臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1334號99年12月16日辯論終結原 告 永恆機電工業股份有限公司代 表 人 黃建德(董事長)住同上訴訟代理人 鄭至量 律師
黃于庭 律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明(董事長)住同上訴訟代理人 陳玫瑰 律師
陳君漢 律師黃朗倩 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年4 月27日工程訴字第09900166300 號（訴0000000號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告單相桿上變壓器（密封型不鏽鋼）採購案（採購案號：00000000000，契約編號：008—000000000B，下稱本件採購案），承製100KVA 密封型桿上變壓器乙批共4,500具，在交貨前經被告前往原告堆置貨品處所抽驗樣品合格（其中第2批驗收抽樣之樣品3具、第3批驗收抽樣之樣品2具經外觀檢查合格），嗣原告履約後，經被告實物丈量發現計有
582 具不僅其尺寸不符被告核定之採購規範認可圖，且分接頭切換器與高壓套管井相對位置，均與認可圖迥異，乃審認原告於被告抽樣驗收合格後，將其他不符採購規範認可圖尺寸之582 具未報驗變壓器更換成已驗收合格之變壓器名牌後交貨，已違反契約規定，符合契約第14.1.1條第1項第6款、第9 款及第12款解除契約之情事，被告遂先於98年10月16日以D材字第0981000094 號函通知原告解除部分契約，並以被告98年12月28日電材字第09812071621 號函（下稱原處分）通知將刊登政府採購公報。原告不服，提起異議，經決定維持原處分，復提起申訴經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠按「變壓器應使用1 公厘厚之不銹鋼名牌，並以不銹鋼材質
妥為固定，名牌上須標明『密封型桿上變壓器』字樣，不得使用鋁釘。其裝訂位置如圖5 ，大小型式及標示內容如圖10所示。」「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，被告得以書面通知立約商終止或解除契約。…⑹偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反政府採購法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」被告所頒布之材料標準第4 條第12項、財物採購契約條款第14條契約終止解除或暫停執行約定、政府採購法第101條第4款、12款及第102條第3項定有明文。
㈡原處分顯屬不當並有違法：
⒈原告並無符合政府採購法第101條第1項第4 款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」規定情形：
⑴原告相關生產線所生產之變壓器，均係承製被告所訂製
之變壓器，且歷年來所生產並交付與被告之變壓器數量合計已高達16餘萬具。而由被告採購契約之材料標準規範「⒌特性及試驗」規定可知，該等採購之變壓器需由原告完成變壓器之設計圖面以供被告審查，可知變壓器之相關設計工作均係由原告依被告所提供之材料標準而設計完成，並非由被告提供設計圖生產。
⑵因原告對於被告採購之變壓器均需依招標機關所訂之材
料標準進行設計，故原告為提升設計及開發能力，多年來均針對變壓器設有研發改良等而與一般生產線混用之實驗生產線，用於研發及改良提升被告現役變壓器之功能及功率。而被告所指之所謂「其他變壓器」即係因原告當時為增加材料來源而自行設計出亦符合被告材料規範、但尺寸較原設計圖面尺寸稍大然特性較佳的改良變壓器，惟因原告之設計部門將圖面發給製造部門開發製造後，因疏失未即時於完成開發後將圖面收回，導致生產線於生產時，因二者外觀相似度甚高，誤用該圖面生產少數變壓器，混置於被告所訂製之變壓器中而不知，原告於驗收前依被告指示之編號編製名牌後，於編定時亦因二種形式之變壓器外觀近似，而未能發現生產線及改良線上之變壓器有所不同，均將之納入並逐一編定用供驗收及交貨。後因被告驗收人員於驗收時乃採抽驗方式，於抽驗時雖有抽出其中數台改良線生產之變壓器，但因外型尺寸近似致被告驗收人員亦未發現而均予驗收合格，被告不願正視其驗收尚有不確實之處，卻為圖卸責，反指原告係予驗收後，偷工減料更換變壓器名牌而為交貨。然原告所誤置之改良線上生產之變壓器雖與認可圖面不符，但功能上不但符合被告之材料標準，甚至每具之製造成本及所使用絕緣油之油量更高於本件之採購標的，足證原告或有生產線管理疏失之情，但絕未涉及偷工減料，更非於驗收後再以其他變壓器抽換名牌交貨。
