臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1475號99年10月14日辯論終結原 告 甲○○被 告 行政院衛生署代 表 人 ○○○(署長)訴訟代理人 丙○○上列當事人間管制藥品管理條例事件，原告不服行政院中華民國○年○月○日院臺訴字第○○○○○○○○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更或追加，應予准許。行政訴訟法第111 條第3 項第4 款定有明文。
查原告起訴時係請求撤銷行政院衛生署民國( 下同) ○年○月○日署授管字第○○○○○○○○○○○○號函行政處分( 下稱原處分) 及訴願決定，因該行政處分已於原告起訴(9
9 年7 月15日) 前之99年5 月17日執行完畢，原告誤為提起撤銷訴訟，嗣為訴之變更請求確認原處分為違法，依上開規定，核無不合，應予准許。
二、次按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。行政訴訟法第6條第1項亦有明文。查原告因有相當理由擔憂行政機關於相同情形下，有重複為該行政處分之危險，乃提起本件確認已執行而無回復原狀可能之原處分為違法，應認原告有即受確認判決之法律上利益，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告係甲○○耳鼻喉科診所之負責醫師，被告所屬管制藥品管理局於97年8月7日派員會同臺中市衛生局人員實地稽核，發現原告長期為非癌症病人○○○處方使用管制藥品Pethi-dine錠劑，經被告醫療使用管制藥品審核委員會於97年10月31日97年第4 次會議審議決議，以原告曾因醫療使用不當之行為，經臺中市政府於97年2 月26日以府授衛藥字第○○○○○○○○○號裁處書( 下稱第一次裁處) ，依違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定予以處分，並告知原告，其所屬之診所非屬區域級以上醫院，不應長期為非癌症病人處方使用成癮性麻醉藥品，應將病人轉診至合於「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品注意事項」(下稱成癮性麻醉藥品注意事項) 規定之區域級以上醫院，尋求專科醫師協助，惟原告仍長期為○○○處方使用Pethidin
e錠劑，用藥行為仍未改善，屬醫療不當處方管制藥品之行為。經臺中市政府98年3 月17日以府授衛藥字第○○○○○○○○○號裁處書，以違反管制藥品管理條例第6條第1 項規定，依同條例第39條第1 項規定，處原告罰鍰新臺幣（下同 ）7 萬元，被告乃依同條例第36條規定，以98年3 月24日署授管字第○○○○○○○○○號處分書處停止原告處方、使用或調劑管制藥品6 個月（自98年3 月17日起至98年9月16日止），嗣並依原告申請以98年4 月27日署授管字第○○○○○○○○○號函暫緩執行該署98年3 月24日署授管字第○○○○○○○○○號處分。原告訴經行政院98年10月5日院臺訴字第○○○○○○○○○號訴願決定駁回其訴願，被告乃據以98年10月13日署授管字第○○○○○○○○○號函自98年10月13日起續執行98年3 月24日署授管字第○○○○○○○○○號處分（自98年10月13日起至99年4 月12日止
）。嗣被告以臺中高等行政法院98年10月21日○年度簡字第○號判決，以臺中市政府98年3 月17日府授衛藥字第○○○○○○○○○號裁處書記載之違規事實，難以區分究屬原告於97年8 月7 日查獲日前之行為，抑或為前次裁罰日（97年2月26日）起至第2 次裁罰時之97年8 月7 日查獲日前之行為，無從依所載認定該處分是否符合法定要件及判斷是否正確適用法律，乃將該案原處分及原決定均撤銷。被告乃以98年11月24日署授管字第○○○○○○○○○號函撤銷98年
3 月24日署授管字第○○○○○○○○○號處分及98年10月13日署授管字第○○○○○○○○○號函。嗣臺中巿政府重為處分，以原告於97年2 月26日經該府裁處後至97年8 月7日期間，仍為○○○處方Pethidine 錠劑，○○○平均3 至
5 日前往就診1 次，每次均處方調劑交付23至24粒Pethidin
