臺北高等行政法院判決
99年度訴字第157號99年5月27日辯論終結原 告 甲○○被 告 基隆市仁愛區公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○被 告 基隆市政府代 表 人 丙○○○○○○訴訟代理人 己○○上列當事人間損害賠償事件，原告不服基隆市政府中華民國98年11月27日基府行法壹字第0980173409號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於98年8月13日以哭訴書向被告基隆市仁愛區公所（以下簡稱仁愛區公所）主張略以：「吉仁里里長劉進村里幹事…吝於關懷本人，致本人下樓梯險些送命…。」等語；又於98年8月15日，復以哭訴書向被告仁愛區公所訴說丁學偉之為人等語。嗣被告仁愛區公所 向基隆市吉仁里辦公處查證後，於98年8月21日以基仁民字第0980007680號函（以下簡稱仁愛區公所98年8月21日函）復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂以仁愛區公所及基隆市政府為對象，向本院提起本件給付訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告仁愛區公所應給付原告新台幣（下同）750,000元：
98年4月10日，訴外人丁學偉（其謂係原告同母異父之弟）向吉仁里里長劉進村提出協助清運原告家中垃圾，並丟棄原告家中99%物品；因里長地位為相當於民政課之職員，故被告應給付原告750,000元。
㈡被告基隆市政府應給付原告375,000元：
因基隆市○○街○○○○路未設好護欄，即未建構無障礙環境，致使原告在98年12月初從缺口掉下去，受有頭部碰傷及腿部之傷害，有長庚醫療財團法人基隆長庚紀念醫院（以下簡稱基隆長庚醫院）手術紀錄單為證。
㈢至原告其餘主張，詳如附件（即起訴狀及99年4月8日：有關
臺北高等行政法院行政訴訟損害賠償案針對被告答辯書之回應文、99年4月8日：有關臺北高等行政法院行政訴訟損害賠償案針對被告答辯書之再次回應文、99年5月27日有關臺北高等行政法院行政訴訟損害賠償案言詞辯論之補充說明事項等件）所載；並聲明求為判決被告應分別給付750,000元、375,000元予原告。
三、被告則以：㈠被告仁愛區公所部分：
⒈除如函復基隆市政府訴願委員會答辯書，暨基隆市政府訴
願決定書等理由外，依基隆市政府訴願決定書三、所載「……非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，可知原告所提之行政訴訟，為非公法上之範圍，屬私法性質所規範之爭執。依行政訴訟法第2條「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」規定，原告提起非公法上之行政訴訟，自為行法訴訟法所不許，應依同法第107條第1項第1款「訴訟事件不屬行政法院權限者」規定予以駁回其訴。
⒉又原告向被告提出750,000元請求給付之訴，為空洞之請
求。按債之發生，要有民法上所規範之債之發生原因，像買賣、契約、…等法律行為，或有可能構成本所之給付之債。經查里長熱心為民服務，幫助里民清運廢棄物，乃為達成競選承諾，乃里內所常見發生之事，係屬民間協助事項，不涉公權力之行使，且在被告並未授權里長行使公權力之前題下，即無發生債之原因，更無請求之權利，故原告本件請求為無理由，自應予以駁回；並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡被告基隆市政府部分:
⒈按訴願法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形
之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分…提起訴願者。」；又行政法院（現改制為最高行政法院）62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」。
⒉經查仁愛區公所98年8月21日函內容，係就原告陳情屋內
物品運棄及申請社會救助案，經過調查了解後，所為之事實陳述，並非對原告所為之行政處分，原告本不能對之提起訴願。且原告所稱未設置圍牆致摔傷，請求被告國家賠償，及就仁愛區公所民政課課長、承辦人與吉安里里長、里幹事通謀欺壓，運棄其財產、書籍等物，亦請求賠償云云等節。惟查該等請求均不屬訴願救濟範圍，原告對之提起訴願，揆諸前揭規定及判例意旨，非法之所許，則被告予以決定訴願不受理，並無不合。
⒊次依行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別
有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、同法第107條規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。」；又國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」、第3條第1項規定：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」、第10條第1項：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」、第11條：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」。⒋再查原告雖稱被告有遺棄行為，然查行政機關並非刑法所