⑶雖原告於驗收前因管理欠佳而誤將改良線依生產設計圖
面生產之變壓器交付被告驗收，惟改良線之變壓器確係原告向訴外人同成電機股份有限公司（下稱同成公司）、日月琮科技股份有限公司（下稱日月琮公司）分別價購零鋁板、銅線、矽鋼片等組件及變壓器外殼，而自行設計圖面研發，實非逕以大吉旺股份有限公司（下稱大吉旺公司）之變壓器交貨。因96年間適逢全球性矽鋼片缺貨，矽鋼片單價居高不下，為達被告規範性能及損失值之標準，原告採用日本新日鐵產製之矽鋼片；又因當時銅價亦有不斷上漲趨勢，原告遂研發使用美國 AK-M2矽鋼片，低壓繞組採用鋁材質之變壓器，美國AK-M2 特性曲線較日本新日鐵鐵損值為高，如要符合被告要求，單位用量必須增加，其外型勢必變大，惟原告為確保後續原料不虞匱乏並提高競爭力，仍決定使用M2鐵心之變壓器；其後，原告向日月琮公司購買變壓器外殼230 具，並向同成公司購買適用此外殼之零組件乙批，至於此
2 家公司之外殼及零組件來源為何，並非原告可得知，原告於購買外殼時，亦未發現外殼上有大吉旺公司產品編號。
⑷按所謂偽造、變造投標、契約或履約相關文件，自係指
廠商故意之偽造或變造投標、契約或履約相關文件之行為而言。而所謂「故意」，應係指行為人對於該行為明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意者，始足當之。然原告於本案並未偽造、變造任何文件，被告所稱有抽換之情事無非係其自行「推論」之結果，而衡諸該等抽換之目的，依經驗法則在於減省價值，然該等改良線上所生產之變壓器之價值、功能均在本件採購標的變壓器之上，則即無抽換之必要，至為明白。
⑸被告迄今均未能證明原告有於驗收後更換名牌之行為，
事實上原告亦無任何抽換名牌之必要。蓋改良型變壓器固與認可圖面不符，但該等變壓器雖較原認可之變壓器略大4 cm，但其功能及效率均較應交付之產品為佳，甚至製造成本及所使用的絕緣油亦相對增加，足證原告並非為偷工減料而加以混充，已如上述。衡諸常情，倘若原告抽換名牌，必為偷工減料，以較為低劣之產品混充以意圖牟取暴利，豈有可能以抽換名牌之方式，卻更換成本更高之產品，導致原告獲利降低，原告縱為至愚之人亦不可能有此不合常理之行為。另原告所生產之變壓器於國內僅有被告採用，所有變壓器外殼依被告材料標準規範明訂須壓出T.P.C （即被告英文名稱縮寫），亦可證絕無替換而另作他用之可能，更無此必要。
⑹原告就本件採購案所承製之變壓器已交付之總數量共計
4,500 具，經被告會同原告全面清查發現僅小比例為尺寸不符規格之改良型變壓器，試問果真原告意圖以此牟利，當時何不增加改良型變壓器之組數？又原告如早有此圖者，為何不以本件採購案所定之原尺寸均不變動之方式來生產變壓器？如此一來被告根本無從由外觀發現尺寸之不同，由此益證原告更無可能為偽造、變造之行為。
⑺果如變壓器外側之名牌係如被告所稱：乃原告「以未經
檢驗之數百具其他變壓器更換業已驗收合格變壓器之名牌後交貨者（假設語）」，依其所述應係原告於驗收後交貨前將原變壓器上之名牌拆下，再將該等名牌改裝於不合格之變壓器上，然名牌重複拆裝後之外觀形態與第一次裝設後即設於變座器之名牌其外觀應可明顯區別，今被告並無任何證據可證明該等名牌係經拆卸後再裝設於變壓器上。更可證明原告絕無政府採購法第101條第1項第4 款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之行為，至為明白。
⒉原告亦無符合政府採購法第101 條第1 項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」規定情形：
⑴按本件契約條款第14.1定有「因立約商解除或暫停執行
