臺北高等行政法院判決
99年度訴字第0147號99年4月8日辯論終結原 告 欣鑫紙業有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 林玠民律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年11月25日台內訴字第0980099283號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告前未經核准於臺北市○○區○○街臨21
8 號之址經營施工機料及廢料堆置或處理業，而該址土地及建築物位於都市計畫第三種住宅區內，被告遂以原告所為違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之
1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，以民國（下同）96年2 月6 日府都規字第09630644400 號函通知應於處分書送達後10日內限期改善，惟原告未依上開函示依限停止使用並改善，96年3 月9 日被告查察人員再次當場查獲原告於該址經營施工機料及廢料堆置或處理業，被告乃以96年3月20日府都規字第09630795700 號函依都市計畫法第79條規定科處原告6 萬元，並勒令停止使用。其後原告雖改善違規情形，惟96年10月15日再經被告查獲原告於上開場址有違規使用之事實，嗣原告雖於96年12月20日停止營業，惟旋即再於該址堆置廢紙及施工機具為違規營業，經被告所屬都市發展局於97年1 月15日邀集相關單位至現場會勘查獲，乃依都市計畫法第79條規定，以98年4 月8 日府都規字第09831430
101 號函（下稱原處分）科處原告30萬元罰鍰、勒令停止違規使用並對該違規營業地點處以斷水斷電。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張下列各情，並聲明求為判決：撤銷訴願決定、原處分。
（一）本件原告已於96年4 月13日遷往台北縣蘆洲市○○街○○○巷○○號2 樓，並將土地歸還地主、所有處理機具全數完成頂讓，所有處理機具已不屬於原告所有，另由被告96年6月1 日「召開台北市大安區梨孝裡24鄰臥龍街臨218 號以欣鑫紙業有限公司名義未經核准經營施工機料及廢料堆置或處理業改善情形第二次會勘」紀錄會勘結論記載：「本次現場稽查時，現場市內外廢料處理機具已清理完畢、地磅設施已拆除、回收廢紙已清空，且無貨車現場裝卸施工機料及廢料等情事，違規使用事實已改善，並經稽查人員拍照存證。」可證原告已遷往蘆洲，未在前開土地上營業，，前開土地也改為停車場使用，自此之後於此土地所發生之所有情事概與原告無關，原告既未在前開土地上營業，自非前開土地之使用人即明。而依都市計畫法第79條第
1 項規定科處罰緩之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，茍非該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，自非該條處罰之對象，被告以原告先前使用此一土地，未查明原告於本件查獲時是否為此一土地之使用人，即遽以處罰，自有未合。
（二）又本件原告於96年4 月13日遷往蘆洲市後，96年8 月27日因營運問題辦理負責人變更，蘇朝宗已於96年8 月1 日離職，其離職後所有情事概與原告無關。末按原告已於97年
5 月9 日辦理解散，並以順利完成解散，表示原告並無欠稅及罰單未繳之情事，而被告卻於98年4 月8 日告知尚有
2 張罰單未繳，顯不合理。另原告於98年5 月8 日收到被告98年4 月8 日府都規字第09831430100 號處分書，但原告已於97年5 月9 日已經解散，被告沒有給予正常程序之10天改善期限而連開立2 張罰單，違反正當程序原則，實屬不法。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。
（一）依都市計畫法第79條第1 項規定罰則處分之對象係為違規使用土地或建築物所有權人、使用人或管理人。本件依原告於96年11月29日之申請書及土地租賃契約及蘇朝宗96年12月20日之陳情書中敘明（略以）：「民蘇朝宗於本市○○街○○○ 號經營欣鑫紙業有限公司，…近來為配合土地分區使用，原預定於12月20日前遷移現址。…目前剩餘工程尚須90個工作天才能全部完工。」，可推知原告於97年3月前確於該址營業；另依被告96年10月15日第三次現場會勘紀錄，蘇朝宗仍代表原告親筆簽名，綜依前開證據所示，被告依都市計畫法第79條第1 項所為之處分並無違誤。
