臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1593號99年10月14日辯論終結原 告 英屬維京群島商．壹傳媒互動有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡世祺律師
宋重和律師周耿德律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 羅瑩雪律師
丁○○丙○○上列當事人間兒童及少年福利法事件，原告不服內政部中華民國99年6 月14日台內訴字第0990114741號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）98年11月24日及25日監看蘋果日報網站（網址：http://tw.nextmedia.com/），發現該網站刊登「鐵撬殺妻，伴妻1 夜自首」（下稱動新聞或鐵撬殺妻）等結合動畫與新聞影片，因內容過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等情節，為電腦網路內容分級處理辦法（下稱分級辦法）第4 條所定應列為限制級、並限制未滿18歲者不得瀏覽之影片；惟該網站動新聞所刊載之上開限制級內容並無分級標示，亦無限制未滿18歲者瀏覽之措施，顯已違反同辦法第6 條及第7 條規定。被告審認原告已違反兒童及少年福利法（下稱兒少法）第30條第12款規定，且因原告透過網路傳播無遠弗屆，其違規情節嚴重，乃依兒少法第58條第2 項規定，以98年11月25日府社兒少字第0984560110
0 號裁處書（下稱第1 次處分）裁處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰。98年11月26日被告持續監看蘋果日報網站動新聞內容，經審認仍有新增及尚未移除過度描述犯罪行為過程等內容（如恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次等），被告乃另以98年11月26日府社兒少字第09845561300 號裁處書（下稱第
2 次處分）裁處原告50萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠行政罰係以處罰「行為人」為原則；原告僅網路平台業者，
非提供內容之人，被告對原告裁處罰鍰，顯然「處罰對象錯誤」：
⒈按行政罰係以處罰「行為人」為原則，處罰行為人以外之
人為例外；行政機關如對行為人處罰已足達成行政目的時，即不得再對行為人以外之人為處罰（參照最高行政法院91年度判字第23號判決、最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議、高雄高等行政法院93年度訴字第830 號判決、臺中高等行政法院91年度訴字第15號、95年度訴字第124 號判決）。次按兒少法第30條第12款禁止任何人對於兒童及少年提供違反媒體分級辦法所定之出版品等物品。關於電腦網路物品之分級，「分級辦法」第2 條第4 款、第5 款明定：「本辦法用詞，定義如下：網際網路平臺提供者（下稱網路平台提供者）：指在網際網路上提供硬體之儲存空間、或利用網際網路建置網站提供資訊發佈及網頁連結服務功能者。網際網路內容提供者（下稱內容提供者）：指實際提供網際網路網頁資訊內容者。」；再者，內政部兒童局97年1 月8 日童綜字第0970051017號函釋（下稱內政部兒童局97年函釋）復謂：「網際網路平臺如登載足以妨害兒童及少年身心健康之影片、電子訊號或其他物品，因網際網路平臺僅提供交流服務，非實際行為人，故應歸責於實際刊載該內容之行為人。…網際網路平臺提供者之服務特性，為載具提供者之角色，僅單純於網際網路上提供服務，供使用者使用。如該平臺上登載有足以妨害兒童及少年身心健康之影片、電子訊號或其他物品，因該平臺提供者並非提供或散布系爭內容之行為人，對系爭內容亦不負有編輯責任，是網際網路平臺提供者應非兒少法第30條第12款規定之規定對象，應由在網路平臺上載內容之行為人就其內容及發生之效果負責。」；是於網站上刊登違反兒少法第30條第12款規定之網路內容，其行為人係「網路內容提供者」，並非「網路平台提供者」。
⒉本件系爭動新聞影片之「製作及刊登決定權人」均係訴外
人「蘋果日報臺灣分公司（即香港商蘋果日報出版發展有限公司臺灣分公司，下稱蘋果日報）」，原告無內容編輯權，系爭動新聞刊登網站上之人係蘋果日報，為其所自承。甚且98年11月25日上開事件發生後，蘋果日報總編輯馬維敏即於翌日（同年月26日）公開出面發表聲明，表示願意虛心接受各界批評，將引起爭議之系爭動新聞影片即刻停播；嗣後蘋果日報負責人葉一堅更於同年11月28日公開為動新聞影片所造成爭議向社會大眾表示誠摯歉意，主動將所有可能或疑似屬於限制級動新聞影片，均依「分級辦法」第6 條規定加設分級保護措施，並於蘋果日報網站首頁及各該限制級網頁均加設電腦程式碼、分級標示、「未滿十八歲者不得瀏覽」及「本網站已依臺灣網站內容分級規定處理」意旨之文字。原告僅係「分級辦法」所稱之「網路平台提供者」，按諸內政部兒童局97年函釋意旨，被告對原告先後2 次裁處行為，其「處罰對象顯然錯誤」。
⒊本件訴願決定認為：原告設立之網站僅係供蘋果日報等特
定對象之用，其與YAHOO 、PCHOME等在網際網路提供儲存空間，供不特定對象使用，自屬有別，原告就該網站具有管理監控能力。…若該著作權刊物之內容違反分級標識規定，原告仍得拒絕刊載，且不得以雙方簽有私法契約關係為由，而據以免除其行政法上之義務云云。惟按：
⑴「分級辦法」第2 條第4 款明定，利用網際網路建置網
站提供資訊發佈者，即係該辦法所稱之「網路平台提供者」，未限制其提供服務對象（即使用者）須以「不特定人」為限，且該辦法既然合法有效，被告及訴願機關均須受該辦法拘束，詎本件訴願決定竟逾越權限，擅自增加該辦法所無限制，顯違背依法行政原則。
⑵再者，Yahoo ！奇摩新聞或PChome新聞等提供新聞資訊
之網站，其所提供服務對象均有合作協議之特定媒體業者，非任何人得自由、任意在該網站刊載新聞報導。⑶凡在網路上架設網站，縱係開放予不特定人得將某網路
內容刊載，均透過網站所有人預先設定之電腦程式，非使用者得「全憑自力」，任意將某網路內容刊登。即使某些網站（如YouTube ）可任由網友自由張貼文章或影像檔等，亦係網站所有人藉預設電腦程式，允許使用者逕透過預設電腦程式式，直接將網路內容刊載，非該網站無監控能力，是訴願決定書以原告對於刊登內容具有管理監控能力，對系爭動新聞影片負防止違法事實發生義務云云，明顯對網路內容上傳及登載方式，存有重大誤會，且未查明動新聞為蘋果日報製作及決定刊登。
⒋依原告與蘋果日報間協議書內容觀之，原告對其提供之著
作除版面配置外、不得做任何更動，若有變動，尚須經其同意，否則將負法律責任，且依原告所設立之壹蘋果網絡網址在網路上輸入後，即連結至蘋果日報網站，益證原告僅為平台提供者，無監控管理之可能，以網路平台提供者之身分加以處罰，顯然與前開規定不符。原告網站上雖記載「英屬維京群島商壹傳媒互動有限公司版權所有不得轉載」之文字，然因該網站之內容多由蘋果日報所提供內容，再由原告針對網路之特性，就版面配置予以編輯修改，依著作權法第7 條第1 項：「就資料之選擇及編排具有創作性者為編輯著作，以獨立之著作權保護之。」之規定，原告僅有編輯著作權，而非對系爭動新聞有著作權，是原告僅單純提供介面供蘋果日報發布動新聞之用，被告未為詳察，逕採為裁罰理由，顯與事實不符，復與前開「分級辦法」規定未合，已屬違法。