」之規定可知，立約商須有該條款第14.1.1所定共計12款情形始得以書面通知立約商終止或解除契約。姑不論被告「推論」原告報驗之變壓器於抽驗合格後，以未經檢驗之其他變壓器更換業已驗收合格變壓器名牌後交貨之情形與客觀事證及經驗法則均有相違已如所述，甚且原告並無延誤履約、亦無偽造變造文件、更無擅自減省工料情節重大之情形，且本件契約也未發生原告未履行契約或有查驗不合格之情事，更無原告未依契約規定履約，自接獲被告書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正之情形。既然本件採購案並無發生本件契約所訂定之解約事由，被告片面解除契約，亦於法不合，自無符合政府採購法第101條第1項第12款之規定，足證被告引用此條文予以解約併為停權3 年之處分乙節，顯屬誤會，更於法無據。
⑵再依本件採購契約條款第11.4條之規定，被告縱有發現
驗收不符之情形，依約本即可採取減價收受或定期命原告補正等方式，而非無契約之依據即主張解約。又「機關辦理驗收時應製作紀錄，由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，應通知廠商限期改善、拆除、重作、退貨或換貨。其驗收結果不符部分非屬重要，而其他部分能先行使用，並經機關檢討認為確有先行使用之必要者，得經機關首長或其授權人員核准，就其他部分辦理驗收並支付部分價金。驗收結果與規定不符，而不妨礙安全及使用需求，亦無減少通常效用或契約預定效用，經機關檢討不必拆換或拆換確有困難者，得於必要時減價收受。其在查核金額以上之採購，應先報經上級機關核准；未達查核金額之採購，應經機關首長或其授權人員核准。驗收人對工程、財物隱蔽部分，於必要時得拆驗或化驗。」政府採購法第72條定有明文，對照原告所交付之全部變壓器使用迄今已逾3年且安裝於桿上使用迄今一切正常良好，從無發生任何問題，顯見原告交付之貨品並非不符通常效用或契約效用，更無安全及使用需求上之顧慮，亦無可能有解約規定之該當。而變壓器之外觀尺寸，原本即非變壓器本身之重點，事實上，該批誤置之變壓器，假若當時以此圖樣送審，亦為符合被告材料標準之合格產品。於馬路上觀之，電線桿上之變壓器，大小外觀形形色色，顯見外觀尺寸確非變壓器之重點。
⑶又依本件採購契約條款第12.3條之規定: 「凡在保固期
間內發現瑕疵，應由立約商於被告指定之期限內，負責免費無條件改正，所稱改正包括改善、拆除、重作（含再安裝）、退貨或換貨。逾期不為改正，被告得逕為處理，或基於安全考量須由被告進行拆裝時，所需費用（含拆裝費用）由立約商負擔，或動用保固保證金逕為處理，不足時向立約商求償。但屬被告故意破壞、不當使用或正常零附件損耗者，不在此限。」及臺電材規CO35（95-08 ）密封型桿上變壓器規範附錄第4.1 節：「自驗收合格日起3 年內，若發現品質有設計、製造、品管及原料不良時，該承製廠應於收到本公司通知次日起1個月（或指定時限）內無條件負責修妥或更換符合本規範之合格品。」同規範第4.2 節：「經驗收之變壓器若發現與規範或認可圖說不符時，廠商亦應依照本規範附錄第4.1 節整修，不得推卸責任。」原告已函覆基於保固義務，願加倍延長該具變壓器保固期限，且已重新製造符合規格之變壓器，並依約由原告付費更換，已如上所詳述。則姑不論誤置之變壓器雖與認可圖面不符而較原認可之變壓器大，所使用的絕緣油亦需增加，製造成本相對提昇，絕無涉及偷工減料，且截至目前裝置於桿上使用一切正常，況原告依上開規定仍另行製造完成，若經試驗合格後，隨時可供更換，且同意延長該等另行製造變壓器之保固期限，證明原告亦未違反上開相關規定，即無任何應解除契約之理由。
⑷又依民法第365 條規定：「買受人因物有瑕疵，而得解
除契約或請求減少價金者，其解除權或請求權。」於買受人依第356 條規定為通知6 個月間不行使或自物之交付時起經過5 年而消滅。」今被告於97年4 月間業已通知物之瑕疵，而於98年10月方發函表示將不合格變壓器予以解約，此已逾該條之6 個月內解除之除斥期間，故亦不符解約之要件，則被告就此解約部分並不合法。⑸依被告98年10月16日D 電材字第0981000094號函第2 頁
之記載，可知被告係表示將不合格變壓器予以解約，並非解除全部之契約，則是否有政府採購法第101 條第1項第12款「可歸責於廠商事由，致解除或終止契約」之適用，亦有重大疑問，併此敘明。
