臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1529號99年11月11日辯論終結原 告 王永安訴訟代理人 謝萬生 律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 林慧敏
李葉鎏王萩賢上列當事人間信用合作社法事件，原告不服行政院中華民國99年6月8日院臺訴字第0990098845號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為有限責任○○○信用合作社（下稱○○○○）理事主席，而○○○○於辦理台灣漂白水股份有限公司（下稱台灣漂白水公司）及其關係戶之授信時，相關徵、授信審核作業有重大違失，貸放後5 個月即發生延滯，導致○○○○損失達新臺幣（下同）4,131 萬4 千元，其內部控制制度有重大缺失，違反依信用合作社法第21條第1 項授權訂定之當時信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法（下稱內控及稽核辦法，99年3 月29日廢止）第2 條及第4 條第1 款規定，且原告於上開徵、授信審核案件，違反○○○○所自訂之授信授權辦法（下稱授信授權辦法）第4 條第3 款規定，逾越授權逕行核定貸放。再者，原告與授信戶○○○○○公司、○○○○○公司負責人游健二、○○○股份有限公司（下稱○○○○公司，負責人游健二）及○○○○有限公司（下稱○○公司，負責人鄭麗貞為游健二之配偶）有資金往來借貸關係，並有部分逕行貸放資金流入其個人帳戶，已構成信用合作社社員代表理事監事經理人應具備資格條件及選聘辦法（下稱選聘辦法）第7 條第8 款規定之不誠信不正當情事，復經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官以原告前開行為，涉嫌刑法第342 條第1 項背信罪及信用合作社法第38條之2 第1 項、第2 項等罪，於98年6 月22日以97年度偵字第○號起訴書提起公訴，被告爰依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條規定，以98年7 月29日金管銀合字第09800304
271 號裁處書（下稱原處分）解除原告○○○○理事職務，並自原處分送達之次日起生效。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分所依據之法令為信用合作社法第27條第1項第4款及選
聘辦法第46條規定。惟依信用合作社法第27條第2 項規定，該法第27條第1 項第4 款所定得解除理事職務之主管機關，顯係指縣（市）主管機關，而中央主管機關僅為備查機關，並無逕予解除合作社理事之權限，否則地方信用合作社之事務由中央來裁處，勢將造成原告將來提起行政訴訟之不便，亦與憲法第145 條第2 項、省縣自治法第12條等規定不符。
是依行政程序法第111 條第6 款之規定，被告並非有事務權限之機關，則原處分顯屬缺乏事務權限之行政處分，核屬無效之行政處分。
㈡被告另以原告違反選聘辦法第7條第8款規定為由，依同辦法
第46條規定解除原告理事職務。惟選聘辦法第46條第1 項及第5 項之規定，被告若認為原告有從事不正當、不誠信之活動而有當然解任之事由時，應徵詢地方主管官署之意見，將原告有當然解任之事由通知有事務權限之主管機關，再由有事務權限之主管機關踐行聽取其他社員之意見或給予原告辨明或陳述意見之機會等程序後，如確認有當然解任之情事後始通知○○○○，報請彰化縣政府註銷該負責人相關登記。被告完全未遵循司法院釋字第488 、489 號解釋意旨及選聘辦法第46條第1 項、第5 項所規定之程序，違背程序就根本非屬其管轄權限之事務，違法解除原告理事職務，所為處分顯屬當然無效之處分，要無疑義。又原處分一方面指稱原告有當然解任之事由，已當然解任，另一方面竟又就已無理事身分之人，為解除理事職務之處分，所持之理由即有矛盾之違誤。
㈢原處分旨在解除原告在○○○○理事職務，顯屬限制及剝奪
