臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1504號99年10月21日辯論終結原 告 廖又生
送達代收人 夏瑜謙訴訟代理人 陳垚祥律師被 告 法務部代 表 人 曾勇夫（部長）住同上訴訟代理人 熊南彰檢察官上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國99年5 月3 日院臺訴字第0990096939號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告於擔任○○部所屬國立○○○○館○○分館（下稱「臺灣分館」）館長期間，為公職人員利益衝突迴避法第
2 條所定之公職人員，明知其○○夏慈惠為同法第3 條第2款所定關係人，原告仍假借其職務上之權力、機會或方法，自民國94年7 月12日起至95年7 月11日止聘用夏慈惠擔任助理編輯，並於95年7 月12日續聘1 年，遭舉發後，夏慈惠遂於95年8 月24日離職。因認原告違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，乃依同法第14條之規定，以98年1 月23日法利益罰字第0981100783號處分書（下稱「第一次裁罰處分」）處原告罰鍰新臺幣（下同）150 萬元。原告不服，提起訴願，經行政院98年9 月2 日院臺訴字第0980093070號訴願決定（下稱「第一次訴願決定」），以針對原告94年聘用行為之行政罰已逾越裁處權期間，而不得再行裁罰，然就其95年
7 月12日起續聘夏慈惠1 年之違法事實，則尚未逾越裁處權期間，而被告第一次裁罰處分係就上開二行為一併裁處罰鍰
150 萬元，其中部分違法事實既已罹於裁處權時效而不得再行裁罰，本件罰鍰金額即有重行審酌之必要，因而將第一次裁罰處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。被告遂以原告於95年7 月12日續聘夏慈惠1 年，使夏慈惠獲取人事聘任之非財產利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定為由，依同法第14條規定，以98年10月8 日法利益罰字第0981112800號處分書（下稱「原處分」）處原告罰鍰100 萬元。原告仍不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990096839號決定（下稱「訴願決定」）駁回其訴願，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：夏慈惠由到職至離職資歷相銜接而無間斷，並無教師法第14條所列消極要件情事，顯係自然的單一行為，伊遲至98年2 月5 日始收受第一次裁罰處分，被告之裁罰權已逾3 年不行使而消滅。縱續聘行為為另一行為，亦已於98年7 月12日罹於裁罰權時效，被告援引行政罰法第27條第
4 項規定，以原處分裁罰伊，實有違誤。況同一事件，被告所規制者為同一事實關係，然初聘行為實質上僅罰5O萬元，續聘行為只一個月餘，反而重罰1OO 萬元，顯與比例原則、禁止不利變更原則相悖。伊係依教育人員任用條例第29條規定，遴選合格人員報請教育部於94年7 月8 日以台人㈠字第0940092672號函核准「核准」後聘任夏慈惠，伊即無違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之可言等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：臺灣分館係首長制，又屬公務機關，故人員之任用，最後均由原告決定，故原告對於本件聘任案具有實質之決定權。伊原則上尊重用人機關之人事任用權，故依教育人員任用條例第29條所為之核准，僅為「備查」性質，此觀諸伊94年7 月8 日台人㈠字第0940092672號函係准予「備查」即明。公職人員悖於公職人員利益衝突迴避法進用其關係人者，自應以聘、僱用行為是否完成為斷，並計算其行為數；而數違反行政法上義務之行為應分別處罰，則數聘、僱用行為之裁處權時效即應自各該聘、僱用行為終了（完成）時各自起算。原告續聘夏慈惠之違反行政法上義務行為發生於00年0 月00日，其裁處權時效應自95年7 月12日起算，至98年