㈢被告解除契約並據以作成原處分提列原告為不良廠商，顯違反比例原則，而有違法：
⒈按行政程序法第7 條規定: 「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」茲因政府採購法設立不良廠商制度之意旨，無非在於阻絕不肖廠商於政府採購之外，而不使之危害採購之效能、品質。然提報廠商為不良廠商刊登於政府採購公報，對於廠商而言，造成廠商在停權期間不得參加任何採購，侵害廠商權益極為重大，自應符合比例原則，如有違反，即屬違法。
⒉原告之工作品質向來良好，乃業界有口皆碑，有被告十餘
年來使用之實績可稽，並無任何危害採購效能及品質之虞。本案原告交付之貨品縱有極少部分尺寸不符，但如考量其成本較高，安全及效用亦無問題，證明並無偷工減料，更無偽造履約文件之可能存在，被告解除契約並提報原告為不良廠商，即無法達成被告所欲達成之行政目的。
⒊再者，原告早已依被告指示製造完成295 具符合契約尺寸
之變壓器並通知被告待驗，並願負擔更換費用，倘若解約重新發包，回復原狀時勢必要拆除返還原告，因此必須協調各區輪流辦理停電，方能拆除，正常供電將受嚴重影響，對社會大眾造成極大不便，顯然更有害公共利益。而且契約內並非無其他手段違成解決此次事件之目的，被告卻選擇最為激烈，並對原告權益及採購目的、公共利益危害最大之方法，亦有違最小侵害性原則。
⒋又本案不符尺寸之變壓器，安全、效用上均無任何疑慮，
原告自84年起迄今承製被告配電變壓器共16餘萬具，均無不良記錄，且替被告節省新臺幣七餘億之公帑，被告卻以解約並提報原告為不良廠商之方式，亦顯然與原告過失之情節完全不成比例，更遑論被告亦明顯有驗收不實之疑義。原處分顯與比例原則不合，而屬違法，實屬無疑。
⒌原告自公司設立以來均兢兢業業全力投入產品之研發及生
產，以近3 年為例，原告之年營業額已近20億元，而原告公司主要業務即為變壓器之生產，所佔比例高達99％以上，原告所僱用之員工數亦高達211 人，對照本件縱有尺寸不合之變壓器，其功能及使用價值完全未受影響，如率爾將原告登記為不良廠商，原告將立即面臨倒閉之悲慘結果，所有受僱人員211 人亦將失業，二者權衡之下，被告主張應將原告登記為不良廠商之處分顯然不符合比例原則，被告之停權處分顯係非妥適，應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠有關原告主張原處分違反政府採購法第101條第1項第4 款之規定，有處分不當之情形云云，顯屬無據：
⒈按政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，廠商如有偽造
、變造投標、契約或履約相關文件者，機關應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。再按行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）94年1 月20日工程企字第0940024600號函說明：「本法（政府採購法）第101 條第1 項第2 款及第4 款有關『偽造』、『變造』之定義，應依本法之立法意旨確認，例如以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如廠商所檢送或出具之文書，雖非以自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。三、前揭第4 款『履約相關文件』，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之。」。⒉被告驗收本件變壓器程序，乃依照本件採購案契約所附「