㈡內政部兒童局97年函釋係依據法定程序作成，其內容乃基於
「行政罰以處罰行為人為原則」所為解釋性行政規則，於法律規定無違，本件自有該函釋之適用：
⒈按司法院釋字第80號解釋意旨，法官須以法律為審判主要
依據，惟非謂法律以外，與憲法或法律不相牴觸之有效規章逕行排斥而不用；是故內政部兒童局97年函釋，既係依據法定程序作成，其內容係基於「行政罰係以處罰行為人為原則」所為之解釋性行政規則，於法無違，本件自有該函釋之適用。
⒉內政部兒童局97年函釋之行政規則，訴願機關如非屬該規
則效力所及之機關，固不受其拘束，惟其於審查受該行政規則效力拘束之「原處分機關」所為行政處分有無違法或不當時？仍應依據該合法之行政規則判斷原處分是否違法或不當，如原處分機關違反該行政規則作成行處分，當認為原處分違反「平等原則」，構成違法。
⒊按內政部兒童局依兒少法第7 條規定，為關於兒少法事件
主管機關，為被告上級主管機關，其就兒少法第30條第12款所為解釋性行政規則之效力，自及於被告，被告違反該函釋意旨，對於原告裁處罰鍰，係「違法之行政處分」。㈢被告所為2 次原處分書，均未依行政程序法第96條第1 項第
2 款之規定，記明作成行政處分之「理由」，有「處分不備理由」之違法：
⒈按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書
面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」，關於「處分理由」之記載，迭經最高行政法院96年度判字第594 號判決、鈞院91年度訴字第5284號判決及高雄高等行政法院92年度訴字第1157號判決闡釋，應包括以下項目：⑴法令之引述與必要之解釋。⑵對案件事實之認定。⑶案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。⑷法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之依據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷是否合法妥當及對其提起行政救濟獲得救濟之機會；不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務，此為法律課以行政機關之「法律上義務」，要無所謂因違法事實明確、列舉法條即認充分說明裁罰理由而免除其法律義務。
⒉詎被告本件處分書竟「僅引述法令條文之文字」，對法令
意旨完全未為任何必要解釋，關於法令依據引述，亦欠明確，致原告無從確知被告處分依據，甚至如何認定系爭動新聞影片內容該當「分級辦法」第4 條何款要件而屬「限制級」內容，被告亦完全未有任何說明。被告對於本件事實涵攝於法令構成要件判斷過程，完全付之闕如；甚者被告以何理由、憑何事實根據認定原告行為違反行政法上義務已達「情節嚴重」程度？亦有欠明。所謂「情節嚴重」，究係指動新聞影片「藉由網際網路播送限制級影片之『傳播行為』」情節嚴重？抑或影片「內容」涉「限制級程度」情節嚴重？原處分意旨不明。被告對原告逕依法定「最高」罰鍰額為裁處決定，所斟酌事項為何？原處分書完全未予論及，僅援引行政罰法第18條之「法條文字用語」，即率謂應處以原告50萬元罰鍰云云。原處分書欠缺「法令必要之解釋」、「對於案件事實涵攝於法令構成要件之判斷」、「法律效果斟酌之依據」等要件，具有「處分不備理由」之重大違法。
⒊被告於訴願答辯書中補充敘明，其據以認定之法令依據為
「分級辦法」第4 條第1 、3 、4 款；惟關於其依憑「理由」？被告仍僅簡略記載：「系爭動新聞將犯罪行為、血腥暴力、性行為等不宜兒童少年閱覽之內容冶於一爐，至少該當上開辦法第1 、3 、4 款，應列為限制級，至為明確。」云云；但關於上揭行政法院判決揭示處分理由應記載「法令必要之解釋」、「對案件事實之認定」、「案件事實涵攝於法令構成要件之判斷」等，仍付之闕如，自無解免「處分不備理由」之違誤。從而，訴願決定書認為被告已於訴願答辯書中為上揭補充說明，且已送達原告，則被告已於訴願程序終結前已為補正，原處分無「處分不備理由」之違法云云，顯未究明行政程序法第96條第1 項第
2 款之立法意旨及目的。⒋按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」
。本件原處分事實欄內載：「受處分人於98年11月24、25日於蘋果日報網站刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等影片內容。」之文字，另於理由及法令依據欄僅載：「…查受處分人於蘋果日報網站動新聞內容刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等影片內容…」之文字，除可知被告認定原告所刊登之「鐵撬殺妻」動新聞有違反兒少法及「分級辦法」相關規定之情事外，就前處分所載「等」之文字，係指何一則動新聞屬於過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴？顯不明確，而違反上開行政程序法規定。
⒌又處分事實欄內載：「訴願人於98年11月24、25日於蘋果
日報網站刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等影片內容…。惟於98年11月26日經本府持續監看該網站動新聞內容，經審認仍有新增及尚未移除過度描述犯罪行為過程等內容（如恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次等），…」之文字。故原告除可知悉被告認定先前刊登之「鐵撬殺妻」動新聞有違反兒少法及分級辦法相關規定之情事外，對於第2 次所認定之「恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次等」動新聞，係指何一則動新聞屬於新增？那一則屬於尚未移除？又尚有何則動新聞屬於新增或尚未移除過度描述犯罪行為過程等內容？被告裁處原告事實理由，均不明確。
⒍再「少女控姦30次」動新聞為原告98年11月24日在網路上
刊登，被告於98年11月25日作成前處分，並未提及該動新聞屬於過度描述犯罪行為，則該則動新聞應非第2 次處分所認定尚未移除之部分，然該則動新聞於第1 次處分作成前既已存在，又何來新增？是以第2 次處分前開文字實屬不明確，有違反上開行政程序法第5 條之規定。
㈣被告以原告「前受罰鍰之處罰後，『仍未移除』過度描述犯
罪行為過程等內容之動新聞影片」為由，於98年11月26日再次對原告裁處罰鍰，有違「一事不二罰原則」之違誤：
⒈依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）84年
度判字第1600號判決意旨，所謂行政罰之「一事不兩罰原則」指禁止行政機關對於違反行政法義務之人為相同或類似之多次處罰。其性質屬秩序罰，一經處罰，其義務之違背消失，再度處罰理由無從附麗，此與所謂執行罰，強制行為人履行義務，如經予裁處行政罰後仍不履行，則屬「強制執行」行為人履行義務問題，除法律有明文規定外，對於違反行政義務者予以處罰後，不得因其同一違反義務結果狀態繼續存在而予連續處罰。
⒉按兒少法第58條第2 項乃為維持行政上程序，對於違反同
