臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1449號99年10月14日辯論終結原 告 周文楚被 告 勞工保險局代 表 人 陳益民（總經理）住同上訴訟代理人 魏碧雲
周蕾陳晏華上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國99年5 月28日勞訴字第0990008036號訴願決定，及請求返還不當得利等，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國93年3 月5 日申請傷殘給付，經核發新台幣（下同）462,000 元，復於93年4 月6 日退職退保申請老年給付。被告依當時勞工保險條例第21-1條（嗣97年8月13日總統華總一義字第09700153201 號令修正公布刪除，98年1 月1 日施行）「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付。」之規定，以94年2 月15日保給老字第09460080460 號函擇優核定發給老年給付。案經被告審查應核給37個月計610,500 元，已領殘廢給付462,000 元移作老年給付之一部分，再抵銷原告紓困貸款本金200,000 元尚未償還之本金及利息，原告尚餘本金21,324元及其利息未償還。原告不服被告該核定，循序救濟，終經最高行政法院裁定駁回原告上訴而告確定。原告聲請再審及提起再審之訴亦經駁回。嗣原告於99年1 月6 日陳情被告剋扣傷殘給付462,00
0 元，被告則以99年2 月8 日保給老字00000000000 號函（下稱系爭函）回復，係依98年1 月1 日修正施行前勞工保險條例第21-1條規定，僅得擇優請領。原告仍不服，所提訴願經訴願決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟，併請求損害賠償及不當得利462,000 元及利息。
二、本件原告主張：㈠訴願決定以系爭函覆僅為單純之敘述，尚非行政機關本於行
政職權所為之對外直接發生法律效果單方行政行為，性質系屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分，為不受理之決定，與真實事實要件不符，原告依法請求返還不當得利之訴。㈡原告於93年3 月5 日申請傷殘給付，並於93年6 月25日准予
核撥領取傷殘給付。後於93年4 月6 日辦理請領老年給付，被告引用勞工保險條例第21條之1 規定，以被保險人因殘廢不能繼續從事工作同時具有請領殘廢給付及老年給付，得擇一請領，所為應屬行政處分。而被告據以適用之勞工保險條例第21條之1 ，已於98年1 月1 日經立法院修正刪除在案。
被告扣除殘廢給付462,000 元無法律上原因，應返還原告。
按民法第184 條，因故意或過失，侵害他人權利者，應負損害賠償責任。又依不當得利之要件效果依民法第179 條，無法律上之原因，而受利益致他人受利益者，應返還其利益，雖有原因而其後已不存在者。亦同。均有法源之依據。被告始終未就其所引用條文主張意旨提出事實證據，反以旁枝細節與本案無關之法源、事務辯稱、混淆、誤導，實為不當。被告違反程序正義，又與憲法第15條，政府有保障人民生命、財產、及工作權有所抵觸。
㈢茲就被告所述各節，原告舉證敘明駁斥如下：
⒈被告未依民事訴訟法第277 條規定，提出原告因殘廢不能繼
續從事工作之事實證據。況被告引用之勞工保險條例第21條第1 項已於98年1 月1 日修正刪除。茲此，被告之處分已無法律上之原因存在。且內政部76年6 月9 日臺（76）內社字第503719號函解釋屬行政命令，效力不得大於法令，如有與法律牴觸，依法律定之。
⒉原告所欠紓困貸款被告應另案提起請求返還貸款之訴訟，於本事件無必然關係。
⒊關於訴外人宏國公司函覆及昶星公司申報原告加保等情，因
原告殘廢不能繼續從事工作，投保單位依規定退保為事實，原告因殘廢否或不適應均可離職，投保單位依規定辦理退保、加保亦為常態，亦系保障勞方與資方之雇用關係，與本事件無必然之結果。
⒋原告不服被告94年2 月15日保給老字第09460080460 號函之
核定，循序申請審議、訴願、行政訴訟起訴、經最高行政法院裁定上訴駁回。惟按民事訴訟法第400 條第1 項規定，確定判決之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的始可發生，若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2 項所定關於抵銷之情形外，尚不能因該案判決已經確定而認此項判斷有既判力，故本件並無一案兩告情形。
㈣原告為視障，但非全盲，為生存於94年1 月12日找到一份尚
可溫保之處，經旭眾資訊股份有限公司負責人體恤，委派負責文康交宜廳之管理，依在職證明及薪資扣繳憑單，可以證明原告非屬完全喪失工作能力，亦可從事其他職業。茲此，投保單位依規定為原告辦理退保、加保亦為常態。
㈤綜上，被告據以作成行政處分之勞工保險條例第21條之1 系
