臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1587號101年1月12日辯論終結原 告 廖曾鳳琴（即原告廖明坤之繼承人）
廖水盛（即原告廖明坤之繼承人）廖雀屏（即原告廖明坤之繼承人）廖德勇（即原告廖明坤之繼承人）廖賢宗（即原告廖明坤之繼承人）上五人共同訴訟代理人 顧立雄律師原 告 范兆青
楊正吉蔡正吉陳金土上四人共同訴訟代理人 張子柔律師上九人共同訴訟代理人 陳鵬光律師
吳典倫律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）住同上訴訟代理人 陳彥妃
黃漢洲李守仁
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 林倖如律師
馬惠怡律師林勳杰複代 理 人 周碧珠上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年5 月26日院臺訴字第0990098302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
（一）原告廖明坤起訴後於民國100 年2 月26日死亡，茲據其繼承人廖曾鳳琴、廖水盛、廖雀屏、廖德勇及廖賢宗具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1 項定有明文，經查，本件原告及其選定人被徵收土地，得否依土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定撤銷徵收之法律關係，原告及附件一所示原告之選定人，經查為系爭土地之所有權人或繼承人，均為有共同利益之人，經其等具狀向本院表明選定當事人廖明坤、范兆青、楊正吉、蔡正吉、陳金土為全體起訴，依前揭規定，尚無不合，應予准許；又按「被選定或被指定之人中有因死亡或其他事由喪失其資格者，他被選定或被指定之人得為全體為訴訟行為。」行政訴訟法第31條亦有明定，本件被選定人廖明坤因於100 年2 月26日死亡而喪失其被選定之資格，故由其餘被選定人即原告范兆青、楊正吉、蔡正吉、陳金土為本件選定當事人全體為訴訟行為，先予敘明。
二、事實概要：
（一）參加人臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線（臺北縣轄區）工程，報經被告於民國80年1 月24日以台
（80）內地字第891630號函准予徵收坐落臺北縣新店市○○○段○○○段47-81 地號等239 筆土地（含附件二所示土地），並交由臺北縣政府80年3 月9 日80北府地四字第068431號公告。
（二）原告及如附件一所示土地所有權人或其繼承人，先於97年間，分別請求臺北縣政府向被告申請撤銷如附件二所示部分土地之徵收，經台北縣政府審查，認未符合撤銷徵收之規定，並以97年4 月22日北府地徵字第0970219370號、97年8 月14日北府地徵字第0970576665號、97年11月26日北府地徵字第0970868889號函復不擬准許撤銷徵收之處理結果。
（三）原告不服台北縣政府前開處理結果，再於97年4 月29日、97年9 月9 日、97年12月4 日，向被告申請依土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定撤銷如附件二所示土地之徵收處分，經被告土地徵收審議委員會審議後，認不符規定，而由被告以98年4 月21日台內地字第0980076026號、第0000000000號及第0000000000號函復不予撤銷徵收（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）先位聲明（即原告請求確認被告80年1 月24日台（80）內地字第891630號就如附件5 所示土地所為之核准徵收處分無效）部分：
1、本件徵收係以徵收時之大眾捷運法及大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱聯合開發辦法）為據，大眾捷運法第7條第1 項、第3 項，及聯合開發辦法第9 條雖規定政府得以徵收土地之方式進行聯合開發，然參諸土地徵收條例第
1 、3 條規定以及憲法保護人民財產權之精神，聯合開發作為土地徵收之替代手段，亦應限於「選擇的、重大的、特別的公益」始得為之。大眾捷運法上述規定以非屬公益之事項，賦予主管機關強制徵收人民土地之權限，剝奪人民財產權，其手段與目的顯不相當，違反憲法第23條之比例原則。另關於聯合開發之性質、目的及內容等，大眾捷運法並未具體加以規範，故其據以徵收人民土地之正當性及適法性何在，即非無疑，且就聯合開發用地之取得，僅稱「協議不成，得徵收之」，對於「協議」之性質、內容、次數及是否應履行一定之程序以保障人民之聽審權等項，均付之闕如，而僅於無明確授權之子法即聯合開發辦法中泛稱「協議2 次不成者，得報請徵收」云云，顯然對攸關人民財產權益之土地所有權抱持漠視之態度，而以該等違反授權明確性之行政命令肆意剝奪原告等之土地所有權。是上揭規定均已顯然違反憲法第15條保障人民財產權及第23條比例原則之規定，應屬無效，而系爭徵收既係依據無效之法令所為之行政處分，亦屬無效。
2、縱認徵收時大眾捷運法及土地聯合開發辦法為合憲，該等法令亦規定如欲進行聯合開發，應先進行協議，協議不成始得徵收，而所謂協議，應提供人民相關必要之資訊，不厭其煩予以溝通交涉，不應流於形式（本院91年度訴字第1642號判決參照），經查：
⑴依臺北縣政府77年10月「變更新店都市計畫（部分住宅
區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）計畫書」，及系爭土地之徵收計畫書內容以觀，系爭土地係以聯合開發之方式進行利用，則依上揭規定，自應先與原土地所有權人先行協議，協議不成後，始得強制徵收。
⑵被告、臺北市（縣）政府及臺北市政府捷運工程局等機
關，並未依上開法規與原告進行協議程序，即由被告逕於80年1 月24日以台（80）內地字第891630號函核准徵收，是系爭徵收採「先徵收，後協議」之方式辦理聯合開發程序，顯違背大眾捷運法及聯合開發辦法所定「先協議，後徵收」之正當法律程序。系爭徵收土地徵收計畫書雖附有79年11月29日及同年月30日之「捷運系統新店線（台北縣轄區）工程用地取得協調會」，卻因斯時尚未依法踐行協議程序，而未附大眾捷運系統土地聯合開發辦法所規定之聯合開發用地取得之協議紀錄，被告仍作成系爭徵收處分，復參加人復未依法與原告等進行協議，提供原告聯合開發相關資料，僅以形式上之開會而無實質之意義及內容，即先行以強制徵收之方式取得系爭徵收土地，排除原告依法得參與聯合開發之機會，是以系爭徵收處分顯有重大明顯瑕疵，為無效之行政處分。
⑶又徵收有效與否，應以徵收當時是否已具備合法徵收要