同法第30條第12款規定之行為人，以其違反行政法上義務為由，而施以制裁，其性質屬「秩序罰」，依上開最高行政法院判決意旨，該違反義務，一經處罰，其義務違背之情事消失，且兒少法並「無」得連續處罰明文，自不得於裁處罰鍰後，因受處罰人尚未履行其義務，以違反義務之結果狀態仍繼續存在為由，對已受處罰之人再予以連續處罰。因此，原告於98年11月25日已遭被告按違反兒少法第30條第12款規定為由，經裁處罰鍰在案，嗣縱然尚未依前次處罰意旨，將涉嫌違反兒少法第30條第12款之動新聞影片移除，充其量不過係「同一違反義務結果狀態仍然繼續存在」，屬是否「強制執行」之問題，被告要不得再次援依兒少法，對原告為「二次處罰」；詎被告竟違反「一事不二罰原則」，於第1 次原處分後「翌日」，不僅未先予原告陳述意見機會，甚且不察前次處罰對象已顯然錯誤，竟再次對錯誤之處罰對象即原告裁處罰鍰處分，且被告於第2 次原處分書事實欄之記載，係將第1 次原處分已經裁罰之事實，於第2 次原處分中「重複再次評價」，是被告第2 次原處分，確有違反「一事不二罰原則」之違誤。⒊依許宗力大法官於司法院釋字第604 號解釋協同意見書，
認為我國憲法沒有「一行為不二罰原則」明文，惟從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難導出一行為不能重複處罰之要求。無如英美及德國將是項原則針對刑事罰而以明文規定，是我國「一行為不二罰原則」可說是一種較廣義的概念，下含針對刑事制裁，亦針對秩序罰適用等語，可為參考。
⒋被告第2 次處分事實欄記載：「受處分人於98年11月25日
於蘋果日報刊登刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等影片內容，並經本府裁處50萬元在案。惟於98年11月26日經本府持續監看該網站動新聞內容，經審認仍有…尚未移除過度描述犯罪行為過程等內容…」等文字觀之，足證被告對於第1 次處分裁罰後，於第2 次處分又再度針對原告同一上傳尚未移除之動新聞為裁罰，顯係針對單一不法狀態維持為重覆處罰，已違反憲法「一行為不二罰原則」。
⒌依行政程序法第110 條第1 項規定，書面之行政處分自送
達相對人等發生效力；另按「分級辦法」第8 條規定「電腦網路服務提供者經政府機關或其委託之機構告知電腦網路內容違法或違反本辦法規定者，應為其他限制兒童及少年接取、瀏覽之措施，或先行移除。」可知，縱認有違法事實，被告之2 次處分均於98年11月27日送達原告，則原告之移除作為義務於收受時始發生，而第2 次處分之發文日期為98年11月26日，斯時原告因尚未收受第1 次處分，除主觀上無從知悉外，客觀上更無移除作為義務，自無違反兒少法等規定，何來第2 次處分所稱有尚未移除之行為，並以之為處罰依據，顯然認定事實及適用法令錯誤。
㈤被告對原告逕依「法定最高罰鍰額」裁處50萬元之罰鍰，顯
然違背「比例原則」、「裁量權正當行使原則」，乃濫用權力之違法行政處分：
⒈按行政行為應受法律之拘束、行政機關行使裁量權不得逾
越法定裁量範圍，並應符合法規授權目的、行政行為應採取比例原則，為行政程序法第4 條、第7 條及第10條所明定。次按，行政處分須具合法性及合目的性，行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如比例原則）外，並應符合法規授權之目的，不得逾越法定裁量範圍，此即「裁量權正當行使原則」，如逾越法定裁量範圍為「逾越權限」，裁量過程不符合法律授權之目的為「濫用權力」。又行政機關於行使罰鍰裁量權時，須斟酌違規情事輕重，若對違規情節並非重大案件予以重罰，自屬違背「比例原則」，構成「濫用權力之違法處分」，此迭經最高行政法院歷次判決闡釋在案。（最高行政法院84年度判字第2698號、87年度判字第
105 號、90年度判字第1807號、91年度判字第269 號、92年度判字第1791號、95年度判字第1115號判決參照）。
⒉被告以原告違反兒少法第30條第12款，依同法第58條第2
項及「臺北市政府處理違反兒童及少年福利法事件統一裁罰基準」（下稱裁罰基準）第3 點第11項之規定，對原告依法定「最高」罰鍰額（50萬元）裁處，其未斟酌違規情事輕重。觀諸臺北縣政府及花蓮縣政府就違反兒少法事件裁量基準，關於「情節嚴重（重大）」認定標準，明定須視「違反之動機、態度、手段及所生損害結果等綜合判斷」，然被告認定原告「情節嚴重」乙節，不僅未於處罰前予原告陳述意見，亦未於裁處書中敘明其認定「情節嚴重」所依憑之事實及理由，其就「情節嚴重」之情事是否有斟酌「違反之動機、態度、手段及所生損害結果等要素」綜合判斷，顯有疑問。又系爭動新聞影片係以「動畫」作為新聞報導之方式，為「新型態」新聞報導方式，乃「創意」之表現，其「動機」在於閱聽人能藉由動畫的呈現方式，以更輕鬆、更簡易的方式閱聽新聞，並非以對兒童或少年提供或播送有害其身心發展之影片內容為目的；實際上，此種新聞呈現方式已獲得不少閱聽大眾，甚至外國媒體之青睞及讚賞，爭相轉載及引用動新聞之報導，益見蘋果日報製作動新聞之初衷及發想，乃基於新聞媒體業者對新聞播報之熱誠及創意，其動機良善，並非出於製作可能會對兒童及少年身心發展造成傷害影片之惡意動機。縱然，或許系爭動新聞影片之內容可能不當，惟影片內容為何？與認定行為人違反行政法義務之「動機」係屬二事，豈可以逕謂行為人以散布有害於兒童或少年身心發展之影片內容為目的；此種論斷方式率斷，與客觀事實不符。
⒊再觀諸蘋果日報網站上所刊登之所有動新聞影片，自98年
11月16日動新聞上線以來，以迄同年月25日止，共計刊登有「145 則」之動新聞影片，其內容涵蓋政治、社會等11項類型之新聞，僅有「少數幾則」恐涉有違反兒少法第30條第12款之嫌；本件違規行為又係「初犯」，行為人並非「故意或惡意」違反兒少法規定，且其「違反情節亦非嚴重」。被告未參酌行為人各項情節，對原告逕依「法定最高罰鍰額」為處罰，顯然違背比例原則、不符法規授權目的之重大違誤，屬「濫用權力之違法行政處分」。
⒋原告係基於與蘋果日報間協議書第1 條及第2 條之約定，
依其指示方式上傳網路，雖似有違反兒少法及「分級辦法」規定，但絕非故意不遵循分級處理之義務，實乃因履行協議時，一時不慎未採取分級處理措施。又第1 次原處分所稱「鐵撬殺妻」之動新聞，不足原告上傳之動新聞總數1% ， 第2 次原處分所稱「恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次」之動新聞不足整體動新聞總數之3%，比例甚低。可見原告所提供之動新聞僅有極少部分之內容屬於「分級辦法」第4 條第1 項第3 款之內容，所生影響甚為有限。訴願決定書雖以「少女控姦30次」點閱數達40,617次，且網路人口以青少年居多認原告違反兒少法情節嚴重云云；惟以電腦3D動畫方式呈現，為我國新聞傳播史上創舉，訴願機關不察，竟空言泛泛，倒果為因，怠於詳察事實，而徒以感官影響甚大，做為裁罰原因，箝制新聞自由，更以未詳查網路人口分佈狀況，即輕率推斷點閱新聞者多為青少年，殊難想像其判斷標準及依據理由何在？原告並非故意違反兒少法及「分級辦法」之分級處理義務，惡性顯非重大，原處分應依據行政罰法第18條第1 項規定，以考量最小侵害性手段及上情而為適當裁罰。
⒌被告所制訂「裁罰基準」第3 點第11項規定，所適用對象
以網路為傳播行為之人，而「無遠弗屆」本即是網路傳播特性，此為一般人認知基本常識，原處分卻據此網路傳播之特性「無遠弗屆」作為裁罰之標準，並作最重50萬元處罰依據，其考量與法規目的不符，有裁量濫用之違法。
