臺北高等行政法院判決
99年度訴字第164號99年7月7日辯論終結原 告 金達營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 劉孟錦 律師複代理人 周珮琦 律師被 告 台灣電力股份有限公司新桃供電區營運處代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 彭火炎 律師
張玉琳 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年1月7日工程訴字第09900008160號（訴0000000號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人○○營造有限公司( 下稱○○公司) 、○○營造股份有限公司( 下稱○○公司) 均具名參與被告辦理「公園～福林線電纜管路工程」採購案（下稱系爭採購案）。嗣經臺灣新竹地方法院認定原告之負責人甲○○確有意圖影響採購結果，容許○○○借用原告本人名義及證件參加投標之情事，而以96年1 月26日96年度○○字第83號宣示判決筆錄判處原告及其負責人甲○○罪刑確定在案。被告遂以98年8月13日D 桃供字第09808001671 號函（下稱原處分）認原告違反政府採購法第87條第5 項及第92條規定，依法追繳已發還之押標金新臺幣（下同）20萬元，將原告停權3 年並刊登政府採購公報。原告不服，經異議處理結果維持原處分，復提起爭議審議經判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件事實發生於00年00月間，被告行使裁罰權已逾3 年期間
，依行政罰法第27條第1 項、第2 項規定，該裁罰權已因時間經過而消滅：
⒈依鈞院97年度訴字第2531號判決意旨，機關刊登公報之行
為對於廠商而言，實屬不利益措施，又政府採購法第101條立法意旨，係事前對廠商為心理制約，杜絕廠商違法、違約行為，並期事後避免不良廠商危害其他機關，以確保國家整體公共建設之施工品質，並建立廠商間良性競爭環境。為達上開立法目的，並參酌刊登公報之措施對廠商而言屬不利措施，不宜久懸，如放任機關常時間不行使，將影響法秩序安定性，準此，機關將廠商刊登政府採購公報之行為，應於一定時間內為之，始屬合理。
⒉由於將廠商刊登於公報所生之效果具有制裁性，與行為人
違反行政法上義務所附隨之行政罰相似，應類推適用行政罰法第27條第1項3年裁處權行使之時效限制，逾期即不得再將廠商刊登於政府採購公報。再行政罰法第27條第2 項規定前開3 年時效自行為終了時起算，例外以結果發生時起算，機關刊登政府採購公報之行為目的既在於制裁廠商，則刊登政府採購公報之裁處權起算時點自應類推適用行政罰法第27條第2 項規定，自行為終了並為機關可得知悉時起算3 年。至於行政罰法第45條乃係針對行政罰法施行前，違反行政法上義務，應裁處而未裁處者，所設之過渡性規定，與本件針對契約義務違反之情形不同，無從類推適用。況系爭工程完工、驗收均於行政程序法施行後，法治國家之公法上權力或權利均不應放任長時間而不行使，故縱類推適用行政程序法第131條第1項規定之5 年時效，本件亦已逾5年時效期間。
㈡按本件刑事判決筆錄日期為96年1 月26日，依行政罰法第27
條第3 項規定，行使裁處權之3 年期限應自96年1 月26日起算3 年，至99年1 月25日止，被告停權3 年似有未洽。且本件刑事判決業將原告負責人甲○○處有期徒刑2 月，如易科罰金則以銀元300 元即900 元折算1 日，原告亦受科罰金3萬元。依行政罰法第26條第1 項一事不二罰之規定，原告及原告負責人甲○○既經依刑事法律處罰，即無從再課以行政罰，被告追繳押標金並將原告停權3 年，違反行政罰法之規定。又原告於97年8 月27日辦理增資為甲級營造公司，被告於原告增資為甲級營造公司後，對原告作成停權3 年並刊登政府採購公報之處分，顯有違反公平與信賴保護原則。
㈢有關追繳押標金部分，被告雖稱追繳押標金並非行政罰法所
稱之行政罰，從而並無一事不二罰之問題，亦無行政罰第27條第1 項之適用云云；惟被告追繳押標金如無行政罰法之適用，即無法律依據，故原告主張可類推適用行政罰法；被告自94年11月25日開始，即可對原告為沒收押標金之處分，卻遲至98年8 月13日始通知原告應沒收押標金，顯已逾行政罰法第27條規定之3 年裁處權時效，被告不得再對原告作成沒收押標金之處分等情。並聲明求為判決撤銷爭議審議判斷及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠被告對原告追繳押標金及停權並刊登政府採購公報處分，於法有據：
⒈按機關得於招標文件中規定，廠商有其他經主管機關認定
有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；機關辦理採購，發現廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標或犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決等情形者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報；依第102條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於有第101條第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起
3 年，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，政府採購法第31條第2項第8款、第101條第1項第1款及第6款、第103條第1項第1款定有明文。
⒉又按被告之工程採購投標須知第22條第1 項第8 款、第21
條第1 項第1 款及第5 款亦規定：凡投標廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；被告發現投標廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標或犯政府採購法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將依政府採購法第10
2 條規定刊登政府採購公報，並另依案情通知相關目的主管機關論處。
⒊原告及其代表人甲○○容許他人借用本人名義及證件參加
投標，業經本件刑事判決判處原告罰金3 萬元，原告之代表人甲○○經判處有期徒刑2 月，如易科罰金，以銀元
