臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1487號101年5月24日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦（董事長）住同上訴訟代理人 夏安安 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）住同上訴訟代理人 鄭明宗
蔡宜玲上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國99年5 月13日院臺訴字第0990097389號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於本判決主文第二項部分均撤銷。
被告對於他網E.164 用戶號碼網路電話撥打原告多功能080 受話方付費長途網路服務資費部分，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴訟駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人於訴訟進行中由彭芸變更為蘇蘅，茲據被告
現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴狀變更，但經被告同意或行
政法院認為適當者，不在此限；又訴訟標的之請求雖有變更，然其請求之基礎不變，則應予准許，行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款著有規定。本件原告原訴之聲明係：
請求撤銷被告97年9 月18日通傳營字第09741060900 號函（下稱原處分）「認定」他網E.164 用戶號碼網路電話撥打原告多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務資費，原告不具訂價權部分暨其訴願決定，另被告應依原告97年6 月10日陳報函內容為核定之行政處分等語，嗣於言詞辯論時，變更其請求撤銷原處分部分之訴之聲明為：請求撤銷原處分「否准」原告申請核定系爭2 項服務資費部分暨訴願決定等語，其餘聲明不變，關於其變更撤銷聲明部分，核與前揭規定相符，應予准許。
二、事實概要：本件原告於民國（下同）97年6 月10日以行密發
（97）字第037 號函向被告陳報新增系爭2 項服務，即㈠該公司巿內電話撥打E.164 用戶號碼網路電話、㈡多功能080受話方付費電話及0203大量播放服務（下稱系爭2 項服務）之E.164 用戶號碼網路電話通信費率，並於97年7 月24日以信行一字第0970000760號函補充說明前開陳報費率將適用該公司未來開放E.164 用戶號碼網路電話服務，開放後並依第一類電信事業經營者財務報告編製要點規定，建立分別計算盈虧之會計制度及編製電信分離會計財務報表。被告以原處分就第一部分原告申請核定巿內電話撥打E.164 用戶號碼網路電話服務通信費，准予核定，惟應於文到3 個月內，就前開通信費內容進行檢討及研擬改善措施，並將改正結果陳報該會核定。就第二部分中原告申請核定之他網E.164 用戶號碼網路電話撥打系爭2 項服務資費部分，以依電信事業網路互連管理辦法（下稱互連管理辦法）第24條之1 第1 項第1款規定，原告不具訂價權，應予否准。原告就原處分有關系爭2 項服務資費部分不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告前為因應E.164用戶號碼網路電話之開放，就他網E.164
用戶號碼網路電話撥打原告提供服務之系爭2 項服務，請求被告核定原告擬新增之系爭2 項服務通信費率，詎料被告以原處分認定多功能080 受話方付費電話屬市○○路業務服務項目，依「互連管理辦法」第24條之1 第1 項規定，原告並無E.164 網路電話用戶發話予080 受話方付費電話之訂價權，0203大量播放服務亦同，而否准原告申請核定通信費率。
原告不服提起訴願，被告先則稱系爭2 項服務，應由原告依提供服務通信區域說明究屬市○○路業務或長途網路業務，以決定訂價權之歸屬，後又稱應由各網路互連業者，彼此協商並決定訂價權之歸屬，而訴願決定機關又認定原告之系爭
2 項服務通信費率，原告無訂價權而駁回訴願。㈡被告於本件訴訟初時主張依發信端用戶利用「市內電話機」
連接市○○路再連接智慧型網路或以「行動電話機」連接行動電話網路再連接至智慧型網路，以決定屬「市○○路業務」或「行動網路業務」，繼之又再主張應檢視發信端用戶與受信端用戶是否在同一市內通信營業區域範圍內，決定屬市○○路業務或長途網路業務。被告又於100 年12月22日召開之行政訪查會議中，詢問原告是否可開通E.164 用戶號碼網路電話撥打多功能080 受話方付費電話之服務，並訂定暫行費率向080受話方付費服務用戶收費，足證被告亦認提供080受話方付費服務之原告有訂價權，並能訂定資費向用戶收取，而無爭議，否則被告此舉只會引發重大爭議。然而不論係依提供服務通信區域究屬市○○路業務或長途網路業務，以決定訂價權歸屬或由業者協商訂之，原處分認定多功能080受話方付費電話及0203大量播放服務之E.164 用戶號碼網路電話通信費率，應依「互連管理辦法」第24條之1 之規定，由發信端電信事業訂價，受信端電信事業無訂價權，且無協商之可能，即屬違法。訴願決定亦認原告無訂價權，亦屬有違，嚴重影響原告之權利，原告就此仍起訴請求判決撤銷。
㈢本件系爭2 項服務，應依據「互連管理辦法」第19條規定由
業者協商訂之，原處分錯誤適用同辦法第24條之1 規定，認定他網E.164 用戶號碼網路電話撥打原告提供系爭2 項服務，應由發信端電信事業訂價，與被告於訴願程序自承應由電信互連業者協商決定訂價權之歸屬不符，適用法律錯誤，應予撤銷：