7 月12日雖已罹於裁罰權時效，惟因伊於前開裁處權期間內已對原告為第一次裁罰處分，雖嗣經第一次訴願決定將該處分撤銷，惟經被告於98年10月8 日另為原處分在案，並於同年月14日送達原告，依行政罰法第27條第4 項規定，原處分並無罹於裁處權時效等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院得心證之理由：㈠原告於擔任○○分館館長期間，報請教育部於94年7 月8 日
以台人㈠字第0940092672號函准予「備查」後，於94年7 月12日聘用其○○夏慈惠擔任助理編輯1 年，又於95年7 月12日續聘1 年，遭舉發後，夏慈惠遂於95年8 月24日離職，被告以原告初聘及續聘夏慈惠之行為違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定為由，依同法第14條規定，以第一次裁罰處分處原告罰鍰150 萬元，原告不服，提起訴願，經第一次訴願決定撤銷第一次裁罰處分，由被告於2 個月內另為適法之處分，被告遂以原告續聘夏慈惠之行為，使夏慈惠獲取人事聘任之非財產利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定為由，依同法第14條規定，以原處分處原告罰鍰100 萬元等情，為兩造所不爭執，並有原告、原告之○夏瑜謙、原告○○夏慈惠之戶籍資料影本、教育部94年7 月8 日台人㈠字第0940092672號函影本、臺灣分館94年7 月11日通知夏慈惠報到函影本、初聘夏慈惠1 年之聘書影本、續聘夏慈惠1 年之聘書影本、第一次裁罰處分書影本、第一次訴願決定書影本、原處分書影本、夏慈惠離職證明書影本在卷可稽（法務部卷第27頁反面、28、31、93至95、109 至111 、117 至12
0 、122 至124 頁、行政院5962檔案卷第50頁），堪認為真正。
㈡原告主張伊初聘及續聘夏慈惠之行為，為自然的單一行為，
被告作成原處分之前，即已罹於裁處權時效，縱認續聘為另一行為，其裁處權時效亦已完成，又伊聘任夏慈惠前，業經教育部核准，伊即未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：1.初聘及續聘夏慈惠是否屬於單一行為而均罹於裁處權時效？續聘夏慈惠之行為如屬另一行為，則被告之裁處權是否亦已罹於時效？2.原告經教育部核准始聘用夏慈惠之行為，是否即未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定？茲分述如下：
1.初聘及續聘夏慈惠是否屬於單一行為而均罹於裁處權時效？續聘夏慈惠之行為如屬另一行為，則被告之裁處權是否亦已罹於時效？⑴按社會教育法第5 條第1 款、第6 條前段、第10條分別
規定：「各級政府視其財力與社會需要，得設立或依權責核准設立左列各社會教育機構：一、圖書館或圖書室。…」、「社會教育機構由中央設立者為國立；…」、第10條「社會教育人員之任用，依教育人員任用條例之規定。」而依教育人員任用條例第29條規定：「社會教育機構專業人員、學術研究機構研究人員，由各該首長遴選合格人員，報請主管教育行政機關核准後聘任。」顯見包括國立圖書館在內之社會教育機構所屬專業人員，係由各該首長遴選合格人員，報請主管教育行政機關核准後聘任，亦即首長具有實質之決定權，且國立圖書館與所屬專業人員間之聘任關係，核屬行政契約性質。而○○分館於94年7 月12日聘用夏慈惠擔任助理編輯，聘期自94年7 月12日起至95年7 月11日止，亦即基於上開初聘行為，○○分館與夏慈惠間之行政契約法律關係期間僅有1 年，原則上契約期滿即失其效力，法律關係亦隨之消滅。惟因○○分館嗣於95年7 月12日續聘夏慈惠1 年，聘期自95年7 月12日起至96年7 月11日止，基於上開續聘行為，○○分館與夏慈惠間又發生一新的行政契約法律關係，僅因前後二個聘任契約到期日與始期日相接續，致外觀上似屬連續而未中斷之法律關係，實則夏慈惠係基於其與○○分館間訂立先後二個行政契約之法律行為，始與○○分館間接續發生聘任關係，故原告主張初聘及續聘夏慈惠之行為，屬單一行為，洵不足採。
⑵次按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定其適用對象為
：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」而依公職人員財產申報法第2 條第1 項規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：…