300 元即900 元折算1 日，職是，被告依前揭政府採購法及工程採購投標須知規定，通知原告繳回押標金、停權及刊登政府採購公報，於法有據。
㈡原處分並非行政罰，此有卷附最高行政法院裁定及行政院公共工程委員會函釋可參：
⒈按投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此
為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳。此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此本件雖係行政法上之不利處分，但押標金之沒收及繳回，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無一事不二罰之問題，最高行政法院著有98年度裁字第1382號裁定在卷可參。
⒉又「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，
依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」「依政府採購法第101 條第1 項第6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」「行政罰係行政主體基於一般統治關係，對於不具特定身分之普通人民，為維持一般之行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁，故政府採購法第101 條至第103 條之規定範疇，與行政罰尚屬有別，其性質非屬行政罰法第2 條所稱行政罰，不適用行政罰法之規定。」，此亦有行政院公共工程委員會94年3 月16日工程企字第09400076560 號、95年12月28日工程企字第09500477630 號、97年8 月13日工程企字第0970031161 0號函釋可資參照。
⒊揆諸前揭最高行政法院裁定及行政院公共工程委員會函釋
意見，原處分之性質既與行政罰尚屬有別，自不適用行政罰法之規定，原告主張逾行政罰法時效，不足採。
㈢何況本件追繳押標金及停權刊登政府採購公報之通知並未逾
3 年期間。原告雖主張自94年11月25日起計算，被告於98年
8 月13日通知本件停權及追繳押標金處分，已逾行政罰法規定之3 年期間云云。惟：
⒈被告94年11月25日辦理招標時，被告並不知原告有違法情
形。被告於開標當時僅發現另2家投標廠商即○○公司、○○公司有重大異常關連，恐有足以影響採購之違法或不當行為，而將○○、○○2 家公司移送調查站調查，此經調閱本件刑事判決全卷（含臺灣新竹地方法院檢察署95年度偵字第2964號全卷及調查局移送卷）即明。原告故意混淆視聽，佯稱被告在94年11月25日即知悉原告有契約義務違反之情狀，並主張自94年11月迄今已逾3 年期間，不應再為停權處分云云，顯無足採。
⒉茲因上開○○、○○2 家公司移送司法機關調查後，裁判
結果並未通知被告，被告係於98年8 月13日透過調查系統方知，本件係於96年1 月26日業經本件刑事判決在案，且除○○、○○2 家公司外，原告及其代表人甲○○亦經法院審認違法犯罪，職是，縱將原處分認係行政罰，亦應自被告知悉時即98年8 月13日，為3 年期間之起算點。本件被告98年8 月13日知悉原告違法犯罪時，即於98年8 月13日通知追繳停權刊登公報，並未逾3 年期間。
⒊退言之，行政罰法第27條第2 、3 項規定，有關裁處權之
期間規定係自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。且有關同時觸法之適用期間，係自刑事裁判確定日起算。原告及其代表人甲○○經刑事判決之宣判日期若係96年1 月26日，則無論係以宣示判決日或待合法送達判決後10日計算，核自刑事裁判確定日起算3 年，應係「99年」。因此，本件若以自刑事裁判確定日起算，則被告於98年8 月13日通知追繳停權處分，亦未逾3 年期間。
㈣按在國家預算支出中，除給付公務員薪資外，其餘多數均屬
於採購活動支出，政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，並藉由政府採購法建立政府採購對象之名單，明定對於廠商有違法或重大違約情形時，將其結果刊登於政府採購公報，作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標，作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。本件原告及其代表人甲○○明知容許他人借用本人名義及證件參加投標為政府採購法所禁止，仍意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義及證件參加投標，不能認有何正當權益值得信賴保護。原告意圖詐騙政府機關之違法行為，業經本件刑事判決確定，如不予處理，將與公平原則有違，且與政府採購法欲避免再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境之立法目的相悖等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點在於被告作成原處分有無逾時效期間之違法情形？
五、按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5 項：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」第
101 條第1 項第1 款及第6 款：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」
六、經查：㈠原告及其負責人甲○○意圖影響採購結果，於94年11月24日
容許訴外人○○○借用原告本人名義及證件，參與被告依政府採購法所辦理之系爭採購案，於翌日開標後，經法務部調查局移送檢察官偵查終結，聲請簡易判決處刑，業據臺灣新竹地方法院第一審以96年1 月26日96年度○○字第83號宣示判決筆錄認定構成政府採購法第87條第5 項及第92條之罪名，而判處原告及其負責人甲○○罪刑確定在案等情，為兩造所不爭執，復有卷附上開刑案宣判筆錄影本可稽（見本院卷第36至39頁），並經本院調取該刑案卷宗核閱無訛。
㈡按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公
