臺北高等行政法院判決
99年度訴字第148號99年4月7日辯論終結原 告 欣鑫紙業有限公司代 表 人 甲○○○（清算人）訴訟代理人 林玠民律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年11月25日台內訴字第0980120329號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落台北市○○區○○段4 小段437 地號土地（下稱系爭土地，其上建物門牌號碼為：臺北市○○區○○街臨218 號）位於都市計畫第三種住宅區內，依台北市土地使用分區管制規則規定，並無允許作為施工機料及廢料堆置或處理業之用，原告竟於上址為施工機料及廢料堆置及處理，被告因認原告違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，以民國（下同）96年2 月6 日府都規字第09630644400 號函通知原告應於處分書送達後10日內限期改善，因原告並未改善，被告遂以96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並通知原告如未於處分書送達後10日內，拆除供違規營業之裝修或回復原使用執照圖說，將再處違規使用人30萬元。惟原告仍於上址為廢料堆置及處理，經被告於96年10月15日前往稽查而查獲，被告乃以98年4 月8 日府都規字第09831430100 號函（下稱原處分）裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，並主張如下：
㈠按都市計畫法第79條第1 項規定規定可知，都市計畫法第79
條科處罰鍰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，苟非土地或建築物所有權人、使用人或管理人，自非該條處罰之對象。
㈡原告業於96年4 月13日遷往臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號
2 樓，已未在系爭地址營業，土地已歸還地主、所有處理機具全數完成頂讓，已不屬原告或原告公司所有，被告以相同處理機具作為依據實屬不合理。且被告96年6 月1 日會勘結論說明現場室內外廢料處理機具已清理完畢、地磅設施已拆除、回收廢紙已清空，違規使用事實已改善，足以證明原告並未在前開土地上營業，早已遷往蘆洲，自此日期之後於系爭地址所發生之所有情事概與原告無關。原告既未在系爭地址營業，自非前開土地之使用人即明，乃被告以原告先前使用系爭地址土地，而未查明原告於本案查獲時是否為該土地之使用人，據以處罰自有未當。
㈢原告於96年8 月27日辦理負責人變更，原負責人蘇朝宗已於
96年8 月1 日離職，於離職後所有情事概與原告無關。且原告已於97年5 月9 日辦理解散，並已順利完成解散，表示原告無欠稅及罰單未繳之情事，被告於98年4 月8 日告知尚有
2 張罰單未繳屬不合理。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠依都市計畫法第79條第1 項規定，處分之對象係為違規使用
土地或建築物所有權人、使用人或管理人，依原告於96年11月29日之申請書及土地租賃契約，及蘇朝宗96年12月20日之陳情書中敘明（略以）：「民蘇朝宗於本市○○街○○○ 號經營欣鑫紙業有限公司，……近來為配合土地分區使用，原預定於12月20日前遷移現址。……目前剩餘工程尚須90個工作天才能全部完工。」，可推知欣鑫紙業有限公司於97年3 月前確於該址營業；另依被告96年10月15日第三次現場會勘紀錄，蘇朝宗仍代表欣鑫紙業有限公司親筆簽名，綜依前開證據所示，被告依都市計畫法第79條第1 項所為之處分並無違誤。
㈡原告聲稱原設址於系爭地址營業，惟業於96年4 月13日遷往
臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號2 樓，已未在前開處所營業，且未查明原告於本案查獲時是否為該土地之違規使用人乙節，依被告96年10月15日「召開臺北市○○區○○里○○鄰○○街臨218 號以『欣鑫紙業有限公司』名義未經核准經營施工機料及廢料堆置或處理業改善情形第三次會勘」紀錄所載（略以）：「（一）本次現場稽查時，現場內外堆置廢料、回收廢紙，且民眾正排隊進行交易，大型貨車駛入現場裝卸施工機料及廢料，路旁並停放裝卸廢料堆置機具，顯然仍有違規使用事實，並經查察人員拍照存證（詳附件）。……」並經欣鑫紙業有限公司現場負責人親筆簽名確認；另依原告前負責人蘇朝宗96年11月29日申請准許改善期間延長至96年12月15日之申請書及土地租賃契約，及蘇朝宗96年12月20日之陳情書中提及「……經營欣鑫紙業有限公司……原預定12月20日前遷移現址，……目前剩餘工程尚須90個工作天才能全部完工」，足以佐證原告自96年4 月13日遷址後至96年12月20日前，於○○區○○里○○鄰○○街臨218 號仍有營業之事實。顯見96年10月15日現場為原告以「欣鑫紙業有限公司」名義繼續營業，且依原告變更地址後之營利事業登記證載明，其營業所在地「臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號2 樓」現場係僅供辦公室使用，非能佐證其為實際營業之地址。故被告之原處分並無違誤。