⒍原告於前後處分送達前即參酌婦女新知基金會等公民團體
之意見，並主動開始檢討動新聞之內容與傳播方式，旋即於98年11月28日起即依「分級辦法」規定處理動新聞，實無處以最高罰鍰之必要：
⑴按第1 次與第2 次處分均於98年11月27日送達予原告，然蘋果日報之社長訴外人杜念中、總編輯馬維敏早於同年月26日與包括婦女新知基金會在內之民間團體代表進行溝通後，馬維敏即表示將立即停止播放爭議新聞、今後不以過於寫實的手法呈現可能爭議的新聞、選材不限於社會新聞等語，嗣後蘋果日報並與原告進行檢討，於同年月 28日即開始依照「分級辦法」之規定，區分限制級及非限制級，限制級內容以警語標明未滿18歲人士不要觀看，此節並為被告代表人所肯定。
⑵故被告既先依「分級辦法」第9 條第2 項：「政府主管機關 應輔導或鼓勵電腦網路服務提供者建置電腦網路內容分 級機制。」之規定，對原告進行輔導，原告亦恪遵被告行政指導而積極配合改進，詎料被告突又吝於給予原告陳述意見之機會，驟然連續以前後處分裁罰原告最高額度之罰鍰。雖可滿足當時輿論對於原告創新新聞報導方式之無理撻伐，但卻犧牲保障新聞自由及依法行政之正當性。由於動新聞為創新想法，運作過程中難免有不同意見，被告僅需從旁協助指導即可達到目的，實無庸處以最高額度罰鍰，被告此舉違反前述比例原則。
㈥兒少法第30條第12款規定「並非」違反分級辦法第6 條、第
7 款行為之處罰依據：⒈兒少法第30條第12款規範對象，係指對兒童及少年「提供
或播送」有害其身心發展之影片等物品行為而言，至於其他違反媒體「分級辦法」規定行為，除其他法律另有處罰規定外，基於處罰法定原則，均不得援引兒少法第30條第12款為裁罰依據。
⒉按「分級辦法」第6 條及第7 條雖明定網路平台提供者應
標示及提供分級服務輔助措施，惟該辦法對於違反同辦法第6 、7 條行為者，並未定有處罰規定。違反第6 條及第
7 條規定之行為人，其處罰依據並非兒少法第30條第12款，該條款之規範行為，僅以違反「分級辦法」第4 條規定，對兒童及少年「提供或散布」有害其身心健康之電腦網路內容的行為者為限。原告既僅係「網路平台提供者」，非實際提供或散布系爭動新聞影片之行為人，不論原告有無違反「分級辦法」第6 條、第7 條規定，基於「處罰法定原則」，被告均不得以原告有違反上開規定行為為由，依兒少法第30條第12款對原告為任何處分。此益證原處分及訴願決定重大違背法令。
㈦被告違反行政罰法第42條規定，於第1 次、第2 次處分作成
前皆未給予原告陳述意見之機會，且無法於事後補正，該二處分皆屬違法：
⒈按行政罰法第42條、行政程序法第36條規定，為避免行政
機關之恣意專斷，並確保受處罰者之程序主體權，行政機關作成裁處前應給予被處罰者陳述意見之機會，並依職權調查證據，認定事實，始為適法。本件被告做成第1 次、第2 次處分前，皆未給予原告陳述意見之機會，嚴重剝奪原告陳述意見之權利，惟訴願決定書卻以「…本案動新聞刊出後，兒童福利聯盟基金會等10餘公益團體咸認其內容腥羶暴力，情節嚴重，而訴願人並未自動移除，原處分機關認如再給予陳述意見機會，拖延處分時日，受害之兒童少年勢必迅速增加，顯然違背公益。又原處分機關98年11月25日府社兒少字第09845601100 號裁處書係處罰『鐵撬殺妻，伴妻1 夜自首』影片，另第2 次原處分係處罰『恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次』影片，而該動新聞之內容係還原重現犯罪現場，將犯罪行為仔細刻劃，並集合暴力、血腥、性侵等犯罪情節，對兒童及少年身心戕害巨大，違法事實客觀上已明白足以確認，是原處分機關得不給予訴願人陳述意見之機會。」等語，逕認被告之裁罰有行政罰法第42條第4 款及第6 款之原因，例外得不於處分前給予原告陳述意見機會。
⒉惟行政罰之目的是針對行為人過去違法行為所為處罰，與
行政執行意在促成行為人將來行政義務履行者不同，彼此目的有別，訴願決定上開得不予陳述意見之理由，顯對該二制度之目的誤認。實則原告縱有違反「分級辦法」、兒少法相關規定而受處罰，已屬過去事件，實不得另以將來有急迫性之理由作為剝奪原告陳述意見之機會，倘若如此，行政罰法要求行政機關作成裁處前需賦予被處罰者陳述意見之美意，將形同具文。倘若被告真認有保護兒童之需求，亦應另發動行政執行措施，而非以此理由剝奪人民之權利，故被告所稱「保護兒童」云云，與本件無涉。再者，系爭動新聞係以動畫方式呈現，並非真人現場模擬，僅粗略描述，讀者一望即知，是否為暴力、血腥？屬讀者個人觀感，因人而異，實無具體判準；且系爭內容無具體之性侵害犯罪情節，是被告對於系爭動畫內容，均未詳查，對於裁處之事實客觀上亦未明白而足以確認，卻在其作成前後處分前，未給予原告陳述意見機會，僅依第三人兒童福利聯盟基金會等公益團體之看法（該團體之看法難道就能代表全體社會大眾的看法？），卻未給予真正實質受侵害之原告表達意見之權利。故被告有事實認定與法令適用之錯誤或不當，前後處分應予撤銷。
⒊訴願決定復引行政程序法第114 條第1 項第3 款規定，指
稱「…本案於訴願程序終結前，已給予訴願人陳述意見及言詞辯論之機會，該處分違反之程序或方式已補正…」實則，處分作成前之陳述意見程序實乃確保處分內容實質正確性之重要手段，被告為前後處分前，若能給予原告充份陳述意見之機會並為妥適處分，原告將甘服該結果，自無生後續救濟程序，亦可節省訴訟資源。今該訴願決定書反倒果為因，竟欲以事後救濟程序之陳述意見程序取代處分作成前程序，大開行政機關方便之門，行民主法治國家之倒車之事，有事實認定與法令適用之錯誤或不當等語。並聲明原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告略謂：該公司僅係「分級辦法」第2 條第4 款之「網路
平台提供者」，縱違反兒少法第30條第12款規定，對原告裁處，處罰對象錯誤云云。惟原告與蘋果日報所簽協議書第1條載明蘋果日報無償提供原告，由原告刊載所設「壹蘋果網路」網站，原告就此網站屬其所有，從未爭執。原告在其訴願書自陳「訴願人依蘋果日報公司指示，於98年11月16日起陸續將包括標題為『鐵撬殺妻』動新聞，供讀者自行點閱等語，原告為刊載之行為人。原告在網站首頁載有「英屬維京群島商壹傳媒互動有限公司版權所有不得轉載」等字樣，網站內多方強調宣揚該網站傳播新聞之專業及特質，顯示原告設立該網站主要目的，係以各種形式傳播新聞；該網站首頁底端「關於壹傳媒動畫」強調其製作3D動畫新聞之能力，足證系爭動新聞係原告所有之「壹蘋果網絡」製作及刊載。
㈡原告引用內政部兒童局97年函釋稱其為網路平台提供者，惟
不能據以卸責。因網站供網友表達意見，網站所有人究係「網路內容提供者」及「網路平台提供者」，應視引發爭議之內容，係網站所有人自行刊登或他人刊登而定，如為自行刊登，屬「網路內容提供者」，如為他人刊登，則屬「網路平台提供者」。前開函釋主旨亦有說明「網路平台提供者」為載具提供者角色，僅單純提供服務供使用者使用，該平台提供者非提供或散布系爭內容之行為人，對內容不負編輯責任等語，亦可參照。原告意圖以壹蘋果網站亦有○○○區○○○路交流平台提供者角色，掩蓋其對系爭動新聞係屬「網路內容提供者」之事實。況且即使單純「網路平台提供者」，依「分級辦法」第5 、6 、7 條規定，亦有標示及提供分級服務輔導措施等責任。原告未盡此責，該當行政罰法第10條「 有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事