開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優質得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，已據政府採購法第87條第5 項後段與同法第101 條第1 款明文禁止，違反者，兼有刑事罰及行政罰之責任。足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正甚明。再者，行政院公共工程委員會以94年3 月16日工程企字第09400076560 號函釋亦明確認定廠商有上揭行為者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳在案( 見本院卷第79頁) 。故原告容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為，自屬於政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形無訛。又原告及其法定代理人因容許他人借用本人名義及證件參加投標之行為，並經臺灣新竹地方法院第一審判決認定觸犯政府採購法第87條及第92條罪名，而為有罪判決確定在案，則原告上開之行為亦同時該當於政府採購法第101 條第1 項第1 款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」及第6 款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之要件甚明。
㈢復按行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，此稽之行政罰法第1 條之規定可明。
而依同法第2 項規定：「本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」準此以論，須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始屬於行政罰，而有行政罰法關於時效規定之適用。至於非屬行政罰之其他不利處分，如屬於公法上之請求權者，除有其他特別法規定外，即應適用行政程序法第131 條規定，因5 年間不行使而消滅。揆諸政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；…。」同法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」足見辦理招標機關於招標文件限定投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，避免不當或違法之行為介入，顯屬管制之措施。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於管制性不利處分，此與行政罰法所稱裁罰性不利處分，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。而此項對廠商追繳押標金之公法上請求權，政府採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131 條規定之
5 年時效期間。㈣又按機關辦理採購，發現廠商政府採購法第101 條第1 項各
款情形之一，而將其事實及理由刊登政府採購公報，使該廠商在同法第103 條所規定之期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，乃對於違反政府採購法所規定之義務予以制裁，剝奪其參與投標或承作政府機關採購案之資格及權利，屬於行政罰性質之處分，應適用行政罰法第27條關於時效期間之規定無訛。再行政罰法第27條第1 項及第2 項固規定：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」但行政機關須俟行政罰之成立要件已具足，始得對受罰人行使裁處權，故行為人雖已違反行政法上之義務，但法律特別規定尚須有其他條件發生，其處罰要件始成立者，則行政機關自須俟該條件發生時，始得行使裁罰權，而從此起算裁罰權之3 年行使期間。準此以論，政府機關適用政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，而為停權處分，並非徒以廠商本人或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87條至92條規定之行為為已足，尚須經法院第一審有罪判決，其處罰要件始完全成立。易言之，廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標，若未經第一審有罪判決，政府機關尚不得適用政府採購法第101 條第1 項第6 款之規定為停權處分，須經第一審有罪判決，其處罰要件成立時，始得依該款規定予以處罰，自應以此時點起算裁罰權之時效期間。
㈤本件原告雖主張原處分係屬不利處分，應類推適用行政罰法
第27條規定之3 年時效期間之規定，被告作成原處分已逾時效期間云云。然稽之原處分所載內容，被告係將追繳已發還之押標金處分與將原告停權3 年並刊登政府採購公報處分，合併於同一份處分書內為之。其中關於追繳已發還押標金處分部分，係屬管制性之不利處分，並不適用行政罰法第27條
3 年時效期間之規定，應依行政程序法第131 條所規定公法上請求權之5 年時效期間，已如前述，則原告係於94年11月間容許他人借用本人名義及證件參加被告系爭採購案投標，被告於98年8 月13日作成原處分追繳押標金，不論被告自何時始得行使該項請求權，均明顯未逾5 年之請求權時效期間。又關於停權處分部分，因被告係審認原告上開行為已構成政府採購法第101 條第1 項第1 款第6 款規定之要件，而適用該款規定予以處罰，依前開說明，自應以原告受第一審有罪判決時起算其裁處權之時效期間，而原告係於96年1 月26日經臺灣新竹地方法院以96年度○○字第83號宣示判決筆錄為第一審有罪判決，則被告於上開期日對原告為停權處分，顯未超過3 年之時效期間，要無疑義。是以原告主張本件已逾時效期間，被告不得為原處分云云，於法容欠允洽，不能採取。至於原告雖另主張本件刑事判決筆錄日期為96年1 月26日，故被告應自該日起算停權3 年之期間，僅能停權至99年1 月25日止云云，惟行政法第27條係關於裁罰權之行使時效期間之起算，並非行政處分所定停權期間之起算，故原處分所定之停權3 年，其期間之計算應自原處分開始執行時起算，原告此部分之主張，容有混淆，難謂的論，無從憑採。
七、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
書記官 林 俞 文