e 錠劑，用藥行為仍未改善，屬醫療不當處方管制藥品之行為，於98年12月14日以府授衛藥字第○○○○○○○○○號裁處書處原告罰鍰7 萬元( 下稱第二次裁處) 。被告乃依同條例第36條規定，於98年12月30日以原處分處停止原告處分、使用或調劑管制藥品6 個月（扣除自98年10月13日起至同年11月25日收受被告98年11月24日署授管字第○○○○○○○○○號函止，已執行44日，執行日自99年1 月1 日起至同年5 月17日止）。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告因給予反覆性腎結石病患○○○管制藥針劑止痛案，經
臺中市政府97年2 月26日第一次裁處原告罰鍰6 萬元後，原告嗣後改僅給予○○○管制口服藥止痛，不再使用針劑，臺中市政府仍以98年12月14日第二次裁處原告罰鍰7 萬元，且被告旋於98年12月30日以原處分處原告停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月，已執行完畢。
㈡原告對於臺中高等行政法院○年度簡字第○號判決業已提出
上訴，若獲得勝訴判決，則可確認原告並未違反管制藥品管理條例第6 條規定，被告依同條例第36條之規定所為之原處分自無法成立並違法。
㈢原告係使用成癮性遠比針劑低的Pethidine 口服藥治療○○
○的反覆性腎結石，使用該藥之準則和在醫學權威雜誌發表文章的專家所提出之準則完全相同，係屬正當醫療目的，並未違反管制藥品管理條例第36條規定。
㈣又被告據為原處分之管制藥品管理條例第36條所定「情節輕
重」標準為何？本案被告並未舉出原告有何情節重大之具體事實。原告僅係為了緩解病人患了20年反覆性腎結石不定時發作，開刀後結石沒拿乾淨或結石又形成時的劇痛，原告治療○○○之行為絕對是基於正當醫療目的，完全合乎醫療常規。
㈤本案係屬同一事件，惟前後處罰不一，且同一行為，同時受
臺中市政府和被告兩種處分，違反行政罰法第24條及第26條所定及司法院釋字第503 號解釋所揭示之一行為不二罰原則。況且原告原對○○○使用Pethidine 針劑和口服藥止痛，臺中市政府僅處罰原告6 萬元，並沒有同條例第36條所定之「情節輕重」的問題，何以後來原告對同一病人不給針劑，僅給予Pethidine 口服藥止痛，卻有「情節輕重」的問題，本案行政行為標準前後不一，實有違行政程序法第6 條、第
7 條、第8 條之規定及憲法比例原則，被告所為原處分顯屬違法等情。並聲明求為判決確認原處分為違法。
三、被告則以：㈠成癮性麻醉藥品因其藥性特殊，長期使用易導致病人成癮，
基於病人用藥安全，被告於88年9 月15日以衛署管藥字第88056678號公告成癮性麻醉藥品注意事項，並配合國際疼痛控制之趨勢，分別於93年1 月6 日及95年8 月18日修訂該注意事項，以規範醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品之行為，避免因醫師用藥不當，導致病人醫源性成癮。
㈡成癮性麻醉藥品注意事項所稱非癌症慢性頑固性疼痛之病人
，係指其他藥物或治療仍無法緩解疼痛，必須使用麻醉藥品止痛之病人，及燒燙傷、重大創傷等需住院反覆進行外科手術修復之病人；長期使用係指連續使用超過14日，或間歇使用於3個月內累計超過28日；成癮性麻醉藥品係指含Morphi-ne（嗎啡）、Codeine（可待因）、Pethidine（配西汀）……等成分之製劑。是故，○○○如為復發性腎結石疼痛需住院反覆進行手術之病人，係屬非癌症慢性頑固性疼痛之病人，以原告97年2 月26日後為病人○○○處方Pethidine 口服錠劑之情形為例，該病人平均3-5 天就診1 次，每次領取23-24 粒Pethidine 錠劑，即屬長期使用，故原告應當遵循系爭注意事項之規範。
㈢依據鹽酸配西汀注射液（Injectio Pethidinae Hydrochlo
ridi）及鹽酸配西汀錠（Tabellae Pethidinae Hydrochloridi）仿單資料，無論為口服或針劑，該藥品皆會產生依藥性而有濫用之虞，連續使用會因而產生生理、心理依藥性及耐藥性，因此處方及使用時均應與嗎啡同等注意。故非癌症慢性頑固性疼痛病人如須長期使用成癮性麻醉藥品時，更應遵循該注意事項將其轉介至醫學中心或聘有麻醉（或疼痛）、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療，以免因施用該藥物而導致病人成癮、病情加重或延誤治療。
㈣臺中市政府97年2 月26日所為第一次裁處，係依違反管制藥
品管理條例第6 條第1 項規定予以原告罰鍰處分，並明確告知原告，該診所非屬區域級以上醫院，不應長期為非癌症病人處方使用成癮性麻醉藥品，應將該等病人轉診至合於系爭注意事項規定之區域級以上醫院，尋求專科醫師協助；倘原告之用藥行為仍不改善，違法情節嚴重將依違反管制藥品管理條例第36條之規定，停止其處方、使用或調劑管制藥品之權利。原告前為○○○開立之管制藥品處方為每日Pethidin
