訊息，基於對原告信賴之保護及權利之保障，應准本件原告申請云云。惟依國軍老舊眷村改建條例第2 條規定，被告為該條例之主管機關，為推動眷村改建業務，應由部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。聯建小組之作用僅係用以整合眷戶對眷村改建之意見，作為被告與原眷戶溝通之管道，無從作成拘束被告之決定，因此上開會議縱有被告所屬單位人員參加，並就眷戶表達之意見或疑問予以回應，該回應亦僅具建議之性質，是否成為眷改作業決策之內容，仍應由被告作成決定等情，已據被告辯明甚詳，且原告等在94年間辦理改建意願選項時，即知說明會提供之房地總價、輔助購宅款及自備款金額均係預估之金額，並非確定金額，復如前述，故本件原告並無信賴之基礎事實存在，自無主張信賴保護原則可言，原告上開主張，亦無足取。
㈡追加之訴部分：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。……」為行政訴訟法第111 條第1 項所明定。查本件原告原起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被告就原告98年2 月12日申請，作成准予重新辦理改建意願之行政處分，此觀原告起訴狀之記載即明，其後歷經數次準備程序，迄至本案言詞辯論期日之初，原告訴訟代理人均稱本件係提起課予義務訴訟，亦即仍維持原訴之聲明請求，嗣言詞辯論期日即將終結，原告訴訟代理人始以言詞追加一般給付訴訟為備位之訴，訴請被告應再召開高雄縣鳳山眷村改建說明會暨重新辦理原眷戶意願調查與認證，有本院100 年3 月3日言詞辯論筆錄在卷可憑。經核原告追加之備位訴訟，未據被告同意，且原告遲至言詞辯論期日即將終結前，始為訴之追加，有礙訴訟終結，本院亦認為不適當，故原告追加之訴，難認合法，應併予駁回。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。至原告追加之備位訴訟，其追加不合法，爰併駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，其追加之訴為不合法，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 張 正 清