臺北高等行政法院判決
99年度訴字第165號99年6月10日辯論終結原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 林志宏律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年12月29日院臺訴字第0980099390號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」，行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。
㈡本件原告於99年1月25日起訴時之聲明為：「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡以單一眷村各自計價其輔助購宅款。
㈢行政契約無效，應重新辦理認證。㈣訴訟費用由被告負擔。」。嗣於本院99年4月21日行準備程序時，追加訴之聲明：「被告應給付新臺幣（下同）12,000,000元。」，被告並無異議，並為本案之言詞辯論，自應視為同意原告該部分訴之追加，依首開法條規定，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：⑴緣被告於90年3月20日依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱
眷改條例）及國軍老舊眷村改建條例施行細則（以下簡稱眷改條例施行細則）等規定，辦理臺南縣影劇三村、大同新村及飛雁新村等3村改建，將3村規劃為影劇三村改建基地，並辦理影劇三村改建基地改（遷）建第一階段說明會和第二階段說明會，影劇三村改建基地新建工程於93年3 月8日開工，並於97年2月29日驗收完成。原告為「飛雁新村」原眷戶，其與訴外人吳宗生等人於97年6月6日，向被告所屬空軍總司令部官兵權益保障委員會提出申訴書，申請重新計算輔助購宅款，並給予變更認證選項。經空軍司令部政治作戰部（以下簡稱空軍政戰部）以97年6月25日國空政眷字第0970002979號函（以下簡稱空軍政戰部97年6月25日函）否准所請。原告不服，提起訴願，被告訴願審議委員會於97年9月11日以97決字第95號訴願決定（以下簡稱被告97年9月11日訴願決定），撤銷空軍政戰部97年6月25日函，並移由被告處理。
⑵嗣被告於97年10月23日以國政眷服字第0970013725號函（以
下簡稱被告97年10月23日函）函復原告及吳宗生等人，略以案內所陳改建基地輔助購宅款計算方式、第三階段改變原第二階段認證之規劃、配置圖及發包方式之處置，均循依眷改條例及其施行細則暨相關規定辦理等語。原告與吳宗生等人不服，提起訴願，經行政院於98年4月15日以院臺訴字第0980084184號訴願決定（以下簡稱行政院98年4月15日訴願決定）將關於吳宗生等人部分訴願駁回；原告部分，因被告97年10月23日函漏列其為相對人，該部分予以不受理，並於訴願決定理由中敘明被告97年10月23日函並未將原告列為處分對象，應速就原告97年6月6日之申訴另依法處理等語。被告遂於98年5月15日以國政眷服字第0980006583號函（以下簡稱被告98年5月15日函）原告，略以：「依國軍老舊眷村改建條例第20條規定，原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九.三為分配額，並非以單一眷村各自計算其輔助購宅款，…原眷戶或違占建戶填具改(遷)建申請書經法院認證後，即不得申請變更意願，所提變更認證選項申請，歉難辦理」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠關於以單一眷村各自計價輔助購宅款的部分：
⒈依眷改條例第6條立法之意旨採取整體分區規劃，其兩要素：
(1)按眷村分佈位置:可解釋為同一縣市。(2)條件相近者:乃取決於輔助購宅款是否相近。當兩要素兼備即可整合，方符合程序正義，及行政程序法第9條行政機關就該管之行政程序，應就當事人有利及不利，一律注意。
⒉眷改條例第20條第1項原眷戶可獲之輔助購宅款計算方式：
各眷村之條件(價值)=各眷村國有可計價土地×公告現值×69.3%÷各眷村原眷戶數。故3眷村條件(價值)比較如下：
(1)飛雁新村：共41戶(含違占戶1戶)其腹地面積可計價部分37,282㎡，每戶平均面積932㎡，每平方公尺公告平均地價為18,734元每戶可獲得之輔助購宅款金額:12,100,000元。
