臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1406號99年11月4 日辯論終結原 告 隋興華被 告 交通部代 表 人 毛治國（部長）訴訟代理人 黃文玲律師
陳家祥律師被 告 行政院代 表 人 吳敦義（院長）上列當事人間陳情事件，原告不服行政院中華民國99年5 月6 日院臺訴字第0990096980號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之弟隋慶華為訴外人萬海航運股份有限公司（下稱萬海航運公司）船員，萬海航運公司所屬啟春輪於民國93年間，在日本外海發生落海事件，隋慶華因此事件死亡，嗣隋慶華之母范秋雲於94年2 月25日與萬海航運公司協議，受領新台幣（下同）000 萬元。原告則於97年5 月13日向被告申請閱覽啟春輪於90年9 月11日在新加坡遭扣船之報告文件（下稱系爭扣船報告），經被告交通部以97年5 月22日交航字第0970031023號函回覆其無此等資料，故無法提供。
原告復於98年6 月19日陳請被告交通部發文外交部亞太司函請新加坡港口管制局補發該文件，被告交通部以98年7 月15日交航字第0980041368號函回覆（系爭函覆）確無該文件，並考量原告以多次申請，爾後同一事件，將依行政程序法第
173 條第2 款不予回復。原告不服而提起訴願，訴願機關以系爭函覆純屬事實陳述及理由說明，非行政處分，為不受理決定，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告認系爭函覆處分不當，對函覆內容不服（答非所問，且
誤用『一事不再理』之法理），詎行政院就原告所提訴願在經歷約十個月的審查後，以『純屬事項、事實敘述及理由說明，並非訴願法所稱之行政處分，為不受理決定，退回原告訴願。但被告交通部卻在函中第2 頁的第三點說：「三、台端如不服本行政處分，應於收受本處分之次日起30日內，向本部或行政院提起訴願」。政府機構，交通部及行政院，對同一事件有不同的認定，互相矛盾，結果使得交通部可以僅憑一紙說明就讓原告既無法訴願，又達到實質駁回原告請求的目的，爰此提起本件行政訴訟。
㈡訴外人萬海航運公司所屬「啟春輪」懸掛中華民國台灣國旗
，於2001年9 月11日被新加坡港口國管制當局扣船，並依國際公約規則將扣船報告文件通知船旗國主管官署，主管官署是被告交通部，船旗國有責任監督。船舶的適航性，包括了幾個項目、在國際公約及國內法、船舶法第32條，有明文規定，航行於國際航線的船舶應遵守國際公約的規定。當船舶違反具強制性的規定時，即可能會被各港口國管制的官員，依公約規則、監督、檢查、扣船。而扣船時，有S.O.P.標準作業流程。並通知船旗國的主管官署。被告交通部，根據港口國管制程序、規則5.1.3 「在扣船之情況時，則應通知船旗國之主管官署，如此通知係以口頭為之，則嗣後應以書面確認，同時，如屬適當，亦應通知經船旗國授權代表其簽發有關證書之經認可機構。」船舶符合國際公約的主要責任、在船東，而船旗國的主管官署有責任監督。交通部將船舶的檢驗、驗證作業執行，交由「財團法人中國驗船中心」，執行各項法定檢查（http：//www.crclass.org 財團法人中國驗船中心網址）船東應依國際公約要求建造船舶，而平時也需讓船舶的狀況符合國際公約及國內法的要求，而該船所註冊的船旗國，有責任監督其所屬船舶，符合公約規定，港口國管制，則扮演海事安全的最後一道防線。船旗國的責任--交通部；船舶所有人的責任--萬海航運有限公司；船級社的責任--財團法人中國驗船中心。東京備忘錄（http：//www.Tokyo-mou.org 網址）的網頁在（Date Base ）資料庫的欄位內，記錄「扣船」報告的摘要，是公開的資訊，供任意閱覽，而相關的明細報告內容，則須向主管官署，依行政程序法申請，訴願決定為不受理於法不合，為此依法提起撤銷訴訟，並請被告交通部給付「扣船報告文件」（表格A 、表格
B 、表格C ）。㈢若如行政院訴願決定之認知，系爭函覆並非行政處分，因此
不得訴願，那麼人民將如何主張權利？如何請求法律上的利益及正義？原告依法請求的是一份主管官署即被告交通部，應該存檔備查的官方文件，「扣船報告」（表格A 、表格B、表格C ）。歷經000000000 年，約五年時間，交通部以各種不合法、不合理的理由拖延、拒絕、搪塞…請問，那是為什麼呢？「應有文件而說沒有」「可以給而不給」「若非有不可告人之事，為何不提出來？」如果真的沒有應存檔備查的該文件，就應該設法補正。那又為何不補正呢？交通部沒有此份官方文件，有下列幾個方法可以補正：a.向船東萬海航運有限公司調閱；b.向財團法人中國驗船中心調閱；c.向外交部駐新加坡辦事處調閱；d.向新加坡MPA 港口國管制局原單位請求補發。被告交通部卻不依法行政，故意侵害人民權利，違法又違憲，被告交通部為何不提文件出來？深思其原因，是否，因其有過失、有不可告人之理由，而故意隱藏文件？這份「扣船文件」是很重要的文件，因為，發生海事事件，報告上的明細記錄，可以證明及釐清責任的歸屬。