原告之自由及權利之處分，依行政程序法第102 條之規定，於作成處分前，自應給予原告陳述意見之機會，始能就當事人有利及不利之情形，一律注意，然被告於作成原處分前未舉行聽証會，亦未給予原告陳述意見之機會，且原處分所根據之事實，與臺灣彰化地方法院98年度第○號刑事判決（下稱彰化地院刑事判決）就相關事證詳加調查論列，復綜合相關證據資料，參互斟酌判斷後，所認定之事實完全不符，是原處分所根據之事實客觀上難謂屬明白足以確認者，無行政程序法第103 條所定得不給予陳述意見機會之例外情形，是被告主張得不給予原告陳述意見之機會而逕行作成原處分，自屬違法或不當，應予撤銷。
㈣財政部88年9 月13日台財融字第88737515號函（下稱財政部
88年函）就違反嚴禁行員與存放款客戶有資金往來規定者，並未明確規範其法律效果，亦無授權被告就違反該函者，得逕予認定其屬不誠信、不正當之活動等權限，是被告若逕為此認定，自有違法律明確性與授權明確性之要求。何況原處分所涉情事，於原告行為時既無法律明文處罰之規定，亦乏法律明確授權被告，得逕行認定罰則之依據，則原處分即已因違反法律保留原則暨處罰法定主義而構成違法，且原告並無從事不誠信、不正當之活動，更無不適合擔任信用合作社負責人之情事。
㈤原處分係屬違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之
裁罰性不利處分，非屬機關與機關之間、機關與人員之間，而不直接涉及人民之公行政內部管制性不利處分，是本件顯有行政罰法第27條消滅時效規定之適用。苟被告所認定之事實為真正且其所裁罰之法律依據，在客觀上已達明確之程度，則本件發生違法放款之時間分別為94年3月1日及同年4月1日，而發生遲延繳息之時間則為94年9月1日，是依行政罰法第27條第2 項之規定，94年9 月1 日為行政罰之裁處權之時效起算日，被告之行政罰裁處權至遲應於97年9 月1 日前行使，逾期則因時效完成而消滅。被告遲至98年7 月29日始為裁處，顯已逾越3 年之時效期間，其裁罰權業已消滅，被告遽行解除原告○○○○理事之職務，顯非合法，應予撤銷。㈥建葳公司及佳美樂公司申請墊付國內票款之貸款案，經授信
審議委員會審議通過後，經總經理用印，依序送原告批核，經原告審核上開二貸款案件之內容，認與該二貸款案5 位經理人之專業審查意見相符，故依5 位審議委員之建議，予以批核准貸。原告於94年3 月1 日批准該二案時，與建葳公司及佳美樂公司之負責人等並無任何借貸關係，且原告並不認識該二人，何況上開二貸款案所申請貸款之金額均為1,800萬元，不管該二貸款案是有擔保放款抑或屬無擔保放款，其放款之核准權限均屬理事主席之權限，又因原告批示之時間不一，加以信賴尊重5 位審議委員之建議，因而疏未注意該二戶為關係戶而予批核，惟原告並非故意逾越權限批核該案，灼然甚明。又原告批准貸款案後，全卷直接發交申請單位辦理授信對保及撥款等手續，此後放款手續均由授信承辦人員辦理，與原告全然無涉。嗣台灣漂白水公司因土地增值稅減半，於94年3 月14日申請增加貸款時，○○○○○林正雄發現台灣漂白水公司、建葳公司、佳美樂公司等三戶為關係戶，請求將上開二貸款案及於台灣漂白水公司申請增貸案於授信審議委員會通過後，一併檢送於理事會審議，惟原告要求應將上開三關係戶之貸款案一併再送授信審議會審議，並於授信審議委員會通過後，於94年3 月25日一併補送理事會審議，同時指示查詢建葳公司及佳美樂公司於94年3 月1 日起至94年3 月25日為墊付國內票款貸款案所提之客票其債信（含有無延滯繳息或退票）之情形，嗣承辦人員查証結果，該客票其債信（含有無延滯繳息或退票）均正常，且○○○○於94年3 月1 日起至94年3 月25日前，此期間所貸放之金額均如期收回。足証原告於94年3 月1 日起至94年3 月25日理事會決議通過前，所核准貸放之金額均已如期回收，故不問原告是否有因疏忽而逾權批核之情事，上開批核之結果並無造成彰化一信之任何損害。況且彰化一信徵、授信審核作業並無重大疏失之情事，有彰化地院刑事判決在卷可稽。該判決亦明白指出台灣漂白水公司等關連戶貸款案，係經彰化一信第3 次理事會全體出席理事同意，尚非原告獨自核定。