謂之「行為人」，自無為遺棄行為之能力，與刑法遺棄罪之構成要件並不該當。而原告所指「無障礙環境之建構」有欠缺之部分，應依前揭國家賠償法相關規定，於請求權時效期間內，先向被告提起國家賠償請求，於被告拒絕賠償或協議不成立後，方得提起損害賠償之訴。本件原告無視上開法定程序，逕行提起本件行政訴訟，依前揭行政訴訟法等相關規定，其程序自不合法；且被告所為訴願決定既係依法為之，要無違誤可言；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為原告提起本件訴訟是否於法有據？經查：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付；惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許當事人逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性而須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限。如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。又觀之行政訴訟法第8條第2項「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」規定，足見有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准之處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准之處分，再依同法第7條「合併請求財產上給付」之規定，合併請求，始合於給付訴訟之法定要件，至為灼然。
㈡次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，為行政訴訟法第5條第2項所明定。是以，提起課予義務訴訟，須以人民之權利或法律上利益受違法損害為前提，始有提起課予義務訴訟之法律上利益可言。且依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，復經最高行政法院92年判字第137號判決闡釋在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解。
㈢是以，除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給
付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。易言之，提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件，此一要件如不具備，而其情形又不可以補正，則行政法院自得依法予以駁回其訴，合先述明。
㈣本件原告以里長因係民選，地位相當於被告仁愛區公所民政
課之職員，吉仁里里長劉進村在98年4月10日協助原告同母異父之弟丁學偉清運原告家中垃圾，丟棄原告家中99%物品，故仁愛區公所犯有違背職務遺棄罪，惟該所98年8月21日函卻答非所問，自應賠償原告750,000元；又因基隆市○○街○○○○路未建構設置護欄等設施，致使原告在98年12月初從缺口掉下，受有頭部碰傷及腿部之傷害，被告基隆市政府自應為其應有而未為之防護措施負責，應予賠償原告375,000元云云資為主張。
㈤惟查：
⑴按公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合法
律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常係事實簡單，法律構成要件結構單純者，諸如消費券、老人年金之發放等，但該等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是以行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性，是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均係先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，經由訴願行政爭訟程序，再依行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟方式為之。
⑵經查本件原告98年8月13日、98年8月15日之哭訴書，均非人
民之請求權，本與公法上請求權無關，性質上僅係促使被告仁愛區公所發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告仁愛區公所對原告並不負有作為義務，即令被告仁愛區公所未依其請求而發動職權，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受損害。是本件依原告起訴意旨，尚無以導衍出其對於被告機關有何公法上請求權，堪以確定。況原告既未向二被告機關請求本件之金錢給付，而仁愛區公所98年8月21日函復僅係就原告上開2哭訴書處理所為之陳述，並非行政處分，自無所謂原告須待被告仁愛區公所為否准處分後提起訴願，始得提起課予義務訴訟之問題。故原告遽行提起本件一般給付訴訟，揆諸首揭法條規定及上開說明，其起訴顯不合法，自應依予以駁回。
⑶再按「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行
使，增進司法功能為宗旨。」、「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」，行政訴訟法第1條、第2條分別定有明文。經查原告主張本件係依國家賠償法等相關法令所提之訴訟，惟核其內容，乃係有關國家賠償法等訴訟之爭議，依首開法條規定，應由普通法院審判，自非屬行政法院之審判權限甚明。且行政機關有無行政上公共設施之缺失，致人民遭受身體上或財產上之損害，非屬訴願法之訴願範圍，亦非屬行政訴訟法之審理範圍，而係屬國家賠償範疇，此由被告基隆市政府於99年5月27日言詞辯論庭所提「國家賠償作業流程圖」一覽表，可知苟原告確受有損害，應自損害發生5年或知有損害時起2年內，向該府提出國家賠償之請求，若經拒絕賠償或協議不成立，始可向臺灣基隆地方法院提起損害賠償之訴等流程，即足徵之。故原告逕行提起本件給付訴訟，難謂合法，亦應予以駁回。
綜上所述，本件原告所提給付訴訟為不合法，應予駁回。又原告所提訴訟既不合法，則其實體上之主張即無庸審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 帥 嘉 寶
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 劉 育 伶