⒈系爭2 項服務屬智慧型網路服務，非市○○路業務服務項目，應歸屬於長途網路業務：
⑴按市○○路業務，依據「固定通信業務管理規則」第4
條第1 項第2 款規定，市○○路業務指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作同一市內通信營業區域內固定通信服務之業務及○○○區○○○○路出租業務。因之，市○○路業務係以縣（市）之行政區域為原則而劃定之某一區域，作為當地市內電話交換系統之服務範圍，而以公眾交換網路電話（Public Switched Telep-hone Service; PSTN）提供服務，僅能提供固定且種類很少的電話服務。
⑵原告系爭2 項服務屬智慧型網路服務（Intelligent N-
et work; IN ）係指架構在傳統電信網路上的資訊服務網路（並不是實體上的新網路系統），比傳統電信網路架構更有效、更經濟、更快速的方式，來控制及管理各種服務，提供臺灣全區之資訊服務及虛擬個人網路等服務功能。故系爭2 項服務係提供臺灣全區之資訊服務，與市○○路業務僅提供同一市內通信營業區域內之固定通信服務之業務，定義上迥不相同，被告系爭2 項服務歸入市○○路業務之服務範圍，與「固定通信業務管理規則」之定義扞格。被告自訴願及本件訴訟階段，分別主張系爭2 項服務可能屬市內、長途或行動網路業務範圍，可證被告已自承原處分對於系爭2 項服務屬市○○路業務，係屬錯誤之認定。
⑶系爭2 項服務固曾列入「市內電話規則」之市內電話業
務，然智慧型網路業務與一般市內電話之定義、通話服務種類及業務計價方式迥異，非同一種類業務。交通部電信總局營運部門改制成立公司後，因廢止「市內電話規則」，原告即將智慧型網路服務自市內電話業務中脫離，另訂定「中華電信股份有限公司智慧型網路業務營業規章」（嗣更名為智慧型網路服務營業規章），並報經主管機關交通部於86年9 月11日以交郵字第八十六字第043288號函覆同意修正後公告實施，故自電信總局93年8 月6 日核定修正之「智慧型網路服務營業規章」規定，可見系爭2 項服務為「智慧型網路服務項目」，非屬市○○路業務之範圍，否則主管機關電信總局應不會同意原告之系爭2 項服務脫離市內電話業務營業規章，另訂定於智慧型網路業務營業規章中。被告抗辯電信主管機關於86年10月4 日發布「互連管理辦法」、88年5月18日發布「固定通信業務管理規則」後，「多功能受話方付費電話」及「大量播放」等服務仍屬「市○○路業務」之服務項目云云，並非事實。
⑷原處分以原告之「市○○路業務營業規章」第9 條規定
，認定080 受話方付費電話屬市○○路營業服務項目云云。惟上述規章第9 條「受話方付費項目」之規定，乃係針對108 受話方付費人工台之規定（即用戶撥入108後，可向客服人員表示擬請受話方付費，經客服人員洽受話方同意後，予以接通之服務），並非本件原告申請被告核定多功能080 受話方付費之E. 164用戶號碼網路電話通信費率。甚且0203大量播放服務，原告從未將之列入市○○路業務營業規章，被告又從何認定0203大量播放服務屬市○○路業務，而應適用「互連管理辦法」第24條之1 第1 項規定？因而被告認定多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務屬市○○路業務，與規定不合。
⑸就系爭2 項服務，被告不僅於原處分認定屬市○○路業
務，然又於訴願程序時主張系爭2 項服務應由提供服務之通信營業區域說明，究屬市○○路業務或長途網路業務，以決定各該業務訂價權歸屬，其說法前後不一，已有矛盾，此亦代表被告已清楚理解系爭2 項服務未能歸屬市○○路業務。
⑹又除上述「固定通信業務管理規則」第4 條第1 項第2
款市○○路之定義規定外，同條項第3 款就長途網路業務亦有定義規定，指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作國內不同市內通信營業區域間固定通信服務業務。系爭080 、0203等智慧型網路服務可提供全省各地民眾撥入，不限於同一市內通信營業區域內之通信，如將該服務歸類為市○○路業務，不符合「固定通信業務管理規則」第4 條第1 項第2 款、第3 款規定。原告亦因此，將080 、0203等智慧型網路服務歸屬於長途網路業務。
⒉系爭2 項服務既非屬市○○路業務，自不應如原處分認定
依據「互連管理辦法」第24條之1 第1 項規定由發信端電信事業訂價，而被告於訴願程序自承：系爭2 項服務應由原告依提供服務之通信營業區域說明，究屬市○○路業務或長途網路業務，以決定訂價權之歸屬，並由有訂價權之一方提報服務資費。即於倘第一類電信事業提供E.164 用戶號碼網路電話服務之網路與市○○○○路互相通信時，依據「互連管理辦法」第24條之1 規定，由發話端業者訂價。倘第一類電信事業提供E.164 用戶號碼網路電話服務之網路與長途通信網路間相互通信時，因「互連管理辦法」第2 章關於第一類電信事業間網路互連對訂價權之歸屬無特定之規定，依同辦法第19條規定，由第一類電信事業協商定之。足證被告現已變更見解，同意新增系爭2 項服務之E.164 用戶號碼網路電話通信費率，應由互連之網路業者協商決定訂價權之歸屬，與原告見解相一致。
⒊原告前已與新世紀資通股份有限公司（下稱新世紀公司）
、是方電訊股份有限公司（下稱是方公司）及臺灣固網股份有限公司（下稱臺灣固網公司）協商，由提供系爭2 項服務之原告享有訂價權，與其他業者之協商，亦本於無差別待遇原則，由原告為資費之訂定：
⑴原告前為因應新世紀公司、是方公司提出E.164 用戶號
碼網路電話服務之網路互連要求，而與該二公司協商E.