若被告認為彰化一信徵、授信審核作業確有缺失，則其缺失之歸責依內控及稽核辦法第4 條第1 款規定，亦應由理事會為最終歸責者，而非原告，原處分難謂合法有效等情。並聲明求為判決：⒈先位聲明：確認原處分無效。⒉備位聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告擔任○○○○之理事主席，卻違反授信授權辦法，超逾
其理事主席權限違規貸放，且貸放資金有部分流入原告個人帳戶。○○○○違反內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1款規定，未執行授信授權辦法規定之作業程序，其管理階層未能監督及確保內部控制制度之有效性與適切性，可歸責於原告。依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定，被告得為解除其理事職務之處分。又原告受社員之託經營信用合作社，受領高薪，理應為社員及員工謀福利，保障社員及存款人權益。原告如發現客戶有正常資金需求，依其職責應依該社貸放程序將資金貸放予客戶，以拓展業務量增加盈餘。惟原告卻反以其私人資金借予台灣漂白水公司，謀取私利，違反財政部88年函示及○○○○工作規則第22條「員工不得與客戶發生金錢借貸往來」之規定，已構成選聘辦法第7 條第8款規定之不誠信不正當情事，應當然解任。被告為加強金融監督，依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條規定解除原告理事職務，於法尚無不合。
㈡查信用合作社法第27條第1 項第1 款至第4 款屬會議決議及
經營管理人員之處分，立法目的係為確保金融機構之健全經營並保障存款大眾之權益，需予迅速有效處理，爰賦予地方主管機關得逕行處理之權限，至於同條項第5 款至第8 款停止部分業務、勒令停業、命令解散及其他必要處置之處分，因攸關金融機構之穩定經營及金融秩序，故該條第2 項針對地方主管機關限制其逕行處理，應轉請中央主管機關處理。原告主張信用合作社法第27條第1 項前4 款之處分權限僅屬地方主管機關不屬中央主管機關，係誤解法律之規定，果如原告所言，則該條第1 項僅需明定前4 款之處分由地方主管機關處理即可，無需增訂第2 項規定，況第1 項第8 款賦予中央主管機關得為「其他必要之處置」之概括性處分權限，斷無於第2項 再就中央主管機關處分權限為限制規定之理。
足見信用合作社法第27條第2 項，係針對地方主管機關行使處分之權限及程序所為之限制規定，並未限制中央主管機關行使該條第1 項各款之處分權限。
㈢按被告依信用合作社法第16條之授權訂定選聘辦法，藉以規
範信用合作社理事、監事應具備之資格條件。選聘辦法第7條規定信用合作社理事、監事之消極資格條件，其中第8 款規定「有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者」，而依選聘辦法第46條規定，有該辦法第7 條情事之一者，當然解任，其立法意旨乃鑒於信用合作社理事、監事之品德操守影響信用合作社之健全經營甚鉅，為維護信用合作社理事、監事之品德操守，並避免不當利益輸送或舞弊事件發生，授權中央主管機關訂定管制措施。因原告是否構成不誠信或不正當之情事，被告有行政裁量空間，原處分內容敘明被告認定之事實及調查之過程，屬具有確認性質之不利益行政處分。如依原告所稱應由○○○○主動處理，被告無依該規定解除信用合作社理事之權責，除有昧於現實外，亦與信用合作社法第16條之立法意旨有悖。
㈣查原告所涉違規情事，業經被告金融檢查人員實地赴○○○
○檢查，並記載於專案檢查報告，被告已將該專案檢查報告以98年6 月23日金管檢地字第09801580591 號函送○○○○，並副知原告，原告對本案違規之事實已知悉，且客觀上明白足以確認。原處分所根據之事實於客觀上已明白足以確認，依行政程序法第103 條規定，不給予原告陳述意見之機會，應屬於法有據。至於司法院釋字第488 號解釋，係在行政程序法施行前所作成之解釋。行政程序法施行後，關於作成行政處分之必要程序，行政程序法已有明文規範，被告之處分程序符合行政程序法之規定。