實者同。」之構成要件。原告經被告二度裁處，再經國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）、民間媒體監督聯盟等督促後，方依「分級辦法」於該網站首頁及刊播限制級動新聞之網頁標示，足見原告對遵守前述防止義務，非不能，是不為。
再通傳委員會於99年5 月25日回復民眾陳情「動新聞」有血腥圖片未予分級，亦認原告有將網路內容分級處理之責任。
㈢原告以蘋果日報負責人葉一堅為系爭新聞引發之爭議公開道
歉及依「分級辦法」在壹蘋果網絡加設分級保護措施、分級標示等，主張蘋果日報才是系爭動新聞影片之製作人及刊登決定人云云，亦非實在。因為依前述協議書內容，蘋果日報僅提供新聞予原告，由原告將新聞刊載於壹蘋果網站，蘋果日報不負責將新聞轉製成動畫。蘋果日報與原告同屬壹傳媒集團，相互配合掩護，規避責任。縱系爭動新聞係原告依蘋果日報指示所刊登，亦僅使蘋果日報成為系爭違法事實之共同行為人，不能以此解免原告責任。
㈣本件訴願決定認原告設立壹蘋果網站，係供蘋果日報等特定
對象使用，與YAHOO 、PCHOME等提供儲存空間供不特定對象使用有別，原告就此網站有管理監控能力，如壹蘋果日報提供之內容違反分級標識規定，原告得拒絕刊登，其對違反行政法義務事實之發生能防止而不防止，應依行政罰法第10條負與積極行為人相同之違規責任。原告雖稱其無管理監控能力，但原告係自行將蘋果日報新聞製作成動畫，經過編輯，再刊登壹蘋果網站。「YAHOO 奇摩新聞」、「PCHOME新聞」對其刊登新聞內容，亦應依前述兒少法規定，此與原告並無不同。原告既承認其為單純刊載動新聞「網路平台提供者」，又否認該公司有依「分級辦法」所定網路平台提供者應盡之義務，前後不一。原告既為刊載，自負有防止違法事實發生義務。
㈤原告略謂：內政部兒童局97年函釋係依據法定程序作成，於
法律規定無違，本件自有適用；又內政部兒童局關於兒童及少年福利事件乃被告之上級主管機關，兒童局就兒少法第30條第12款所為解釋性行政規則，其效力及於被告。被告所為違反該行政規則之裁處，均屬「違法之行政處分」云云。惟「分級辦法」係依兒少法第27條第3 項授權訂定，其法律位階高於兒童局行政命令，依中央法規標準法第11條規定，前開函釋意旨如與「分級辦法」牴觸之處，牴觸部分無效。行政院係被告及本件訴願機關內政部之共同上級機關，該院新聞局依兒少法授權訂定「分級辦法」，效力及於被告、內政部、內政部訴願委員會及內政部兒童局，此等機關皆無不遵照辦理之餘地。
㈥原告略謂：系爭2 次原處分，有「處分不備理由」之違法云
云。惟被告第1 次原處分「理由及法令依據」第1 點，先提示兒少法第30條第12款之內容，接續說明「查受處分人於蘋果日報網站動新聞內容刊登『鐵撬殺妻』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等內容，有「分級辦法」第4 條之適用；該網站動新聞所刊上開內容並無限制級分級標識，亦無限制未滿18歲者瀏覽措施，已違反同辦法第6 及7 條；又再說明受處分人透過網路無遠弗屆，認對兒童及少年播送，情節嚴重，爰依同法第58條第2 項、行政罰法第18條裁處罰鍰50萬元，並無處分不備理由情形；被告第2 次原處分就「事實」及「理由及法令依據」之亦說明詳盡。
㈦原告指被告以原告「前受罰鍰之處罰後，『仍未移除』過度
描述犯罪行為過程等內容之動新聞影片」為由，於98年11月26日再次對原告裁處罰鍰，有違「一事不二罰」原則云云。惟被告2 次裁罰係針對原告2 次違法行為而作成，即第1 次處分係針對98年11月25日「鐵撬殺妻」影片內容而為；第2次處分係針對98年11月26日「恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次」影片而為，提及「鐵撬殺妻」，僅係附帶說明原告前已遭裁處之情形，並無違反一事不二罰原則。另參照司法院釋字第604 號解釋及最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，被告第2 次處分所裁罰違法事實，原告拒絕移除「鐵撬殺妻」部分，亦不生違反一事不二罰原則。
㈧原告主張被告逕依「法定最高罰鍰額」裁處50萬元之罰鍰，
違背「比例原則」、「裁量權正當行使原則」，乃濫用權利之違法行政處分。惟被告之「裁罰基準」，性質上屬行政規則，僅供行政機關於裁處個案時，酌情參考。原告刊載之動新聞詳細描繪殺人、性侵第1 次、第2 次害之犯罪過程、被害人掙扎痛苦及鮮血飛濺等血腥情節，透過網路快速向大眾播放，對兒童及少年傷害極大，此由：「少女控姦30次性侵前科男判無罪」刊出後，短短幾天點閱數即達40,617次，即使最保守以兒童少年占其中10分之1 計算，亦超過4,000 人等情，可資證明。系爭動新聞刊出後，兒童福利聯盟基金會、勵馨基金會、婦女新知基金會、臺灣少年權益與福利促進聯盟、婦聯會、臺灣記者協會、臺灣媒體觀察基金會、臺北教師會等10餘公益團體同聲撻伐，咸認其內容腥羶暴力，情節嚴重，根本是「犯罪教學影片」。原告之所為已達前述「裁罰基準」第3 點第11項「違反情節嚴重」之程度。
㈨原告另又指摘被告未於處分前，給原告陳述意見之機會，且
原告尚未收到第1 次處分書，尚未明瞭第1 次處罰之依據及理由，即再次被裁處。惟行政罰法第42條但書列有7 款無須給受罰者陳述意見機會之除外情形。其中第6 款為「裁處所根據之事實，客觀上已明白足以確認」。原告將血腥、殘暴、描述犯罪細節之系爭動新聞刊載於其設置之網路平台，使不特定之社會大眾包括兒童少年皆得自由點閱，乃客觀上明白確認，符合此規定。前述但書第4 款規定「情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益」之情形，依此，被告亦得未給予原告陳述意見機會。系爭動新聞刊出，引發激烈抗議，以網路之強大播送能力，再給原告陳述意見機會，拖延處分時日，勢將使受害之兒童少年迅速增加，顯然違背公益。系爭動新聞遭學者專家公益團體抨擊之原因，原告由媒體之報導，本已知曉。然被告於98年11月26日下午2 點43分將第1 次處分書送達原告，壹蘋果網站刊登此類動新聞，不減反增，被告才作出第2 次處分。
㈩被告未反對以「動畫」方式報導新聞。國外媒體贊同此報導
方式，不等於贊成新聞內容包含血腥、恐怖、殘暴等兒少法明文禁止對兒童少年播送之內容。正因以「動畫」之方式報導新聞，閱聽人容易瞭解，容易吸引好奇心強、喜好新鮮事物的兒童少年，加上兒童少年使用網路比例較高，如動畫新聞充滿血腥、恐怖、殘暴及描述犯罪手法等不當內容，兒童少年可能不自覺中習慣此等情境及行為，甚至模仿學習，以致價值觀念扭曲，人格發展受嚴重不利之影響。原告以播送網際網路新聞為業，就網際網路播送能力之強大及影響力之深遠，知之甚詳，豈可佯作無知？原告辯稱非「故意或惡意」違反兒少法規定。實則98年11月25日本件爭議爆發前，被告未注意壹蘋果日報網站播放動新聞狀況。原告所稱先前播放之數量及內容，無從查證。如該網站先前播放動新聞，皆無違反兒少年法規定，為何突於98年11月25日改變作法？是否希望借此引起廣大注意之行銷策略？果爾如此，其為達商業目的，不惜戕害兒童少年身心健康，其「動機」顯非良善。
系爭動新聞引爆各界抗議後，原告毫無改善跡象。被告98年
11月25日作成第1 次處分，原告仍無行動，同月26日作出第