164 用戶號碼網路電話服務與系爭2 項服務等互連事宜。該二公司陸續與原告於97年5 月完成網路互連協商，並簽訂網路互連協議書，雙方約定：「一方E.164 用戶號碼網路電話用戶撥叫他方080 受話方付費電話、大量播放及電話投票服務時，他方應支付一方E.164 用戶號碼網路電話接續費」，亦即由經營080 受話方付費電話、大量播放服務之業者訂價，並支付他方接續費。
⑵此外，有關爾後原告與其他業者協商E.164 用戶號碼網
路電話服務撥打多功能080 受話方付費電話及大量播放服務之訂價權時，亦將本於「互連管理辦法」第6 條「第一類電信事業提供其本身、關係企業或其他電信事業之網路互連服務，其價格、品質及其他互連條件，應符合公平合理原則，且不得為差別待遇。」之規定，按無差別待遇原則，與其他電信業者協商。故原告與業者間皆已有默契，由提供多功能080 受話方付費電話及大量播放服務之電信業者擁有訂價權，原告據此協商結果陳報資費請求被告核定，並無違誤。
⒋被告主張原告於陳報資費時未提出互連合約，故其未能實
質審查原告所陳報之資費案云云。然查，依據「互連管理辦法」第26條第4 項規定：「第一類電信事業間簽訂完成之互連協議書，應於一個月內由各方業者以書面報請本會備查。」，因而原告於97年5 月、98年9 月與新世紀公司、是方公司及臺灣固網公司分別完成網路互連協商，即於97年6 月、98年10月將互連合約陳報被告備查；且原告倘未與電信事業簽訂互連協議書，未能談定接續費及訂價權、通信費之歸屬，如何能向被告陳報資費，又何能開通話務。倘被告認為原告所陳報資費之文件有缺漏，亦可依「第一類電信事業資費管理辦法」第15條規定：「本會為辦理資費之核定或備查，得向第一類電信事業索取必要之資料或通知第一類電信事業到會說明，第一類電信事業不得拒絕。」，而要求原告提出資料供被告審核。故而被告主張因原告陳報資費時未提出互連合約，故其未能實質審查原告所陳報之資費案，顯屬託詞。被告逕行駁回原告申請資費核定，顯有違誤。
⒌依據被告解釋，不僅造成消費者爭議，更造成市場混亂：
由於被告關於系爭2 項服務之業務歸屬之認定屢屢變更，倘依據被告最新見解，亦即視發信端與系爭2 項服務之落地號碼是否為同一市內通信營業區域範圍內，決定屬市○○路業務或長途網路業務。然依被告如此解釋，則要針對每一通發話進行檢視，假設屬市○○路業務，依據「互連管理辦法」第24條之1 ，將由發信端之E.164 用戶號碼網路電話業者訂價並向發信端用戶收費；假設屬長途網路業務，則依據「互連管理辦法」第19條規定，經協商由提供系爭2 項服務之受信端電信事業訂價，如此實際幾乎無法執行。抑且類似系爭2 項服務，其成本僅有提供服務之電信事業最清楚，故業界均協商由提供服務之電信事業訂價。尤其是080 多功能受話方付費電話，倘依據被告之見解，則有時由發信端電信事業訂價，並由發信端用戶負擔通信費，有時由受信端電信事業訂價並收費，如此，則每通電話均需判斷由發信端用戶付費或受信端用戶付費，不但實際極難執行，更係臺灣獨創。因多功能080 受話方付費電話規劃時即設計由受話方用戶付費，主管機關要求每通電話均需判斷由發信端用戶付費或受信端用戶付費，實屬荒謬不堪，全世界沒有任何一個國家經營受話方付費電話，主管機關卻要求每通判斷由發信端用戶付費或受信端用戶付費，其耗費之人力資源成本，將難以計數。抑且會造成嚴重消費爭議，發信端用戶收受帳單會質疑，明明撥打
080 受話方付費電話，卻要負擔通信費，造成消費爭議，並斲傷E.164 網路用戶號碼網路電話之發展，試想，市內電話或行動電話撥打多功能080 受話方付費電話均由受信端用戶支付通信費，則E.164 網路用戶號碼網路電話撥打
080 受話方付費電話可能由發信端用戶支付通信費，則何人想使用E.164 網路用戶號碼網路電話？㈣次就實際業務經營面，系爭2 項服務亦不適於由E.164 發話
方取得訂價權，而應依協議及慣例由提供服務之電信事業取得訂價權：
⒈就多功能080受話方付費電話言之：多功能080受話方付費
服務為發話端不收費，由受話端付費之服務，所有發至該號碼之通信均由租用該080 服務號碼之客戶付費，其目的多為提供企業作為客服中心、訂貨、業務諮詢等企業服務專線使用，由企業負擔消費者撥入企業服務專線之通信費（受信端用戶付費），發信端之消費者則免付費，此一商業模式，可提升消費者撥入企業服務專線之意願，進而增加企業之商機，創造消費者與企業雙贏之局面。基於多功能080 受話方付費服務由使用該服務之客戶申請租用，關係存在於租用客戶與080 智慧型網路服務提供者，且所有發至該號碼之通信均由租用該080 服務號碼之客戶付費，因之，由提供080 智慧型網路服務者之訂價付費，始為合理，否則如原處分依據「互連管理辦法」第24條之1 第1項規定由發信端電信事業取得訂價權並向發信端用戶收費，將造成消費者使用E.164 網路電話撥打080 時，由發話方消費者支付通信費之現象，影響消費者撥打080 意願，進而衝擊企業營運，影響我國經濟發展，不符080 受話方付費電話精神，使企業提供客戶服務之規劃意義喪失。
⒉就0203大量播放服務言之：原告0203大量播放服務主要係
提供企業以錄音方式存放欲傳播之訊息，供消費者來電聽取，作為訊息查詢之用，如：即時股市行情、預約掛號專線、新歌宣傳、颱風天上班上課公告、電影上映時間等資訊。由於每個訊息的成本及價值不同，故目前市場慣例，係由提供大量播放服務之受信端電信服務提供者訂價，再委託發信端電信事業向發信端用戶收費。倘0203大量播放服務比照市話，E.164 用戶號碼網路電話服務撥打0203時，由發信端電信事業訂價並向發信端用戶收費，則經營E.