㈤被告係依據專案檢查報告所調查之事實，以原告擔任○○○
○理事主席，自陳分別於94年3 月10日及94年3 月21日借予台灣漂白水公司800 萬元及320 萬元，而該公司分別於94年
3 月21日及94年4 月1 日償還，原告對該集團有自身利害關係，惟於借貸存續期間，94年3 月25日○○○○理事會議討論該公司短放1,570 萬元、中放500 萬元及中擔放2,350 萬元之授信案時，卻未迴避，而認定原告與台灣漂白水公司有資金往來借貸關係，顯已違反財政部88年函及○○○○工作規則第22條之規定。被告審酌原告擔任○○○○理事主席多年，理應熟稔並恪遵工作規則，卻貪圖私利，違反規定，顯有不誠信及不正當之情事，爰依選聘辦法第46條解除原告職務，非依據財政部88年函，原處分並無逾越法律授權範圍及立法精神，要無違反法律明確性與授權明確性可言。
㈥信用合作社法第27條及選聘辦法第46條之立法意旨，係為強
化金融監理及維護信用合作社理事、監事之品德操守，以確保信用合作社之健全經營，保障社員及存款人之權益，賦予主管機關對於信用合作社倘有違反法令、章程或有礙健全經營之虞，除得對信用合作社為處分外，並得視情節之輕重，施以其他如解除理事、監事職務等必要之處置。查原告與授信戶有資金往來借貸關係，且貸放資金有部分流入其個人帳戶之情事，顯已構成選聘辦法第7條第8款規定之不誠信不正當情事，依該辦法第46條規定，應當然解任。又○○○○辦理台灣漂白水公司及其關係戶授信，對於超逾理事主席權限，應提報理事會核准者，卻由原告逕行核定貸放，違反授信授權辦法第4條第3款規定，其徵信、授信審核作業未落實執行內部控制制度，有違內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1款規定，而其缺失可歸責於原告。依信用合作社法第27條第
1 項第4 款規定，被告基於○○○○違反法令及無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞，而解除原告理事職務，以排除不適任之人繼續擔任理事，所依據之法令非屬信用合作社法罰則章節，性質上係屬於管制性措施之不利處分，非屬行政罰法所稱違反行政法上義務所為之行政罰，有最高行政法院98年度判字第581 號判決可供參照。爰此，被告依信用合作社法第27條第1 項及選聘辦法第46條之規定，解除原告理事職務，以維護重大公共利益，乃基於法律明定管制目的所為之管制性措施之不利處分，非屬裁罰性之不利處分，故自無行政罰法有關裁處權期間規定之適用。
㈦原告辦理台灣漂白水公司關係戶授信，除涉嫌背信外，亦有
違反信用合作法等法令規定。彰化地院刑事判決無罪之理由在於相關事證未足以證明原告有刑法業務上文書登載不實罪、背信罪、信用合作社法第38條之2 之主觀犯意及犯行。原處分除參考當時檢察官起訴書之內容外，主要係依據金融檢查人員實地辦理專案檢查所發現之違規事實，認定原告與台灣漂白水公司有資金往來借貸關係，且貸放資金有部分流入其個人帳戶之情事，並超逾○○○○之授信授權規定，逕行核定貸放。○○○○徵、授信作業違反內控及稽核辦法第2條及第4 條第1 款規定，未落實執行內部控制制度，其缺失應歸責於原告，爰依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條之規定，解除原告職務。原處分與彰化地院刑事判決二者所維護之法益不同，各依據不同之法令認定事實是否符合該當條文之構成要件。被告取捨證據認定事實，係基於金融監理上之必要性及管理方式之有效性，目的在預防○○○○經營惡化，以維護公共利益，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告於作成原處分前，未予原告陳述意見之機會，是否違法？㈡被告依信用合作社法第27條第1項第4款及選聘辦法第46條規定，解除原告○○○○理事職務是否合法？㈢原處分是否屬裁罰性不利處分，而有3 年消滅時效之適用？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按信用合作社法第21條第1 項規定「信用合作社應建立內部