惡法，被告並未依法舉證提出原告因殘廢不能繼續從事工作，及何謂同時具有請領之時間法源之定義，又何時段同時具有請領之事實證據。被告所為違反程序正義，與憲法第15條，政府有保障人民生命、財產、及工作權有所抵觸，於勞工保險條例第21條之1 修正刪除後，本件依民法第179 條規定，無法律上之原因，而受利益致他人受利益者，應返還其利益，雖有原因而其後已不存在者。亦同。及民法第184 條，因故意或過失，侵害他人權利者，應負損害賠償責任。且行為後法律有所變更者為其有利之判決請求為適法等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應返還不當得利462,000 元，並自起訴書狀送達日至清償日止，按法定年息百分之5 計息。
三、被告則以：㈠依照98年1 月1 日修正施行前之勞工保險條例第21條之1 規
定：「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付。」另依內政部76年6 月9 日臺（76）內社字第503719號函釋：被保險人於請領殘廢給付後，因故未能繼續工作，投保單位應依規定予以退保，被保險人如其殘廢，非屬完全喪失工作能力，但其未實際從事工作，投保單位自應依規定退保；如該等被保險人於請領殘廢給付時，同時具有請領老年給付條件時，則亦可擇一請領。另依勞工保險被保險人紓困貸款及本息抵銷辦法第7 條規定，貸款契約未屆滿前，被保險人或其受益人請領老年給付、被保險人死亡時之死亡給付或因終身不能從事工作請領殘廢給付時，貸款視為全部到期，被保險人有未清償本金及利息者，保險人應以被保險人或其受益人得領取之保險給付抵銷之。」㈡原告於93年4 月6 日退職退保申請老年給付，案經被告審查
其保險年資合計有26年又77日，應核給37個月計610,500 元，惟原告因糖尿病視網膜病變，於93年3 月5 日治療終止診斷成殘，已請領殘廢給付計462,000 元在案，因原告診斷成殘後不能繼續從事工作，被告乃依照上開規定，擇優核發老年給付，並逕就原告已領殘廢給付移作老年給付之一部分，遂補發二者差額計148,500 元。另原告曾辦理勞工紓困貸款20萬元，因請領老年給付，貸款視為全部到期，經計算至93年7 月21日止，尚餘本金167,687 元及其利息未還，被告依照上開規定，將補發原告之老年給付148,500 元全數抵銷後，尚餘紓困貸款本金19,187元及其利息未償還，被告以93年
8 月10日以保給老字第09360476050 號函核定在案。原告不服上開核定，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會於93年12月10日以（93）保監審字第4060號審定書審定：「原核定撤銷，由勞工保險局查明後另為適法之處分。」其理由略以「究周君自93年3 月5 日審定成殘後是否仍任職於宏國公司從事工作？原核定就此未予查明亦未調取其就診病歷審酌其是否尚具工作能力，逕依昶星公司出具之說明書，認其殘廢不能繼續從事工作，核定僅得擇一請領老年給付或殘廢給付，尚嫌速斷」。被告為查明原告於93年3 月5 日審定成殘至4 月6 日退保期間，究否具有工作能力及有無實際從事工作，案經被告再次派員訪查，據宏國公司94年1 月26日函覆，原告於93年3 月5 日至93年4 月6 日期間無出勤、領薪、請假紀錄，亦無法提出任何資料證明原告有工作能力及有實際從事工作，原告並於93年4 月6 日離職。又原告雖於93年
3 月15日另由昶星公司申報加保，惟經被告派員查明，據該公司表示，原告於93年3 月5 日診斷成殘後，就因視網膜病變，而無法再從事工作，且被告93年4 月27日及29日2 次至該公司訪查，原告均未在現場工作，前經被告依照勞工保險條例第24條規定，自93年3 月15日取消原告之被保險人資格在案。綜上，原告成殘後自93年3 月5 日至93年4 月6 日未有再實際從事工作情形，且符合上開內政部76年6 月9 日臺
（76）內社字第503719號函釋之規定，其請領殘廢給付之同時具有請領老年給付條件，得擇一請領。據此，經被告依上開規定及函釋重新審查，乃於94年2 月15日以保給老字第09460080460 號函核定仍維持原處分。原告不服，循序經申請審議、訴願及行政訴訟，均經駁回在案，終經最高行政法院裁定駁回原告上訴，全案已告確定，㈢嗣原告於99年1 月6 日來函陳情，被告以系爭函復，系爭函
係就原告陳情被告應予給付或不予給付之法源依據之相關事項而為之回覆，僅係觀念通知之性質，並未新增任何法律效果，是被告原行政處分之效力猶在，故訴願決定不受理。準此，被告原處分並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查原告於93年3 月5 日申請傷殘給付，經核發462,000 元復於93年4 月6 日退職退保申請老年給付。被告依當時勞工保險條例第21-1條規定，擇優核定發給老年給付。案經被告審查應核給37個月計610,500 元，並以原告已領殘廢給付462,000 元移作老年給付之一部分而為核定，原告不服該核定，循序救濟，均經駁回，終經最高行政法院裁定駁回原告上訴而告確定。原告於99年1 月6 日陳情，其以勞工保險條例第21-1條業經刪除，於98年1 月1 日施行，認被告剋扣傷殘給付462,000 元，經被告以系爭函覆原告，原核定並無不當等語，原告遂以系爭函為行政處分，依行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟，併請求損害賠償及公法上不當得利462,000 元及自起訴狀繕本翌日起至清償之日，按年息百分之五計算利息，茲就系爭函覆是否為行政處分？原告請求給付462,000元及利息，有無理由，判斷如下。