（二）本件原告主張其業於96年4 月13日遷往臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號2 樓，已未在前開處所營業云云，惟依原告前負責人蘇朝宗96年12月20日陳情書載明其原訂於96年12月20日前遷移，因舖地整建作業不及，尚須90工作天始能全部完工。顯見原告於96年4 月13日辦理遷址後至97年1月15日間，原告於現場仍有營業之事實。且依原告變更地址後之營利事業登記證載明，其營業所在地「臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號2 樓」現場係僅供辦公室使用，非能佐證其為實際營業之地址。另被告於97年1 月15日「召開臺北市大安區黎孝裡24鄰臥龍街臨218 號以『欣鑫紙業有限公司』名義未經核准經營施工機料及廢料堆置或處理業改善情形第五次會勘」紀錄所載（略以）：「（一）本次現場稽查時，現場內外堆置廢料處理機具正處理相關回收廢紙、鐵鋁罐及其他廢料，並有貨車至現場裝卸施工機料及廢料之情事，違規使用事實明確，並經查察人員拍照存證…」故被告之處分並無違誤。
（三）至於原告稱被告於98年4 月8 日連續開立兩張罰單，沒有給予正常程序之10天改善期限而違反正當程序原則云云，惟查被告98年4 月8 日府都規字第09831430100 號函處分係依被告96年6 月1 日、96年10月15日現場會勘結論所為，而本件系爭原處分則係依被告97年1 月15日現場會勘結論而為，並非因新事證而連續作成二行政處分，故無原告所稱未給予正常程序之10天改善期限、違反正當程序原則等情事（註：被告前96年11月13日府都規字第0963523630
0 號函、97年4 月16日府都規字第09731599500 號函二處分因受處分相對人原告之負責人記載錯誤，業經被告撤銷）。末查原告公司雖已解散，依公司法第25條規定，解散之公司於清算完結前仍有法人格，況原告係以欣鑫紙業有限公司名義起訴，自不得以公司解散為由卸責。
四、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發佈之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第34條及第79條第1 項所明定。
五、次按都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 第1 款規定：「前條各使用分區使用限制如左：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、汙染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2 項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」，而上開都市計畫法臺北市施行細則乃台北市政府依都市計劃法第85條第1 項規定授權所發佈之命令，是違反該施行細則及台北市政府為執行都市畫範圍內土地或建築物使用之管理，就使用分區內建築物及土地使用，劃分不同程度之使用管制，所訂定之土地使用分區管制規則，即該當於都市計畫法第79條第1 項規定之構成要件。又經營施工機料及廢料堆置或處理業非屬都市計畫第三種住宅區允許使用之範圍（台北市土地使用分區管制規則第8 條規定參照），據此，土地或建築物使用人若未經核准，在都市計劃第三種住宅區內從事施工機料及廢料堆置或處理業，即違反上開都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 第1 款、台北市土地使用分區管制規則第8條之規定，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所即得依都市計畫法第79條第1 項規定對該土地或建築物所有權人、使用人或管理人予以裁處，合先說明。
六、經查：
（一）本件系爭臺北市○○區○○街臨218 號場址位於都市計畫第三種住宅區內，96年間原告於該址經營施工機料及廢料堆置或處理業，屢經民眾陳情，被告查核後，以原告於上址未經核准經營施工機料及廢料堆置或處理業，違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，於96年2 月6日以府都規字第09630644400 號函依都市計畫法第79條規定勒令停止使用並期改善。惟原告未依上開函示依限停止使用並改善，96年3 月9 日被告查察人員仍當場查獲原告於該址經營施工機料及廢料堆置或處理業，現場仍有廢紙堆置及施工械具，乃以96年3 月20日府都規字第09630795
700 號函依都市計畫法第79條規定科處原告6 萬元，並勒令停止使用。該函並於說明五揭示：「上開勒令停止使用處分，受處分人應依下列規定履行停止使用義務：㈠停止違規營業使用。㈡拆除供違規營業使用之裝修或回復原使用執照圖說，受處分人於收受本處分書次日起10內，未依前項說明履行義務者，本府再處違規使用人及建築物所有權人新臺幣30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電。
」等語各情，有臺北市政府環境保護局96年1 月29日北市環五字第09630561500 號函、被告96年2 月6 日以府都規字第09630644400 號函暨送達證書、被告96年3 月20日府都規字第09630795700 號函、96年3 月16日府都規字第09630795600 號函、96年3 月9 日臺北市政府會勘紀錄表暨送達證書附本院卷第104-112 頁可稽，洵堪認定。