㈣訴願決定不受理係違法，請問，政府機構的作為與不作為，
是否達到依法行政的基本規則與要求？簡簡單單，面對事實依法行政，是否為最好的行政方式？政府機構，交通部，行政院不依法行政，不遵守國內船舶法，不遵守國際海事規則，那是法律所不容許的。我國雖因國際現實並非國際海事組織（IMO ）及東京備忘錄（Tokyo MOU ）之會員國，但IMO為落實海洋環境保護及航海安全之宗旨主要有三大利器，其中第三項為：不優待條款（No More Favorable TreatmentClause），無論是否為會員國，其強制性的規則，凡航行於國際航線的船舶，都必須遵守規則。
㈤行政訴訟法第1 條明文規定：行政訴訟以保護人民權益、確
保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。故，行政訴訟之目的在借司法救濟、以保障人民權益以及確保國家行政權之合法行使。按原告已用盡先行程序依行政程序法第46條申請閱覽法定文件（申請表內有註明用途為：佐證用）及司法救濟，因被告交通部之違法行政處分，已經損害原告之權利及法律上之利益，依行政訴訟法第2 條、第4 條、第5條、第6 條、第8 條、第9 條，向高等行政法院提出赤撤銷訴訟及課予給付義務。說明：為保障人民權益、實現法治行政、保護當事人及利害關係人權益及法律上利益。被告交通部違法之行政處分已經侵害原告的權利，侵害憲法所直接保障的人民「知之權利」（請參閱憲法第22條概括權利：李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第62期，頁28。）憲法第11條所保障的言論自由為知的權利的基礎。（司法院釋字第509 號解釋中，大法官提到言論自由的目的之一，包括「滿足人民知的權利」與「實現自我，追求真理、形成公意」。法治賦，資訊公開「資訊公開與司法審查」，頁12至14；法治賦，知的權利，「人權保障與釋憲體制」，頁273 。）㈥啟春輪發生了海事事件，被告交通部基隆港務局應依規定辦
理簽證，但確沒有應有之相關法定文件，沒有文件就應補正，經原告詳細檢視其交通部基隆港務局所提出的官方文件（原告因接受海事事件當事人的委任），其中缺少我國船舶法第32條明文規定之官方文件、也缺少聯合國國際海事組織（IM0 ）所訂之具強制性規則所應持有之證明文件，經向船東及中國驗船中心查詢，卻以資訊不公開作為答覆。原告向交通部提出申請，交通部以發文日期及文號：97年5 月22日交航字第09700311023 號通知書答覆「經查本部並無相關文件」，推卸交通部是為主管官署所應擔負之行政及監督的責任，違反行政程序法第4 條：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。閱覽卷宗乃行政程序當事人參與程序之最基本權利，原告請求閱覽的是一份主管官署交通部應存檔備查的官方文件，當交通部基隆港務局提供出官方海事報告時卻未提供相關的法定文件，為釐清及證明責任的歸屬，此份官方文件：扣船報告是一份很重要的證據、扣船報告上的明細紀錄可以證明事實及責任的歸屬，原告經司法救濟途徑，卻無法主張最基本的「知的權利」，交通部違反船舶法第32條、行政程序法第1 條、第4 條、第8 條、憲法第22條人民權益、憲法第11條、憲法第2 條、憲法第16條訴訟權附屬權利。
㈦我國政府資訊公開法、第20條明文規定申請人對於政府機關
就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。「資訊公開請求權」是貫徹「公開行政程序」的前提之一，其目的在促進公眾監督的可能性，故違反資訊公開之規定，應屬「違法」，資訊公開之實踐，端賴行政機關主動而適當的將其資訊公開，故人民對此種機制具依賴性，故應定位為「法律上利益」。原告知之權利受損害，法律上之利益受到損害，原告因接受海事事件當事人之委任，故原告在法律上有武器平等原則之要求及當事人公開原則之請求，交通部為主管官署應作為而不作為，違法又違憲。按信賴保護原則、行政機關應依法行政，行政程序法第8條：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。發生海事事件，交通部應存檔備查的法定文件的不完備，經原告依循正當法律程序提出請求補正文件，交通部以違法的行政處分及答非所問達到不作為、不補正文件之目的，令人不盡懷疑其是否為故意之行為？為何不補正呢？有什麼理由、需要一再的強辯？一份應存檔備查的官方文件，為何不依法存檔備查？㈧被告交通部違反行政程序法第1 條（立法目的）為便行政行