2 次處分，引發爭議之動新聞才被移除。至於網路內容之分級處理，一直未見執行。被告透過財團法人臺灣網站分級推廣基金會等一再溝通，原告才於同年12月3 日於該網站首頁及刊播限制級動新聞之網頁依規定標示，顯示原告事後並未積極改正。如「裁罰標準」應考量受處分人事後之態度，亦無對原告從輕裁處之理。被告衡酌上情，認定原告違法情節嚴重，本得依被告「裁罰基準」第3 點第11項規定，處罰鍰
50 萬 元，並勒令停業1 個月以上1 年以下，姑念原告係初犯，僅處罰鍰50萬元，並未違背「比例原則」或「裁量權正當行使原則」，無濫用權利情事。被告為杜爭議，特委請行政法學者陳清秀，對本件爭議提出鑑定意見，其結論與被告所見並無二致等語。並聲明駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告在系爭蘋果日報網站無限制級分級標示及無限制未滿18歲者瀏覽輔助措施，即刊登系爭動新聞，裁處原告50萬元罰鍰，有無違誤？㈠本件被告裁處原告罰鍰過程及適用之法令：
⒈被告2 次裁處原告罰鍰之依據為兒少利法第30條第12款規
定，其內容為：「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：……違反媒體分級辦法，對兒童及少年提供或播送有害其身心發展之出版品、圖畫、錄影帶、影片、光碟、電子訊號、網際網路或其他物品。」，如有違反上開規定，依同法第58條第2 項規定：「違反第三十條第十二款規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得勒令停業一個月以上一年以下。」。前開媒體分級辦法由行政院新聞局依兒少法第27條「出版品、電腦軟體、電腦網路應予分級：其他有害兒童及少年身心健康之物品經目的事業主管機關認定應予分級者，亦同。前項物品列為限制級者，禁止對兒童及少年為租售、散布、播送或公然陳列。第一項物品之分級辦法，由目的事業主管機關定之。」授權， 於93年4 月26日發布「分級辦法」。立法目的是藉由媒體分級，以事前防止危害兒童及少年身心健全發展之出版品等散布、播送及公然陳列，要為達到兒少法第1 條所定為促進兒童及少年身心健全發展、保障其權益與增進其福利之立法目的。原告雖主張略以：兒少法第30條第12款規定「並非」違反分級辦法第6 條、第7 款行為之處罰依據云云。惟查兒少法第30條第12款係以「『違反媒體分級辦法』，對兒童及少年提供或播送．．網際網路」為其構成要件，則被告以原告違反分級辦法第6 條、第7 條，認其觸犯兒少法第30條第12款規定，依同法第58條第2 項處罰，適用法律並無違誤，原告主觀歧異之法律見解，要無可採，合先敘明。
⒉又依上述「分級辦法」第2 條規定：「本辦法用詞，定義
如下：…網際網路平臺提供者：指在網際網路上提供硬體之儲存空間、或利用網際網路建置網站提供資訊發佈及網頁連結服務功能者。網際網路內容提供者：指實際提供網際網路網頁資訊內容者。…」、第4 條規定：「電腦網路內容，有下列情形之一，有害兒童及少年身心發展者，列為限制級，未滿十八歲者不得瀏覽。過當描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、竊盜、綁架、殺人或其他犯罪行為者。過當描述自殺過程者。有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，一般成年人尚可接受者。以動作、影像、語言、文字、對白、聲音、圖畫、攝影或其他形式描繪性行為、淫穢情節或裸露人體性器官，尚不致引起一般成年人羞恥或厭惡感者。…」、第6 條規定「電腦網路內容列為限制級者，應依下列規定標示：內容提供者應於網站首頁或各該限制級網頁之電腦程式碼，依主管機關或其委託機構規定作標示。內容提供者提供內容屬性主要為限制級者，應於網站首頁或各該限制級網頁標示限制級分級標識或『未滿十八歲者不得瀏覽』意旨之文字。平台提供者、內容提供者，提供內容屬性係部分涉及限制級者，得不為前款標示。但應於網站首頁或各該限制級網頁標示『本網站已依台灣網站內容分級規定處理』意旨之文字。限制級分級標識如附圖。」、第7條規定：「平臺提供者未限制未滿十八歲者瀏覽時，應提供分級服務輔助措施。其無法有效限制瀏覽者，亦同。」。
⒊臺北市政府為處理違反兒少法事件，於93年8 月10日訂定
發布「裁罰基準」（98年7 月10日修正），其第3 點第11項規定：「違反媒體分級辦法，對兒童及少年提供或播送有害其身心發展之出版品、圖畫、錄影帶、影片、光碟、電子訊號、網際網路或其他物品。1.…5.情節嚴重或第五次以上每次處五十萬元。違反情節嚴重者，並得勒令停業一個月以上一年以下。」。此為行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，顧及法律適用一致性，符合平等原則所訂定之行政規則作為行使裁量權準據，非法所不許（最高行政法院93年判字第1596號判決意旨參照），本院自得予以適用。
⒋經查，本件系爭動新聞於本院言詞辯論時勘驗，關於「男
子（鐵撬）殺妻新聞」內容係口語配合動畫內容，說明男子殺妻內容、過程，並有現場浴室內地面血跡真實畫面；「恐怖隨意劫小黃」內容係歹徒對計程車司機之搶劫事件，以口語配合動畫模擬畫面，說明歹徒強拉司機下車並予搶劫之內容過程；「少女控姦30次」內容係以口語配合動畫內容，說明嫌犯對少女強姦過程，而後嫌犯卻遭判決無罪等情（見本院卷第158 頁），詳細描繪殺人、性侵害之犯罪過程、被害人掙扎痛苦及鮮血飛濺等血腥之情節，確屬過於寫實之手法，其內容符合「分級辦法」第4 條所定「過當描述搶劫、殺人或其他犯罪過程」構成要件，應列為限制級，限制未滿18歲之人瀏覽。被告於98年11月24、25日監看該網站，發現刊登由蘋果日報提供之動新聞「鐵撬殺妻」影片內容，有如上之過度描述犯罪行為過程，98年11月26日被告再監看該網站動新聞內容，發現新增「恐怖隨機劫小黃」、「少女控姦30次等」亦有過度描述犯罪情節，且均未標示限制級分級標識或『未滿十八歲者不得瀏覽』意旨之文字或「本網站已依台灣網站內容分級規定處理」，被告即依兒少法第30條第12款、第50條第2 項規定先後以第1 、2 次原處分裁處原告各50萬元罰鍰，此為原告所不爭執，亦有原告提出第1 、2 次原處分書影本、訴願決定書與被告提出之蘋果日報網站首頁影本、「關於壹蘋果網站」摘要資料影本、側錄光碟片、「鐵撬殺妻」「少女姦控30次」動新聞瀏覽人次統計網頁下載書面影本等件為證，被告依上開規定裁罰，於法並無不合。
㈡原告雖主張略以關於系爭動新聞內容，依其與訴外人蘋果日
報協議約定，由該報製作及決定刊登，其僅係「網路平台提供者」，非兒少法第30條第12款規範之行為人；又內政部兒童局97年函釋為主管機關就兒少法規定所作解釋性行政規則，得拘束被告，因而被告之2 次對原告裁處違法云云，惟查：
⒈依前揭兒少法第30條第12款規定，係以出版品、電腦網路
等物品對兒童及少年「提供或播送」之「任何人」為規範對象○○○區○○○路內容提供者」或「網路平台提供者」；且法條使用「提供」用語，與「播送」併列，並以「違反媒體分級辦法」為前提要件，而媒體分級辦法第6 條第3 款及第7 條已明定「平台提供者」之法定義務，本件縱如原告主張其為單純之「網路平台提供者」，自仍屬於兒少法第30條第12款所定禁止「提供或播送」未分級電腦網路等物品範圍內之人。
⒉原告雖稱依其與蘋果日報協議書第2 條，對於系爭動新聞