件為判斷，不得以事後徒具形式之協議而謂能補正先前徵收處分之瑕疵。被告及參加人80年1 月19日「聯合開發說明會」，會議出席人數不及所有土地原所有權人人數三分之一，顯無從與地主們就聯合開發進行溝通或協議，此由參加人事後自行將該次會議更名為「聯合開發說明會」可證，該次會議顯非大眾捷運法第7 條第3 項所規定之「協議」程序。至被告所提出之其餘協議會議之時間，皆係於80年1 月24日系爭徵收處分作成後始召開，均不符合「先協議、後徵收」之正當法律程序。況80年間所謂聯合開發協議會或說明會等會議，並未提供地主充分之資訊，而無從獲致「實質協議」之目的，參加人雖主張其於80年間之會議提出「新店機廠聯合開發強度與分配方式資料」及「聯合開發契約書草案」等資料，該等資料與系爭細部計畫之內容幾近一致，足見已提供聯合開發之必要資訊云云，惟參加人提出之資料並非法定之都市計畫或聯合開發計畫依據，且其內容亦不足作為原告等土地原所有權人考量是否參與聯合開發之基礎，蓋相關機關並未依79年都市計畫規定制定「細部計畫」供原告等審閱，致原告無從決定是否參與聯合開發，所謂之協議徒具形式，又系爭開發資料並未合法送達於系爭徵收土地全數原所有權人，亦未依法定程序制訂，欠缺法律效力，不足作為實施都市計畫及聯合開發之依據。
3、系爭徵收土地於80年1 月24日經系爭徵收處分徵收後，在未與原地主協議聯合開發之情形下，逕行通過聯合開發都市計畫案，而聯合開發應屬不動產興闢事業，並非所謂「交通事業」，被告遽將原本以「交通用地」徵收之土地，變更為與建商合作之聯合開發基地，益徵當初被告作成系爭徵收處分時，系爭徵收土地並非為興建捷運事業使用上必要且不可替代之土地，故徵收系爭徵收土地已有違必要性原則而違憲無效。
4、被告主張其依行政院公共建設督導會報第12次決議，得採徵收與聯合開發併行作業云云。惟查，系爭徵收處分係於80年1 月24日作成，被告及參加人在該時點從未提出該計畫案係採徵收與聯合開發併行雙軌作業之主張或依據，參加人直至80年7 月23日「新店線新店機廠聯合開發第二次協議會」中之會議結論（二）記載：「因本局辦理聯合開發與徵收作業採雙線併行方式，對於捷運設施需用土地均先變更為捷運系統用地，並先依法辦理徵收，若地主同意參與聯合開發，則請勿領取土地徵收補償費，本局將與地主簽訂聯合開發契約書，同時辦理撤銷徵收手續」，惟實際上行政院公共建設督導會報會議係於80年1 月24日為徵收處分後之80年8 月8 日始召開，並於同月20日檢送參加人，顯見被告作成系爭徵收處分時，並無可採徵收與聯合開發併行雙軌作業之法律依據，又細查上揭督導會報會議紀錄並未提及「徵收與聯合開發併行」或相關之字樣，是被告所謂參加人係奉該督導會報決議同意本工程用地之取得採徵收及聯合開發併行雙軌作業云云，委無足取。
（二）備位聲明部分：
1、系爭徵收處分具有土地徵收條例第49條第1 項第2 款之撤銷事由：
⑴依土地徵收條例第49條第1 、2 項規定，可知公告徵收時
，都市計畫已規定以聯合開發之方式開發土地者，應辦理撤銷徵收，縱該土地徵收係在土地徵收條例施行之前，亦有適用。
⑵系爭徵收係被告於80年1 月24日台內地（80）內地字第89
1630號函核准徵收計畫，交由臺北縣政府以80年3 月8 日八十北府地四字第068431號公告徵收，惟觀諸臺北縣政府於77年10月發布實施之「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）計畫書」，其第伍項「土地使用管制」已明載：「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行法定程序擬定細部計畫」等語，可知系爭土地公告徵收前，該地區之都市計畫已規定以聯合開發之方式開發系爭土地，被告及相關機關自應另行依法定程序擬定細部計畫，並訂頒聯合開發計畫，使原告得以參與聯合開發，惟被告竟於細部計畫擬定發布前8 年間，即先以強制徵收之方式取得原告之土地，並佯以俟日後雙方協議再行撤銷徵收云云等毫無法律依據之作法在先，又於徵收後以無充分資訊徒具形式之會議，迫使原告在領取補償費及完全不知前景何在之聯合開發間必須即時作一抉擇，而使原告被迫放棄參與聯合開發之機會在後。是系爭徵收顯然構成土地徵收條例第49條第1 項第2 款之撤銷徵收事由，應予撤銷。
⑶因系爭徵收處分於作成時，都市計畫早已規定進行聯合開
發，而符合土地徵收條例第49條第1 項第2 款之要件事實，已臻明確，法院應依行政訴訟法第200 條第1 項第3 款之規定，命被告作成撤銷原徵收處分之行政處分。
2、原處分以協議取得及徵收均為系爭聯合開發用地取得方式，認定本件並無土地徵收條例第49條第1 項第2 款之適用云云，惟土地徵收乃對人民財產權徹底剝奪之行為，係國家取得土地所有權最後不得已之手段，如土地徵收所欲達成之目的，可透過協商，以使人民參與聯合開發等侵害較小之方式達成，基於憲法第15條對人民財產權之保障，以及比例原則之要求，國家即應透過協商之方式使人民參與，而不得逕為徵收。原處分以協議取得及徵收「均為」系爭聯合開發用地取得方式，據以認定本件並無土地徵收條例第49條第1 項第2 款之撤銷徵收事由，而駁回原告等撤銷系爭徵收處分之申請，顯然忽略土地徵收屬於最後不得已手段之特性，殊有嚴重違誤。
（三）原告並聲明：
1、先位聲明：⑴確認被告80年1 月24日台（80）內地字第891630號就如
附件二（即原告所提附件34）所示土地所為之核准徵收處分無效。
⑵訴訟費用由被告負擔。
2、第一備位聲明：⑴被告98年4 月21日台內地字第0980076455號、98年4 月
21日台內地字第0980076422號及98年4 月21日台內地字第0980076026號函所為之行政處分暨行政院院臺訴字第0990098302號訴願決定均撤銷。
⑵被告應作成「撤銷內政部80年1 月24日台（80）內地字
第891630號就如附件二（即原告所提附件34）所示土地所為徵收處分」之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
3、第二備位聲明：⑴確認被告98年4 月21日台內地字第0980076455號、98年
4 月21日台內地字第0980076422號及98年4 月21日台內地字第0980076026號函所為之行政處分違法。
⑵確認被告未撤銷「內政部80年1 月24日台（80）內地字
第891630號就如附件二（即原告所提附件34）所示土地所為徵收處分」為違法。
⑶被告應按附件三（即原告所提附表1 ）所示金額及地主
姓名分別給付選定人范兆青等182 人及原告廖曾鳳琴等
5 人及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）被告核准本案徵收過程皆於法有據且合於相關規定，原告先位聲明顯無理由：
1、原告先位聲明請求確認徵收處分無效部分，並未依行政訴訟法第6 條第2 項規定，先向被告請求確認原徵收處分無效。原告訴稱於99年8 月間曾依行政程序法第113 條第2項及行政訴訟法第6 條第2 項規定，向被告提出請求，前經被告於同年8 月31日台內地字第0990163527號書函請原告等人應依行政程序法第27條規定選定當事人；又當事人如為繼承人，應由其全體繼承人請求之，然原告等至今尚未就上開事項補正到部憑辦。
2、系爭土地徵收取得之法令依據為行為時土地法第208 條第