e針劑1-5 支及每3-5 日Pethidine 錠劑23-25 粒，經臺中市政府97年2 月26日第一次裁處後，雖原告所開立之管制藥品處方已無Pethidine 針劑，但Pethidine 錠劑仍維持每3-
5 日23-25 粒之劑量，若病人當真疼痛不堪，須每天同時施打Pethidine 針劑及服用Pethidine 錠劑，為何可立即停止Pethidine 針劑之施打，而無須其他處置及用藥；再者，若病人之疼痛為復發性腎結石所導致，結石移除後，疼痛理應緩解，而不須持續使用成癮性麻醉藥品。原告稱○○○1 年有10次以上之手術住院紀錄，惟從○○○於甲○○耳鼻喉科診所之病歷及該診所使用Pethidine 簿冊，○○○幾乎每隔3-5 天就至該診所就診，領用第2 級管制藥品Peth idine錠劑，除97年6 月13日至97年7 月14日外，幾乎未曾間斷，及原告未以婉拒開立管制藥品處方之有效方式，要求該病人前往適當之醫療院所科別就診，仍持續開立Pethid ine錠劑予該病人等情，皆顯示原告對該病人處方Pethidin e，不符醫療常規，違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定。
㈤原告為耳鼻喉科專科醫師，卻長期開立Pethidine 錠劑予非
其專科之復發性腎結石病人及胰臟炎病人，未曾經由精神科評估該等病患是否有精神疾病、有無藥物濫用史或成癮可能性，也未經疼痛科評估是否有其他用藥或治療方式來緩解疼痛，仍逕自長期連續處方成癮性麻醉藥品予該病人。原告未檢討其處方行為，避免個案囤積藥品，造成病人誤用、濫用或將藥品流用，或導致病人延誤治療，其使用管制藥品之處方行為，不正當之處至為明顯，非如原告所稱其治療○○○劇痛絕對是正當醫療目的，完全合乎醫療常規等語。
㈥被告為求裁處之慎重，判斷醫師、牙醫師、獸醫師及獸醫佐
是否為非為正當醫療之目的使用管制藥品，均將疑涉有醫療不當處方使用管制藥品之案件，提出於被告所設置之醫療使用管制藥品審核委員會進行審議，該委員會係由內科、外科、神經科、骨科、泌尿科、疼痛科、麻醉科、精神科、臨床藥師等臨床醫藥專家學者組成，均具備醫療使用管制藥品之專業知識，其決議事項亦須有出席委員過半數之同意。被告管制藥品管理局將97年8月7日實地稽核原告為負責人之診所現場紀錄表及從該診所攜回該等病人之病歷影本、原告提供之診治說明及○○○於被告所屬台中醫院之病歷影本等相關文件，提被告醫療使用管制藥品審核委員會97年第4 次會議審議，俾供被告做出行政處分之重要參考。該審議委員會依據系爭注意事項及藥品仿單、藥典等客觀標準，及其專業知識與經驗，針對具體事實作出是否違法之專業判斷，明確認定原告用藥行為仍未改善，長期為○○○處方使用Pethidi-
ne 針劑及錠劑，不符管制藥品使用之醫療常規，乃違反管制藥品管理條例第6 條第1 項之行為後，再由被告參酌該委員會之專業判斷作出裁處，經臺中市政府處其加重罰鍰之行政處分後，被告考量原告再次違反管制藥品管理條例第6 條第1 項之規定，陷病人於成癮危機不顧，致病人權益及用藥安全無法獲得保障，遂依同條例第36條之規定，衡酌其違規情節之輕重，於98年12月30日以原處分處原告停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月，於法並無不合。
㈦臺中市政府98年12月14日第二次裁處之罰鍰處分與被告98年
12月30日之原處分處原告停止處方、使用或調劑管制藥品處分，係屬不同種類之處罰，依行政罰法第24條第2 項規定，得併為裁處，無原告所謂違反一行為不二罰的問題。
㈧綜上所述，原告既身為醫師，理應具備醫學倫理之認知、態
度與修養，遵循醫師倫理規範，且其從事臨床醫療工作，更應客觀選擇對病人最佳之治療方式，而非應病人主觀要求而給予藥品，且因管制藥品具成癮性及濫用性，案內所提藥品Pethidine列屬第2級管制藥品，足見處方使用該藥品應小心謹慎，應遵守成癮性麻醉藥品注意事項之規範；再者，原告自收受臺中市政府97年2 月26日第一次裁處之裁處書後，未檢討其處方行為，亦未以婉拒開立管制藥品處方之有效方式，要求該病人前往適當之醫療院所科別就診，仍長期為○○○處方使用成癮性麻醉藥品，致病人權益及用藥安全無法保障，本署衡諸其違法情節重大，依據管制藥品管理條例第36條規定所為之原處分，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告處方Pethidine 錠劑予○○○長期使用，是否屬正當醫療之目的，有無違反管制藥品管理條例第6條第1 項規定？管制藥品管理條例第36條所規定情節輕重標準為何？原處分有無違反一行為不二罰之原則？茲分別論述如下。