164 之業者不下十家，各家均將擁有訂價權，0203大量播放服務租用者將無所適從，且將發生各家E.164 用戶號碼發信端電信事業訂價不相同，甚至可能發生訂價低於該訊息成本之現象，進而引發消費爭議及0203經營者提供訊息之意願，市場將因原處分失當而萎縮，進而影響消費者訊息收聽之管道。
⒊目前各家固網業者對於市內電話撥打系爭2 項服務之通信
費訂價歸屬，皆依「互連管理辦法」第19條規定辦理，協商同意由提供系爭2 項服務之電信事業訂價，並明示於被告網站公告之網路互連合約範本，各家業者訂定之080 受話方付費電話服務及大量播放服務資費亦經主管機關核定在案。原處分對於系爭2 項服務之訂價權認定，實與以往認定不同，且現實上訂價之繁瑣，亦將抑制租用客戶系爭
2 項服務之使用意願，衝擊客戶服務業務，影響企業之營運，此不僅無法達成被告鼓勵電信業發展及避免不公平競爭之目的，亦將斲傷系爭2 項服務之發展，嚴重衝擊我國電信市場運作機制，非被告所欲見，且被告於處分中欲達成「為防止具市場主導者優勢業者以偏高之之服務資費」、「產生不公平競爭之虞。」之目的亦無法達成，原處分之決定實有所不當。
㈤新世紀公司與原告相同，皆具有綜合固網業者身分，按該公
司配合E.164 用戶號碼網路電話服務之推出，已於智慧型網路服務－080 多功能受話方付費電話服務資費表，新增「E.
164 用戶號碼網路電話來話」費率，該資費依據「第一類電信事業資費管理辦法」係陳報被告備查，被告回函表示「准予備查」後才實施，顯示被告在看待E.164 用戶號碼網路電話撥叫新世紀公司多功能080 受話方付費電話資費時，係同意訂價權歸屬經營多功能080 受話方付費電話之業者。此一不同業者不同裁量做法，嚴重衝擊我國電信市場運作機制。
㈥被告辯稱新世紀公司檢送「080 免付費電話服務之E.164 用
戶號碼網路電話來話資費」，被告僅係備查，並未實質審查，且該陳報資費係由發信端業者訂價，尚無違誤云云。然觀諸新世紀公司陳報資費之資料，應係提供080 受話方付費服務之業者訂價，詳如下述：
⒈按新世紀公司陳報被告之資費項目名稱為「080 免付費電
話之E.164 用戶號碼網路電話來話資費」，且適用對象為「本公司（即新世紀公司）之080 免付費電話之用戶」。
復觀諸其所陳報之資費：「速博080 免付費電話服務『E.
164 用戶號碼網路電話來電資費』」，其資費內容：一般時段，1.6 元/5分鐘；減價時段，1 元/10 分鐘」對照新世紀公司網站內容，其網路電話服務資費表中「網路電話撥叫080 服務：免費（受話方依提供本服務業者之訂價付費）」，而於「智慧型網路服務-080多功能受話方付費電話服務資費表」中，其「070 網路電話來話1.6 元/5分鐘；1 元10分鐘」，足證新世紀公司係在陳報080 免付費電話服務之資費無疑，亦即由提供080 免付費電話服務之電信業者陳報資費，原告實難理解被告何以將之解釋為該公司係陳報E.164 用戶號碼網路電話之資費項目，且其網路電話服務資費表中載明「網路電話撥叫080 服務：免費（受話方依提供本服務業者之訂價付費）」，則網路電話撥打080 服務係免費，網路電話又何需享有訂價權甚或陳報資費？則被告就同為E.164 用戶號碼網路電話撥打080 受話方付費電話而對原告做出不利處分，顯屬不公平對待。⒉又新世紀公司所陳報之資費縱屬備查，然被告備查該項資
費之時日亦久，就此爭議卻始終未向新世紀公司釐清，以確認該公司究竟是由提供E164用戶號碼網路電話服務訂價或由提供080 免付費電話服務訂價，足證被告亦明知新世紀公司係以提供080 免付費電話服務身份訂價，故未敢採取任何行動，應無疑義。
㈦被告於訴願時抗辯原告於陳報他網E.164 用戶號碼網路電話
撥打原告多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務資費時，未提出足夠資料供被告為實質審查，原告應重新陳報；且訴願決定書亦指明於必要時，原告宜本於營業之需，另案重新陳報資費請被告核定。因而原告於99年6 月2 日以行密發（99）字第054 號函文再次陳報他網E.164 用戶號碼網路電話撥打原告多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務之資費。被告又以99年7 月19日通傳營字第0990026963號函文回覆，要求原告就多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務型態為正確之業務歸屬，並依不同業務歸屬分別提報服務資費到會審查（按多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務於85年8 月15日交通部即同意開放，網路架構於該時即已建構，且原告前曾多次陳報市內電話及行動電話撥打多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務之資費，業務歸屬主管機關應早有定見，才能決定該等服務間互連之訂價權，被告竟迄現時仍以無法決定該2 項服務之業務歸屬，而要求業者自行決定，顯係刻意刁難原告資費之核定；且自被告要求原告決定前揭2 項服務之業務歸屬，亦可證被告已自承於原處分認定該2 項服務均屬市○○路業務已有違誤，併予敘明），並要求原告補正，而將原告所提出之相關資料退還。被告僅要求原告依不同業務歸屬分別提報服務資費到會審查，並未核定訂價權之歸屬及資費。此外，被告審查資費時倘認原告所檢附之資料有缺時，被告應來文要求原告補正，而非逕予駁回。被告主張因原告未提供服務成本結構及損益資料而無法審查資費，故認定原告多功能080受話方付費電話及0203大量播放服務無訂價權，顯屬推託之詞等語。
㈧被告復抗辯原告協商訂價權僅對協商對象有拘束力，並不及
於未經協商之其他電信事業，且亦違反「互連管理辦法」第24條之1 ，故被告以原告不具訂價權而否准，並無違誤云云。惟被告既已承認於修法前應由各網路互連之業者彼此協商，並決定訂價權之歸屬，且原告應重新提供系爭2 項服務之成本結構、損益資料，以供被告審查系爭2 項服務之服務資費，在在足以證明系爭2 項服務應適用「互連管理辦法」第19條規定由第一類電信事業協商訂價權歸屬，原處分依據同法第24條之1 認定原告無訂價權，適用法律錯誤等語。
㈨訴之聲明：⒈請求撤銷原處分否准原告申請被告核定他網E.