2 款、都市計畫法第48條、大眾捷運法第6 、7 條，查臺北市政府辦理捷運用地取得，為配合通車時程，採徵收及聯合開發協議取得之雙軌作業，依改制前臺北縣政府79年
4 月13日發布實施之主要計畫，系爭土地「得」依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫，系爭土地依當時之都市計畫（79年4 月13日發布實施）使用分區為「捷運系統用地」，且依據變更都市計畫書伍內容明定「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、……。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，……。」。臺北市捷運工程局因當時細部計畫尚未擬定公布，考量與地主協議辦理聯合開發及細部計畫期程曠日廢時，為顧及本案新店線整體施作、通車時程，避免延宕捷運建設，經於79年11月29日及30日與原土地所有權人召開協議價購，及於80年1 月19日辦理新店線新店機廠聯合開發協議，經協議不成，乃依行為時土地法及大眾捷運法規定，報請被告核准徵收，依據當時時空背景，應屬必要且適當。
3、原告主張聯合開發非興辦公益或公用事業，徵收無正當性及適法性，係屬違憲、本案徵收未依大眾捷運法第7 條及聯合開發辦法第9 條規定具有先協議後徵收之要件、遲至87年底擬定發布細部計畫，使原告就是否參與聯合開發無相關資訊可為判斷而有違法部分：
⑴原告主張聯合開發並非興辦公益或公用事業，大眾捷運
法等法規以非屬公益之事項賦予主管機關強制徵收人民土地之權限，其手段與目的顯不相當，且違反憲法及大法官解釋乙節。依臺北縣政府79年4 月13日發布實施「變更新店都市計畫」，其計畫書已規定捷運系統用地得依大眾捷運法及其它規定辦理聯合開發，而捷運系統用地主係用以配置捷運機廠、軌道及必要之附屬設施使用，而聯合開發則係於捷運所需用地上之多目標利用，以達有效利用土地資源，促進地區發展之法定目標，且通過捷運建設及土地開發，為新店市民帶來交通便利、增進土地價值、促進都市更新、地方繁榮及增加政府稅收等正面效益，自具有公益性及必要性，無違反憲法及大法官解釋，且無違反比例原則之情事。
⑵原告主張有關聯合開發性質、目的及內容，大眾捷運法
並未具體加以規範，且就聯合開發用地取得之協議性質、內容、次數及程序，亦付闕如，僅以未明確授權之聯合開發辦法泛稱協議二次不成，得報請徵收，顯有違憲法就人民財產權之保障一節，經查，大眾捷運法第7 條第1 項規定即已明確宣示聯合開發之性質及目的，另變更新店都市計畫已明列本開發用地之使用目的。至開發內容，亦據大眾捷運法第7 條第2 項、聯合開發辦法第14條明定，故並無所述未具體說明之情事，臺北市政府亦於歷次協議會及說明會紀錄對於開發方式及強度已有說明。在被告80年1 月24日核准徵收前，臺北市政府捷運工程局已依大眾捷運法第7 條、聯合開發辦法規定80年1 月19日通知辦理第1 次捷19聯合開發協議會，因配合地主要求而改為說明會，復80年3 月9日臺北縣政府公告徵收捷19用地，80年4 月22、23、30日臺北縣政府發放補償費始完成捷19徵收程序前，臺北市政府捷運工程局80年3 月28日、7 月23日辦理2 次捷19聯合開發協議會，另為讓土地所有權人了解聯合開發，亦多次辦理說明會，並告知地主若地主同意參與聯合開發，則請勿領取土地徵收補償費，該府將與地主簽訂土地聯合開發契約書，同時辦理撤銷徵收手續，地主之相關權利義務事項均已明確告知，本案原告係自行選擇領取徵收補償費，依法已完成徵收程序。且市○○○○區段徵收及徵收俱為取得聯合開發用地之方式，大眾捷運法雖就徵收前協議次數未為規定，然就此純屬技術性或細節性事項，非不得以行政命令定之，且該命令之內容亦符合母法即大眾捷運法授權意旨，自無違反授權明確性原則。故原告以大眾捷運法第7 條第3 項違反授權明確性原則，進而主張系爭徵收處分應屬無效云云，洵無可採。
⑶原告主張本件協議徒具形式一節，查上述工程用地徵收
與聯合開發協議併行作業，係依據大眾捷運法第6 條、第7 條及奉行政院公共建設督導會報第12次會議決議辦理，此乃為確保捷運工程進行之公益需求，為保障地主權益，並鼓勵民間參與聯合開發，採行工程用地徵收與聯合開發協議併行作業，如聯合開發用地達成協議，地主同意無償提供捷運設施施工，臺北市政府均依地主意願，報請撤銷徵收。依原告聯合開發協議及說明會之內容對於開發方式及強度之說明，亦與後續88年3 月25日發布細部計畫及土地使用分區管制相符，原告並檢附土地聯合開發契約書供參，至於實際權益分配需待投資人取得建造執照確定實際開發成本，依土地聯合開發契約書規定由地主與投資人協商約定，並無原告所稱徒具形式之情形。
⑷至於原告主張細部計劃遲至87年底始擬定發布一節，按
系爭土地雖至88年3 月2 日公告施行都市計畫細部計畫，惟細部計畫僅係訂定聯合開發使用強度、使用項目（如住宅、商場及辦公室）等，參加人臺北市政府於聯合開發協議會已製作基本設計圖說及土地契約書向地主說明聯合開發規劃及權益分配方式，因實際權益分配需待投資人取得建造執照確定開發成本方可定案，與細部計畫是否通過並無直接關係。
（二）原告第一備位聲明主張系爭徵收處分具有土地徵收條例第49條第1 項第2 款之撤銷事由，請求撤銷被告之駁回處分，並就系爭土地作成准予撤銷徵收處分之行政處分乙節：
1、土地徵收條例第49條第1 項之立法說明，雖未明白指出都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，係指「應」或「得」以「聯合開發、市地重劃或其他方式開發」，然依立法院公報第89卷第6 期審查土地徵收條例院會紀錄所載「土地徵收條例草案」第49條第1 項第2款檢討結果：「第二款其他計畫已規定自應依計畫辦理，亦不須於本法規定」，意指都市計畫既規定應以土地徵收仍「應」以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，自應依計畫辦理，不得辦理徵收，則當不生因此需辦理撤銷徵收之情形。再者，依被告89年10月2 日台（89）內地字第8977625 號函規定，需用土地人為辦理土地徵收需要，申請核發有無妨礙都市計畫證明書時，應確實查明該地區都市計畫有無指定以聯合開發、市○○○○區段徵收或其他方式整體開發，並於證明書備考欄內載明，即土地徵收經查明都市計畫如有指定以聯合開發、市○○○○區段徵收或其他方式「整體開發」，將不准予徵收，其意旨已明白指出土地徵收條例第49條第1 項第2 款之規定，係指都市計畫規定「應」以「聯合開發、市地重劃或其他方式」整體開發者。
2、本件79年4 月13日發布實施之變更新店都市計畫案，即主要計畫，記載：「伍、土地使用管制：一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫。」既係規定「得」依大眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，而非「應」辦理聯合開發，應屬非強制性之事項，得由需地機關視可行性依權責辦理，況且，參加人於80年間，提供原告等土地所有人得選擇參加聯合開發方式，惟原告等或認為開發時程太長，或認容積率太低無利可圖，而選擇不參加聯合開發，並已領取補償費，完成徵收程序在案。準此，系爭土地於當時徵收取得之法令依據為行為時土地法第