控制及稽核制度；其目的、原則、政策、作業程序、內部稽核人員應具備之資格條件、委託會計師辦理內部控制查核之範圍及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」依該項規定訂定之內控及稽核辦法第2 條規定「信用合作社應建立內部控制制度及內部稽核制度，並確保該制度得以持續有效執行，以促進信用合作社健全發展，維護金融安定。」同辦法第4 條第1 款規定「信用合作社之內部控制制度應包含下列各項原則：一、管理階層之監督及控制文化：理事會應負責核准並定期覆核整體經營策略與重大政策，理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任; …。」信用合作社法第27條第1 項第4 款規定「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：…四、停止或解除理事、監事職務。…」同法第16條第5 項規定「信用合作社員代表、理事、監事及經理人應具備之資格條件及選聘辦法，由中央主管機關定之。」依該項規定訂定之選聘辦法第7 條第
8 款規定「有第4 條第1 項所列第5 款至第10款或下列情事之一者，不得登記為理事、監事候選人：…八、有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者。」同辦法第46條第1 項規定「社員代表、理事、監事於任期內發生或不符第3 條、第4 條、第6條或第7 條情事之一者，當然解任，並由直轄市政府財政局或縣( 市) 政府註銷其相關登記。」㈡經查，原告為○○○○理事主席，原告與○○○○於辦理台灣漂白水公司及其關係戶授信時，有下列之違規行為：
⒈原告自陳借予台灣漂白水公司1120萬元，○○○○於94年4
月1 日對○○○○○公司及公司負責人游健二放款320 萬元，卻轉供償還原告，且經被告所屬檢查局查證結果，原告帳戶與台灣漂白水公司集團關係戶帳戶有大額現金交易，如：94年3 月21日原告○○○○- ○號帳戶提現320 萬元( 傳票記帳時間15:31)及250 萬元(12:53) ，同日台灣漂白水公司10377- 5號帳戶現金存入320 萬元(15:01) 及250 萬元(12:
13)；94年5 月19日原告同上帳戶提現199 萬1 千元(14:
34)同日台灣漂白水公司同上帳戶現金存入199 萬1 千元(14:14) ；94年5 月20日原告同上帳戶提現298 萬元(15:
26) ，同日台灣漂白水公司同上帳戶現金存入398 萬元
(14: 25) ，均與財政部88.9.13 台財融字第88737515號函 說明一㈤「嚴禁行員與存放款客戶有資金往來，避免流弊」之注意事項不符。
⒉○○○○94年3 月1 日分別辦理○○○公司及○○公司之墊
付國內票款短放各1,800 萬元，額度計短放3,600 萬元，該
2 借戶互為關係戶( 分由游健二及其○○鄭麗貞擔任負責人) ，加計其關係戶台灣漂白水公司4,200 萬元授信，則該關係戶授信額度共7,800 萬元( 其中無擔保授信額度5,700 萬元) ，應屬理事會核准權限( 擔保授信逾7,000 萬元或無擔保授信逾2000萬元) ，惟該社未將該等借戶屬同一關係企業之事實併計授信額度提報理事會審議，而由原告逕行核定，核與○○○○授信授權辦法第4 條第3 款規定「凡準社員為同一負責人…或其他足以證明其互為關係戶者，其授權金額應合併計算，並不得超過授權限額之規定。」不符，該社未落實執行內部規定。
⒊依銀行法第12條第3 款、第15條第1 項及同法施行細則第2
條第1 項規定，並參酌財政部64年10月9 日台財錢第20329號函釋，遠期支票並非銀行法第12條第3 款所稱之應收票據，故放款徵提遠期支票為擔保者應屬無擔保放款，此規定已行之多年，且為金融從業人員之一般常識。○○○○94年3月1 日辦理佳美樂公司及建葳汽車公司墊付國內票款融資各1,800 萬元，合計3,600 萬元，所徵提之票據為遠期支票，係屬無擔保授信，並已超逾無擔保授信2,000 萬元之理事主席授信權限，應提報該社理事會核准，惟原告卻逕行核定，核與授信授權辦法規定不符。