（二）嗣被告查察人員於96年6 月1 日會同相關單位及原告，再至系爭位址稽查，現場室內外廢料處理機具已清理完畢，地磅設施已除，回收廢紙已清空，且無貨車現場裝卸施工機料及廢料情事，違規使用事實已改善，故未行下一階段裁罰，惟會勘當場作成結論：如本案再經被告相關單位查獲恢復違規，營業並有具體事證，將逕依第3 階處分，除處分違規使用人及建物所有權人新台幣30萬元罰鍰外，並處以違規使用地點停止供水、供電。上開會勘紀錄暨現場照片並經被告以96年6 月7 日府都規字第09632499700 號函檢送原告一節，有被告96年6 月7 日府都規字第09632499700 號函、96年6 月1 日會勘紀錄表、現場照片附本院卷第113- 115頁可稽，亦堪認定。
（三）原告於96年8 月27日向經濟部申請改選董事變更登記，董事由蘇朝宗變更為其配偶甲○○○，並於96年9 月11日向臺北縣政府申請營利事業負責人變更登記，其後原告股東（僅蘇朝宗、甲○○○二人）於97年5 月6 日同意解散，並選任甲○○○為清算人各節，有經濟部96年8 月28日經授中字第09632684530 號函、臺北縣政府96年9 月11日北府建登字第0963049571號營利事業登記核准通知書、臺北縣政府營利事業登記證附訴願卷第23-25 頁、被告97年5月9 日府產業商字第09784394500 號函、公司變更登記表、原告股東同意書、甲○○○、蘇朝宗戶籍附本院卷第52-54 、140 、141 頁參照），自可信為真實。
（四）96年10月15日被告查察人員會同相關單位及原告前負責人蘇朝宗，再至系爭位址稽查，發現該址現場內外堆置廢料、回收廢紙，且民眾正排隊進行交易，大型貨車駛入現場裝卸施工機料及廢料，路旁並停放裝卸廢料堆之機具，仍有違規使用之事實，被告乃以96年11月13日府都規字第09635236300 號函依都市計畫法第79條規定科處原告30萬元，並勒令停止使用，惟該處分因將原告負責人姓名誤載為前負責人蘇朝宗，被告乃於98年4 月8 日重新以府都規字第09831430100 號函依都市計畫法第79條規定科處原告30萬元，並勒令停止使用等情，有被告96年10月15日會勘紀錄表、現場照片、被告96年11月13日府都規字第09635236
300 號函暨送達證書、98年4 月8 日府都規字第09831430
100 號函附本院卷第38-41 、116-122 、137 、138 頁可稽，可堪認定。
（五）96年12月21日被告查察人員會同相關單位，再至系爭位址稽查，惟原告已自96年12月20日停止營業，現場大門關閉，室內外廢料處理機具已清除，回收廢紙已清空，且無貨車現場裝卸施工機料及廢料情事，違規使用事實已改善一節，有被告96年12月21日會勘紀錄表、現場照片附本院卷第123-126 頁可稽，洵堪信實。
（六）嗣97年1 月15日被告查察人員會同相關單位，再至系爭位址稽查，發現原告未依規定履行停止使用系爭住址土地及建築物之義務，該址現場室內廢料處理機正處理相關回收廢紙、鐵鋁罐及其廢料，並有貨車至現場裝卸施工機料及廢料情事，被告乃以原告仍有違規使用之事實，以97年4月16日府都規字第09731599500 號函依都市計畫法第79條規定科處原告30萬元，並勒令停止使用及處以該營業地點斷水斷電之處分，惟因該處分將原告負責人姓名誤載為前負責人蘇朝宗，故被告遂於98年4 月8 日重新以府都規字第09831430101 號函依都市計畫法第79條規定科處原告30萬元，並勒令停止使用及對該營業地點為斷水斷電之處分等情，有被告97年1 月15日會勘紀錄表、現場照片、被告97年4 月16日府都規字第09731599500 號函、原處分附本院卷第127-136 頁可稽，亦足認定。
（七）據上，本件原告自96年間起，未經核准在位於都市計畫第三種住宅區內之臺北市○○區○○街臨218 號場址經營施工機料及廢料堆置或處理業，經被告查核確有違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，依序經被告依都市計畫法第79條規定，依序對原告於96年2 月6 日處分勒令停止使用並期改善、96年3 月20日科處6 萬元罰鍰，並勒令停止使用，是原告明知其經營施工機料及廢料堆置或處理業之場址位於都市計畫第三種住宅區內，未經核准不得為該項使用，並經主管機關勒令停止使用，竟於96年12月20日停止營業後，另行起意回復違規營業使用，未依規定履行停止使用系爭住址土地及建築物之義務，再經被告於97年1 月15日查獲屬實，從而，原處分以原告違反都市計畫法第79條規定，科處原告罰鍰30萬元、勒令停止違規使用並對該違規營業地點處以斷水斷電，揆諸首揭規定，自無不合。