208 條第2 款、都市計畫法第48條、大眾捷運法第6 、7條及大眾捷運系統土地聯合開發辦法，於法有據，又系爭土地於進行協議聯合開發過程中因原告等拒絕參與聯合開發致未能辦理撤銷徵收，尚難據依土地徵收條例第49條第
1 項第2 款規定申請撤銷徵收，被告經提送徵收審議委員會審議並否准其撤銷徵收申請，自無違誤。
3、且查，本案於88年8 月到12月間，因原土地所有權人已簽訂聯合開發契約書，依該契約書規定未領徵收補償費，經臺北市政府報經被告准予撤銷徵收之案例，計○○○區○○○段○○○段481-5 地號等15筆土地○○○區○○段○○○ ○號等13筆土地○○○區○○○段○○○段47-81 地號等94筆土地等。當時參加人臺北市政府報請核准撤銷徵收函已明確說明，聯合開發用地之取得以協議為原則，依協議不成得報請徵收之立法意旨，因捷運工程用地施工具有急迫性，且聯合開發計畫公告及發佈實施時間較晚，為恐聯合開發協議過程冗長，肇致徵收作業跨越年度及公告現值逐年調整之困擾，故就辦理聯合開發之交通用地或捷運系統用地取得方式，採徵收與聯合開發協議併行之雙軌作業，並已報奉80年8 月8 日行政院公共建設督導會報第12次委員會裁示同意。
4、依據前開「撤銷土地徵收作業規定」第9 點規定（90年7月18日台內地字第9077109 號令廢止），已徵收之土地，未依徵收計畫開始使用前，其使用目的不變，需地機關擬改以設定地上權、聯合開發、區段徵收或市地重劃等方式取得土地，申請撤銷徵收者，應以專案方式處理。故本案88年8 月到12月間核准撤銷徵收等案例，其前提在於原土地所有權人已與臺北市政府簽訂聯合開發契約書，並依聯合開發契約書之規定並未領取土地徵收補償費，且簽約當時尚未依徵收計畫開始使用，退步言之，本件縱有部分土地所有權人逾執行機關通知期限（81年10月15日）後，才完成聯合開發契約之簽訂，但至遲在82年1 月11日前即已完成聯合開發契約之簽訂，與通知期限相差不遠，臺北市政府當時是在有利於捷運建設時程及聯合開發計畫前提下，連同其他於執行機關通知期限內參與聯合開發者，而被告依據當時「撤銷土地徵收作業規定」第9 點規定核准撤銷徵收，於法有據。
（三）原告第二備位聲明，依行政訴訟法第198 、199 條，請求判決確認系爭否准撤銷徵收處分違法，及諭知內政部未撤銷系爭徵收處分為違法，並給付原告損害賠償部分：
本件徵收處分係屬合法，且與土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定不合，不得據以申請撤銷徵收，原告既已領取徵收補償款且拒絕參與聯合開發，則對於系爭土地之權利義務已終止，依徵收方式取得系爭土地已確定，原告請求確認駁回處分違法或未准撤銷徵收違法，並依行政訴訟法第199條情況判決規定請求賠償，均應予以駁回。
（四）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、參加人臺北市政府主張：
（一）本件原告訴請確認無效之行政處分為「內政部80年1 月24日（台）內地字第891630號之核准徵收處分」，惟查，最高行政法院81年判字第1876號確定判決，業已認定系爭徵收處分並無違法，而駁回原告之訴確定，原告提起再審之訴，亦經該院以82年判字第165 號及83年判字第1669號判決駁回，本件原告仍執舊詞主張同一處分無效而提起確認訴訟，應受前訴確認效之拘束，故應駁回其訴。
（二）原告等主張系爭徵收處分依據之大眾捷運法第6 條及第7條規定違反憲法，故系爭徵收處分應屬無效云云，洵屬無據：
1、興辦都會區大眾捷運系統，為交通事業，具公益性、正當性及必要性，至開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地，係為有效利用土地資源，促進地區發展，為廣義之交通事業，參酌大眾捷運法第5 條規定地方政府建設大眾捷運系統所需經費，由聯合開發之土地開發收入籌措之，亦難謂不具公益性、正當性及必要性，從而大眾捷運法第6 條及第7 條規定大眾捷運系統需用土地包含聯合開發用地，得依法徵收，自無違反憲法第15條保障人民財產權或憲法第23條比例原則。
2、原告主張大眾捷運法（77.7.1版）第7 條及所授權訂定之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（79.2.25 版）第9 條，違反授權明確性原則，均為無效云云。蓋做成系爭徵收處分當時，依土地法第208 條規定，與土地所有人協議，並非法律上辦理土地徵收之先行程序（行政法院79年判字第
258 號判決參見），而大眾捷運法（77.7.1版）第7 條第
3 項規定：「聯合開發用地得以市○○○○區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。」則係針對「聯合開發用地」而非「捷運系統用地」之規定，且「市地重劃」、「區段徵收」及「徵收」俱為取得「聯合開發用地」之方式，僅其中採徵收方式時應先協議而已。
3、又大眾捷運法（77.7.1版）第7 條第3 項授權訂定之聯合開發辦法（79.2.25 版）第9 條規定：「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市○○○○區段徵收方式辦理。」，除「協議二次」之「次數」規定為母法所無外，其餘規定與母法相同，亦即均規定「市市地重劃」、「區段徵收」及「徵收」俱為取得「聯合開發用地」之方式，至於該「次數」規定純屬技術性或細節性事項，非不得以行政命令定之，且該命令之內容亦符合母法授權意旨。既然母法與子法規定並無不同，自無再探討母法有無違反授權明確性原則之必要。
4、捷運新店線在88年11月完工通車、小碧潭支線在93年9 月完工通車為眾所周知之事實，系爭土地平面絕大部分作為新店機廠等捷運設施使用，包括駐車廠、維修廠、洗車場、辦公廠房、扇形軌、松山線駐車軌及小碧潭支線等必要設施，有平面圖可稽。相較於捷運軌道、設備廠站設施採平面佈設，為有效利用土地資源，本件聯合開發係採立體化多目標使用，而於駐車廠、軌道等上方及軌道旁，大部分採共構，僅小部分採分構方式，興建聯合開發大樓及住宅社區，從而原告主張系爭土地徵收後未做捷運設施使用，而係興建大樓出售牟利，違反徵收之公益性云云，容有誤會，並與事實不符。本件依法就「捷運設施用地」辦理徵收，以利加速進行大眾捷運系統場站路線之設置，但參加人另提出聯合開發方式供土地所有人選擇，非以徵收為唯一終局取得私有土地之手段，難謂有違徵收之公益性、正當性及必要性。而參加人主張聯合開發係屬廣義之交通事業，為最高行政法院99年判字第1259號判決所肯認，非無所據。又本件利用場、站、路線之土地辦理聯合開發，一方面為大眾捷運系統設施使用，一方面得興建商場、辦公室及住宅，以達充分利用之目的，實源於科技技術進步、土地利用立體化以及多目標使用之趨勢，原告稱系爭聯合開發早已脫離交通事業範疇不具公益性云云，並非事實。