⒋○○○○對台灣漂白水公司及其關係人授信共計1億210萬元
，其中對台灣漂白水公司授信4,378 萬元、○○○○○○游健二授信2,600 萬元、佳美樂公司授信1,800 萬、建葳汽車公司授信1,432 萬元( 詳如附表所示) 。本件授信案件貸放後5 個月即發生延滯，所徵擔保品經處分收回沖償6,078 萬
6 千元，共計損失4,131 萬4 千元，○○○○徵、授信審核作業核有重大缺失。
被告以原告為該社理事主席，卻與授信戶有資金往來借貸關係，貸放資金有部分流入其個人帳戶之情事，並逾越該社授權規定逕行核定貸放，且該社徵、授信審核作業有違反內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1 款規定，致○○○○實質受有損害，其缺失應歸責於原告等情，此有卷附被告對○○○○專案檢查報告節本、○○○○辦理案關徵、授信文件等件為證，原告顯有選聘辦法第7 條第8 款規定有事實證明涉及不誠信、不正當之活動，已不適合擔任信用合作社負責人情事，依同辦法第46條第1 項規定，其理事職務，當然解任；○○○○亦有違反法令而有損及社員及存款人權益之情事，依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定，主管機關得解除原告理事之職務。從而，被告解除原告理事職務，並自該處分書送達日次日起生效，經核並無違誤。
六、原告主張原處分旨在解除原告在○○○○理事職務，顯屬限制及剝奪原告之自由及權利之處分，原處分未遵循司法院釋字第488、489號解釋意旨，自屬無效；被告未依行政程序法第102 條之規定，於作成處分前，給予原告陳述意見之機會，原處分自屬違法或不當，應予撤銷云云。經查：
㈠按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，
除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。行政程序法第102 條前段固有明文，惟同法第103 條第5 款亦規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。
㈡查原告與○○○○之授信戶台灣漂白水公司有資金往來，業
經被告所屬檢查局查證結果，確認無訛，已如前段㈡⒈所述，○○○○94年3月1日辦理佳美樂公司及建葳汽車公司墊付國內票款融資各1,800 萬元，合計3,600 萬元，依卷附○○○○徵信報告表之記載，佳美樂公司之關係企業有台灣漂白水公司、建葳汽車公司等，建葳汽車公司之關係企業有台灣漂白水公司、佳美樂公司( 見行政院檔案不得閱覽卷宗第28-38 頁) ，上開徵信報告表記載明確，原告不得諉為不知，其主張因批示時間不一，而疏未注意該二戶為關係戶而予批核云云，顯為事後卸責之詞，不足採。原告於已逾越無擔保授信2,000 萬元之理事主席授信權限，仍予逕行核定放款，核與授信授權辦法第3 條、第4 條第3 款之規定不符，原處分所根據之事實客觀上事證明確，被告據以為系爭行政處分，洵無不合。
㈢至原告主張原處分違反司法院釋字第488號、第489號解釋意
旨，為無效之行政處分云云。惟按司法院釋字第488 號、第第489 號解釋係針對無法健全經營之銀行或信用合作社在其由其他金融機構概括承受之情形，因銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東( 社員) 、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響，該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關( 涉及各該地方自治團體經營之金融機構) 之意見設置明文，乃認為除應符合法定要件外，尚須依相關法令規定辦理概括承受之程序，始符合必要處置之意旨，核與本件之情節不同，尚難據以認原處分與該解釋意旨有違。況前揭解釋均於88年7 月30日作成，斯時行政程序法尚未施行，而被告為本件行政處分時，已有行政程序法足資遵循，被告以系爭行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103 條第
