臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1568號99年11月2日辯論終結原 告 艾克斯電訊股份有限公司代 表 人 王宇睦（董事長）住同上訴訟代理人 簡泰正律師
陳明暉律師複 代理人 郭令立律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 林隆全
蔡宜玲顏聖原上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國99年6月2日院臺訴字第0990097964號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為彭芸，嗣訴訟中被告代表人變更為蘇蘅（見卷附行政院民國99年8 月1 日院授人力字第0990063767號令影本），茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為第二類電信事業語音單純轉售服務及非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者。民國（下同）98年1 月19日被告派員對原告位於臺北市○○○路○ 段○○○ 號10樓營業所實施行政檢查時，認為原告利用3 台數位式行動電話中繼裝置（Digital Mobile Trunk，以下簡稱DMT ），將非E.164 用戶號碼網路電話話務轉送至行動電話用戶，違反電信法第17條第
2 項授權訂定之第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定，乃依電信法第64條第2 項規定，作成98年8 月3 日通傳營字第09841051230 號函：「受處分人傳送自非E.164 用戶號碼網路電話話務時，未能於線上即時發送其向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼至受信端網路，違反電信法第17條第2 項授權訂定之第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定，依電信法第64條第2 項規定，處罰鍰新臺幣（下同）45萬元，並應於裁處書送達之日起30日內改善，屆期未改善者廢止其許可」之處分（以下簡稱原處分），原告不服，提起訴願經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、原告係取得許可經營的第二類電信事業，原告是向臺灣行動網路業者租用SIM 卡之用戶號碼即屬符合第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項所稱「向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼」，因此原告使用DMT 設備傳送國外之網路電話時，應屬於將其向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼，發送至受信端網路，合於前揭第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定。
２、訴願決定引用行動通信業務管理規則第4 條第5 款及固定通訊業務管理規則第4 條第2 款規定，區分「行動電話業務」及「固定通訊業務」，認為所謂「市○○路業務經營者」僅指「固定通訊業務」，因認「行動電話業務經營者」租用之行動電話號碼即非屬向「市○○路業務經營者」租用之市○○路業務用戶號碼，在法律解釋上非無疑義。所謂市○○路業務，依固定通訊業務管理規則第4 條第2 款係指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作同一市內通信營業區域內固定通信服務之業務及○○○區○○○○路出租業務。原告向臺灣行動網路業者租用SIM 卡之用戶號碼，是否即排除於上開所稱之室內網路業務，仍有探究餘地。
３、被告在行政檢查訪談中所稱將網路電話話務轉至行動電話，是指將原告的國外合作夥伴經由租用國際電路提供不特定用戶國際間的通訊服務，事實上原告只是租用電信事業之寬頻，用來連接國外同業作為不特定用戶國際間之通信服務，應屬於第二類電信事業管理規則第2 條第16款的行動轉售服務，而非同規則第8 款之「非E.164 用戶號碼網路電話服務」，原處分及訴願決定，均有誤解。
４、第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定目的為管制、了解發話來源，原告利用DMT 設備係將租用的SIM 卡號碼即時發送至受信端，保有通聯紀錄，已確保發話來源，以備將來有關單位查詢用，與規定意旨並無不符，原告並未違反第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定。
５、原告是向臺灣行動網路業者租用SIM 卡用戶號碼，並將原告國外合作夥伴經由租用國際電路提供不特定用戶國際間之通訊服務，此即原告代表人於行政檢查訪談時所稱將網路電話話務轉至行動電話。
６、本件原告行為時及裁處當時並無第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項，被告不得僅以立法理由當處罰依據。
７、為此提起撤銷訴訟，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯：