5、原告主張系爭徵收程序違反「先協議，後徵收」程序而屬無效云云，依土地法第208 條辦理徵收私有土地，並無規定徵收前應先經協議，事實上，89年2 月2 日公布施行之土地徵收條例，始增訂辦理徵收須有「協議價購」之前置程序，故有無依聯合開發辦法第9 條所定程序協議，不影響系爭土地徵收之效力。從而，就本件係於80年間辦理土地徵收，原告主張未先協議即徵收，已難謂有據。且系爭徵收業經前訴訟即最高行政法院81年判字第1876號確定判決確認合法，原告仍以系爭徵收程序未具備「先協議，後徵收」主張同一處分無效而提起確認訴訟，違反前訴訟確認效，應予駁回。
（三）被告未撤銷徵收並無違誤：
1、本件79年4 月13日發布實施之變更新店都市計畫案，即主要計畫，記載：「伍、土地使用管制：一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫。」既係規定「得」依大眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，而非「應」辦理聯合開發，應屬非強制性之事項，得由需地機關視可行性依權責辦理，況且，參加人於80年間，提供原告等土地所有人得選擇參加聯合開發方式，惟原告等或認為開發時程太長，或認容積率太低無利可圖，而選擇不參加聯合開發，並已領取補償費，完成徵收程序在案。準此，原告等於18年後，主張公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發方式開發，應撤銷徵收云云，無由成立，被告否准其撤銷徵收申請，自無違誤。
2、另原告主張土地徵收條例第49條第1 項第2 款撤銷徵收之規定，土地所有權人並沒有受到任何時間限制云云，惟查：
⑴本件79年4 月13日發布實施之變更新店都市計畫案，部
分土地所有權人或認為開發時程太長，或認容積率太低無利可圖，不願意承擔風險，而選擇不參加聯合開發，並已領取補償費，而完成徵收程序，即告確定。如無撤銷徵收之法定事由，非不受時間限制，隨時得隨時提出撤銷徵收之申請。
⑵本件固有部分土地所有權人逾執行機關通知期限（81年
10月15日）後，始同意參與聯合開發，然至遲在82年1月11日前即已完成聯合開發契約之簽訂，與通知期限相差不遠，而被告當時是在有利於捷運建設時程及聯合開發計畫前提下，連同其他於執行機關通知期限內參與聯合開發者，共13筆土地，以類似現行行政程序法第122條規定，依職權認為因土地所有權人既已簽立聯合開發契約，無需再以徵收取得土地必要，於聯合開發計畫公告實施後，一併報請被告於88年10月6 日准予撤銷徵收。
⑶依聯合開發之作業流程：評選聯合開發基地、研擬及核
定聯合開發計畫、取得用地（包括簽訂聯合開發契約書及辦理徵收等）、若涉及都市計畫或區域計畫變更者，應依法完成變更程序、聯合開發計畫公告實施、徵求投資人（地主優先投資）並與投資人簽定投資契約書、聯合開發建築物細部設計、權益分配協議、聯合開發建築物興建、經營管理。故土地所有人在聯合開發過程中，嗣後申請參與聯合開發，被告須經綜合考量個案情形，在有利於捷運建設時程及聯合開發計畫前提下，決定是否核定准予參加聯合開發，若准予參加聯合開發，始會依職權報請被告同意撤銷徵收。本件係於88年4月8 日公告：⑴實施新店機廠聯合開發計畫，⑵核定申請人資格與申請期限，訂約履約及保證事項以及權利義務分配事項。被告於90年12月18日完成徵求投資人作業並與投資人簽訂投資契約書，繼之95年間領得建造執照，甚至於96年4 月3 日完成權益分配協議，聯合開發建築物已在興建中，原告始於97年3 月31日陸續以同意參與聯合開發，提出撤銷徵收之聲請，距離參與聯合開發通知期限已逾16年，顯然破壞法律秩序之安定性，不利於聯合開發計畫之執行，自無從准許。
⑷原告主張89年7 月還有其他14筆土地撤銷徵收云云，惟
查，捷運新店線施工期間，因調整線型而辦理工程變更設計，經檢討有31筆土地無需使用，嗣完成該31筆土地之都市計畫變更程序（捷運系統用地回復為原使用分區）及地籍分割後後，陸續於87年及89年間就該31筆土地，辦理撤銷徵收，既然係因工程變更致原徵收之土地不在工程用地範圍內，而依法撤銷徵收，與本案情形不同，無由比附援引。
（四）原告第二備位聲明依行政訴訟法第198 、199 條，請求判決「諭知系爭否准處分違法」、「諭知內政部未撤銷系爭徵收處分為違法」及「內政部應給付原告等183 人共新臺幣239 億3689萬5886元暨遲延利息」云云，惟查，系爭否准處分合法，系爭徵收處分本不應撤銷，則原告請求法院「諭知該處分違法」以及「諭知內政部未撤銷系爭徵收處分為違法」云云，自無從准許。而系爭土地大部分原為農業區，80年間原告領取徵收補償費，今原告以「非同地段」之國有「住宅區」土地的97年間標價計算所謂應補償金額，依行政訴訟法第199 條情況判決規定請求賠償，亦屬無據，而應予駁回。
六、經查，原告及其選定人依土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定，向被告申請撤銷徵收系爭土地，為被告否准，申請人不服，提起訴願亦經駁回等情，有撤銷徵收土地申請書、被告98年4 月21日台內地字第0980076026號、第0000000000號及第0000000000號函、行政院99年5 月26日院臺訴字第0990098302號訴願決定書附卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭土地依違憲之大眾捷運法第
7 條及聯合開發辦法而徵收，自屬無效；且原徵收處分違反先協議後徵收之程序，亦屬無效；及系爭土地依都市計畫應依聯合開發之方式為之，被告以徵收方式取得顯有違法，故本件應依土地徵收條例第49條第1 項第2 款撤銷徵收，如未能撤銷，亦應確認違法並予原告損害賠償等，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：
⑴系爭徵收處分是否因作成所憑法令即行為時大眾捷運法第
7 條、聯合開發辦法第9 條違憲，或違反「先協議、後徵收」之程序而致無效？⑵系爭土地公告徵收時，都市計畫是否已規定應以聯合開發
方式開發，以致系爭徵收處分應依土地徵收條例第49條第
1 項第2 款辦理撤銷徵收？⑶原處分未准原告撤銷徵收之申請，是否合法？被告是否應
賠償原告損害？
七、本院之判斷：
（一）先位聲明部分：
1、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
2、經查：⑴本件系爭土地（如附件二所示），為參加人臺北市政府興
辦捷運新店線之捷運系統用地，經參加人臺北市政府報經被告於80年1 月24日核准徵收，且交由臺北縣政府於80年
3 月9 日公告等情，有被告80年1 月24日台（80）內地字第891630號函、臺北縣政府80年3 月9 日80北府地四字第068431號公告在卷可稽，且為兩造所不爭執，應可認定。
⑵就被告80年1 月24日台（80）內地字第891630號核准徵收