(2)大同新村：共7戶，其腹地面積可計價部份1,622㎡，每戶平均面積231㎡，每平方公尺公告平均地價34,114元，每戶可獲得之輔助購宅款金額:5,480,000元。
(3)影劇三村：共542戶，其腹地面積可計價部分70,292㎡，每戶平均面積129㎡，每平方公尺公告平均地價17,711元，每戶可獲得之輔助購宅款金額：1,590,000元。嚴格而言，3眷村條件並不相近，依眷改條例前揭條文，自不得列條件相近眷村而共同規劃改建，違反行政程序法第10條規定，而有行政恣意裁量之情事。
⒊依眷改條例第22條及國防部總政治作戰部86年5月6日祥祉
字第04302號函指陳有關國軍老舊眷村改建絛例第22條所指「規劃改建之眷村係指單一眷村」。故原眷戶可獲之輔助購宅款，理應以單一眷村各自計算其所有值，始符合立法意旨及平等原則。
⒋依眷改條例第20條第3項:「原眷戶可獲得之輔助購宅款及
自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段由主管機關以書面向原眷戶說明」。因此，本眷村可獲得之輔助購宅款及自備款價金，應非主管機關於第二階段說明會中公布之價金，方符程序正義。
⒌國軍老舊眷村改建注意事項（以下簡稱眷改注意事項）肆
、二規定：「經法院認證後，即不得變更意願……」。如被告之行政行為未違反法律相關規定，原告自應遵守上開約定，法理甚明。反之，依行政程序法第8條：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」規定，則應予原告重新認證選項之權利。
⒍原告雖無公法上請求權要求被告應如何整體規劃，但被告
理應本著依法行政及禁止恣意行為，遵循行政程序法第4、5、8、9、10條以誠實信用及信賴保護原則方式為之，提供原告知的權利，讓原告自行衡量個人經濟能力，而選擇最佳行動方案。而非隱瞞事實真象，提供不正確資料，如此方能免於日後的行政救濟之累。
⒎被告應依眷改條例第20條第3項：「原眷戶可獲得之輔助
購宅及自備款之負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明」及眷改條例第20條第1項：「其輔助購宅款達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部份，撥入眷改基金」及其自定之國軍老舊眷村改建基地建築工程完工分戶房地總價計算式及計算標準(原證12)第五之(一)輔助購宅款分配總額高於或等於房地總地時，其改建基地分戶住宅房地總價，即為原眷戶可獲之輔助購宅款金額。因此原告之輔助購宅款為12,100,640元高於房地總價3,920,323元，應不必繳交自備款784,065元，而其可領取之輔助購宅款為3,920,323元，而非被告所言輔助購宅款3,104,160元。
⒏原告訴請之意並非反對不得與他村合併改建而須單獨改建，但仍須踐行依法行政原則：
⑴易言之，被告進行改建時，須依眷改條例第6條採條件
相近者規劃後，再依同法第20條第1項，按村計算其輔助購宅款，雖被告依職權對眷村改建進行規劃有其裁量權及享有判斷餘地，但違反法律之解釋、事實之認定、是否遵守一般之評價標準亦受法院之審查。
⑵是以，被告依92年精忠二村及影劇三村96年湯山新村推
動執行改建的基地工程，精忠二村基地47,646平方公尺原規劃併精忠九村但完96年完工後並無併入(九村尚未改建)，而影劇三村原規劃需地為70,359平方公尺併飛雁新村及大同新村，但依其使用執照A、B區所須面積僅25,075平方公尺，A區22634平方公尺、B區2441平方公尺，並無被告所言承購戶接近飽和及建築面積須大才能容納眷戶之考量。又，96年湯山新村改建基地規劃容納湯山新村及慈光九村、慈光三村，而湯山新村改建基地位於永康市○○路○○段542、615地號10000平方公尺及台南市○區○○段1-9、1-16、973地號上209平方公尺，其併入之慈光九村位於復興路上即影劇三村之對面，而慈光三村位於台南縣善化鎮。綜上，若按分布位置，採條件相近者規劃湯山新村與飛雁新村最相近同位於永康市○○路上，慈光九村與影劇三村最接近位於復興路上，而主管機關於規劃時未按眷改條例第六條所定依法行政，恣意裁量採大村(土地面積大戶數少)併小村(土地面積小)進行合併，使原眷戶之分配總額無法達到房地總價，迫使原眷戶須自行負擔房地總價之百分之二十。此行政行為有違眷改條例第1條照顧原眷戶之立法意旨。又國家制定法律人民係依其權利請求政府作為並依法行政，依眷改條例第5條原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，輔助購宅款其計算方式係依眷改條例第20條第1項規定，如被告所言眷村土地均係屬國家的，原眷戶均一視同仁大面積與小面積之眷戶其輔助購宅款一致，將使眷改條例第20條第1項形同贅文。