為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴…。交通部的行政行為，違反：1 、依法行政原則2 、人民基本權保障3 、信賴保護原則。欲維護航行安全、保護海洋環境免受船舶污染和保障海員安全與工作條件，最有效的方式為進行檢查，檢查中發現的船舶缺陷及扣船報告記錄，為我國主管官署交通部、行政單位應存檔備查的官方文件。再按原告訴願所請求的是：請求行政機關的作為，補正文件，存檔備查。被告行政院應就原告即訴願人所請求作出具體的「准」或「駁」或「撤銷原行政處分」（交通部之原行政處分），被告行政院應給一「實體的決定」，卻僅僅以「不受理」作為答覆，那違反了行政程序法的重要行政原則，具客觀違法性。行政院、交通部之行政處分在客觀上確屬違法，是違法的行政處分，同時，那侵害了人民的權利及當事人、利害關係人在法律上的利益。一份主管官署應存檔備查的官方文件，被告交通部僅以查「無案可稽」答非所問，這樣不作為的行政方式，做為其行政處分，經原告提起訴願，卻遭訴願決定不受理，明顯的違反了行政程序法的多項重要行政原則，以及違反憲法所明定的保護人民「知的權利」，憲法第2條、第11條、第16條、第22條明文規定。且根據基本權的程序保障功能，該程序權，係直接根據憲法基本權規定就能行使的人民的權利。
㈨按一份重要的官方文件，為行政的基礎與依據，應存檔備查
，在發生海事事件後，凡相關的後續處理如：海事簽證、保險理賠、法律舉證等等…，在在都需官方文件做為基礎，行政機關依法行政，環環相扣，官方文件是每一環行政行為的基準記錄，是很重要的基本文件。交通部、交通部基隆港務局，都說沒有文件，並且「查無此案」、「一事不再理」、「經查本部無案可稽」，實在是令人民不敢置信，我國的行政機關如此的作為，明目張膽的違法、違憲，故意的侵害憲法所保障的人民的「知的權利」，故意的影響人民（包括與海事事件相關的當事人、利害關係人）在法律上的利益，原告不能接受政府行政的違法，不能接受任政府機關任意的侵害人民的權利。依法行政，當政府機關未依法行政，經發現缺失時，就應依法補正，當「沒有文件」被發現時、經原告即訴願人及海事事件當事人、利害關係人依法提出請求時，即應積極與相關單位配合（如：外交部、財團法人中國驗船中心、萬海航運公司），依法補正文件，存檔備查，而不是推卸責任或故意配合隱藏文件，那違反了行政程序法的重要原則：信賴保護原則、誠信原則，政府機關應存檔備查的官方文件，是行政的基本，當基本都不完備時，請問，人民的權利何在？人民知的權利何在？那是否在根本上違反了基本法，違反了憲法，直接的侵害了人民的權利？行政機關對行政的基本認知與行為是否經的起檢驗？㈩船旗國主管官署即被告交通部雖然授權船級社中國驗船中心
執行各項法定檢驗，但卻不能授權其承擔船旗國的責任，主管官署交通部應有監督及行政的責任，沒有應有的官方文件，又故意隱藏、推卸責任，已屬違法。港口國管制檢驗中發現的船舶缺陷或違反規則，一般可分為船旗國的責任、船舶所有人的責任和船級社的責任。船旗國雖然授權船級社代行各項檢驗，但卻不能授權其承擔船旗國的責任。所以在符合國際公約要求方面出現的違反規則，責任應歸船旗國主管官署承擔。被告交通部、交通部基隆港務局提出官方海事報告，同時，應提出相關之法定文件。就發生了的海事事件，為主張及維護法律上之利益，當事人及利害關係人請求申請閱覽文件時在申請書用途攔住已敘明「佐證用途」並釋明閱覽之法律上利益。同時、就發生的海上人命安全事件來看，這份扣船報告是重要的證據，影響當事人及利害關係人法律上的利益。啟春輪，船籍港為基隆港，IMO NO：0000000 懸掛我國的國旗，船旗國主管官署是交通部。交通部為主管官署、卻說沒有官方文件、也不補正應有的文件，故意侵害人民的法律權益，將嚴重影響我國法治國的形象。
原告與「啟春輪」之利害關係：
⒈根據被告交通部所屬基隆港務局2004年3 月所提出的官方海
事報告，述說、萬海航運公司所屬「啟春輪」於2004年3 月23日航行中，發生了一件海上人命安全事故，這事故的受害人隋慶華是原告家人，原告之母范秋雲為當事人，因母親年邁多病，所以委任原告全權處理相關的一切事宜及法律上的事宜，例如：保險理賠、行政救濟、相關文件申請、報案... 等。故原告與「啟春輪」有直接的利害關係。