臺灣電力公司『密封型桿上變壓器』材料標準規範」附錄第2 點規定辦理（下稱材料標準規範附錄），依據材料標準規範附錄第2 點驗收規定，須抽樣並作外觀檢查，查驗合格後再作特性試驗等。又按本件採購案契約條款第11.1.1條規定「立約商按契約規定交齊貨品或製妥後報驗。除另有規定外，招標機關應於可得驗收之程序完成後20個日內辦理驗收」，且依照該契約附件㈠「交貨方式：⑴在廠裡驗收，交指定地點。⑵在廠驗合格後收到撥配通知單次日起5 個工作天內須運達臺電指定地點。」亦即原告製妥本件變壓器後依約向被告報驗，被告之驗收部門排定驗收日期及主驗人員，在原告廠裡驗收合格後，再由原告自行依被告指示送交被告各營業處。而被告之驗收部門安排驗收人員除主驗人員外還須會同會計稽核、政風及技術、試驗等部門人員，在原告廠裡辦理驗收符合規定，主驗人員即填寫器材驗收記錄表，且所有參加驗收人員簽名確認。此外變壓器於驗收時，被告均要求承製廠商應將該批交貨同型變壓器排列整齊，且變壓器上臺電變壓器編號須以易於辨識方向面向外，以利驗收程序進行，如外型不同變壓器摻雜其中，驗收人員可立即辨識。原告與被告簽署本件採購契約，依約分為4 批報驗、交貨，各批驗收均依契約、材料標準規範及政府採購法等相關規定驗收合格，未發現有規格不一情形。又依據本件契約之材料標準規範第4.12條規定「名牌：變壓器應使用1 公厘之不鏽鋼名牌，並以不鏽鋼材質妥為固定，名牌須標明『密封型桿上變壓器』字樣，不得使用鋁釘。其裝訂位置如圖5 ，大小型式及標示內容如圖10所示。」可知每具變壓器均應依前揭標準製訂名牌，名牌須記載臺電號碼、製造年月與廠名（即製造人名稱）等，然原告卻於大吉旺公司製作之變壓器上，製作名牌標示為原告所製造。按刑法第220 條第1 項亦規定，在紙上或物品文字、符號、圖畫、照像，依習慣或特約，足以為表示其用意之證明者，關於本章及本章以外各罪，以文書論。而本件變壓器之名牌乃表彰被告採購及所有之物品並經編號，依習慣足以為表示其用意之證明，依刑法第220 條第1 項規定，以文書論，亦屬履約文件而無疑問。原告於96年5 月交付第2 批貨中抽樣之樣品編號k85467、k85494及k85569，與96年7 月交付之第3 批貨於驗收抽樣之樣品k87960、k87976等5 具變壓器，均經被告抽驗外觀檢查合格，其後經原告運交其他區營業處，卻發現與原核定認可圖尺寸不合，但5 具抽驗合格之變壓器名牌卻與抽驗時名牌相符，可知原告於被告廠驗時，均以符合認可圖尺寸之變壓器經被告完成驗收程序，然待依照被告指示交貨至被告各區營業處，始交付與認可圖尺寸不符之變壓器。是原告未經被告同意擅自於報驗之變壓器經抽驗合格後，以未經檢驗之變壓器更換業已驗收合格之變壓器名牌據以交貨，足徵原告確實有偽造、變造履約相關文件之情形，而無疑問。
⒊經被告派員實地清查、測量尺寸之結果，發現本件變壓器
與原規範尺寸不合者高達582 具，非僅原告自承之295 具。且被告技術人員檢視後發見，原告製交符合認可圖變壓器之線圈、鐵心及配件等因大小尺寸不同，而無法置放於大吉旺公司製交之變壓器內，而該582 具變壓器，其尺寸、分接頭切換器與高壓套管井相對位置與被告核定認可圖不同，且經被告驗收合格後並貼有名牌之變壓器，為廠商依契約並經雙方特定應交付之標的物，原告未經被告同意，擅自於報驗之變壓器經抽驗合格後，以未經被告檢驗之
582 具其他變壓器更換業已驗收合格之變壓器名牌後交貨。其行為顯已違法。
⒋原告辯稱其交付尺寸不合之本件變壓器，係因新品研發，
設計尺寸較原設計圖面尺寸稍大且特性較佳之變壓器，因疏失未及時於完成開發後將圖面收回，導致生產線於趕工時因二者外觀相似度甚高而誤用該圖面，生產少數變壓器而混置於被告所訂製之變壓器中云云，顯屬臨訟卸責之詞。依據被告核定原告之認可圖中，原告製造之變壓器桶身高度尺寸為930mm ，外徑寬度為554mm ，然原告於驗收合格後交付不符尺寸之高度卻為870mm ，外徑寬度為590mm；且其上噴字亦不相同。兩種變壓器外觀明顯不同，一望即知。且實務上新品研發，僅以少量產品進行，根本不可能高達295 具或582 具。且由原告主張研發之新品，居然與倒閉之訴外人大吉旺公司之產品外觀、特徵完全相符，足徵原告辯稱其係因研發新品導致運送錯誤云云，實無足取。
⒌有關原告確實係以大吉旺公司所生產之變壓器交貨乙節：
⑴原告承認外觀尺寸與認可圖不符之295 具變壓器，其外觀、尺寸均與大吉旺公司生產之變壓器相同。
⑵被告曾就：①原告交付不符合認可圖說之變壓器（為原
告自承295 具中之1 具，編號K85736）；②大吉旺公司於其他採購契約製交符合大吉旺公司認可圖說之變壓器（編號K46538）；③原告製交符合認可圖說之變壓器（編號K83262）。以前述3 具變壓器共同進行構造分析會勘，發現上述①、②之外觀、內部構造均相同：
①外觀部分：分接頭切換器在高壓套管井右邊（③分