⒐綜上，被告強調三眷村之輔助購宅款之計算，乃以同期改
建眷村合併來計算並除以三眷村之總眷戶數。問題癥結點乃在三眷村之條件並不相近，且相差懸殊，如此強行合併計算，有違反平等原則「等者等之，不等者不等之」之真諦及眷改條例第6、20條第3項、22條之意旨。
㈡行政契約無效、重新辦理認證選項：
⒈按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契
約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，而行政機關亦應相對給付義務。就其公益目的及所欲達成之行政目的判斷並參照司法院釋字533意旨。當原眷戶與主管機關簽訂改(遷)建申請書(要約)及第二階段說明會資料(承諾)，再加上臺灣台南地方法院（以下簡稱台南地院）認證書的表示，即形成原眷戶與國家發生公法上權利義務之關係(行政契約=要約+承諾)。申言之，是否為行政契約之認定，依吳庚大法官協同意見書中主張：凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約。(一)因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替者。(二)約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。(三)約定內容涉及人民公法上權益或義務者。(四)約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若無法從此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的為斷，例如行政機關所供給目的在於他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。
⒉主管機關為了達成特定行政目的並提供某種給付：
⑴特定行政目的，如眷改條例第1條－「興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶」並與原眷戶約定。
⑵提供某種給付(權利部份)：
如1.眷改條例第5條－「享有承購興建之住宅及政府給與輔助購宅款之權利。」2.眷改條例第20條第1項:輔助購宅款依國有可計價土地乘以公告土地現值乘以69.3%為分配總額並除以原眷戶數。
⑶採取課予原眷戶一定之義務、負擔或不利益之手段。
1.義務部分：如眷改條例施行細則第13條：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間主動搬遷。」及眷改條例第24條：「承購者於產權登記日起，未滿5年禁止出售、出典、贈與或交換。」。
①負擔部分：如眷改條例第20條第2項：「承購者負擔房價總額20%。」。
②不利益部分：如眷改條例第22條第1項：「不同意改
建之眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益並收回該房地。」、眷改條例施行細則第13條：「未於公告期間主動搬遷者，視同不同意改建。」。
⒊依行政程序法第135條、第137條、第137條第3項、第139
條及大法官釋字348號解釋之意旨，原眷戶之法院認證書和第二階段說明會所提供資料（如規劃設計、配置圖、價金、發包方式）均為契約之內容，訂約雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務（最高行政法院94年判字第104號判決參照）。
㈢依行政程序法第141條第1項、行政程序法第111條第7項、民
法第73條、第88條、第92條、第225條規定，並基於眷改條例第5條規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及政府給與輔助購宅款之權益。因此，原告依行政程序法第147條及行政訴訟法第203條暨情事變更原則，而主張重新辦理認證選項，以確保原告合法之權益。
㈣國防部總政治作戰局97年9月30日國政眷服字第0970012595
號函文中強調「自88年起主管機關為加速推動眷村改建工作、提升工程品質、減少工作介面、簡化作業程序、縮短工期，爰引政府採購法、統包實施法、獎勵民間參與國軍老舊眷村改建投資興建住宅社區辦法等規定，將88年來未遴選建築師之改建基地(含本改建基地)，採統包方式辦理招標。」，卻於91年5月21日在第二階段說明會時，仍以傳統招標方式，採最低價決標，向原眷戶說明此行政行為，有違誠信原則。