㈢原告所稱業於97年5 月9 日辦理解散乙節，查依公司法第25
條規定，解散之公司於清算完結前仍有法人格，現原告係以「欣鑫紙業有限公司」起訴，自不得以解散為由卸責。被告辦理違反都市計畫法之查處案件，均以簽府核可之三階段方式進行裁罰程序，且於處分書上均載明各階段之處分內容，俾使違規使用人得以遵循並改善違規行為。被告於96年2 月
6 日以府都規字第09530644400 號函進行第一階段處分，勒令原告停止違規使用並限期改善，經96年3 月9 日現場會勘仍未改善，復於96年3 月20日以府都規字第09630795700 號函進行第二階段處分，處原告6 萬元罰鍰並勒令停止使用在案，並載明「未依前項說明履行義務者，本府將再處違規使用人及建築物所有權人新臺幣30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電」。又本案經96年10月15日現場會勘認定仍違規營業，故於96年11月13日以府都規字第09635236300 號函處原告30萬元罰鍰，後因更正該公司負貴人，而於98年4 月
8 日再次發函。故原處分程序均係有據且無違誤。㈣至被告98年4 月8 日開立2 張處分書，涉連續處分疑義部分
，查原處分係依被告96年6 月1 日、96年10月15日現場會勘結論，更正96年11月13日府都規字第09635236300 號函；至98年4 月8 日府都規字第09831430101 號函處分，則係依被告97年1 月15日現場會勘結論，更正被告97年4 月16日府都規字第09731599500 號函；均係因原處分所載公司負責人有誤而加以更正，而非因新事證而連續開立兩張處分，故無分開送達，且無未給予原告改善時間、違反正當程序原則。
四、按都市計畫法第32條條、第34條、第79條第1 項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣〈市〉〈局〉政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」另台北市依據都市計畫法第85條授權，制定都市計畫法臺北市施行細則，其中第10條之1 、第26條規定：「前條各使用分區使用限制如左：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」據此，制定有臺北市土地使用分區管制規則，於第8 條規定在第三種住宅區內得允許使用及附條件允許使用之情形，不包括施工機料及廢料堆置或處理業之用。經核，上開施行細則、管制規則之規定，均無逾越都市計畫法之授權，應值援用，凡於台北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令，而為都市計畫法第79條第1 項前段所規範之違章行為，而經主管機關依上開條項前段為裁罰並勒令停止使用或恢復原狀，仍不遵從，繼續為上開違章行為者，依同條項後段，得按次處罰。
五、經查，系爭土地位於都市計畫第三種住宅區內，有台北市土地使用分區詳列資料在卷為憑，依台北市土地使用分區管制規則第8 條規定，並無允許作為施工機料及廢料堆置或處理業之用。而原告於上址為施工機料及廢料堆置及處理，被告乃以96年2 月6 日府都規字第09630644400 號函通知原告應於處分書送達後10日內限期改善，然原告並未改善，被告遂以96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書處原告6萬元罰鍰，並通知原告如未於處分書送達後10日內，拆除供違規營業之裝修或回復原使用執照圖說，將再處違規使用人30萬元等情，則為兩造所不爭執，並有被告96年2 月6 日府都規字第09630644400 號函及送達證書、被告96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書及送達證書（96年3 月22日送達）等件影本在卷為憑，堪認為事實。嗣被告於96年10月15日再度前往上址稽查，現場內外堆置廢料、回收廢紙、且民眾正牌段進行交易、大型貨車駛入現場裝卸施工機料及廢料、路旁並停放裝卸廢料堆之機具乙節，亦有被告製作之第三次現場會勘紀錄、會勘照片等件影本可稽，該會勘紀錄並經原告現場負責人蘇朝宗簽名確認在案，足認原告前已於上址為違反土地分區使用規定之行為，經被告96年96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書指示停止違反分區使用，仍未遵其指示，繼續於96年10月15日於上址為施工機料及廢料堆置或處理之事實。