五、原告處方Pethidine 錠劑予○○○長期使用，非屬正當醫療之目的，係違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定：㈠按「本條例所稱管制藥品，係指下列藥品：一、成癮性麻醉
藥品。…。」「醫師、牙醫師、獸醫師及獸醫佐非為正當醫療之目的，不得使用管制藥品。」管制藥品管理條例第3 條第1 項第1 款、第6 條第1 項分別定有明文。又按以成癮性麻醉藥品因藥性特殊，長期使用易導致病人成癮，基於病人用藥安全，被告於88年9 月15日以衛署管藥字第88056678號公告成癮性麻醉藥品注意事項，以規範醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品之行為，避免因醫師用藥不當，導致病人醫源性成癮。依成癮性麻醉藥品注意事項第1 點至第3 點規定「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人（以下簡稱該類病人）長期處方成癮性麻醉藥品，除應遵照行政院衛生署訂定之麻醉藥品臨床使用規範外，應依本注意事項之規定辦理。非癌症慢性頑固性疼痛病人，係指其他藥物或治療仍無法緩解疼痛，必須使用麻醉藥品止痛之病人；燒燙傷、重大創傷等需住院反覆進行外科手術修復之病人，亦屬該類病人。長期使用係指連續使用超過14日或間歇使用於3 個月內累計超過28日。」「本注意事項所稱成癮性麻醉藥品係指含Morphine( 嗎啡) 、Codeine(可待因) 、Opium(鴉片) 、Pethidine(配西汀) 、…等成分之製劑。」「醫師應在使用其他藥物及方式控制疼痛無效後，始得考慮為該類病人長期處方使用成癮性麻醉藥品。」「該類病人需長期使用成癮性麻醉藥品時，應轉介至醫學中心或至少聘有麻醉(或疼痛) 、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療。」。
㈡經查，原告係甲○○耳鼻喉科診所之負責醫師，被告所屬管
制藥品管理局於97年8月7日派員會同臺中市衛生局人員實地稽核，發現原告自97年2 月26日經臺中巿政府第一次裁處後至97年8 月7 日期間( 除97年6 月13日至97年7 月14日外)，仍為○○○處方使用管制藥品Pethidine ，該病人平均3-
5 日就診1 次，每次領取23-24 粒Pethidine 錠劑之事實，有97年8 月22日管制藥品實地稽核現場紀錄表、病歷資料、原告管制藥品Pethidine 錠劑病人領用收支結存簿冊、原告診所為病人處方Pethidine 錠劑明細表影本等附卷可稽( 見本件參辦資料第14頁、第50-68 頁、第107-109 頁) ，且為原告所不爭執，自堪信為真實。次查，依據鹽酸配西汀錠(Tabellae Pethidinae Hydrochloridi) 仿單資料，該藥品會產生依藥性而有濫用之虞，連續使用會因而產生生理、心理依藥性及耐藥性，因此處方及使用時均應與嗎啡同等注意。依前揭事實，可認○○○連續使用Pethidine 超過14日，即屬長期使用成癮性麻醉藥品，原告應當遵循成癮性麻醉藥品注意事項之規範，於○○○須長期使用成癮性麻醉藥品時，應將其轉介至醫學中心或聘有麻醉( 或疼痛) 、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療，以免因施用該藥物而導致病人成癮。詎原告未遵循系爭注意事項之規定，持續處方Pethidine 錠劑予○○○長期使用，其行為顯非屬正當醫療之目的，參以上開事實經提行政院衛生署醫療使用管制藥品審核委員會97年第4 次會議審議結果，決議原告長期為○○○病人處方使用管制藥品Pethidine 錠劑，不符醫療常規，為醫療使用不當之行為，亦有行政院衛生署醫療使用管制藥品審核委員會97年第4 次會議紀錄可考( 見本件參辦資料第17-25 頁) 等情，足徵原告非為正當醫療之目的，而使用管制藥品，顯有違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定之行為，洵堪認定。
㈢原告雖主張其給予○○○Pethidine 解除病人急性疼痛後，