⒉「啟春輪」的不具適航性，違反船舶法第32條明文規定，被
告放任不具適航性的船舶航行於國際航線，造成海上人命安全事故的發生。在原告試著了解、當「海上人命安全事故」發生時，「啟春輪」船舶的適航性的情況時，原告質疑萬海航運公司、財團法人中國驗船中心及交通部的過失、故意違法及應負的責任。被告交通部併涉及了違反行政程序法第四條行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，及其他多項違法。啟春輪違反國際公約具有強制性的規定。
⒊經過原告向交通部及相關單位（歷經八個月的期間）三度提
出書面的請求、檢舉告發仍然無效及不被處理的狀況下，原告寫了一封信寄給聯合國專門機構IMO 國際海事組織的亞太區總部Tokyo-mou 東京備忘錄2004年11月30日原告以E-mail寄出信件，說明為了維護船舶、人員的航行安全、依據應遵守的國際公約規則，請求一個我國交通部應作而未作的檢查，次日2004年12月01日，日本港口國管制官員PSCO立即依據國際海洋法公約第21條的規定上船檢查、並做出官方的檢查報告，在報告FORM B（表格B ）上記錄「啟春輪」的缺失、在報告FORM A（表格A ）上記錄「啟春輪」應備的各項證書的有效日期。
⒋船級社財團法人中國驗船中心卻在此時，仍違法更新啟春輪
的國際安全管理證書，明顯違法，被告交通部有監督的責任，為何交通部明知違反法律多項規定及「啟春輪」不符合國際公約的規則要求及我國法律的規定，卻仍然同意配合違法的發出証書？⒌依據聯合國國際海事組織的執行單位、港口國管制的規則，
原告被接受及認定是合格、合法的當事人，與「啟春輪」有直接的利害關係，爾後，於2005年12月原告以此聯合國國際組織認定為合格的當事人身份，依據港口國管制規則向東京備忘錄Tokyo-mou 提出申請，請求日本官方的（PortStateControl ）檢查報告，經過日本PSC 的查證、確認後，合法的取得PSC 港口國管制的檢查報告等等官方文件。
⒍綜上，原告與啟春輪有利害關係。
原告依據何法律規定，請求被告行文外交部亞太司函請新加
坡港口管制局補發文件？⒈依據行政程序法第37條明文規定得向行政機關申請調查事實
及證據。原告依據此明文規定向主管官署被告交通部提出請求，補正應有官方文件，存檔備查。依據資訊公開法，遵守法律及憲法所保障人民的基本權，維護人民的權益及法律上的利益。
⒉按國際海洋法公約第94條、第217 條的規定，船旗國應遵守
船舶航行的各項安全規則，啟春輪違反公約規則，導致2001年9 月11日被新加坡港口管制局扣船，扣船時有標準作業流程，新加坡港口管制局應依作業規則通知我國主管官署，原告曾經函詢新加坡港口管制局原扣船單位，原告並獲得其答覆為新加坡官方扣船報告已經通知我國外交部駐新加坡辦事處，原告依行政程序法請求此官方扣船報告，我國的主管官署為交通部，卻一而再的說沒有文件，應有文件卻說沒有文件，明顯的未盡行政職責、又違法、又違憲，明顯的侵害人民權益，及法律上的利益。所以，原告依法請求被告交通部補正主管官署應存檔備查的官方文件。
⒊發生海上人命安全事故，主管官署交通部、交通部基隆港務
局，提出官方海事報告卻沒有法定文件，而此份官方扣船報告（FORM A, FORM B, FORM C）表格A,表格B,表格C,上的記錄是很重要的證據，原告在法律上有武器平等的請求，為釐清事實，此份官方扣船報告可以幫助釐清責任的歸屬，關係著憲法第2 條、第11條、第16條、第22條所保障人民的基本權、影響原告法律上的利益及司法上的正義。
綜上所述，足證原告之訴為有理由、原告為適格之當事人，
被告未遵守法令、未依法行政等語。聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；請求被告交通部及行政院給閱2001年9 月11日新加坡港口管制當局扣押啟春輪之報告文件。
三、被告交通部答辯：㈠查原告於97年5 月13日向被告申請閱覽系爭扣船報告，經被
告於97年5 月22日交航字第0970031023號通知書，以被告並無相關資料，且與行政程序法第46條及其相關規定不符，礙難照准。原告遂於98年5 月20日再次申請，經被告於98年6月3 日以交航字第09800349421 號通知書回復原告，略以所請文件無案可稽，且業於97年5 月22日以交航字第0970031023號函復等語。原告復於98年6 月19日以陳情函要被告補正上述行政缺失，發文外交部亞太司函請新加坡港口管制局補發該份官方文件，並副送行政院。行政院經以98 年7月6 日院臺交移字第0980043977號移文單請被告研處逕復。嗣被告以系爭函覆原告，略以本案經查確無原告申請之政府資訊，被告前業以97年5 月22日交航字第0970031023號及98年6 月