164 用戶號碼網路電話撥打原告多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務資費，原告不具訂價權部分暨訴願決定。⒉被告應依原告97年6 月10日行密發（97）字第037 號函文中所陳報他網E.164 用戶號碼網路電話撥打多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務之資費內容為核定之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠原告提供之系爭2 項服務屬市○○路業務之經營範疇：
⒈依電信法第26條第3 項規定授權訂定之「第一類電信事業
資費管理辦法」第17條第1 項第1 款「第一類電信事業陳報或實施之資費有下列情形之一者，本會得令其變更之之：資費之訂定或調整違反..電信事業網路互連管理辦法等相關法令規定者。..」之規定，被告依法有權得令原告變更或調整其電信資費。
⒉依電信法第11條第1 項規定：「電信事業分為第一類電信
事業及第二類電信事業。」，另同條第6 項規定：「第一類電信事業開放之業務項目、範圍、時程及家數，由行政院公告。」。按行政院97年2 月14日院臺經字第0960005076號公告修正第一類電信事業開放之業務項目、範圍、時程及家數一覽表，第一類電信事業之業務項目分為「固定通信網路業務」、「行動通信網路業務」及「衛星通信網路業務」三大類別，其中屬固定通信網路業務之業務項目有「綜合網路業務」、「市○○路業務」、「長途網路業務」、「國際網路業務」及「電路出租業務」等5 項。電信法第12條第1 項規定：「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業。」，同法第17條第1 項規定：
「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業。」，故對於第一類電信事業經營者所經營業務項目，係以該業者取得特許執照記載認定，業者所得提供使用者之通信服務，亦應符合各該業務管理規則所定通信型態定義及系統架構模式，是以從依原告所取得之電信事業特許執照，可知原告得經營之電信業務包含綜合網路業務（即包含市○○路業務、長途網路業務及國際網路業務）、行動電話業務、無線電叫人業務、第三代行動通信業務及衛星固定通信業務等「第一類電信」業務。
⒊按交通部於84年12月29日修正發布之「市內電話規則」（
已於86年5 月12日廢止）第12條第23款、第25款規定：「..經營左列市內電話業務..多功能受話方付費電話..係利用電信機構提供之智慧型網路..。..大量播放..係利用電信機構提供之智慧型網路..。」，可知多功能受話方付費電話服務及0203大量播放之智慧型網路服務屬市內電話業務之營業項目之一。85年7 月1 日原告變更為現行公司法人型態前，係依上開交通部規定提供多功能受話方付費電話服務及0203大量播放之智慧型網路服務。
⒋次按原告依85年2 月5 日修正公布之電信法第27條第1 項
規定，所定「智慧型網路業務營業規章」第1 條規定，將系爭2 項服務均列為「智慧型網路服務」之服務項目之一（詳該條第1 款及第3 款，被證2-1 ）。其後電信主管機關於88年5 月18日訂定發布「固定通信業務管理規則」，將原為「市內電話業務」歸入於「市○○路業務」服務項目範疇，於今日稱之為「市內電話服務」，惟「多功能受話方付費電話」及「大量播放」等服務仍屬「市○○路業務（即原為市內電話業務）」之服務項目，並未改變。復按上開營業規章名稱因配合88年5 月18日「固定通信業務管理規則」之訂定發布，由原告依該規則第50條規定，將上揭營業規章名稱修正為「智慧型網路服務營業規章」（被證2-2 ），並將系爭2 項服務改列於第7 條第1 項第1款及第3 款，但不影響「多功能受話方付費電話」及「大量播放」等服務列屬「市○○路業務（即原為市內電話業務）」之服務項目之事實。
⒌因通訊網路科技發展，愈來愈多之服務利用到「智慧型網
路」，舉例言之，以「080 受話方付費服務」為例，發信端之用戶可以利用市內電話連結（機）「市○○○○路」，再連結至「智慧型網路」，再轉由「市○○○○路」至另一受信端用戶。亦可由發信端之用戶利用行動電話（機）連結「行動通信網路」，再連結至「智慧型網路」，再轉由「市○○○○路」至另一受信端用戶。由上揭服務提供之網路接續路徑可知，「市○○路業務」或「行動通信業務（包含行動電話、第三代行動通信或無線寬頻接取等業務）」經營者提供上揭「080 受話方付費服務」，即該等服務可視其服務提供之方式，分別歸屬於「市○○路業務」或「行動電話業務」。承此，系爭多功能080 受話方付費電話及0203大量播放服務除如前揭所述，係利用固定通信市○○路提供服務者應歸入市○○路業務範範外，如係利用「行動通信網路」提供服務者，例如利用2G行動通信網路者，自應歸入行動通信業務範疇；如係利用3G行動通信網路者，自應歸入第三代行動通信業務範疇。原告僅以系爭2 服務規定於原告「智慧型網路服務」營業規章內，即主張該等服務非屬市○○路業務之範疇，顯屬無據。⒍原告系爭2 項服務於電信業務開放前均屬「市內電話業務
」之服務項目，電信業務開放後，電信主管機關自84年12月29日核定市內電話規則後，僅於88年5 月18日訂定發布固定通信業務管理規則，將原為「市內電話業務」歸入於「市○○路業務」服務項目範疇，於今日稱之為「市內電話服務」，惟「多功能受話方付費電話」及「大量播放」等服務仍屬「市○○路業務（即原為市內電話業務）」之服務項目，並未改變。是以原告上揭系爭2 項服務係屬利用固定通信「市○○路」提供服務，自應歸屬「市○○路業務」之營業（服務）項目範疇。即令系爭服務在解釋上或可能有屬「長途網路業務」經營範疇，亦無解於系爭服務確有屬「市○○路業務」經營範疇之事實。
⒎原告系爭2 項服務既屬「市○○路業務」經營範疇，依「
互連管理辦法」第24條之1 第1 項第1 款規定，提供E.16
4 用戶號碼網路電話服務與市內通信相互通信者，其通信費由發信端電信事業訂價。依上揭規定，原告就他網之E.