函以觀，其函內表明主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並無行政程序法第111 條第1 至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7 款所規定其他有重大明顯之瑕疵，且以其得作為台北縣政府辦理該次徵收公告及發放補償之依據以觀，該函相對人就被告所欲對外發生之法律效果，均能理解其客觀意涵，實難認有行政程序法第111 條各款所定之無效事由，是以被告主張該函並非無效之行政處分，洵屬有據。
⑶至於原告主張該徵收處分，違反先協議後徵收之程序云云
，經查，原處分有無踐行徵收之法定程序，屬行政處分是否違法之問題，應屬原告得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法行政處分之範疇。本件原告范兆青、楊正吉、原告廖曾鳳琴、廖水盛、廖雀屏、廖德勇、廖賢宗之被繼承人廖明坤，及林杉柱、呂星鑫、林金魚、林金蓮、陳慶忠、高銘都、高萬傳、高萬力等人，前曾就被告系爭徵收處分，經訴願、再訴願後，向本院提起撤銷訴訟訴請撤銷，然經最高行政法院判決駁回，並已確定，且其等所提再審之訴，亦經駁回確定等情，有最高行政法院81年度判字第1876號判決（本院卷一第364-373 頁）、82年度判字第165 號判決（本院卷二第42-49 頁）、83年度判字第1669號判決（本院卷二第50-59 頁）可參。上開確定判決之既判力當然包含系爭徵收處分之合法性。當事人自不得就此「於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」（最高行政法院72年判字第336 號判例參照）。故其等就同一行政處分如更行提起確認違法之訴，於法已有未合；至於其餘原告及其選定人，就系爭徵收處分，均未提起訴願，迄至提起本件訴訟時，已逾法定訴願期間，是原徵收處分業經確定，應屬明確。原告援引原處分應撤銷之事由，轉而訴請法院確認無效，自難認有理由。
3、至於原告系爭徵收處分所據之行為時大眾捷運法第7 條及聯合開發辦法第9 條等規定，違反憲法第15條、第23條保障人民財產權及比例原則而違憲，是以徵收處分亦屬無效一節，經查：
⑴依行為時大眾捷運法（77年7 月1 日制定公布）第7 條規
定：「（第1 項）為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。（第2 項）聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第3項）聯合開發用地得以市○○○○區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。（第4 項）聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」依前開規定授權，79年2 月15日交通部、內政部會同訂定發布大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱聯合開發辦法）第9 條規定：「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市地重劃、區段徵收方式辦理。……」。
⑵按「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依
法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143 條第1 項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第108 條第1 項第14款可資依據。……」「……都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。」此有司法院釋字第409 號、第513 號解釋可資參照。興辦都會區大眾捷運系統，為交通事業，具公益性、正當性及必要性，為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，故制定大眾捷運法，以作為大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全等事項之依據。而大眾捷運之規劃，為發揮實效，須合併考量地理條件、人口分布、生態環境、土地之利用計畫及其發展、社會及經濟活動、都市運輸發展趨勢、運輸系統之整合發展等因素，而開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地，係為有效利用土地資源，促進地區發展，實現都市計畫，自難謂其無公益性及必要性，是行為時大眾捷運法第6 條規定大眾捷運系統需用土地，得依法徵收之規定，核屬國家因公用需要或促進公共利益，依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，尚難認違反憲法第15條對人民財產權之保障而屬違憲。
且同法第7 條規定就大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地，得由地方主管機關自行開發或與私人、團體聯合開發，及聯合開發用地得以市○○○○區段徵收、或協議不成後徵收之方式取得，除採取多種土地取得方式可供主管機關裁量運用外，並授權交通部及內政部訂定聯合開發辦法，納入含土地所有權人或其他私人、團體為開發投資人，使其等有得參與聯合開發並分配開發利益之機會，此項規定，以不同用地取得方式，取代徵收單一方法，作為斟酌開發之公益與土地所有權人私益之衡量方式，核亦與憲法第23條之比例原則無違。
⑶至於聯合開發辦法係依行為時大眾捷運法第7 條第4 項授
權訂定，該辦法第9 條主要係規定聯合開發用地之協議次數，行為時大眾捷運法第7 條第3 項固規定聯合開發用地得以市地重劃或徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。惟就協議次數則未予明定，為使主管機關執行有所依循，避免因協議無謂延遲，故聯合開發辦法就此技術性、細節性事項而為規定，核無違授權明確性原則，且其為予土地所有權人合理考慮時間，而訂明須經二次協議，亦無不符規範目的之處，從而，原告主張聯合開發辦法違反授權明確性原則，應屬無效云云，亦難憑採。
（二）第一備位聲明部分：
1、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、……二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。……。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣( 市) 主管機關請求之。該管直轄市或縣
(市) 主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣( 市)主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」本件申請及處分時土地徵收條例第49條、第50條定有明文。