3 日交航字第09800349421 號通知書等答復原告，考量對於其多次申請案由，均已依相關規定明確答復，爾後同一事由，將依行政程序法第173 條第2 款規定，不予回復等語。
㈡查原告之行政訴訟起訴狀無非係以「對被告函覆內容不服，
並舉國際公約規則及相關法規，要求被告提出或補正；且認行政院訴願委員會所作訴願決定係違法，應予撤銷」云云，為其請求撤銷原處分與訴願決定之理由。惟查：
⒈系爭被告所覆98年7 月15日交航字第0980041368號函，既非
行政處分，原告起訴不合程式，應予裁定駁回：查被告98年
7 月15日交航字第0980041368號函，僅係就原告陳情該部洽外交部函請新加坡港口管制局補發啟春輪之扣船報告一事，說明被告現有檔案管理情形，及就原告數次申請閱覽等事項之處理經過，暨如原告再為相同請求之處理，純屬事項事實敘述及理由說明，並非行政處分，原告對之提起訴願，業經行政院院臺訴字第0990096980號訴願決定不受理在案。據此，原告對於非行政處分提起本件訴訟，其起訴即屬不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定，自非法之所許，應予裁定駁回。
⒉退萬步言，縱鈞院認系爭函覆係行政處分，惟查本案原告請
求係為取得閱覽啟春輪於90年9 月11日由新加坡海事港務局所提送之PSC 檢查報告，因被告確無存有該份資訊，故於98年7 月15日再以前揭函覆表明，爾後對於同一事由，依行政程序法第173 條第1 項第2 款規定不予回復，並無原告所指答非所問之虞。據此，被告該處分誠非屬欠缺合法要件之違法行政處分，自未符行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟，須具有『違法行政處分』存在之要件。職是，原告主張撤銷處分及訴願決定云云，自無理由，應予判決駁回。
㈢被告系爭函覆並非行政處分，原告提起本件行政爭訟，並非
適法：查被告機關作成之系爭函覆，僅係就原告陳情該部洽外交部函請新加坡港口管制局補發啟春輪之扣船報告一事，說明被告機關現有檔案管理情形，及就原告數次申請閱覽等事項之處理經過，暨如原告再為相同請求之處理，純屬事項事實敘述及理由說明，並未對外直接發生任何法律效果，自非屬行政處分甚明。從而，原告對於非行政處分之系爭函釋提起行政爭訟云云，自非適法，要屬當然。
㈣被告機關並無原告所稱之「啟春輪（wan hai 161 ）於2001
年9 月11日在新加坡港口管制當局PSC 扣船之檢查報告官方文件FormA 、FormB 」，已無從使原告申請閱覽，且原告亦不符合申請閱覽之要件，被告機關亦無從准予其閱覽：
⒈查「啟春輪（wan hai 161 ）」自85年10月18日入籍我國迄
今，該船舶之船旗國均為中華民國，依國際海事組織（IMO）於1999年11月25通過之A.882 （21）號決議案，於第5 章第5.1.6 條雖規定「港口國除應向IMO 提送該等缺點報告外，尚應毫不遲延送至船旗國主管官署，適當時並送至簽發有關證書之認可機構。所發現之缺點如與適用之公約無關，或涉及非公約締約國或較公約規定大小為小之船舶，則應提送至船旗國及適當之組織，而非IMO 」，即港口國應將系爭文件送交予船旗國。惟我國並非IMO 會員國，更非公約締約國，IMO 對我國船舶之PSC 檢查報告亦無納入管理，我國並無權利向港口國管制單位請求將系爭報告送交我國，而港口國管制單位亦無義務將其傳送至我國。本案新加坡港口管制單位並未將系爭文件傳送至我國，被告機關自無系爭文件得提供原告閱覽，故原告請求閱覽系爭文件云云，自屬無理由。⒉再按行政程序法第46條第1 項及第2 項第3 、4 款規定，當
事人或利益關係人為主張或維護其法律上利益時，得向行政機關申請閱覽行政機關所有之卷宗、資料，但有涉及營業秘密或第三人權利者，行政機關得拒絕之。姑不論被告機關並無系爭文件，原告申請閱覽該文件已無理由，且按法務部91年9 月2 日法律字第0910033663號函釋「行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗請求權，係指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬『行政程序中之個案資訊公開』。」申請閱覽卷宗者僅限於當事人及利害關係人。惟查，系爭文件係萬海航運公司所有之「啟春輪」扣押文件，其當事人應為萬海公司，至於利害關係人則係指因系爭文件而受有法律上利益或不利益之人。然原告既非當事人，亦非法律上之利害關係人，被告否准原告閱覽卷宗之申請，亦屬適法。