164 用戶號碼網路電話服務撥打「屬同一市內通信營業區域範疇內」之系爭2 項服務，並無「通信費訂價權」，而原告原提報之系爭服務通信費，並未就同一或不同之市內通信營業區域範疇為區分，原處分基於前揭理由予以否准，並無違誤。
㈡縱令如原告所主張系爭2 項服務有屬「長途網路業務」範疇
之情形，惟即令如此，對於系爭服務通信費，其訂價權亦依由提供電信服務之「業者協商後決定」之；亦即原告不當然擁有系爭服務之訂價權，茲分述如下：
⒈系爭2 項服務因利用通信網路型態之不同，可劃歸不同之業務經營範疇，已詳如前述。
⒉退萬步言，即使依原告之主張，而系爭2 項服務亦有歸屬
於「長途網路業務」經營範疇之可能（原告擬將系爭2 項服務納入長途網路業務營業規章，惟上開修正案，迄今尚未獲被告核准）。即令如此，依「互連管理辦法」第19條規定，原告亦不當然取得他網E.164 用戶號碼網路電話服務撥打系爭2 項服務之通信費訂價權，而係視網路互連雙方經營者協商之結果而定，且該協商結果僅對取得協議之經營者有拘束力，並不及於未參與協商之經營者，乃理之當然。
⒊原告原提報系爭2 項服務資費，未限定須已完成協商之E.
164 用戶號碼網路電話服務經營者用戶撥打，即有將未完成協商者亦一併納入由原告訂價，顯然與「互連管理辦法」第19條規定不符。是以即使依原告之主張將系爭2 項服務歸屬於「長途網路業務」經營範疇，原告原提報上揭服務資費將未具訂價權部分（屬同一市內通信營業區域內之市○○路業務範疇部分，以及屬不同市內通○○○區○○○○○路業務範疇而未取得協商決議之部分）亦一併納入，被告依法亦應以原告「不具訂價權」，予以否准。
㈢原告主張依系爭080 服務係由080 用戶支付通信費用，是以
應依「慣例」由「受話端」之080 服務業者訂價為當。原告上開主張，在實務上並非的論，分述如下：
⒈「互連管理辦法」已就各通信網路通信費訂價權之歸屬，
為明文之規範。在「法規」有明文之情況下，自應依法規之規定，自無依「慣例」之可言。
⒉有關通信費訂價權之歸屬，依「互連管理辦法」規定，係
以發信端事業訂價為原則，以受信端事業訂價或協商為例外，且上開訂價權之歸屬，以通信網路之型態為區別，並非以「付費用戶端」為區別。再者「市內電話用戶」撥打原告提供之系爭「0203大量播放服務」，其通信費係由「發信端」之「市內電話用戶」支付，顯然無原告所主張之應由「受信端」之0203大量播放服務事業訂價之理由。原告主張應以「付費用戶端」之事業有訂價權為當一節，亦顯有矛盾。
⒊同一類型之服務依其使用之通信網路不同，而有歸屬於不
同業務之範疇，在實務上並不罕見，以「來電答鈴」服務為例，其以市○○○○路提供服務者，自屬市○○路業務之營業項目之一；其以行通信網路提供服務者，則屬行動電話業務之營業項目之一。是以被告機關依法規規定，要求原告系爭080 服務，應依使用通信網路之不同，分別歸屬於市○○路或行動電話業務之範疇，係依法辦理，並無違誤。
㈣原告認為被告在看待E.164 用戶號碼網路電話撥叫新世紀公
司多功能080 受話方付費電話資費時，係同意訂價權歸屬經營多功能080 受話方付費電話之業者一節，說明如下：
⒈新世紀公司係固定通信綜合網路業務經營者，非屬固定通
信業務之「市場主導者」，故依「第一類電信事業資費管理辦法」第12條及第9 條第1 項之規定，前揭服務資費僅須陳報被告備查即可，有關新世紀公司陳報服務資費備查一節，被告未實質審查，並無同意訂價權歸屬經營多功能
080 受話方付費電話之經營者情事。⒉新世紀公司（即速博）檢送「E.164 用戶號碼網路電話服
務」用戶（發信端）撥打速博「080 免付費電話服務」用戶（受信端）服務資費備查函，載明該資費方案之適用對象為該公司之080 免付費電話服務之用戶。按該公司係同時提供「E.164 用戶號碼網路電話服務」及「080 免付費電話服務」，依電信法第16條第9 項授權訂定之「互連管理辦法」第24條之1 第1 款規定，通信費由發信端電信事業訂價，亦即訂價權歸屬於經營「E.164 用戶號碼網路電話服務」之發信端業者（即新世紀公司），因此，新世紀公司檢送該公司訂定之「E.164 用戶號碼網路電話」撥打「080 免付費電話」服務資費至被告備查，尚符合規定。
⒊原告指稱被告業已認定「E.164 用戶號碼網路電話」撥打
「080 免付費電話」之服務資費訂價權歸屬於提供「080受話方付費電話」之經營者一節，與事實不符。有關新世紀公司陳報服務資費備查一節，被告未為實質審查，即令新世紀公司陳報服務資費之備查，有如原告所陳之情形者，亦僅生被告應否命新世紀公司依相關規定為必要改正之效果，原告亦無法主張比照適用等語；並聲明駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，歸納雙方之陳述，兩造之爭點為：原處分認原告提供系爭2 項服務屬於市○○路業務是否違誤？㈠按「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應