㈤系爭改建基地第二階段說明會與第三階段說明會之基礎條件內容之差異性如下：
⒈規劃設計：由一塊A建築基地變成A、B兩塊建築基地。(
增加土地成本)⒉配置圖：將A基地即可容納所有戶數的11棟，變成A基地9
棟及B基地1棟。(增加建築成本費用)⒊發包方式：將傳統招標以最低價決標方式改成統包方式。
(增加房屋總價成本)⒋價金：造成各坪型(含增坪)決算價與當初7折標發包價，
每戶房價總價差達112萬元至158萬元。依台南縣影劇三村改建基地第二階段(規劃草案)說明書第九.(三)規定本說明書內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，預估房地總價與原眷戶預估各項可獲之輔助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證之依據，及確認原眷戶住宅坪型戶數需求等；後續仍應依本條例第20條第3項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第三階段(細部規劃)說明會，惟不受理變更法院認證選項作業。準此，依規定主管機關只許在大原則不變下，只能作細部變更，但依上述全部(規劃、配置、發包方式、價金)均改變，被告已違反自定之規定與程序。
㈥原告與被告於第二階段說明會後已完成法律程序，然而又召
開第三階段說明會，更改規劃設計、配置圖、價金、發包方式，欠缺其變更之法律基礎。綜上所述，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，及被告應以單一眷村各自計價其輔助購宅款並應重新辦理認證，暨被告應給付予原告12,000,000元。
四、被告則以：㈠原告訴之聲明中有關請求以單一眷村各自計價輔助購宅款部分之答辯理由：
⒈按眷改條例第6條第1項規定「主管機關辦理國軍老舊眷村
改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條第1項及第2項規定「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。」「前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。」同條例施行細則第17條規定「本條例第20條第1項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」第18條第1項規定「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。」又依國防部89年6月23日(89)祥祉字第07351號令訂定發布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項肆、二規定「原眷戶或違占建戶填具改(遷)建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願。…」。合先敘明。
⒉查依臺南縣影劇三村改建基地國有可計價土地百分之六十
九．三輔助購宅款估算表所載，飛雁新村與影劇三村均屬坐落臺南縣永康市之眷村，大同新村則坐落於台南縣新化鎮，鄰接台南縣永康市東邊，其眷村分布位置相近，各村坐落土地公告現值相去不遠，影劇三村及大同新村部分土地尚且屬於商業用地，價值甚高，考量土地使用經濟效益及改建基地可容納戶數等條件，乃將飛雁新村、影劇三村及大同新村規劃為同一改建基地，此與眷改條例第6條第1項規定，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地集中興建住宅社區之意旨，應無不符。
⒊詳言之，依眷改條例第6條第1項規定意旨，眷村改建係按
眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，利用既有眷村土地或不適用營地，集中興建住宅社區，故在決定以何一眷村土地為改建基地集中興建住宅社區，及將哪些眷村原眷戶遷入該改建基地，首先檢討何一眷村土地可供集中興建住宅社區之建築面積較大，足以遷入安置較多之眷村眷戶，再依該改建基地可興建住宅戶數容納原眷戶遷入之情形，檢討將位置相近之眷村眷戶規劃遷入該改建基地。