5 款規定，未予原告陳述意見之機會，於法並無不合。原告此部分之主張，當無可採。
七、原告又主張原處分所依據之法令為信用合作社法第27條第1項第4 款及選聘辦法第46條規定，惟信用合作社法第27條第
2 項規定，第1 項第4 款所定得解除理事職務之主管機關，顯係指縣（市）主管機關，而中央主管機關僅為備查機關，並無逕予解除合作社理事之權限，被告並非為有事務權限之機關，則原處分顯屬缺乏事務權限之行政處分，核屬無效之行政處分。至財政部88年函就違反嚴禁行員與存放款客戶有資金往來規定者，並未明確規範其法律效果，亦無授權被告就違反該函者，得逕予認定其屬不誠信、不正當之活動等權限，被告為此認定，自有違法律明確性與授權明確性之要求云云。經查：
㈠按信用合作社法第27條之立法意旨在於為因應金融自由化，
加強金融紀律，以確保金融機構之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違規或經營不善之金融機構，主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。查該條第1 項第1 款至第4 款所規定之處分，或為撤銷會議決議，或為撤換經營管理人員之處分，為予迅速有效處理，乃授予地方主管機關得逕行處理之權限，但中央機關並非因此而喪失其權限；至於同條項第5 款至第8 款之規定，或為停止部分業務、勒令停業、命令解散及其他必要處置之處分，因攸關金融機構之穩定經營及金融秩序，故規定地方主管機關應轉請中央主管機關處理。原告主張信用合作社法第27條第1 項前4 款之處分權限僅屬地方主管機關不屬中央主管機關，原處分顯屬缺乏事務權限之行政處分，核屬無效之行政處分，顯有誤解，自不可採。
㈡原告又主張原處分指稱原告有當然解任之事由，已當然解任
，竟又就已無理事身分之人，為解除理事職務之處分，所持之理由即有矛盾之違誤云云。惟查，被告依信用合作社法第16條之授權訂定選聘辦法，藉以規範信用合作社理事、監事應具備之資格條件。其立法意旨乃鑒於信用合作社理事、監事之品德操守影響信用合作社之健全經營甚鉅，為維護信用合作社理事、監事之品德操守，並避免不當利益輸送或舞弊事件發生，授權中央主管機關訂定管制措施。就選聘辦法第
7 條規定關於信用合作社理事、監事之消極資格條件，其中第8 款規定「有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者」，而依選聘辦法第46條規定，有該辦法第7 條情事之一者，當然解任，因原告是否構成不誠信或不正當之情事，被告有行政裁量空間，依原處分內容記載之事實及調查之過程，原告所為已該當於從事或涉及不誠信、不正當之活動要件，符合當然解任之法定事由，惟○○○○未能主動處理，原告復陳稱其未有任何不誠信或不正當之活動，被告自得依前揭規定，予以解除原告在○○○○理事之職務，否則上開規定無從落實。原告此部分之主張，亦無足採。
㈢次按選聘辦法第46條第1 項、第7 條第8 款規定，有事實證
明從事或涉及其他不誠信及不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人，為當然解任之事由。所謂不誠信或不正當之活動固屬不確定之法律概念，行政法院對不確定法律概念，除有承認判斷餘地（在具有尊重行政機關專業判斷性質之事項）之必要外，均可加以審查，即透過該法規之立法目的予以判斷。經查，選聘辦法所規定關於信用合作社負責人消極資格條件（或當然解任條件）之規範，無非在於為避免不當利益輸送或舞弊事件發生，乃對信用合作社理事、監事之品德操守為一定之要求，以保護社員之權益及維護金融秩序之廣大公益。本件原告擔任○○○○理事主席職務，具有相當決策權，竟有與授信戶有資金往來借貸關係、貸放資金有部分流入其個人帳戶等情，且逾越該社授權規定逕行核定貸放、該社於徵、授信審核作業有違反內控及稽核辦法規定，致○○○○實質受有損害等情形，已如前述，該等行為顯示原告不適合擔任負責人，其監督管理○○○○之目的，事實上完全無法達到，即原告將來負責健全○○○○經營，以預防影響金融秩序或危害社員之能力，已不可信賴，故喪失繼續充任○○○○負責人之正當性。被告據以解除原告彰化一信之理事職務，於法洵屬有據，亦無違反律明確性與授權明確性。原告此部分之主張，不足採信。