⒊況查，「啟春輪」屬萬海公司所有，該船舶相關文件係為該
公司之資訊，該公司前已委由律宇國際商務法律事務所於95年8 月17日（二00六）八月宇字第712 號函表示：「隋女士陳情函所索求啟春輪及鼎替輪之種種報告文件，因均涉及本公司之資訊保護及營業秘密等重大權益，依法令應非隋女士所得任意申請閱覽……敬請依行政程序法第四十六條第二項第三款及第四款，否准其申請」等語，故依行政程序法第46條第2 項第3 、4 款之規定，被告機關否准原告閱覽卷宗之申請，亦無不法。
㈤原告除無請求被告行文外交部亞太司函請新加坡港口管制局
補發系爭文件之公法上請求權外，我國政府亦無權請求新加坡港口管制局補發系爭文件：
⒈原告請求被告機關行文外交部亞太司函請新加坡港口管制局
補發系爭文件云云，核屬請求被告機關為特定內容之行政行為，屬課予義務訴訟之範疇。惟遍閱我國相關法規，並無明確之實體法規定原告得請求被告機關行文外交部亞太司函請新加坡港口管制局補發系爭文件，因此，原告訴請被告機關為該行政行為云云，自屬無理由甚明。
⒉又姑不論原告請求被告機關行文外交部亞太司並無理由，且
我國並非IMO 會員國，更非公約締約國，我國並無權利向港口國管制單位請求將系爭報告送交我國，而港口國管制單位亦無義務將其傳送至我國，已如前述，故外交部亞太司並無權利向新加坡港口管制申請補發系爭文件，亦屬當然。況查，國際海事組織（IMO ）之A.882 （21）號決議案僅規定系爭文件應保存於船上2 年，而新加坡海事港務局亦循該規定，僅就系爭文件保存2 年，此有新加坡港口管制局覆財團法人中國驗船中心之電子郵件（附件8 ）：「We regret toinform you that PSC reports are only kept for a 2-year period and therefore we are unable to accede toyour request for the PSC inspection report that wascarried out on Wan Hai No.161 at Brani ContainerTerminal, Singapore on September 11, 2001.（我們很遺憾地通知你，港口國管制報告只保留二年時間，因此我們無法根據你的要求提供萬海161 號於2001年9 月11日在Brani貨櫃集散站時之港口國檢查報告。）」可稽。從而，對於原告請求系爭文件，新加坡港口管制局既已表示無留存相關資料，故原告一再要求我國向新加坡當局請求補發系爭文件云云，亦屬事實上不能，至為灼然。
㈥綜上所陳，原告提起本件行政訴訟，其起訴於法不合，自應予以駁回等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查原告於97年5 月13日向被告申請閱覽系爭扣船報告，經被告交通部以97年5 月22日交航字第0970031023號通知書，函覆並無相關資料，且原告並未敘明申請扣船報告之利害關係，與行政程序法第46條及其相關規定不符，礙難照准。原告遂於98年5 月20日再次申請，亦經被告交通部於98年6 月
3 日以交航字第09800349421 號通知書函覆，略以所請文件無案可稽，再於97年5 月22日以交航字第0970031023號函復等情。原告仍於98年6 月19日陳情，要被告補正上述行政缺失，發文外交部亞太司函請新加坡港口管制局補發該份官方文件，並副送被告行政院。被告行政院經以98年7 月6 日院臺交移字第0980043977號移文單請被告交通部研處逕復。嗣被告交通部以系爭函覆原告，略以本案經查確無原告申請之政府資訊，其前業以97年5 月22日交航字第0970031023號及98年6 月3 日交航字第09800349421 號通知書等答復，考量對於其多次申請案由，均已依相關規定明確答復，爾後同一事由，將依行政程序法第173 條第2 款規定，不予回復等語。有交通部基隆港務局94年5 月12日以基港航監字第0971501037號函、交通部受理人民閱覽政府資訊或卷宗申請書、交通部97年5 月22日交航字第0970031023號函、交通部98年6月19日收文之陳情書、交通部以98年7 月15日交航字第0980041368號函在案可稽，為可確認之事實。
五、關於被告交通部部分：㈠按政府資訊公開法係為建立政府資訊公開制度，便利人民共