，除版面配置外，不得作任何更動，如有變動，須經該報同意，否則將自負法律責任等情，故對於系爭動新聞不具支配管理能力等語。惟按私人間之私法協議，並不能因此而變更公法上之義務（最高行政法院48年判字第31號判例意旨參照）；本件被告適用處罰之兒少法，其第1 條即規定，該法是為促進兒童及少年身心健全發展及保障其權益為立法目的，故具公法性質；同法第30條第12款既規定「任何人」不得違反媒體分級辦法提供限制級出版品等予兒童及少年，則原告自不能以其與私人間協議內容，而免除其應遵守兒少法規定之公法義務。況原告在訴願書上自承：係依蘋果日報指示於98年11月16日起陸續將動新聞上傳，供讀者自行點閱觀看等語（見被證3 ，本院卷第80頁），其為刊載行為人甚明，依此，亦已該當兒少法第30條第12款之構成要件。
⒊雖內政部兒童局97年函釋略以「網路平台提供者」僅提供
交流服務，對妨害兒童及少年身心之電子訊號等物品，非實際行為人，不負編輯責任等語；惟該函認定「網路平台提供者」無兒少法第30條第12款之可歸責性，係以該平台提供者非提供或散布內容之行為人為論據，惟查，兒少法第30條第12款已明定「提供或播送」均為禁止行為，兒童局該函認「散布內容」不屬「播送」之範疇，其立論已嫌違誤；再者，依其引用之「分級辦法」第2 條對於「網路平台提供者」之定義，可認其推論過程是以「網路平台提供者」係接受使用者所發動或存取之資訊，因平台提供者無法為任何篩選或修改或對使用人所提供之資訊不知情，因而認為不具可歸責性，參諸著作權法第90條之4 至第90條之12對於網路服務提供者民事免責事由規定，雖可如是解釋，但就兒少法第30條第12款係以「任何人」為規範對象已如上述；且「分級辦法」第6 條第3 款已規定「『平台提供者』、內容提供者，提供內容屬性係部分涉及限制級者，得不為前款標示。但應於網站首頁或各該限制級網頁標示「本網站已依台灣網站內容分級規定處理」意旨之文字。限制級分級標識如附圖。」及第7 條規定：「平臺提供者未限制未滿十八歲者瀏覽時，應提供分級服務輔助措施。其無法有效限制瀏覽者，亦同。」，已明定『平台提供者』對提供內容屬性係部分涉及限制級者，有於網頁標示『本網站已依台灣網站內容分級規定處理或提供分級服務輔助措施之義務，兒童局對該行政規則之函釋謂平台提供者不具可歸責性，已牴觸上位規範之法規命令「分級辦法」，本院自得予以拒絕適用，原告主張本件應受該函意旨拘束云云，並不可採。
4.再查，原告在網站首頁載有「英屬維京群島商壹傳媒互動有限公司版權所有不得轉載」等字樣（訴願卷第225 頁參照），網站內多方強調宣揚該網站傳播新聞之專業及特質，顯示原告設立該網站主要目的，係以各種形式傳播新聞；該網站首頁底端「關於壹傳媒動畫」強調其製作3D動畫新聞之能力（本院卷第82-83 頁參照），足證系爭動新聞應係原告所有之「壹蘋果網絡」製作及刊載。依前述協議書內容，蘋果日報僅提供新聞予原告，由原告將新聞刊載於壹蘋果網站，蘋果日報不負責將新聞轉製成動畫，足認原告非僅為平台提供者，亦為動畫內容之提供者，其以新聞內容係由蘋果日報提供主張免責，應無可採；雖原告與蘋果日報為關係密切之企業，又設於同址，況縱因其彼此間如何分工，難為外人所知悉，而應認原告主張屬實，揆諸上開說明，平台提供者，仍不能免責，亦僅係被告應否對內容提供者之蘋果日報處罰，並無原告所稱處罰對象錯誤之問題。
㈢原告另主張被告之2 次原處分書未依行政程序法第96條第1項第2 款規定記明理由，有處分不備理由之違法一節：
⒈按最高行政法院96年判字第1954號判決「依行政程序法第
96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」，是故書面行政處分記載內容足以使受處分人瞭所受處分之原因事實、法令依據，非須全部記載。
⒉原告主張原處分僅引述法令條文文字，未說明法令意旨作
任何解釋，如何認定系爭動新聞屬限制級？何以認定原告行為已達情節嚴重？又如何斟酌而裁處最高額50萬元罰鍰？均付之闕如等情。惟查：
⑴被告第1 次原處分在「主旨」欄記載：原告違反兒少法
第30條第12款規定，且情節嚴重依同法第58條第2 項規定處以罰鍰等語；在第1 次處分「事實」欄說明：「查受處分人於蘋果日報網站動新聞內容刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等內容等語；而於「理由及法令依據」欄說明：
「1.按兒童及少年福利法第30條第12款規定....查受處分人於蘋果日報網站動新聞內容刊登『鐵撬殺妻，伴屍
1 夜自首』等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等內容，已有電腦網路內容分級辦法第4 條規定之適用。次查該網站動新聞所刊上開內容並無限制級分級標識，亦無限制未滿18歲者瀏覽措施，顯已違反同辦法第
6 及7 條；又受處分人透過網路無遠弗屆，堪認有對兒童及少年播送，且情節嚴重。2.綜上，爰依同法第58條第2 項、行政罰法第18條裁處罰鍰，應審酌受處分人違反行政法上義務行為應受責難之程度、所生影響及因因違反行政法上義務所得之利益及本府處理違反兒童及少年福利法事件統一裁罰基準第3 點第11項規定，應處以50萬元整。」等語（見本院卷第38頁）。
⑵被告第2 次處分「主旨欄」仍揭示：原告違反兒少法第
30條第12款規定，情節嚴重，依同法第58條第2 項規定處以罰鍰新台幣50萬元等語，在「事實欄」則明示：「查受處分人於98年11月25日於蘋果日報刊登『鐵撬殺妻，伴屍1 夜自首」等過度描述犯罪行為過程及血腥、恐怖、殘暴等影片內容，並經本府裁處新台幣50萬元在案。惟於98年11月26日經本府持續監看該網站動新聞內容，經審認仍有新增及尚未移除過度描述犯罪行為過程等內容（如恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次等），仍有電腦網路分級處理辦法第4 條規定應予分級處理之內容，受處分人仍未依同辦法第6 及第7 條規定辦理限制級分級標識，亦無限制未滿18歲者瀏覽措施，且透過電腦網路持續播送，堪認有對兒童及少年播送且情節嚴重。」等語，而於「理由及法令依據欄」除引用兒少法第30條第12款、「分級辦法」第4 條及兒少法第58條第2 項規定，並說明：「次查，『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力』，行政罰法第18條第1 項定有明文。受處分人前已遭嚴重之處分，仍不予檢視動新聞所有內容，持續於蘋果日報網站刊登、播送有涉限制級之內容，故按本府處理違反兒童及少年福利法事件統一裁罰基準第3 點第11項規定，情節嚴重，處新台幣50萬元罰鍰」等語（見本院卷第39頁）。
⑶本件被告之2 次處分記載內容，已將原告刊載系爭動新
聞影片時，未在網站上分級標示及採取有效限制未滿18歲者瀏覽等措施，認違反上開法令而裁處罰鍰，依前揭判決意旨，已足使原告瞭解其何以受處分，及被告裁處之依據。就「法令之引述」「法令之解釋」「對案件事實之認定」「案件事實涵攝於法令構成要件之判斷」及「 法令效果斟酌之依據」等，雖程度上或未如一般訴願
決定及法院判決論述充分，然亦非如原告所稱處分不備理由之情形，原告就此所為主張，亦無可採。
㈣原告又主張被告於98年11月25日為第1 次裁處後，被告以原
告「前受罰鍰之處罰後，仍未移除，過度描述犯罪行為過程等內容之動新聞影片為由，於98年11月26日再次對原告裁罰，違反一事不二罰原則一節：
⒈原告指出被告於98年11月25日已為第1 次原處分，被告於