原告所屬之飛雁新村位於台南縣永康市，以92年推動執行改建的精忠二村改建基地及影劇三村改建基地而言，兩者雖亦皆台南縣永康市，但精忠二村改建基地面積為47,646平方公尺，可興建之住宅戶數於規劃遷入原址改建的精忠二村及鄰近之精忠九村（精忠二村及精忠九村位於台南縣永康市○○路○○○巷○○號周邊，精忠九村位於台南縣永康市○○路○○巷○○號周邊）需求承購改建後住宅之原眷戶數業接近飽和；影劇三村改建基地面積為70,359平方公尺，可興建之住宅戶數於規劃遷入原址改建之影劇三村（位於台南縣永康市○○路○○號周邊）外，尚可再容納飛雁新村及大同新村有需求承購改建後住宅之原眷戶，且影劇三村改建基地與精忠二村改建基地位置相去不遠，是被告將台南縣影劇三村、飛雁新村、大同新村規劃同期改建遷入台南縣影劇三村改建基地，應無不妥，亦無逸脫於眷改條例第6條第1項之規範；另大同新村其原址係在台南縣新化鎮，地理位置上乃鄰接於台南縣永康市之東側，且與影劇三村改建基地距離最近，故規劃大同新村遷入於影劇三村改建基地，自亦無不妥。又如前所述，飛雁新村及大同新村均屬原眷戶人數較少之眷村，而影劇三村原址土地可建築面積較大，所興建住宅戶數除容納影劇三村原眷戶外，尚可堪容納鄰近之飛雁新村及大同新村有需求承購改建後住宅之原眷戶，而飛雁新村及大同新村之土地面積較小，無法集中興建較多之住宅戶數以容納較多之眷村原眷戶，被告因此將影劇三村、飛雁新村、大同新村規劃同期改建眷村遷入影劇三村改建基地，除為本於眷改條例第6條第1項規定賦予被告之權責而為，亦符合國軍老舊眷村改建條例第1條，加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶之意旨。⒋原告主張飛雁新村與影劇三村、大同新村條件並不相同，
應不能併同納入影劇三村改建基地進行改建，而應單獨改建云云，其所據以主張飛雁新村與影劇三村、大同新村條件並不相同之理由，乃係以其主觀上片面計算各眷村國有可計價土地總公告現值乘以69.3%，再除以各眷村原眷戶數，而得出飛雁新村每戶可得輔助購宅款1,210萬元、大同新村每戶548萬元、影劇三村每戶159萬元之結論，進而主張各眷村條件並不相近，惟原告上開主張，顯然嚴重誤解國軍老舊眷村改建條例第6條第1項之規範意旨，更係錯把各眷村土地價值當成各眷村原眷戶之私產，豈有同屬台南縣之國軍老舊眷村而飛雁新村之原眷戶每戶可獲得輔助購宅款1,210萬元、大同新村每戶548萬元、原眷戶人數最多之影劇三村每戶原眷戶僅可得輔助購宅款159萬元，如此對原眷戶之輔助差異甚大不平等之理，況且國軍老舊眷村中尚有諸多眷村之土地均係非屬國有可計價土地，則此等眷村之原眷戶豈非完全不能獲得任何輔助購宅款而不得與其他任何眷村一同改建，是原告以其主觀片面主張計算之輔助購宅款金額主張台南縣影劇三村、飛雁新村、大同新村條件並不相同，進而主張被告將影劇三村、飛雁新村、大同新村合併改建遷入影劇三村改建基地為裁量濫用，實屬無稽，並不可採。
⒌承上，原告任意指摘被告將台南縣影劇三村、大同新村、
飛雁新村整體規劃改（遷）建至台南縣影劇三村改建基地為不當，並無理由。就辦理國軍老舊眷村改建，如何依眷改條例第6條第1項規定整體規劃並集中興建住宅社區以將舊有之國軍老舊眷村改（遷）建至新建住宅社區，此既係國軍老舊眷村改建條例賦予主管機關即被告之職權行使，原告對主管機關應如何整體規劃集中興建住宅社區以辦理國軍老舊眷村改（遷）建作業，並無公法上請求權，被告自不受原告片面主張之拘束，換言之，原眷戶並無眷村改建之規劃權，被告為國軍老舊眷村改建條例之主管機關，對於眷村改建如何進行規劃應有參酌立法目的為裁量或判斷餘地之權限，尚非原眷戶有權得任意指摘被告之規劃不當，此亦有本院98年度訴字第478號判決（及98年度訴更一字第83號判決意旨可稽。至於原告所引國軍老舊眷村改建條例第22條規定，該條文僅牽涉特定國軍老舊眷村需有絕對多數以上同意改建（原規定為需有原眷戶四分之三以上同意改建，現行規定為須有原眷戶三分之二以上同意改建），主管機關即被告始須為該有絕對多數以上同意改建之原眷戶辦理改建作業，但就改（遷）建作業如何規劃、進行，則屬主管機關即被告之職權行使，尚無須適用眷改條例第22條規定須得原眷戶絕對多數以上同意之問題。
⒍職是，台南縣影劇三村、大同新村、飛雁新村既為被告規
劃台南縣內同期改建至台南縣影劇三村改建基地之同期改建眷村，則就有關上開三國軍老舊眷村原眷戶之輔助購宅款計算，依眷改條例第20條第1項、第2項及同條例施行細則第17條規定，自應以該三國軍老舊眷村土地範圍內非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算價格之六十九點三為分配總額，並按該三國軍老舊眷村之原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算該三國軍老舊眷村原眷戶之輔助購宅款，被告97 年7月1日國政眷服字第0970008191號令，即係據此依法核定原眷戶之輔助購宅款，原告片面執詞主張其為飛雁新村之原眷戶，就其可獲得之輔助購宅款應以飛雁新村之國有可計價土地總額之百分之六十九點三為分配總額，並按飛雁新村之原眷戶數分配計算原告可獲得之輔助購宅款金額，此顯與前揭眷改條例第20條第1項及第2項之規定不符，殊不足採。