曾將○○○轉診至區域級以上醫院做後續處置云云，惟原告既然將○○○轉診至區域級以上醫院，何以又開立Pethidi-ne錠劑予○○○攜回，且其為耳鼻喉科專科醫師，卻長期開立Pethidine 錠劑予非其專科之復發性腎結石病人，未曾經由精神科評估病患是否有精神疾病、有無藥物濫用史或成癮可能性，也未經疼痛科評估是否有其他用藥或治療方式來緩解疼痛，逕自長期連續處方成癮性麻醉藥品予病人，陷病人於成癮危機，無視於病人權益及用藥安全之保障，有違成癮性麻醉藥品注意事項之規定。原告另提出國外醫學雜誌上之專文，主張原告係使用成癮性遠比針劑低的Pethidine 口服藥治療○○○的反覆性腎結石，使用該藥之準則和在醫學權威雜誌發表文章的專家所提出之準則完全相同，係屬正當醫療目的云云。惟查，不問Pethidine 之針劑或錠劑，均為含有成癮性麻醉藥品成分之製劑，且成癮性麻醉藥品注意事項係規範醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品之行為，並非指醫師不得使用管制藥品Pethidine 治療疼痛病人，原告此部分主張，顯有誤解，自無可採。
六、按「醫師、牙醫師、藥師、藥劑生、獸醫師及獸醫佐違反本條例規定受罰鍰處分者，中央衛生主管機關得視其情節輕重，自處分之日起，停止其處方、使用或調劑管制藥品6 個月至2 年。」管制藥品管理條例第36條定有明文。查本件原告前因為○○○處方長期使用管制藥品Pethidine 針劑及錠劑，違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定，依同條例第39條第1 項規定，經臺中市政府於97年2 月26日第一次裁處原告罰鍰6 萬元，並告知原告不應長期為非癌症病人處方使用成癮性麻醉藥品，應將病人轉診至合於成癮性麻醉藥品注意事項規定之區域級以上醫院，尋求專科醫師協助，此有臺中市政府第一次裁處書在卷可稽( 見本院卷第22-23 頁) 。惟嗣後原告之用藥行為未見改善，無視於系爭注意事項之規範，仍為○○○處方長期使用管制藥品Pethidine 錠劑，臺中市政府乃再為第二次裁處原告罰鍰7 萬元，情節不可謂不重，且本件經行政院衛生署醫療使用管制藥品審核委員會97年第4 次會議審議結果，決議請被告依同條例第36條規定，停止原告處方、使用或調劑管制藥品6 個月，已如前述，依被告醫療使用管制藥品審核委員會設置要點第3 點規定：「本會置主任委員一人，委員10人至16人，均由行政院衛生署署長就有關機關代表、醫、藥專家學者聘兼之」，即該委員會係由內科、外科、疼痛科、麻醉科、精神科、臨床藥師等臨床醫藥專家學者組成，均具備關於醫療使用管制藥品是否正當之專業知識，其決議事項亦須有出席委員過半數之同意。可知該委員會之決議，係出自於各專業領域具有充分專業能力之專案學者審查之結果，除非原告能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖專業審議之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷（司法院大法官釋字第462 號解釋意旨參照）。
原告未能提出具有專業學術依據之具體理由，以動搖專業審議之可信度與正確性，僅空言指摘該審議決議不可信，自不足採。是被告依據上開審議之決議，作成原處分，核無違誤，本院自得據為判決之基礎。雖原告對臺中市政府第二次裁處提出訴願，業經駁回，所提之行政訴訟，亦經臺中高等行政法院以○年度簡字第○號駁回在案，縱原告已提起上訴，核不影響本院之認定。原告主張若其獲得勝訴判決，則可確認原告並未違反管制藥品管理條例第6 條規定，被告依同條例第36條之規定所為之原處分為違法云云，亦非可採。
七、原告又主張其同一行為，同時受臺中市政府和被告兩種處分，違反行政罰法之一行為不二罰原則云云。惟按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。」行政罰法第24條第1項前段、第2項前段定有明文。
查原告上開行為經臺中市政府98年12月14日第二次裁處之罰鍰處分與被告98年12月30日所為原處分，即停止原告處方、使用或調劑管制藥品6 個月，係屬不同種類之處罰，依行政罰法第24條第2 項規定，得併為裁處，並無原告所謂違反一行為不二罰的問題。原告此部分之主張，當無可採。
八、綜上所述，本件被告以原告所為違反管制藥品條例第6 條第
1 項規定，依同條例第36條規定，處原告停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月，於法並無違誤。訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴請確認原處分為違法，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 李依穎