１、98年1 月19日被告派員對原告營業所實施行政檢查時，查獲原告利用3 台DMT ，將非E.164 用戶號碼網路電話話務轉送至行動電話用戶，其利用插有SIM 卡（部分係原告名義向台灣大哥大股份有限公司（以下簡稱台灣大哥大公司）申租取得之對應門號，為0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、00 00000000 、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000）的DMT 傳送話務時，未能即時發送其向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼至受信端網路，97年12月份通信紀錄達6345筆，原告有違法傳送話務的事實。經被告通知原告陳述意見後處罰鍰45萬元並限期改善，並無違誤。
２、行動電話業務與固定通信業務是不同的業務，市○○路業務屬固定通信業務之一種，不同於行動通信業務，而依電信網路編碼計畫，市○○路業務與行動電話業務所規劃的號碼區塊亦不同，市○○路業務所配用戶號碼之字頭碼為2~9 ，如原告98年6 月15日Z000000000P1號函所載之聯絡電話「00000000」即為市○○路業務（市內電話）號碼；行動電話業務用戶號碼之字頭碼為09，如前揭原告插於DMT 設備的SIM 卡用戶號碼「0000000000」即為行動通信服務號碼，市內電話與行動電話編碼顯有不同，何者為市內電話門號、何者為行動電話門號，為一般電信使用人所能辨識，原告所稱其向臺灣行動網路業者租用SIM 卡之用戶號碼即為向市○○路業務經營者租用之市○○路業務號碼，為卸責之詞。
３、原告取得許可經營的第二類電信事業業務類別及營業項目，僅為特殊業務之語音單純轉售服務及非E.164 用戶號碼網路電話服務，未包括租用國際電路提供不特定用戶國際間之通信服務。由原告代表人在行政檢查時的訪談紀錄及所提供之系統架構圖顯示，原告是透過Cisco 公司型號5300的網路電話閘道器（VoIP Gateway）接收國外合作夥伴來自網際網路的話務，依此話務傳輸形式，對照第二類電信事業管理規則第2 條第1 項第8 款規定，即屬「非E.164 用戶號碼網路電話」之話務，非原告所稱「將原告的國外合作夥伴經由租用國際電路提供不特定用戶國際間之通訊服務」。退萬步言，縱原告確有「租用國際電路提供不特定用戶國際間之通訊服務」，然此類服務非原告第二類電信事業經營許可執照所許可經營的服務項目，如查有經營事實，屬違法經營，得依電信法裁處。
４、行動轉售服務經營者（如家樂福電信、南頻電信等電信公司）須以批發方式承購或承租行動網路業務經營者（如中華電信、威寶電信等2G或3G之行動電話經營者）之電信服務，再以自己品牌（名義）銷售及交付SIM 卡予其用戶，以提供行動通信服務，且因係承購或承租通信服務，除依需要設置行銷、帳務及客服等業務支援系統或登錄與認證系統外，未自建傳輸、交換設備。本件依98年1 月19日行政檢查訪談紀錄及所附系統架構圖，原告是透過網際網路傳送與接收所提供的語音服務，並非如前述以批發方式承購或承租行動網路業務經營者之電信服務，復以自己品牌提供服務予其用戶或使用者，原告所經營服務並非第二類電信事業管理規則第2條第16款的行動轉售服務。
５、原告向台灣大哥大公司申請多門行動電話門號，利用插有上開行動電話門號SIM 卡之DMT 將接收自網際網路之話務傳送至受信端網路。於利用插有行動電話SIM 卡之DMT 傳送話務時，行動電話業者即將該SIM 卡對應之行動電話號碼發送至受信端網路。據此，原告利用DMT 傳送其非E.164 用戶號碼網路電話話務，已導致線上即時發送至受信端網路之號碼為其向行動網路經營者所申請的SIM 卡對應行動電話號碼，而非第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項所規定之其向市○○路業務經營者租用的市○○路業務用戶號碼。
６、94年間因執法機關破獲相關詐騙案件中，發現部分第二類電信事業語音單純轉售服務經營者或非E.164 網路電話經營者對於受話端為行動電話之話務，常利用行動電話業者網內互打的優惠費率，透過插入SIM卡之DMT進行話務傳送，經DMT傳送的話務，原始發話號碼將變更成該SIM 卡對應之行動電話門號，達成適用網內互打優惠費率情形，以達節省營運成本目的，惟此無法直接追蹤原始發信端發話號碼的特性，遭詐騙集團惡用，致執法機關無法透過發端號碼追查話務來源，遂建議被告正視原始發話用戶號碼於通信過程中迭遭竄改之亂象，加強電信監理，故94年11月15日修正發布增訂第二類電信事業管理規則第28條之1 規定，明確規範語音單純轉售服務經營者或網路電話服務經營者應於傳送話務時，除向受信端網路發送原始發信用戶號碼（其中包括非E.164 網路電話經營者向固網業者租用之用戶電信號碼），並應向接續端網路之業者要求，以確保話務傳遞過程中，保持正確之原始發信用戶號碼，其中，非E.164 網路電話經營者因未獲核配電信號碼，為符合第二類電信事業管理規則第28條之1規定，應將受話為行動電話、市話、長途或國際之話務，轉送第一類電信事業固網業者（以下稱固網業者），並向受信端網路發送其向固網租用之用戶電信號碼。原告沒有將原始發話號碼傳送出去，所以違反第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定。業者使用DMT ，可以插很多手機SIM 卡，當話務送來，如市內電話要打台灣大哥大的電話時，會選擇同樣是臺灣大哥大的SIM 卡再發話出去，臺灣大哥大的機房會以為是網內互打電話，通信費用就會享有網內互打免費，使用DMT 業者可以賺取話務中間的價差。原告第二類電信事業業者，就必須遵守第二類電信事業管理規則發送正確的原始發話號碼的規定。