七、至於原告主張：伊已於96年4 月13日遷往蘆洲，未在系爭場址之土地上營業，伊非前開土地之使用人，又原告前負責人蘇朝宗已於96年8 月1 日離職，其所與原告無關。原告已於97年5 月9 日辦理解散完成，被告於98年4 月8 日予以裁罰，顯不合理。又被告沒有給予改善期限，而連開立2 張罰單（即原處分及98年4 月8 日府都規字第09831430100 號處分書）違反正當程序原則云云，固舉經濟部96年8 月28日經授中字第09632684530 號函（改推董事登記）、臺北縣政府96年9 月11日北府建登字第0963049571號營利事業登記核准通知書（負責人變更登記）、臺北縣政府營利事業登記證、原告欣離字第0960802 號公告、被告97年5 月9 日府產業商字第09784394500 號函（解散登記）、臺北市商業處97年5 月30日北市商一字第0970019832號函（營利事業歇業( 註銷)登記）、財政部臺北市國稅局大安分局97年6 月5 日財北國稅大安營業字第0973005630號函（註銷營業記）等件為憑，惟查：
（一）本件原告至96年12月20日仍在系爭場址經營施工機料及廢料堆置或處理業一節，有原告張貼在現場之告示記載明確可憑（現場照片附本院卷第126 頁參照），另原告公司持股百分之八十之股東蘇朝宗（即原告公司負責人之配偶，亦為原告公司前負責人）並於96年12月24日向被告所屬都市發展局表示：原告於系爭場址經營紙製品買賣業歷時30餘載，原預定96年12月20日遷移，因舖地整建作業不及，尚須90工作天始能全部完工，陳請暫緩遷移（陳情書附本院卷第373 頁參照），是97年3 月中旬前原告既尚未遷移他處，則系爭場址之使用管理人自仍為原告即堪認定。從而，被告辯稱伊97年1 月15日於系爭位址查獲現場室內廢料處理機下處理相關回收廢紙、鐵鋁罐及其廢料，並有貨車至現場裝卸施工機料及廢料，原告為該址土地及建築物使用人等語，自屬可採。原告主張伊已於96年4 月13日遷往蘆洲，未在系爭場址之土地上營業，伊非前開土地之使用人云云，核無可取。
（二）次按原告公司章程17條規定「本章程未盡事宜悉依照公司法及有關法令之規定辦理…」，公司法第108 條所規定：
「（有限）公司應至少置董事一人執行業務並代表公司，…執行業務之董事請假或因故不能行使職權時，指定股東一人代理之；未指定代理人者，由股東間互推一人代理之。」，查本件原告公司（資本總額300 萬元）除董事甲○○○（出資額60萬元）外，僅股東蘇朝宗一人（即甲○○○配偶，出資額240 萬元）（公司變更登記表、公司章程附本院卷60-62 頁參照），是蘇朝宗於執行業務董事請假或因故不能行使職權時，本即得代理執行公司業務。至於原告所提96年8 月2 日公告僅稱蘇朝宗有關財務行為及個人違法行為與原告無關，未稱蘇朝宗不得代理執行公司業務，此外原告復未舉證證明蘇朝宗確已自原告離職，且非公司股東等情為真，從而，原告執之稱原告前負責人蘇朝宗已於96年8 月1 日離職，其行為與原告無關云云，亦無可採。
（三）再按「法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。」、「解散之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」為民法第40條第2 項及公司法第25條所明定。又法人是否清算完結，法人人格是否消滅，則應視其已否完成合法清算，並依非訟事件法第37條規定，向法院辦理清算終結登記為斷。而所謂清算終結係指清算人就清算程序中應為之清算事務，實質全部辦理完竣而言。本件原告雖於97年
5 月9 日辦理解散登記，惟其解散前之違章行為應受裁處及依規定應履行停止使用系爭住址土地及建築物之義務，既尚未完結，則原告於清算範圍內即視為尚未解散。從而，原處分以原告為受處分相對人科處罰鍰、勒令停止違規使用並對該違規營業地點處以斷水斷電，於法自無不合。
（四）末按違反行政法規義務之行為，具㈠內在意志決定、㈡對外表徵活動、㈢經法規範評價為違反行政法規義務之行為等三項特徵，法律上一行為評價核心在於行為人違背立法者價值決定（法律）之次數，本件原告前於系爭場址之違章行為，雖曾於96年6月1日改善違規，惟96年10月15日再經被告查獲原告於上開場址有違規使用之事實，而該次違章行政於96年12月20日停止，嗣原告於停止營業後，再行起意回復違規營業使用，未依規定履行停止使用系爭住址土地及建築物之義務，違規事實顯已改變，而非96年10月
15 日 違章行為之持續（註：該行為至遲於96年12月20日已終止），而為另一獨立之違章行為，應分別對之為法規範評價，是被告就其於96年10月15日及97年1 月15日查獲之違章行為分別裁處，於法並無不合。另本件原告自96年間起，違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，依序經被告依都市計畫法第79條規定於96年2 月6 日處分勒令停止使用並期改善、96年3 月20日科處6 萬元罰鍰，並勒令停止使用，已如前述，詎原告經主管機關限期改善、勒令停止使用後，於96年12月21日以後再回復違規營業使用，未依規定履行停止使用系爭住址土地及建築物之義務，經被告查獲，則原處分依都市計畫法第79條規定對之裁處，於法並無不合，原告稱被告沒有給予改善期限，而連開立2 張罰單違反正當程序原則云云，亦無可取。
八、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決其如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 何閣梅