五、關於撤銷訴訟（即訴之聲明第1 項）部分：㈠按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」而所謂行政處分，依訴願法第3 條第
1 項以及行政程序法第92條第1 項之規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂直接之法律效果，係以對外直接發生法律效果為目的，其必須超出行政內部，對外界之人民或組織體，認定權利或義務，始為行政處分。至行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政爭訟（改制前為行政法院44年判字第18號、62年度裁字第41號判例參照）。次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。
㈡查原告於93年3 月5 日申請傷殘給付，經核發462,000 元，
復於93年4 月6 日退職退保，於同年7 月5 日申請老年給付。經被告於93年8 月10日核定：（一）原告保險年資合計26年又77日，應發給37個月計610,500 元老年給付；（二）惟原告因糖尿病視網膜病變於93年3 月5 日治療終止診斷成殘，殘廢程度符合殘廢給付標準表第11障害項目第3 殘廢等級，於93年6 月21日已核付840 日普通傷病殘廢給付計462,00
0 元在案；（三）又原告因殘廢不能繼續從事工作，於93年
4 月6 日退職退保，保險效力停止，依勞工保險條例第21條之1 規定，得擇一請領殘廢給付或老年給付，本件以老年給付較為優厚，故將上開已給付之殘廢給付移作老年給付，補發148,500 元；（四）原告曾辦理紓困貸款200,000 元，因請老年給付，貸款視為全部到期，將上開補發之老年給付148,500 元全數抵銷，尚餘本金19,187元及其利息未償還。原告不服，向勞保監理會申請審議，經該會於93年12月10日審定：「原核定撤銷，由勞工保險局查明後另為適法之處分。」理由略以：「周君符合之殘廢項目非屬『終身不能從事工作者』，原核定未予查明周君93年3 月5 日審定成殘後是否任職於宏國保全公司，亦未調取其就診病歷審酌是否尚具工作能力，逕依昶星公司出具之說明書，認其殘廢不能繼續從事工作，僅得擇一領取殘廢給付或老年給付，尚嫌速斷。」被告遂重新審查，並派員訪查宏國保全公司，於94年2 月15日保給字第09460080460 號函核定：（一）原告於93年3 月
5 日至4 月6 日間未於宏國保全公司實際從事工作，且於93年4 月6 日離職，依內政部76年6 月9 日臺（76）內社字第503719號函釋，原告縱未喪失工作能力，但並未實際從事工作，自應依規定退保，如請領殘廢給付之同時具有請領老年給付條件，得擇一請領。又原告雖於93年3 月15日另由昶星公司申報加保，惟該公司表示，原告93年3 月5 日診斷成殘後，就因視網膜病變而無法再從事工作，且被告93年4 月27日及29日2 次至該公司訪查，原告均未在現場工作，前已核定自93年3 月15日取消原告被保險人資格在案。（二）仍依原核定擇優核發老年給付37個月計610,500 元，逕由已核付
840 日普通傷病殘廢給付計462,000 元移作老年給付，尚應補發148,500 元；（三）原告辦理紓困貸款，將上開補發之老年給付148,500 元全數抵銷，尚餘本金21,323元及其利息未償還。原告不服被告之核定，向勞工保險監理委員會申請審議，審定結果撤銷原核定（見原處分卷附件5)。被告於原核定遭撤銷後訪查，據宏國公司94年1 月26日函覆，原告於93年3 月5 日至93年4 月6 日期間無出勤、領薪、請假紀錄，原告並於93年4 月6 日離職（見原處分卷附件6)。又原告雖於93年3 月15日另由昶星公司申報加保，惟經昶星公司表示，原告於93年3 月5 日診斷成殘後，就因視網膜病變，而無法再從事工作，經被告依照勞工保險條例第24條規定，自93年3 月15日取消原告之被保險人資格。綜上，被告94年2月15日保給老字第09460080460 號函核定仍維持原處分（同上卷附件8)。原告仍不服，循序經申請審議、提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，終經最高行政法院以96年度裁字第2733號裁定上訴駁回確定。所提再審亦經本院97年度再字第10號、98年度再字第147 號裁定駁回。