７、依第二類電信事業管理規則第28條之1 第2 項規定，應發送出市話號碼，這部分在94年間增訂時立法理由就已說明，當時網路電話未區分E.164 及非E.164 ，98年間才修訂區分，，原告發送出的是SIM 卡號碼即所謂一般行動電話號碼，非
E.164是沒有向主管機關申請號碼，所以打出去是沒有帶號碼的。98年3 月6 日修訂的第二類電信事業管理規則考慮到非E.164 用戶號碼網路電話服務之經營者並未獲分配用戶號碼，故將94年11月15日修正時載於條文對照表說明欄之修正理由「非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者應於傳送話務時，發送其向固網業者租用之用戶電信號碼」，予以法規明文。即便條文略有修正，義務要求的實質內涵並沒有改變。
８、第二類電信事業管理規則第28條之1 規定，是在94年11月15日增訂，修正理由為「鑒於現階段網路電話服務或語音單純轉售服務經營者於通信傳送話務時，有關發信用戶號碼傳送事宜未予明確規範，導致原始發話用戶號碼於通信過程中送遭竄改，影響電信監理秩序之管理，為導正亂象，爰依照電信法第17條第2 項授權規定，增訂本條文要求語音單純轉售服務經營者或網路電話服務經營者於傳送話務時，除向受信端網路發送原始發信用戶號碼（其中包括非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者向固網業者租用之用戶電信號碼），並應向接續端網路之業者要求，以確保話務傳遞過程中，保持正確之原始發信用戶號碼」，迄歷經兩次修正，96年7 月20日配合機關組織改制修正同規則之主管機關用語；98年3 月
6 日修正係考慮網路電話服務包含E.164 用戶號碼網路電話服務及非E.164 用戶號碼網路電話服務，其中提供非E.164用戶號碼網路電話服務之經營者並未獲分配用戶號碼，故將94年11月l5日修正時載於條文對照表說明欄之修正理由－－非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者應於傳送話務時，發送其向固網業者租用之用戶電信號碼，予以法規文字化，義務事項之實質內涵並未改變。是以，現行第二類電信事業管理規則第28條之1 規定，有關語音單純轉售服務經營者、E.
164 用戶號碼網路電話服務經營者及非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者於傳送話務時，線上即時發送電信號碼之義務內容更形明確。
９、聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、行政機關依專業職能分工所行使職權的範圍，為管轄權。作成行政處分的機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有權官署。查「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」、「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。三、通訊傳播系統及設備之審驗。四、通訊傳播工程技術規範之訂定。五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。八、資通安全之技術規範及管制。九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。十一、通訊傳播事業相關基金之管理。十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。十四、其他通訊傳播事項之監理。」為國家通訊傳播委員會組織法第2 條、第3 條所明定，是通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，自被告95年2 月22日成立之日起，主管機關均已變更為被告，足見被告對本案有管轄權。
２、關於第二類電信事業管理規則第28條之1規定於98年3月6日修訂的問題：
⑴、按第二類電信事業營業項目、技術規範與審驗項目、許可之
方式、條件與程序、許可執照有效期間、營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之；違反交通部依第17條第2 項所定管理規則者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未改善者，廢止其許可，此電信法第17條第2 項、第64條第2 項分別定有明文，第二類電信事業管理規則即係依電信法第17條第2 項之授權而訂定，此即對於第二類電信業者在行政法上應遵守的義務，明確授權以法規命令補充其處罰構成要件之情形，是若授權訂定之第二類電信事業管理規則變更，已足以影響處罰的法律效果時，始為法律變更，若實質內容未變更，僅文字敘明有所不同，尚非法律變更。
⑵、所謂網路電話服務是指經營者透過網際網路傳送與接收所提
供之語音服務，此見第二類電信事業管理規則第2 條規定意旨甚明，而該規則自94年11月15日修正發布後，始針對網路電話服務經營者是否使用電信號碼資源，即是否利用E.164用戶號碼區分為「E.164 用戶號碼網路電話服務」及「非E.