享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而制定，此觀該法第1 條規定自明。同法第3 條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5 條「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」關於申請提供政府資訊，依同法第10條、第11條規定，申請人應填具申請書，載明應記載事項，申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於七日內補正。不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。同法第18條亦規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」準此，政府資訊公開法施行後，基於保障人民「知的權利」，人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般性資訊請求權，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1 項所定應限制公開或不予提供之情形外，概應依申請而提供。使人民得以獲悉政府機關持有或保管之資訊，俾政府決策得以透明，進而落實人民參政權。
㈡次按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、
複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰……三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者」行政程序法第46條第1 項、第2 項第3 款、第4 款定有明文。又行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，此資訊公開之對象，並非一般大眾，而僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」；於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影；屬程序權利，申請人之請求遭拒絕時，依行政程序法第174 條規定，僅得於對實體決定不服時一併聲明之，不得單獨提起訴願。至於政府資訊公開制度，係滿足人民知的權利及促進行政程序之公開化與透明化，為便利人民共享及公平利用政府資訊，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，且為實體權利；又政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供；倘有法定情形，政府機關亦得不予提供。是以，人民向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影應公開資訊與人民在個案申請閱卷係屬二事。
㈢查系爭函覆係針對原告98年6 月19日陳情書（見訴願卷頁6
）所為，系爭函覆係以系爭扣船報告非屬政府資訊等為由，否准原告申請閱覽，核與前依據行政程序法第46條規定係申請閱覽個案卷宗有異。按政府資訊公開法第9 條第1 項規定，具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民，得申請政府機關提供政府資訊，故原告為有權申請人；再按「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」政府資訊公開法第20條定有明文。是行政機關就人民申請提供政府資訊所為之決定，係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質為行政處分，行政機關於否准資訊公開之請求時，人民自得對之循序提起課予義務訴訟，以資救濟。故原告提起行政救濟，請求提供行政資訊，為課予義務訴訟類型，程序上並無不合。次查，原告請求閱覽之資訊（系爭扣船報告），乃新加坡港口管制局所為，顯非屬被告於職權內可作成之資訊（文書）；依被告97年5 月23日交航字第0970031023號及98年6 月3 日交航字第9800349421號通知書內容，被告陳稱未持有系爭扣船文件，應屬可信，從而系爭扣船報告無以成為被告應主動公開或應原告申請而應予提供之政府資訊，被告依政府資訊公開法否准閱覽並無違誤。㈣縱認本件原告除請求閱覽外，併請求被告交通部先發文外交