有原告勞工保險老年給付申請書暨給付收據、原告勞工保險殘廢給付申請書暨給付收據、勞工保險殘廢診斷書、被告93年6 月21日殘廢給付核定通知書、台灣土地銀行代辦勞保基金紓困貸款申請書、被告93年8 月10日保給老字第09360476050 號函、勞工保險監理委員會93年12月10日保監議字第0930010279號函、宏國保全股份有限公司94年1 月26日宏管字第006 號函、被告新竹辦事處93年4 月30日保新市辦第0313號函、昶星電業有限公司93年4 月30日說明書、被告93年5 月31日保承工字第09360137490 號函、被告94年2 月15日保給老字第09460080460 號函、勞工保險監理委員會94年5 月25日94保監審字第1080號審定書、行政院勞工委員會94年11月4 日勞訴字第0940036027號訴願決定書、本院95年8 月3 日94年度訴字第3984號判決及97年度再字第10號裁定、最高行政法院96年11月16日96年度裁字第2733號裁定、98年度再字第147 號裁定及系爭函各影本，附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。即按原告申請老年給付時勞工保險條例第21-1條（97年8 月13日刪除，98年1 月1 日施行）規定：「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付。」原告不能併請領殘廢給付及老年給付，則被告將原告已領取之殘廢給付462,000 元，計入老年給付之一部分，並無不合，為確定判決認定之事項。
㈢本件係原告於勞工保險條例第21-1條刪除後，於99年1 月6
日原告向被告陳情應給付傷殘給付462,000 元，被告以系爭函復，其主旨為「台端陳情應予補發傷殘給付或不予給付之法源依據乙案，復如說明。」、「說明：台端99年1 月6日陳情書敬悉。依照98年1 月1 日修正施行前之勞工保險條例第21條之1規 定，被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付。台端於93年4 月6 日退職退保申請老年給付案，查台端因糖尿病視網膜病變，於93年3 月5 日治療終止診斷成殘請領殘廢給付，……依上開條例第21條之1規定，僅得擇一請領殘廢給付或老年給付，二者相較以領取老年給付為優，前經本局於94年2 月15日以保給字老字第09460080460 號函檢定在案（如附件）。台端不服本局前開之核定，經循行政救濟程序，申請審議、提起訴願及行政訴訟，均經駁回，行政處分即告確定在案。據此，本局原核定應無不當。…。」意在說明其94年2 月15日以保給老字第09460080460 號函核定經過；而被告上開94年2 月15日函業經判決確定無違誤，亦如前述；再者系爭函與前94年2 月15日函內容相同，並未重新作實體審查或變更理由及主文，僅係單純事實敘述，對原告公法上權利不生影響。依前揭說明，不得對之提起行政爭訟。從而，訴願決定機關以原告請求客體非行政處分為由，為不受理之決定，並無違誤；原告復提起本件訴訟，乃不備撤銷訴訟要件，其訴為不合法，應予駁回。
六、關於請求損害賠償：按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付，倘所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償或其他財產上給付。本件原告提起撤銷系爭函之訴並不合法，已如前述，本件無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償或其他財產上給付之問題。依上開說明，原告依行政訴訟法第
7 條規定合併起訴請求被告給付金錢之訴，自應一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈡參照）。本件原告所提撤銷訴訟，其訴並不合法，則原告併請求被告給付金錢，亦於法不合。
七、關於原告請求不當得利：按所謂公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害之謂；並基於依法行政原則，不合法之財產變動均應回復至合法狀態，而使受損害者享有公法上之不當得利返還請求權。又行政處分乃行政法關係發生之原因之一，是原告因退職退保申請老年給付與殘廢給付，僅得擇一請領，經被告作成行政處分核定在案，並經原告提起行政爭訟而告確定，已如前述，是被告所為核定，即非無法律上之原因。本件原告係於93年申請勞保給付，自應適用當時有效之勞工保險條例第21-1條規定，該規定嗣後修正（刪除），因修正（刪除）後之規定並非行為時有效法律，對原告並無適用之餘地，故原告以勞工保險條例第21-1條規定於97年8 月13日修正公布刪除，於98年1 月1 日施行，主張被告於94年核定原告老年給付時，以殘廢給付462,000 元抵充老年給付受有不當得利，並無理由。
八、綜上所述，原告提起撤銷之訴併請求損害賠償均不合法，請求被告返還不當得利462,000 元及自起訴書狀送達日至清償日止，按法定年息百分之5 計息之利息為無理由，為求訴訟經濟，併以判決駁回之。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，經核於判決結果不生影響，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 蔡 逸 萱