接頭切換器在高壓套管井左邊）；變壓器筒身直徑55CM（③為52CM）；變壓器筒身高度87CM（③為92CM）；掛鐵高度（底部到掛鐵下緣）15CM（③為18CM）；低壓側X2接地高度（底部到接地處）55CM（③為65CM）。
②內部構造部分：低壓側出口線X2為鋁，長7CM （③
X2為銅，長6CM ）；限流熔絲長度21CM，廠牌為RTE，有絕緣護套，且與分接頭切換器之引線在其下（③分接頭切換器之引線在其上）；鐵心長度45CM（③為38CM）；鐵心寬度24CM（③為23CM）；重量實測值470g至472g（③為418g）；遮斷開關、限流熔絲及避雷器配置，限流熔絲橫放、避雷器直立鐵心上（③限流熔絲斜放、避雷器獨立放置於箱體側）。
⑶事實上，被告曾與大吉旺公司於95年4 月3 日簽署「臺
灣電力公司財物採購契約—財物名稱：單相桿上變壓器（密封型不鏽鋼）6.9KV/120-240V 100KVA 」4,500 具，每具67,494元。大吉旺公司依約應於95年5 月31日前應該交付第1批1,500具，95年7月、9月、11月應各交付1,000具。惟大吉旺公司最後1批95年11月份應交付1,00
0 具變壓器（變壓器編號為：K48141至K49140；被告就每具採購之變壓器均會編號，並於合約中要求廠商應將編號噴漆於外殼，以便管理。）因大吉旺公司倒閉而未交貨。該1,000 具變壓器顯然經由大吉旺公司債權人同成公司之手轉售予原告，此有臺灣臺北地方法院98年度聲判第56號刑事裁定可供參考。而原告於96年初取得大吉旺公司生產之變壓器後，將其取得大吉旺公司之變壓器噴上本件採購契約應交付之變壓器號碼，偽造、變造名牌稱係原告所生產，並陸續於本件採購案中攙雜於96年3 月、5 月、7 月、9 月應交付變壓器中，交付予被告。
⑷由於原告所製交之變壓器置放室外，經風吹日曬，原大
吉旺公司變壓器被噴漆蓋過之編號字型已逐漸浮現，以原告自認之295 具中編號K85807為例，不僅外殼編號處噴漆可明顯看出為重複噴漆，且浮現原來編號為K48660，而編號K48660之變壓器為大吉旺公司第4 批應交貨而未交貨之變壓器（K48141至K49140）中之一具編號，足證原告確實有以大吉旺公司製作之變壓器，並偽造、變造名牌成原告所製造交付被告，要無疑問。
⒍綜上，原告未經被告同意，擅自於報驗之變壓器經抽驗合
格後，以未經被告檢驗之其他變壓器更換業已驗收變壓器之名牌，並據以交貨，關於更替名牌，不論係抽換，或另行製作，均已該當偽造、變造履約相關文件。被告依據政府採購法第101 條第1 項第4 款之規定，依法通知刊登政府採購公報，並無任何違誤。
㈡本件亦有政府採購法第101條第1項第12款之情形：
⒈按政府採購法第101 條第1 項第12款規定，如因可歸責於
廠商之事由，致解除或終止契約者，機關應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。
⒉依據本件契約第拾肆、契約終止解除或暫停執行14.1.1規
定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，招標機關得以書面通知立約商終止或解除契約。…⑹偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。…⑿契約規定之其他情形。」另依本件契約材料標準規範第6.1 點亦規定：
「廠商依認可圖製交之產品有外殼尺寸、材質、結構等有變更時，須重新審查認可甚或重新辦理定型試驗合格後始能變更」。就本件變壓器抽驗合格之5 具變壓器名牌有偽造情形，已如前述；另原告亦承認至少有295 具與規範尺寸不合，原告顯未依債之本旨履行，是被告就偽造、變造履約文件以及不合格部分解除契約，於法並無任何違誤。㈢至於原告主張被告解除契約並刊登原告為不良廠商之處分顯
違反比例原則云云，惟按工程會89年3 月8 日（89）工程企字第89006102號函：「採部分解除或終止契約之方式者，仍有本法第101 條第1 項第8 款（現為第12款）之適用。」且按政府採購法第102 條第3 項規定「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」係條文規定之用語為「應」乃強制規定，即政府採購法第102 條第3 項規定係機關於發現廠商有同法第101 條第1 項各款情形時，即有行為之義務，並無任何行政裁量之餘地，即無比例原則之適用，此有高雄高等行政法院96年度訴字第611 號判決可資參照。是原告主張被告違反比例原則云云，顯屬無據等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為被告審認本件採購案原告履約有政府採購法第101 條第1 項第4 款及第12款之事由，而將原告刊登政府採購公報，有無違法？