八、原告另主張原處分係屬違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之裁罰性不利處分，有行政罰法第27條消滅時效規定之適用。本件發生違法放款之時間分別為94年3月1日及同年4月1日，而發生遲延繳息之時間則為94年9月1日，是依行政罰法第27條第2 項之規定，94年9 月1 日為行政罰之裁處權之時效起算日，被告之行政罰裁處權至遲應於97年9 月1日前行使，被告遲至98年7 月29日始為裁處，顯已逾越3 年之時效期間，其裁罰權業已消滅，被告遽行解除原告○○○○理事之職務，顯非合法，應予撤銷云云。惟查：
㈠按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之
處罰時，適用本法。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」行政罰法第
1 條前段、第2 條、第27條第1 項分別定有明文。準此，除罰鍰、沒入外，其他種類行政罰係指裁罰性之不利處分，所謂裁罰性指對違反行政法上義務者，所為具有非難性的處分行為，始有行政罰法之適用；如單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為者，與裁罰性質不符，非行政罰法所稱之裁罰性不利處分，或預防性不利處分，其目的不在非難，亦非屬裁罰性之不利處分，均無行政罰法之適用。
㈡查上開選聘辦法規定信用合作社理事不得有從事或涉及不誠
信或不正當活動，作為對於信用合作社負責人監督管理方法之一，當有事實顯示其不適合擔任負責人時，其監督管理目的事實上完全無法達到，即無法信任該負責人將來能夠負責健全公司經營，前揭規定以此為當然解任理事之法定理由，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之預防性管制措施，回復法律明定管制狀態。是以，本件被告所為之原處分屬預防性不利處分，其目的不在非難，非屬裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用，要可認定。原告主張本件有行政罰法第27條消滅時效規定之適用，於法不合，自不可採。
九、至原告主張原處分所根據之事實，與彰化地院刑事判決就相關事證詳加調查論列，復綜合相關證據資料，參互斟酌判斷後，所認定之事實完全不符云云。惟查，刑事法院之於刑事犯，行政法院之於行政處分對象，在審理上之區別，在於前者犯罪是否成立及論罪科刑，必須由刑事法院自行判斷；而行政處分之對象，則由行政機關為第一次事實之認定及行使裁決權，行政法院原則上僅限於事後審查該行政處分之合法與否。第以原告是否有刑事背信等之犯行，要屬刑事部分之審理，本件被告所為原告予以解任理事職務之處分雖與原告刑事背信等有所關連，但並非具有前提要件之不可分離關係，是原處分就著眼於金融管理監督及維護金融秩序之廣大公益而言，其裁量自屬適當，並無違誤。況原告提出之彰化刑事判決係以無法證明原告有故意違背其任務之主觀犯意而判決無罪，並非認定原告毫無違規之行為，自難據此作有利於原告之認定。原告此部分之主張，不足採信。
十、綜上所述，原告所訴各節均不可採，原處分之認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞請求確認原處分無效，及撤銷訴願決定及原處分，均為無理由，應予駁回。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 李依穎