五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；…。」再依公職人員財產申報法施行細則第4 條第1 項規定：「本法第二條第一項第五款所稱各級政府機關之首長、副首長、幕僚長，指依法規所置之人員。」本件原告為○○分館之館長，依國立中央圖書館臺灣分館組織條例第4 條規定：「國立中央圖書館臺灣分館置分館長一人，職位列第九至第十一職等，受國立中央圖書館館長之指揮、監督，綜理分館館務。」顯見原告於擔任○○分館館長期間，係屬依法律設置之機關首長，而為公職人員利益衝突迴避法第2條所指之公職人員。又依公職人員利益衝突迴避法第3條第2 款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：…二、公職人員之二親等以內親屬。…」夏慈惠為原告之○○，與原告有二親等之姻親關係，於原告任職○○分館館長期間，應屬公職人員利益衝突迴避法第
3 條第2 款所定公職人員之關係人。⑶再按公職人員利益衝突迴避法第7 條規定：「公職人員
不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」而上開所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益；所謂非財產上利益，係指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施，同法第4 條第1 項、第3項分別規定甚明。且違反同法第7 條規定者，處新臺幣
100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，亦為同法第14條前段所明定。經查：
①按公職人員利益衝突迴避法第6 條、第5 條分別明定
：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」本件原告於○○分館甄選助理編輯時，既明知夏慈惠參加甄試，且得因原告執行一定之職務行為，直接或間接使夏慈惠獲取利益，而有利益衝突之情事，則揆諸前揭規定，原告即應自行迴避與該次甄選有關之職務行為。
②原告於○○分館甄選助理編輯時，雖非不得決定招考
之方式，惟應於事前為之，並公告周知，以示公平、公正、公開。原告事前並未指示該館人事承辦人員或考成暨甄審委員會招考之方式，經該館94年6 月15日第5 次考成暨甄審委員會口試10名參加甄選人員後，決議請原告就口試評分表圈選正取2 名、備取2 名時，原告明知夏慈惠之口試成績為第5 名，不在上開正取及備取名單之列，非但未自行迴避，反而假借其機關首長之職務上權力及機會，以無法判斷及圈選為由，不顧○○分館人事管理員蘇俊豪所表示之不同意見，指示由口試成績前5 名者加考筆試，並指定由劉翰宇教授命題，嗣經加計筆試及口試成績後，夏慈惠及原告之研究所指導學生吳奕祥各得80分及76分（遠高於另3 名考生所得之60分、57分及56分），惟夏慈惠之成績仍非當然之正取前2 名（僅與另2 名參加甄選人員並列第2 名），原告復未自行迴避，再假借其職務上之權力、機會及方法，利用人事管理員簽請其百分之20之評分權，給予夏慈惠及吳奕祥各16分之最高分（另3 名得分僅有12分、12分及8 分），使吳奕祥與夏慈惠最終得以總分第1 、2 名之成績列入正取名單（陳澤榮及周靜宜則並列第3 名），原告再於簽呈上批示「夏慈惠7/2 報到，吳奕祥7/16報到（二人正取）。周靜宜為備取」等情，有○○分館機關徵才登錄畫面影本、○○分館人事管理員簽請原告圈選之簡簽影本、○○分館94年6 月15日第5 次考成暨甄審委員會會議記錄及評分表影本、○○分館人事管理員簽請原告加考筆試之簽呈影本、○○分館94年6 月20日第6 次考成暨甄審委員會會議記錄及筆試成績表影本、○○分館人事管理員簽請原告評分及圈選錄取人員之簡簽及評分表影本、法務部政風司訪談時任臺灣分館人事管理員蘇俊豪之訪談紀錄影本在卷可參（法務部卷第12至17、98至100 頁），夏慈惠並得以於94年
7 月12日與○○分館訂定初聘契約。③原告雖主張伊係因口試後接獲匿名檢舉應試者之一周