部亞太司函請新加坡港口管制局補發系爭扣船，就請求被告發函部分亦屬課予義務訴訟之範疇。按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」固為行政訴訟法第5 條第2 項所明定。惟按「人民依行政訴訟法第四條規定，提起撤銷原處分及訴願決定之餘，就其遭行政機關否准之申請事項，固可同時依同法第五條第二項規定，一併請求行政法院命該行政機關為特定內容之行政處分；惟人民於為此種課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法規定為其根據。」有最高行政法院93年度判字第932 號判決可資參照，是條文所稱「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言；法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。而人民就其請求事項，依法並無申請權，則該機關所為函復，自未因此對外直接發生任何法律效果，故該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民並不得據以提起課予義務訴訟。本件原告並未表明得請求被告行文外交部亞太司，函請新加坡港口管制局補發系爭扣船報告之請求權基礎，遍閱我國相關法規，亦無明確規定人民得請求被告行文外交部亞太司或自行函請新加坡港口管制局補發系爭扣船報告之規定，故原告此部分申請即非有據。
㈤查我國並非國際海事組織（IMO ）會員國，更非公約締約國
，是否有無權利向新加坡港口國管制單位請求將系爭報告送交我國，已有疑問；而新加坡港口國管制單位亦無義務將其傳送至我國。況查，國際海事組織之A.882 （21）號決議案僅規定扣船報告文件應保存於船上2 年，而新加坡海事港務局亦循該規定，僅就系爭文件保存2 年，此有新加坡港口管制局覆財團法人中國驗船中心之電子郵件（見本院卷第150頁即附件8 ）：「We regret to inform you that PSC re-ports are only kept for a 2-year period and therefor
e we are unable to accede to your request for the
PSC inspection report that was carried out on Wan
Hai No.161 at Brani Container Terminal, Singapore onSeptember 11, 2001. （我們很遺憾地通知你，港口國管制報告只保留二年時間，因此我們無法根據你的要求提供萬海
161 號於2001年9 月11日在Brani 貨櫃集散站時之港口國檢查報告。）」可稽。從而，對於原告請求被告函請新加坡港口管制局將系爭扣船報告送交我國，亦屬事實上不能。
㈥查系爭扣船報告非屬政府資訊公開法第7 條應主動公開之資
訊，而「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者」同法第18條第1 項第6 款、第7 款亦有明文規定。查「啟春輪」屬萬海公司所有，扣船相關文件為該公司之資訊，該公司前委由律宇國際商務法律事務所以95年8 月17日（二00六）八月宇字第712 號函表示，隋慶華之母范秋雲於94年2 月25日與萬海航運公司協議，受領000萬元（協議書影本附訴願卷內），並以：「隋女士陳情函所索求啟春輪及鼎替輪之種種報告文件，因均涉及本公司之資訊保護及營業秘密等重大權益，依法令應非隋女士所得任意申請閱覽……」（見本院卷第145 頁）等語；原告並未證明啟春輪於90年間遭新加坡政府扣船與其弟之死亡有何關聯，及系爭扣船報告與公益有關，則系爭扣船報告亦屬應限制公開或不予公開之資訊，被告即便否准原告閱覽，亦無不合。㈦從而，被告以系爭函覆否准原告申請並無違誤，訴願決定從
程序決定不受理，固有未合，然維持原處分之結果，則無不同，無另予撤銷必要。原告訴請撤銷系爭函覆，請求被告給閱系爭扣船報告，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，就此部分兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
六、至於被告行政院部分：按行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」經查本件訴願機關為不受理決定，亦未撤銷或變更系爭函覆內容，原告併列行政院為被告，顯屬贅列，於法不合，爰一併以較慎重之判決程序為之。
據上論結，原告之訴一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 蔡 逸 萱