164 用戶號碼網路電話服務」二種型態。參之94年11月15日增訂之第二類電信事業管理規則第28條之1 係規定「語音單純轉售服務經營者或網路電話服務經營者應於傳送話務時，線上即時發送該通信之原始發信用戶號碼至受信端網路，並確保正確送達至受信端網路」，其增訂的立法目在於確保話務傳遞過程中，保持正確的原始發信用戶號碼，俾便電信監理秩序的管理，依文義業者應遵守的「傳送話務時，線上即時發送該通信之原始發信用戶號碼至受信端網路」行政法上義務，並未因業者是否利用E.164 用戶號碼而有區別，即不論是E.164 或非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者均有遵守的義務。
⑶、再觀以98年3 月6 日修訂之第二類電信事業管理規則第28條
之1 第1 項、第2 項，雖係規定「語音單純轉售服務經營者或E.164 用戶號碼網路電話服務經營者應於傳送話務時，線上即時發送該通信之原始發信用戶號碼至受信端網路，並確保正確送達至受信端網路」、「非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者將來自網際網路之話務傳送至公眾交換電話網路時，應線上即時發送其向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼至受信端網路，並需確保正確送達至受信端網路」，析其文義，新規範只是將原涵蓋於原規範的處罰要件，以E.164 或非E.164 用戶號碼網路電話服務為區分，特別明列為二個獨立的處罰要件，究其實質未變更第二類電信事業經營者的行政法上義務，尚不足以影響處罰的法律效果，自非法律變更，亦非新增列的處罰規定。
３、原告為第二類電信事業語音單純轉售服務及非E.164 用戶號碼網路電話服務經營者，將向行動通信網路業者台灣大哥大公司租用的行動電話門號0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000等SIM 卡，插在3台數位式行動電話中繼裝置（即DMT ），以網路電話閘道器接收網際網路話務，利用上開中繼裝置傳送話務，發送到受信端網路時的發信用戶號碼為上開SIM 卡對應的行動電話號碼之事實，有第二類電信事業許可執照、台灣大哥大公司98年6 月9 日法大字第098071512 號關於上開行動電話門號97年12月發話通信紀錄筆數之函文、被告在98年1 月19日對原告實施行政檢查時原告代表人王宇睦的訪談紀錄及其簽認的系統架構圖等附於原處分卷可佐，並為兩造不爭執，本案事實，應堪認定。
４、原告為非E.164 用戶號碼的網路電話服務經營者，其在話務傳遞過程中，因利用插SIM 卡的行動電話中繼裝置，致發送到受信端網路時的發信用戶號碼為上開SIM 卡對應的行動電話號碼，已如前述，該行動電話號碼既非最初即原始的發信用戶號碼，原告違反電信法第17條第2 項第二類電信事業應遵行發送原始發話號碼之管理規則情節，至為灼然。
５、至原告主張其租用SIM 卡的用戶號碼符合管理規則第28條之
1 第2 項所稱「向市○○路業務經營者租用之市○○路業務用戶號碼」、原告租用電信事業寬頻以連接國外同業作為不特定用戶國際間通信服務，屬於管理規則第2 條第16款的行動轉售服務，不是「非E.164 用戶號碼網路電話服務」等語，經查：
⑴、所謂行動電話業務是指經營者設置行動電話系統，提供國內
陸地無線電通信服務的業務，而所謂固定通信業務之市○○路業務是指經營者提供使用者利用其固定通信網路，作同一市內通信營業區域內固定通信服務之業務及○○○區○○○○路出租業務，此見依電信法第14條第6 項授權訂定之行動通信業務管理規則第4 條第5 款及固定通信業務管理規則第
4 條第2 款規定甚明。即行動電話業務與市○○路業務為不同之業務，向行動電話業務經營者租用的行動電話號碼當然不同於向市○○路業務經營者租用的市話電話號碼，原告主張SIM 卡的行動電話用戶號碼符合市○○路業務用戶號碼，並不足取。
⑵、經營者以批發方式承購或承租行動網路業務經營者之通信服
務後，並以自己名義向用戶或使用者提供電信服務者，稱之行動轉售服務。本件原告係透過網際網路傳送與接收所提供的語音服務，並非以批發方式承購或承租行動網路業務經營者的電信服務，並以自己品牌提供服務予其用戶或使用者，其所經營之服務顯非行動轉售服務。又原告未獲分配E.164用戶號碼，其未利用E.164 用戶號碼所提供之網路電話服務，即是「非E.164 用戶號碼網路電話服務」。原告表示其所提供的不是「非E.164 用戶號碼網路電話服務」，當不可採。
六、綜上所述，原告身為第二類電信事業語音單純轉售服務及非
E.164 用戶號碼網路電話服務經營者，確有於傳送話務時，未能線上即時發送原始發話號碼之違反管理規則行為，被告對之裁處罰鍰45萬元並通知限期改善，於法有據。原告所訴各節均無可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 16 日
書記官 陳清容