2、次按，「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。聯合開發用地得以市○○○○區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」行為時大眾捷運法第6 條、第7 條定有明文。而行為時依大眾捷運法第7 條第4 項規定訂定之聯合開發辦法第3條規定：「本辦法用語定義如左：一、聯合開發：係指地方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。二、聯合開發用地：係指大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地中，經劃定為聯合開發計畫範圍內供聯合開發使用之土地。三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與大眾捷運系統場、站設施或站前廣場、道路土地毗鄰之建築物。」第9 條第1 項規定：「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市○○○○區段徵收方式辦理。」
3、經查，系爭土地依徵收當時之都市計畫使用分區為「捷運系統用地」，有臺北縣政府以79年4 月11日北府工都第91
669 號公告之變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）計畫書可參（本院卷一第64-71 頁），依該計畫書参、變更計畫內容：「……另為提高捷運系統用地之土地利用，促進新店市之都市，捷運系統用地除供作捷運車站、轉乘設施……，另提供高品質之遊憩，休閒、辦公及購物等多功能空間。……」伍、土地使用管制：「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、……。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫。二、若土地所有權人同意將其土地供捷運設施使用時，可仍維持原都市計畫分區使用，……。」，本件系爭土地為捷運系統用地，故依行為時土地法第208 條及大眾捷運法第6 條規定，本得報請徵收。
又參加人臺北市政府為有效利用土地資源，促進地區發展，而依行為時大眾捷運法第7 條規定，就核定之聯合開發用地辦法辦理聯合開發，核與相關規定並無不合。而臺北市捷運工程局因當時細部計畫尚未擬定公布，考量與地主協議辦理聯合開發及細部計畫期程曠日廢時，為顧及本案新店線整體施作、通車時程，避免延宕捷運建設，乃採徵收及聯合開發雙軌之方式，先於79年11月29日、30日辦理用地取得協調會，惟協議不成，此有捷運系統新店線（臺北縣轄區）工程用地取得協調會紀錄附於徵收計畫書可憑，故被告主張依行為時土地法第208 條及大眾捷運法第6條之規定報請徵收，於法尚無不合。
4、原告雖主張依前述變更新店都市計畫，已明載系爭捷運系統用地，以聯合開發之方式開發，被告竟以強制徵收之方式取得原告土地，並佯稱日後雙方協議再行撤銷云云，顯已構成土地徵收條例第49條第1 項第2 款之撤銷徵收事由，經查：
⑴臺北縣政府以79年4 月11日北府工都第91669 號公告之
變更都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地），其計畫書伍、土地使用管制載明：「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、……。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，……。」，該都市計畫僅用「並得」而非「應」以聯合開發方式辦理，故依都市計畫，本案以聯合開發方式開發，應屬非強制性之事項，參照最高行政法院99年度判字第74號判決（本院卷二第61-64 頁）意旨，自得由需地機關即參加人視可行性依權責辦理。本案於徵收當時之都市計畫書既未強制規定「應」以聯合開發之方式進行，則原告主張系爭土地公告徵收時，都市計畫已規定應以聯合開發辦理云云，即無足採，是被告認本件並無土地徵收條例第49條第
1 項第2 款所稱「公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」之情形，而駁回原告撤銷徵收之申請，核屬有據。原告雖主張前開最高行政法院判決之案例事實，相關都市計畫書係規定「宜」辦理聯合開發，與本件都市計畫書規定情形不同，然無論為「宜」或「得」辦理聯合開發，均非屬強制性之規定，故是否為聯合開發之進行，仍可由需地機關依個案情形裁量，而以本件所涉乃重大交通建設，如解為應強制進行聯合開發，則以聯合開發涉及協議、投資及利益分配等諸多事項，於確定前欲配合相關工程之建設時程，應有困難，故都市計畫始以得辦理聯合開發之方式規定，以給予主管機關視實際情形裁量之空間，是原告主張本件都市計畫已就系爭土地規定應採聯合開發云云，尚難憑採。
⑵原告雖又主張被告於細部計畫擬定前，即先以強制徵收
之方式取得原告土地，未考量土地徵收屬最後不得已手段之特性，惟查，原告並不否認被告於徵收時，已表示日後雙方如達成聯合開發協議，可撤銷徵收等事實，足見被告係考量捷運工程進度及聯合開發所需時程，而採取徵收與聯合開發雙軌併行之程序，其取得相關用地，並非全未考量徵收之最後手段性及必要性。且查，參加人臺北市政府辦理捷運系統用地取得，採徵收及聯合開發協議雙軌作業，原告雖主張於法無據云云，惟查系爭土地依都市計畫乃屬「捷運系統用地」，此有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書可據（本院卷一第114-120 頁），故被告依行為時土地法第208條、大眾捷運法第6 條之規定，本得逕行依法徵收，行為時土地法施行法第50條第10款雖規定土地徵收計畫書應記載曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形，然協定手續並非法律上辦理土地徵收之先行程序（最高行政法院54年判字第241 號判例、79年度判字第258號判決參照），故原告主張被告未經協議即准徵收應有違法，已非可採。而本案經核定之「聯合開發用地」，雖依大眾捷運法、聯合開發辦法之規定，應先進行協議程序，然系爭土地為捷運系統用地，大眾捷運法第7 條規定擬定聯合開發計畫，係於捷運系統用地上增加開發功能之使用，並非以聯合開發用地取代捷運設施用地，故並未排除大眾捷運法第6 條之適用，亦有最高行政法院81年度判字第1876號判決意旨可資參照，故被告以徵收、聯合開發雙軌作業，尚難認屬無據，原告主張違法，尚難憑採。另本件就聯合開發之協議程序，除於系爭土地徵收前之80年1 月19日辦理聯合開發說明會（參本院卷一第358-363 頁）；徵收後復於80年3 月28日、80年7 月23日（參本院卷一第378-381 頁）辦理聯合開發第1 次第2 次協議會；再於80年11月7 日到81年9 月30日間辦理9 次聯合開發研商會、說明會及座談會等情，業據參加人臺北市政府提出各該會議紀錄供參，會議中並多次提出聯合開發強度與分配方式資料、聯合開發契約書、契約書簽訂應備之文件一覽表，並於會議中說明解釋，則被告主張參加人確有進行聯合開發之協議，且非徒具形式，應非子虛。