靜宜涉向現職主任關說，始未圈定等語，惟原告就上開匿名檢舉既未經查證是否屬實，況原告如認口試成績因涉嫌關說而有失公平、客觀，竟未不採計全部口試成績，亦未讓全部考生參加筆試，僅讓口試前5 名者參加筆試（夏慈惠剛好即為第5 名），最後於並列第3 名之「陳澤榮、周靜宜」中圈選備取名單時，竟又僅圈選涉嫌關說之周靜宜為備取，其所為顯有違常理，且前後作為亦有矛盾，是其所辯即難憑採。至於原告又辯稱伊所為百分之20之首長評分，係以徵才公告資格要件中「碩士論文」、「推薦函」各2 件進行歸類計分，未做任何實質判斷等語，惟依原告於教育部政風處調查時陳述意見所附之「首長歸類計分一覽表」所載，原告卻以陳澤榮所提出之2 份推薦函均屬學術界為由，而僅給予4 分（每份推薦函給4 分），然觀諸○○分館之徵才公告僅載明「檢具推薦函2 份」，並未要求學術界及實務界各一份，則原告嗣以陳澤榮之2 份推薦函均屬學術界為由，而僅給予4 分，致陳澤榮之首長評分僅得12分，總分落後夏慈惠4 分，而無法與夏慈惠並列第2 名，亦令人質疑原告有事後為夏慈惠量身訂作評分標準之感。況原告依法本即應自行迴避與該次甄選有關之職務行為，其不思迴避，反利用其職務上之權力、機會及方法為參加甄選人員評分，使夏慈惠得以擠身正取第2 名，而獲得聘任之機會，其違反公職人員利益衝突迴避法之禁止義務，至為明顯。
④嗣於○○分館與夏慈惠間之初聘契約期滿之際，原告
又未自行迴避，再次假借其機關首長之職務上權力、機會及方法，於95年7 月12日續聘夏慈惠1 年。足徵原告於擔任○○分館館長期間，對於本件聘任案具有實質之決定權，且假借其職務上之權力、機會及方法，以圖夏慈惠得以在○○分館任職之非財產上之利益，先後於94年7 月12日初聘及95年7 月12日續聘其關係人夏慈惠之行為，均已違反公職人員利益衝突迴避法第7 條所規定之禁止義務，至為灼然。
⑷又按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分
別處罰之；又行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅；而行政罰之裁處權期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算；且行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1 項期間自原裁處被撤銷確定之日起算，行政罰法第25條、第27條第1項、第2 項、第4 項分別定有明文。而公職人員悖於公職人員利益衝突迴避法所規範之迴避義務而進用其關係人者，其所違反者係於進用時應迴避之義務，故應以進用行為是否完成為斷，並計算其行為數；另揆諸前開法條意旨，數違反行政法上義務之行為既分別處罰，則數進用行為之裁處權時效即應自各進用行為終了（完成）時各自起算，要無庸疑。經查：
①本件原告先後於94年7 月12日初聘及95年7 月12日續
聘夏慈惠之二行為，均違反公職人員利益衝突迴避法第7 條所規定之禁止義務，應分別處罰，且應各自起算其裁罰權時效。
②被告先以原告分別於94年7 月12日及95年7 月12日初
聘及續聘夏慈惠1 年之行為違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定為由，依同法第14條規定，以第一次裁罰處分處原告罰鍰150 萬元，並於98年2 月5 日送達予原告等情，有第一次裁罰處分在卷可稽（本院卷第20至25頁），顯見被告所為之第一次裁罰處分，即已同時針對原告所為初聘及續聘之違法事實合併裁罰，雖違反行政罰法第25條分別處罰之規定，惟就原告續聘之違法事實，仍發生裁處權時效中斷之效果。原告主張第一次裁罰處分僅處罰其初聘夏慈惠1 年之行為，而不及於其續聘夏慈惠1 年之行為，核與事實不符，洵非可採。
③嗣因原告不服第一次裁罰處分，提起訴願，經第一次
訴願決定以針對原告94年7 月12日初聘行為之行政罰已逾越裁處權時效為由，而撤銷第一次裁罰處分，並由被告於2 個月內另為適法之處分。被告遂以原告續聘夏慈惠之行為，使夏慈惠獲取人事聘任之非財產利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定為由，依同法第14條規定，以原處分處原告罰鍰100 萬元等情，亦有第一次訴願決定及原處分在卷可參（本院卷第26至38頁）。
④按行政罰法係經總統於94年2 月5 日公布，依同法第