五、本院判斷如下：㈠按政府採購法第101 條第1 項第4 款及第12款分別規定：「
機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」㈡經查：
⒈原告係本件採購案之得標廠商，兩造已於95年12月29日簽
訂契約，總金額計為5 億4,382萬5,000元，原告依約應遵照採購規範認可圖承製100KVA 密封型桿上變壓器計4,500具，原告已按履約期限先行於96年3月完成1,500具一批，嗣於同年5月、7月及9月各完成1,000具，均經被告依序前往產品堆置處所分批抽驗合格，但被告於原告交貨後，發現有部分標的與合約規範不符，被告乃以98年10月16日D材字第0981000094號函通知原告解約，並作成原處分通知原告依政府採購法第101條第1項第4款、第8款及第12款規定將其刊登政府採購公報，原告不服提出異議，經被告將原處分關於適用政府採購法第101條第1項第8 款規定部分予以撤銷，仍維持其餘部分之事實認定及理由暨法令依據及原處分除權決定，原告不服被告之異議處理結果，提起申訴，經申訴審議判斷駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附本件採購契約(見本院卷第56至90頁)、被告材料標準(見原處分卷第38至40頁)、被告驗收紀錄表(見本院卷第91至94頁)、原處分(見本院卷第29、30頁)、原告99年1月15日永材字008 號函(見本院卷第108至111頁)、被告99年2月2日電材字第09901005621號函(見本院卷第31、32頁)、行政院公共工程委員會99年4月27日工程訴字第09900166300號（訴0000000號）申訴審議判斷書(見本院卷第33至55頁)等件可稽。
⒉原告雖以前開情詞主張並無政府採購法第101 條第1 項第
4 款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之行為，且無符合政府採購法第101 條第1 項第12款規定之「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」情形云云。惟原告於交貨前，經被告就其分批報驗之承製變壓器完成抽驗程序，均未見有不合格之情事，有前揭驗收紀錄表可按。嗣原告履約交付後，經被告逐具勘測結果，發現與原抽驗合格之尺寸不合者計582 具，已據被告陳明在卷，並有被告會勘紀錄表在卷可稽( 見本院卷第216 至217 頁) 。觀之各該不符認可圖之變壓器，不僅其桶具外殼尺寸完全不符合契約規定，且內部填充之構成元件與驗收合格者亦迥異，有前揭會勘紀錄及實物照片可按。再經對照原告上開交付不符認可圖之變壓器與前經被告解約之大吉旺公司所生產之變壓器，明顯可見二者外觀規格及內部構造均完全相同。甚者，原告所製交之變壓器其桶身外表之被告編號噴漆，經褪色後，竟浮現大吉旺公司原應依約交付予被告之變壓器編號，亦有實況照片可證( 見本院卷第225 、22
6 頁) 。可見原告上開交付不符約定之變壓器乃取自已倒閉之大吉旺公司產品以混充甚明。又衡諸上開不符約定之變壓器與依認可圖製成之變壓器同置一處，依桶具之外觀，立可判別二者之異同，若非出於原告故意混充，殊難認有疏忽誤置之可能，且屬被告抽驗時疏於察覺所致。是原告未能提出任何實據，徒托空言指稱各該不合格變壓器在被告抽驗時，均已混雜在列，乃因被告驗收不確實，始驗收合格，並非原告於抽驗後再予替換，並諉稱上開不符認可圖示之變壓器係渠斥資研發，性能較佳，成本更貴，係疏誤夾雜云云，顯與事證不符，要屬圖卸之詞，不能採取。其聲請傳訊證人以為有利於己之證明，核無必要，附此敘明。
⒊依本件採購契約之材料標準規範第4.12條規定：「名牌：