為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。原告之訴無理由者，應以判決駁回之。原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」，行政訴訟法第200 條定有明文。
㈡次按「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率
計算、協議、互連協議書應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」，為電信法第16條第9 項所明定。依據此項授權，交通部電信總局於86年10月4 日發布「互連管理辦法」，關於第一類電信事業提供
E.164 服務時，其通信費處理於該辦法第19條及第24條之1第1 項著有規定。其第19條規定為：「第一類電信事業間之網路通信，其通信費之處理，依本章規定，本章未規定者，由第一類電信事業協商定之。」（92年9 月17日修正），其第24條1 第1 項於97年8 月5 日修正為：「（第1 項）提供
E.164 用戶號碼網路電話服務之第一類電信事業與行動通信、市內通信或衛星行動通信網路間相互通信時，其通信費之處理應依下列原則辦理：通信費由發信端電信事業訂價並向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業。呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付其他第一類電信事業相關費用之責任。」，本條第1 項增訂理由為「第1 項訂定意旨係對使用電信總局核發E.164 用戶號碼網路電話服務之第一類電信事業與行動通信、市內通信或衛星行動通信網路相互通信時之通信費處理原則。」；依此，提供E.164 用戶號碼網路電話服務第一類電信事業，與「行動通信」、「市內通信」或「衛星行動通信網路」間認應採「發信端事業訂價」為原則。上開規定係主管機關本於法律之授權，就第一類電信就通信費所為之規定，係屬法規命令，未逾越母法規定範圍，被告自得援用。
㈢經查，原告於97年6 月10日向被告陳報擬新增原告公司市內
電話撥打系爭2 項服務通信費率，且原告又以97年7 月24日信行一字第0970000760號函補正上述申請及答覆被告查詢，另說明略以：「..有關本公司（指原告）市內電話撥打E.16
4 網路電話費率訂定說明如下：⒈本公司市電話共劃分19個話價區，在不同的話價區可以存在相同的配號，所以跨話價區之用戶互撥時，必須加上長途冠碼及區域號碼，才不致造成號碼的衝突。而E.164 網路電話因採取全區配碼方式，編碼格式與長途電話（0 ＋區域號碼＋市話號碼）相似，只是區域號碼以70所取代。..⒊市話撥E.164 網路電話其訊務型態與長途電話一樣，與業者以TS介接傳送訊務；再者，本公司市話客戶撥E.164 時，本公司均就近送予業者，惟業者交換機不多與本公司介接點更少，其訊務都經由本公司長途網路始能到達與業者之介接點。為兼顧所有消費者權益，故訂定市話打E.164 費率，以長途電話費率扣除長途與070 接續費差額，應屬合理。..㈤0800為一受話方付費服務，所有發至該號碼之通信由該租用0800服務號碼之客戶付費，其通信費則依實際發、受話地點及通話時間計費，例如以市話發話時，該通信費依市話撥打市話或市話撥打長途話費率計價；以行動電話發話時，以市話撥打行動費率計價。循此，旨揭（指原告97年6 月10日申請新增以市話打E. 164用戶號碼）資費案中，以E.164 網路電話發話時，依市話撥打E.164 費率計價。」等語（見處分卷第33-35 頁）。因此，原告於原處分作成前即向被告表示，E.164 網路電話其訊務型態與長途網路業務相同，涉及國內不同市內通信營業區域，且080受話方付費服務，依實際發、受話地點，按其使用為市話、長途或行動計費。
㈣被告審核原告前揭申請及補充說後，以原處分說明：依原告
公司「市○○路業務營業規章」第9 條規定，080 受話方付費電話係屬市○○路業務服務項目，依「互連管理辦法」第24條之1 第1 項規定，原告公司無由他公司E.164 網路電話用戶發話予原告公司080 受話方付費電話之資費訂價權，0203大量播放服務資費亦同等語（見處分卷第1-3 頁），亦即被告係以原告之「市○○路業務營業規章」第9 條規定，認
080 受話方付費為市○○路業務，故適用「互連管理辦法」第24條之第1 項第1 款由發話方訂價原則而否准原告之申請。惟查，原告之上述「市○○路業務營業規章」第9 條規定，係針對108 受話方付費之人工台為規定，業據原告敘明，並提出原告公司108 人工台電費率表為證（見本院第35頁），其並非針對E.164 網路電話業務為規定（因當時尚無070網路電話），被告對此並未爭執，則原處分僅以原告之上述營業規章為據，顯未就原告補充謂E.164 為長途網路業務之部分予以審酌；而被告於本件訴訟仍稱：電信主管機關於88年5 月18日訂定發布之「固定通信業務管理規則」就「多功能受話方付費電話」及「大量播放」等服務仍屬「市○○路業務（即原為市內電話業務）」之服務項目，並未改變等語（見答辯狀，本院卷第51頁、第209 頁），被告始終認E.16