次日再度以原告未移除前日影片，係將前次已裁罰事實，於第2 次再重複評價，違反一事不二罰原則等語。惟按一事不二罰原則，參照司法院釋字第503 號解釋及行政罰法第24條規定意旨，係指同一行為違反數個行政法上義務而有數個處罰規定，為避免人民同一行為受重複處罰，而禁止雙重處罰。惟如係多次違規事實對公益或公共秩序確有影響，而予以多次處罰，依司法院釋字第604 號解釋意旨，即不抵觸一事不二罰原則。又按行政罰並無如舊刑法總則有關連續犯之規定，是如在不同時間地點違反行政法義務，行政機關得分別對違反行為人裁處罰鍰，此觀行政罰法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」規定自明。本件被告係就原告於98年11月24、25日監看系爭網站發現原告認刊登未標識限制級之「鐵撬殺妻」動新聞影片，於98年11月26日又發現系爭網站刊登未標示限制級之「恐怖隨機劫小黃、少女控姦30次」動新聞影片等，是以被告認原告上開3 部動新聞影片，未依法標示限制級及提供分級服務輔助措施，具多次違反兒少法第30條第12款規定之行為，而非認原告連續以同一行為違反數個行政法義務，故與一事不二罰原則無關。
⒉原告另陳稱違反行政上義務者施以制裁，其性質屬「秩序
罰」，一經處罰則義務違背即消失，再度處罰之理由即無從附麗，此與所謂執行罰，強制行為人履行義務者不同，被告第1 次對原告裁處後，原告之違反行政法義務之情事即消失，雖原告之「同一違反義務之結果狀態仍然繼續存在」，但被告不得為第2 次原處分等語，依其主張意旨，其係認被告不得為連續處罰。惟按最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議對於行政機關連續處罰決議：
「以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604 號解釋足資參照。按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之旨意，行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。」。依此，所謂「按次連續處罰」，係以前次處罰後之持續違規行為，為下次處罰之違規事實為要件；然後次違規行為非前次違規行為持續狀態，且與前次違規行為已有間隔，即不屬「按次連續處罰」，行政機關予以多次處罰，不生一行為二罰問題，僅多次處罰之間隔是否過密、過當有無違反比例原則之適用問題而已。
⒊上述「鐵撬殺妻」動新聞於98年11月19日刊載，被告並未
注意該影片存在，待社會各界積極反應後，被告於同年月
24、25日監看時，發現該動新聞影片過度描述犯罪過程且有暴力、血腥之畫片，不適於兒童及少年閱聽，原告於斯時即有第1 次之違規事實；嗣被告於98年11月26日再度監看該動新聞仍存在「鐵撬殺妻」，另發現「隨機劫小黃、少女控姦30次」2 部動新聞影片，而「鐵撬殺妻」動新聞影片點閱人數為17,487次、「少女控姦30次」點閱人次為
40 ,617 次，此有被告提出之上開動新聞瀏覽人次統計網頁下載書面影本可證（見本院卷第85頁），而此均未為分級標示，使用網路之兒童及少年均得任意點閱，因之，原告經被告2 次監看發現有與之前相同或新增之違反兒少法規定之行為，其先後時間不同，原告有2 次違反兒少法第
30 條 第12款規定義務之行為存在，被告裁處處罰2 次，於法並無不合。
㈤原告另主張被告逕依法定最高罰鍰額裁處，未予原告陳述意
見機會，違反比例原則、裁量權正當行使原則及行政罰法第42條規定，有濫用權力之違法等情：
⒈惟按「法律既明定罰鍰之額度，又授權行政機關於該範圍
內訂定裁罰標準，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，就交通工具排放空氣污染物不符排放標準者，視違規情節，依客觀、合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。」（司法院釋字第423 號、第511 號解釋）。本件被告係依其所訂之「裁罰基準」第3 點第11項，因原告之違反行為情節嚴重，而按兒少法第58條第2 項規定處以最高額罰鍰50萬元，依前揭解釋意旨，係在法律授權範圍內所作之判斷，符合兒少法促進兒童及少年身心健全發展之立法目的，並無不合。⒉原告稱其雖未將系爭動新聞辦理限制級標示，然違規行為
情節並不重大，不應以最高罰鍰金額處罰云云；惟系爭動畫之特色新聞點閱率為17,487次、40,617次，有如前述，可知系爭網站使用人數眾多；而網路傳播係以數位化科技應用，各類型資料與知識均可以成資料庫在電腦與網路上重複使用，系爭動新聞甚而將文字、圖像與影音結合，使其成為整合型多媒體，因可以重複閱覽、無地域限制傳播並長久儲存，已為現代網路傳播特色，系爭動新聞之創立，使其功能已超越傳統報紙、雜誌與廣播電視，此亦為原告所自豪之創意；因而原告經營之「壹蘋果網站」不僅為新聞媒介，亦具有傳播知識之角色功能，對文化、新聞與知識之來源，具有相當影響力，原告使用公共資源，不僅有遵守法律之義務，亦有相當之社會責任；然「閱聽人」係被動接受原告提供或播送之資訊，其中包含兒童及少年等在內之不特定之多數人，而網路傳播是連續複雜之過程，為持續、動態、不停改變之程序，透過原告之播送，每一項元素相互作用，前一個動新聞影片，如過度描述犯罪，含有過量之血腥、暴力元素，即大大可能影響心智未成熟之兒童及少年，因而兒少法要求「任何人」不得「提供或播送」影響兒童及少年身心發展之各類產品，以為事先預防；基此，原告如將過度描述之犯罪過程新聞未加限制，使兒童及少年易於取得，無形中將使其模仿學習，且因使用電腦網路關係，該資訊可以重複點閱、複製及不受地域限制傳送，論者甚至評論為「犯罪教學影片」（見本院卷第201頁、訴願卷第307、308頁），因之，被告以原告所有之系爭動新聞內容，已引起包括勵馨基金會、婦女新知基金會、台灣少年權益與福利促進聯盟、婦聯會、台灣記者協會、台灣媒體觀察基金會等婦女、先少、媒體改革民間團體之抗議，認定為情節嚴重，由原告播送後點閱人數之量及網路傳播特性及該內容引起社會大眾極大反感觀之，被告依裁罰基準衡酌上情，認定原告違法情節嚴重，本得依裁罰基準第3 點第11項規定，處罰鍰50萬元，並勒令停業1 個月以上1 年以下，惟被告以原告係初犯，僅處罰鍰50萬元，而未予更重之停業處分，其裁量並未違背比例原則或裁量權正當行使原則，亦無濫用權利情事，原告就此所為之主張，並無可採。
⒊原告雖另稱被告未給予原告陳述意見機會，違反行政罰法
第42條規定；但依行政罰法第42條第6 款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，但有下列情形之一者，不在此限︰…行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」。查系爭動新聞於98年11月19日起已在系爭網站上播送，供大眾點閱，且未有限制級標示，其事實客觀上已明白確認，且被告係在同月25日報載後（ 見本院卷第201 頁）始為處分，為免事態繼續並擴大，
被告於裁處前，依上開規定未給予原告陳述意見機會，於法亦無違誤。
五、綜上所述，本件被告以原告所為違反兒少法第30條第12款規定，依同法第58條第2 項規定，2 次裁處原告罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
書記官 何閣梅