變壓器應使用1 公厘之不鏽鋼名牌，並以不鏽鋼材質妥為固定，名牌須標明『密封型桿上變壓器』字樣，不得使用鋁釘。其裝訂位置如圖5 ，大小型式及標示內容如圖10所示。」足見固定於變壓器之名牌須標示臺電號碼、製造年月與廠名（即製造人名稱）等，用以證明確為原告所製造，且經被告認定符合契約要求，同意賦予編號，屬於履約時必須具備之文件無訛。再按政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，此揆諸同法第1 條規定之立法目的可明。是以政府採購法規定之行政管制或制裁目的，其使用之詞彙雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋。準此以論，政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造文件情形，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱之偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括廠商製作不實文件之情形在內，要難採行刑法關於「偽造」「變造」之概念。從而，工程會94年1 月20日工程企字第0940002460
0 號函釋所示之見解，係本於主管機關之職權，對於政府採購法第101 條第1 項第2 款及第4 款「偽造、變造」及「履約相關文件」之定義之有權解釋，且無悖離政府採購法規定之旨趣，並為確保採購品質所必要，核無違反法律保留原則，自得援為本件之適用準據（最高行政法院判決99年度判字第988 號判決意旨參照）。是原告將全然未經檢驗合格之變壓器，擅自固定名牌，並持以履約之行為，按諸上開說明，已該當於政府採購法第101 條第1 項第4款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形。
⒋再據本件採購契約第拾肆、契約終止解除或暫停執行14.1
.1規定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，招標機關得以書面通知立約商終止或解除契約。…⑹偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。…⑿契約規定之其他情形。」而依該契約材料標準規範第6.1 點規定：
「廠商依認可圖製交之產品有外殼尺寸、材質、結構等有變更時，須重新審查認可甚或重新辦理定型試驗合格後始能變更」，本件原告確有擅自購買不符合契約規範要求，且未經檢驗合格之變壓器，固定證明名牌持以履約之情事，已如前述，顯已構成違約事由，被告依約行使解約權，於法自屬有據，且核其解除契約之情形顯屬可歸責於原告之事由甚明，自符合政府採購法第101 條第1 項第12款規定「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形無訛。
⒌原告雖復主張被告解除契約並作成除權處分有違反比例原
則云云。惟按行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，須選擇侵害最小，且與所欲達成之目的比例相當之手段。查前引政府採購法第101 條第1 項已明定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報」足見機關對於廠商符合同項第4 款及第12款之情形者，即應為停權處分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，自不生裁量違反比例原則之問題。原告指摘原處分違反比例原則，容欠允洽，不能採取。
⒍綜觀上開事證，原告既有政府採購法第101 條第1 項第4
款及第12款規定之情形，被告據以作成停權處分，於法要無違誤。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均無足取。本件被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第4 款及第12款規定情形，而作成原處分予以停權，並無違法。申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
書記官 林 俞 文