六、原告雖主張其於96年4 月13日即遷往臺北縣蘆洲市○○街○○○ 巷○○號2 樓，上址土地歸還地主，機具亦全數頂讓，且原告於96年8 月27日辦理負責人變更為甲○○○，前負責人蘇朝宗嗣後有任何行為均與原告無涉，非得將蘇朝宗96年10月15日違章行為逕指為原告之行為，況且，原告已於97年5 月
9 日辦理解散登記，被告不得對之裁罰，更不得逕於98年4月8 日除原處分外，又對原告97年1 月15日之行為另以98年
4 月8 日府都規字第09831430101 號函處分裁罰云云，並以被告96年6 月1 日現場會勘紀錄、經濟部核准原告變更登記函及原告96年8 月2 日欣離字第0960802 號公告等件影本為憑。然查：
㈠法人與自然人雖有本質上不同，即法人為法律所擬制具有獨
立人格者，但實際運作上仍經由其代表或負責之自然人為之。原告迄97年5 月9 日解散時，全體股東始終為蘇朝宗、甲○○○2 人，且此2 人誼屬夫妻，有卷附原告股東同意書、戶籍謄本等件影本足稽，顯見原告雖具法人格，但業務內容其實均由蘇朝宗、甲○○○2 人掌握，該2 人於執行業務範圍內，均係原告對外之代表權人，96年8 月27日申請營業事業登記變更，將負責人由蘇朝宗變更為甲○○○，並不影響蘇朝宗為原告股東、董事此等有代表權人，於執行原告業務範圍內之行為，即屬原告行為之認定；此由卷附蘇朝宗96年11月29日申請准許改善期間延長至96年12月15日之申請書，及96年12月20日之陳情書中所載「……經營欣鑫紙業有限公司……原預定12月20日前遷移現址，……目前剩餘工程尚須90個工作天才能全部完工」等語以觀，蘇朝宗於原告營利事業登記證之負責人變更登記後，仍始終以原告代表人名義代表原告對外為意思表示乙節即明。至於被告96年6 月1 日現場會勘紀錄雖顯示原告當時撤離現場，但此與原告於事後（96年10月15日）是否返回現場從事施工機料及廢料堆置或處理無關，而原告96年8 月2 日欣離字第0960802 號公告蘇朝宗之行為與原告無涉云云，則無非夫子自道，就蘇朝宗是否以原告代表權人身分於現場從事施工機料及廢料堆置或處理乙節，並無任何證據力可言，併此指明。
㈡「解算之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」「公司財
產不足清償其債務時，清算人應即聲請宣告破產。清算人移交其事務於破產管理人時，職務即為終了。」為公司法第25條、89條第1 項、第2 項分別定有明文。且「公司於清算完結，將表冊提請股東會承認後，依公司法第93條第1 項、第
331 條第4 項之規定，尚須向法院聲報備查，惟向法院聲報，僅為備案之性質，法院所為准予備案之處分，並無實質上之確定力，是否發生清算完結之效果，應視是否完成『合法清算』而定，若尚未完成合法清算，縱經法院為准予清算完結之備查，仍不生清算完結之效果。」「法人人格之消滅，依民法、公司法等有關規定，均以完成合法清算為前提，如尚未完成合法清算，縱經法院為准予清算完結之備查，仍不生清算完結之效果，法人人格即仍未消滅。」分別為司法院秘書長84年3 月22日秘台廳民三字第04686 號、84年6 月22日秘台廳民三字第10876 號等函釋可資參照，而上開函釋核與公司法規定意旨相符，自得援用。本件原告因解散前之違章行為經被告裁罰，因裁罰所生之公法上金錢債務尚未清償，除非因財產不足清償其債務而宣告破產，否則應為清償始得為合法清算完結，原告就此債務既未清償，應認於清算範圍內視為尚未解散，亦即於清算完結前仍有法人格，被告對之裁罰，並無不法。
㈢此外，原處分係就原告於上址為違反土地分區使用規定之行
為，經被告96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書指示停止違反分區使用，仍未遵其指示，繼續於96年10月15日於上址為施工機料及廢料堆置或處理之行為為裁罰，與被告98年4 月8 日府都規字第09831430101 號處分，係就被告97年1 月15日現場時，原告仍繼續於該址為違反分區使用之違章行為而裁罰，此均據上開2 處分載明，雖2 處分日期同為98年4月8日，但並無就同一行為為重複裁罰之疑義。
七、綜上，原告之主張均無可採，原告曾為違反土地分區使用規定之行為，經被告96年3 月20日府都規字第09630795700 號裁處書指示停止違反分區使用，否則將再處30萬元罰鍰，然原告仍未遵其指示，繼續於96年10月15日於上址為施工機料及廢料堆置或處理之事實，至為明確，被告援引都市計畫法第79條規定裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 28 日
書記官 徐子嵐