4 網路電話為市內電話業務，其結論並不周延。㈤被告所稱「固定通信業務管理規則」，於88年5 月18日由交
通部發布訂定，95年11月2 日起由被告發布修正，就固定通信業務業中市○○路業務與長途網路業務，自訂定時起即於該規則第4 條第1 項第2 款及第3 款分別為定義規定，其第
2 款規定：「市○○路業務：指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作同一市內信營業區域內固定通信服務之業務及○○○區○○○○路出租業務。」，同條第3 款規定：「長途網路業務：指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作國內不同市內通信營業區域間固定通信服務業務及○○○區○○○○路出租業務。」，依此，市○○路業務係以縣（市）之行政區域為原則而劃定某一區域，作為當地市內電話交換系統之服務範圍，而長途網路業務則為跨越國內不同市內之通信業務，兩者並不相同。多功能080 受話方付費服務，有須跨越國內不同市內通信營業區域部分，與上述長途網路業務相當，原告之補正函亦已說明，則原處分認080 受話方付費服務為市○○路業務，亦與「固定通信業務管理規則」第4 條第1 項第2 款、第3 款規定不符。
㈥又查0203大量播放服務資費，原告於前述97年7 月24日補充
函明示：「..至於0203費率原係依固網與行動發話之不同而訂定，即由固網發話者不分市話或長途，費率由1-6 元不等。又因0203係由發話端業者收費，為便利其他業者收取，必需依不同號碼給予固定費率。故旨揭（指E.164 用戶號碼網路電話服務新增案）資費案中，以E.164 網路電話撥打0203服務亦依前述0203所訂固網費率計價收費。」等語，因此，原告於補正函對由發話端訂價收費一節，並無意見，原處分否准原告0203大量播放服務資費訂價權，並無不合。
㈦另查原告主張被告對其同業新世紀公司於97年10月22日陳報
「速博080 免付費電話服務E.164 用戶號碼網路電話來話資費案」，經被告核准備查一節，於本件審理中，被告於101年5 月22日以通傳營字第10141030600 號函通知新世紀公司雖以：「主旨：貴公司於97年10月22日所陳報並業經本會准予備查之『速博080 免付費電話服務E.164 用戶號碼網路電話來話資費案』，依電信事業網路互連管理辦法第24條之1第1 項第1 款規定，其通信費由發信端電信事業訂價，請查照。」等語，惟其於同函文說明四部分又明示：「末查080免付費電話服務之功能及其特性（屬智慧虛擬碼）倘定位於長途網路受話，其通信費訂價及營收歸屬應依電信事業網路互連管理辦法第19條規定..由第一類電信事業協商定之。」等語，有該函文可按（見本院卷第239-241 頁），足認被告就本件多功能080 長途網路受話部分，亦肯認應依「互連管理辦法」第19條規定，由業者協商定之。
㈧再依前述「互連管理辦法」第24條之1 第1 項規定，其係以
「行動通信」、「市內通信」或「衛星行動通信網路」與第一類電信事業間為範圍，並未包含長途網路業務在內，而原告於前述97年7 月24日補正函就080 受話方付費部分，已說明：此類通信依實際發、受話地點及通話時間計費，例如依市話撥打市話或市話撥打長途話費率計價，以行動電話發話，以市話撥打行動費率計價等情，故原告認其得就080 電話按發話方之情形分別計價，因之，原處分就E.164 網路電話訊務屬於市內電話及0203大量播放服務資費部分，其依上開第24條之1 第1 項規定認發信端訂價，並無不合；然E.164訊務型態是否為長途網路業務部分及原告所稱已依「互連管理辦法」第19條規定，提出其與新世紀公司、是方公司、臺灣固網公司、亞太電信股份有限公司間之互連合約（見本院卷第251-254 頁），被告未予以審酌，其逕依前揭第24條之
1 第1 項規定否准原之申請，自有未合。就如為適用長途網路業務，其通信費率應否適用「互連管理辦法」第19條規定，及原告由業者互相協商及原告所提出上開互連合約是否合法適當，亦應由被告再予審核。
六、綜上所述，原處分未就原告對E.164 用戶號碼網路電話撥打原告080 受話方付費電話屬長途網路業務之補充說明審核，逕將之全部歸屬於市○○路業務，與「固定通信業務管理規則」第4 條及「互連管理辦法」第24條之1 規定不符，訴願決定未予糾正，均有未合，原告訴請撤銷他網E.164 用戶號碼網路電話撥打原告長途網路部分，為有理由，其餘部分為無理由。惟原告之申請是否應予許可，是否仍得適用「互連管理辦法」第19條規定及其所訂資費是否妥適，涉及被告之審查及行政裁量，核其申請尚未達全部有理由之程度，爰依上揭行政訴訟法第200 條第4 款規定，判命被告應依本判決法律見解，詳予查證後再依法作成適法處分，爰依上開規定意旨，判決被告應就此部分依本判決法律見解對原告作成處分。
七、本件兩造其餘攻擊防禦方法及提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第204 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 何閣梅