且與原告同屬新店線新店機廠（即捷十七、十八、十九）基地聯合開發計畫之部分被徵收土地原所有權人，確因於81年10月15日前同意參與聯合開發，並於82年1 月11日前完成簽訂聯合開發契約書，且未領取徵收補償費，而由參加人臺北市政府報請被告准予撤銷徵收等情，亦有關於新店市○○段763 地號等13筆土地准予撤銷徵收之88年10月6 日台（88）內地字第8812194 號函暨臺北市政府申請撤銷徵收函在卷可稽，是參加人主張徵收後達成聯合開發協議者可報請撤銷徵收，亦非欺罔之語。又原告主張參與聯合開發應無時間限制，被告就本件徵收，亦曾核准多筆撤銷徵收一節，經查本件聯合開發係以81年10月15日為最後期限，雖部分土地所有人於期限後始完成聯合開發協議，然以其簽約時間係於82年1 月以觀，與終止期限相隔未遠，經被告裁量就聯合開發無重大影響，而依職權准予撤銷徵收，尚非無由。又原告所陳其他撤銷徵收案例，或因工程路線變更，或屬其他聯合開發基地，查與本件尚無關連，本件原告及其選定人既係因不能與參加人達成聯合開發之協議，而未能參加聯合開發之進行，自非可視為參與聯合開發之權利遭非法排拒，故原告主張被告恣意徵收，或未踐行協議程序云云，均難憑採。
⑶至於原告主張本件迄至88年始擬定發布細部計畫，使其
無法估量參與聯合開發之利弊云云，惟查本件聯合開發協議會及說明會提出之聯合開發強度與分配方式資料、聯合開發契約書等，已明確記載「開發強度方案：利用軌道旁之空地規劃住宅社區，……並配合興建機廠上方規劃商業辦公大樓之構想…原農業區部分設定容積率為180%（比照淡水變更都市計畫案），原住宅區部分容積率392%……」，核與細部計畫書第11頁所載「土地使用分區：捷運系統用地（捷17、18、19）；建蔽率60% 、容積率187%；使用組別：捷運相關設施及依都市計畫法台灣省施行細則有關住宅區與商業區之管制及其他相關法令規定辦理」相近，且參加人提出之協議內容，除前述開發強度、細部計畫管制事項外，就土地範圍、開發分配構想、計畫構想、實質計畫及都市計畫變更可行性等事項，亦與事後發布實施之細部計畫內容幾近一致，此有參加人之比較整理表可參（參本院卷二第116 頁），從而原告主張80至81年間因無細部計畫致無從明瞭聯合開發條件及利弊得失，尚非持平之論。且按行為時聯合開發辦法第6 條規定：「（第1 項）執行機關得依大眾捷運系統路網計畫，衡酌當地都市計畫、人口分布及地區發展情形，擬定聯合開發計畫，併同申請人資格與申請期限，訂定履約及保證事項，以及權利、義務分配事項，報請主管機關核定公告實施。（第2 項）前開聯合開發計畫土地使用涉及都市計畫或區域計畫變更者，應於公告實施前先依法完成變更程序。」故依聯合開發辦法之規定，聯合開發時程涉及聯合開發計畫之研擬、變更都市計畫作業，本亦無從於聯合開發協議之始即全盤確定，故參加人依前開法定程序，就申請投資聯合開發案件確定後，於88年3 月25日發布實施細部計畫，並於88年4 月9 日公告實施聯合開發計畫，於法並無不合。參加人主張已於聯合開發協議會提出基本設計圖及土地契約書說明聯合開發規劃及權益分配方式，而實際權益分配需待投資人取得建造執照確定開發成本方可定案，亦與細部計畫是否通過無直接關係，應非無據。
⑷原告雖主張其後參加聯合開發之投資人所獲利益，遠逾
參加人於辦理聯合開發協議時所提出之協議內容云云，惟參加人於聯合開發協議時提出之聯合開發強度與分配方式資料，與其後細部計畫內容相近，已如前述，原告雖主張聯合開發後之容積率高於協議時之內容，然原告所參數據，依被告主張容係含有因聯合開發及其他獎勵所得樓地板面積，或係含實設免計容積部分之樓地板面積之結果，故原告執此主張被告違反法規及誠實信用原則云云，亦難認屬有據。原告雖主張本件聯合開發經監察院調查確有違失，惟查，依監察院調查意見，其就相關細部計畫實質計畫與原聯合開發計畫之開發密度，亦認妥適，調查意見雖指出臺北縣政府漠視都市計畫及都市設計之願景，致投資者得藉聯合開發及其他獎勵所得樓地板建築，溢出細部計畫實質計畫之規畫目標等語，有監察院調查報告在卷可參，然此並非認定參加人聯合開發協議內容與事後公告之細部計畫內容，有重大差異而影響土地所有權人權益，故原告此部分之主張，尚難憑採。
⑸且查，原告係依土地徵收條例第49條第1 項第2 款申請
撤銷徵收，故自需符合該款所訂之要件，本件既係以公告徵收時，都市計畫是否已規定以聯合開發方式開發，為應否撤銷徵收之要件，則依原告前開主張，除本段第
1 點與土地徵收條例第49條第1 項第2 款撤銷徵收要件有關外，其餘事由，嚴格而言，均屬原徵收處分是否違法而得以撤銷之事由，與土地徵收條例撤銷徵收之要件，並無直接關連，而本件徵收處分業已確定，原告依法不得再以撤銷訴訟請求救濟，原告於依土地徵收條例申請撤銷徵收之課予義務訴訟中，仍援引撤銷訴訟同一事由而為爭執，難認有據，且依參加人前開主張及陳述，原告所指違法情節，亦與事實有間，尚難遽採。從而，原告第一備位聲明請求撤銷原處分（即被告駁回原告申請撤銷徵收之處分），並命被告應作成撤銷徵收之處分，為無理由，不應准許。
（三）第二備位聲明部分：
1、原告申請撤銷徵收，未符合土地徵收條例第49條第1 項第
2 款之規定，被告予以駁回，並無違誤等情，業經認定如前，則被告所為98年4 月21日台內地字第0980076026號、第0000000000號及第0000000000號函等原處分，並無違法，故原告第二備位聲明第一項訴請確認違法，已屬無據。
2、另原告於第二備位聲明第二項訴請確認被告未撤銷原徵收處分為違法，並主張被告未撤銷徵收，就是違法的不作為處分云云，經查，被告未撤銷徵收之「不作為」，並非行政處分，依行政訴訟法第6 條之規定，已難認屬確認訴訟之標的，且被告駁回撤銷徵收申請之法律效果，即為拒絕作成撤銷徵收處分，故駁回申請與不作成申請意旨之處分，二者實為相同內涵，原告既已就駁回申請，請求予以撤銷或確認違法，自無再另請求確認原處分機關不作為違法之必要，是原告請求確認被告未撤銷內政部80年1 月24日台（80）內地字第891630號就附件所示土地所為徵收處分為違法，無權利保護必要，不應准許。
3、原告第二備位聲明第三項依行政訴訟法第198 、199 條，請求如附件三所示損害賠償暨遲延利息，因系爭否准撤銷徵收之處分，並無違法而應撤銷之情形，已如前所述，則本件應無行政訴訟法第198 條所稱原處分違法但撤銷變更對公益有重大損害，而應對處分相對人為損害賠償之情形，是原告此部分之請求，亦屬無據，而應予駁回。
八、綜上所述，原告主張均非可採，從而，原告以先位聲明請求確認徵收處分無效；第一備位聲明訴請撤銷否准撤銷徵收之處分，並作成准就附件二所示土地撤銷徵收之行政處分；第二備位聲明請求確認駁回撤銷徵收處分（第1 項）、及未撤銷徵收之不作為處分（第2 項）違法，並請求如附件三所示之情況判決損害賠償，均無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告先位之訴及備位之訴均無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
書記官 林苑珍