46條規定，應自00年0 月0 日生效施行。至於該法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，則依該法第45條第2 項規定，其裁處權時效應自該法施行之日起算。針對原告94年7 月12日之初聘行為，依前揭規定，裁處權時效至98年2 月4 日完成，而就原告95年7 月12日之續聘行為，其裁處權時效應至98年7 月11日始完成。查被告所為之第一次裁罰處分遲至98年2 月5 日始寄存送達於臺北大安郵局（117支局），有送達證書附卷可稽（法務部卷第112 頁），是針對原告94年7 月12日初聘行為之行政罰固已罹於時效，惟就原告95年7 月12日續聘行為之裁處權時效，則尚未完成，且因被告於時效完成前將第一次裁罰處分送達予原告，而發生裁處權時效中斷之效果，嗣因第一次裁罰處分經第一次訴願決定撤銷而須另為裁處，是依行政罰法第27條第4 項規定，針對原告續聘行為之裁處權時效，應自第一次裁罰處分被撤銷確定之日起算。又因第一次訴願決定對原告有利，原告不得提起行政訴訟，且被告應受第一次訴願決定之拘束，亦不得聲明不服（訴願法第95條前段參照）。是第一次訴願決定應於送達兩造時生效並確定，亦即針對原告續聘行為之裁處權時效，應自第一次訴願決定送達於兩造之日重新起算3 年，則被告嗣於98年10月
8 日作成原處分，並於同年月14日送達原告，並未罹於裁處權時效甚明。故原告主張伊續聘夏慈惠之行為縱屬另一行為，被告之裁處權亦已罹於時效等語，要非可採。
2.原告經教育部核准始聘用夏慈惠之行為，是否即未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定？⑴按教育人員任用條例第29條固規定，社會教育機構專業
人員、學術研究機構研究人員，由各該首長遴選合格人員，報請主管教育行政機關「核准」後聘任。惟依該條規定所為之聘任行為，係屬行政契約之性質。顯見○○分館聘任夏慈惠，固應報請教育部核准，惟該核准行為係屬行政機關間之內部行為，實際對外發生聘任之法律效果者，則係○○分館與夏慈惠所訂定之聘任契約。且參諸前揭原告聘任夏慈惠之過程，原告非但未自行迴避，反而先利用其職務上之權力、機會及方法遴選出夏慈惠，再報請教育部審核，最後仍決定聘任夏慈惠，足徵原告就本件聘任案擁有實質及最終之決定權。且因教育部僅係教育人員任用條例之主管機關，而非公職人員利益衝突迴避法之主管機關，故教育部僅就夏慈惠是否符合臺灣分館助理編輯之資格要件加以審查，而未審查夏慈惠是否為原告之關係人，此觀諸○○分館報請教育部審核之公文中無庸檢附夏慈惠與原告間關係之相關文件（法務部卷第19頁反面至21頁正面），以及教育部函請○○分館補正之公文中僅就夏慈惠所學能否勝任助理編輯之職務一節提出質疑等情（法務部卷第21頁反面），足資佐證。是原告聘任夏慈惠之前，雖經教育部核准（教育部之復文則誤用「備查」一詞），並非即謂原告未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定，而得以阻卻其行為之不法性或有責性。
⑵況公職人員利益衝突迴避法第14條規定所處罰者，為公
職人員假借職務上之權力、機會或方法，以圖其本人或關係人利益之行為，而不以該行為得直接對外發生法律效果為要件，此觀諸同法第5 條、第7 條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，『直接』或『間接』使本人或其關係人獲取利益者。」、「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，『圖』其本人或關係人之利益。」自明。是原告主張伊聘用夏慈惠之行為，僅為尚未生效之行政準備行為，須經教育部核准始生效力，是伊未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定，亦無故意存在等語，洵非可採。
⑶至於原告所舉行政程序法第140 條第2 項之規定，則係
規範締結行政契約以代替多階段行政處分之生效要件，俾免行政機關假藉行政契約以規避法規之限制。與教育人員任用條例第29條原本即規定，社會教育機構專業人員應行政契約聘任之情形，迥不相侔，尚無法據以比附援引，附此敘明。
3.綜上所述，被告對原告所為原處分，並無違法，訴願決定予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 22 日
書記官 陳 可 欣