㈡原告訴之聲明中有關請求行政契約無效，應重新辦理認證部分之答辯理由：
⒈程序方面：
①按行政訴訟法第107條第1項規定，原告之訴，有下列各
款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。
②原告於鈞院98年度訴字第275號國軍老舊眷村改建條例
事件中，所為訴之聲明中即主張行政契約無效，重新辦理認證選項，本件原告於該件訴訟中亦為原告且為其他原告之被選定人，有鈞院上揭案件99年3月30日準備程序筆錄及原告所提98年10月2日行政訴訟起訴更正暨補充說明狀可稽。據此，原告有關此部分訴之聲明主張行政契約無效，應重新辦理認證之請求，自有就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴之違法，應予駁回。
⒉實體方面：
①原告主張依據被告所發台南縣影劇三村基地改建第二階
段說明會之說明資料，及原告所提原眷戶認證書，兩造間應已成立行政契約，至於其後被告辦理第三階段說明會之內容未經原眷戶認證許可，應不生行政契約關係，故應重新認證，以保其合法權益云云。
②惟查，被告所發台南縣影劇三村改建基地第二階段（規
劃草案）說明書，乃係依據各眷村之條件及改建規劃方案，以書面對原眷戶說明規劃構想草案及原眷戶可獲得輔助購宅款及自備款金額之預估情形，此觀該說明書記載「二、目的：於第一階段說明會後，參酌住宅需求坪型及戶數，將規劃構想等相關草案、原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款金額預估情形，以書面向原眷戶說明之」等語，即可知悉該說明書並無與原眷戶成立行政契約之意思存在，而充其量至多僅可謂為行政指導，只在讓原眷戶藉此書面說明瞭解改建規劃構想及其輔助購宅款與自備款預估情形而已。再觀之上開說明書，對於該說明書所提及之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款均有載明係預估（見說明書第七點），該說明書所附附表三台南縣影劇三村各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款參考對照表，及附表四台南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表之備註欄，亦均載明所列數值係依技術服務廠商規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考，並按平均值計算。另並載明所列工程發包預算均為假設值，實際應以國防部核定發包決算價為準。是被告業已於該說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額均為預估，實際仍應以將來被告核定決算價為準，原告卻執此主張被告業依該說明書中所載列之房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等金額與原告成立行政契約，此顯與事實不符。是就被告因辦理台南縣影劇三村改建基地之改建作業所發各階段之說明書，均僅單純為說明資料，並無欲與原眷戶成立行政契約之意思可言，故原告主張所謂行政契約無效，顯有重大誤會。
③又眷改條例第21條第l項固規定，原眷戶放棄承購改建
之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。惟該規定乃適用於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證時，即選擇放棄承購改建後之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，方有適用。至於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅，眷改條例中並無原眷戶於行使其選擇權後，仍可任意變更其選擇之法令依據存在。④按被告頒布之眷改注意事項肆、國軍老舊眷村改建條例
第21條部分：「一、原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機關辦理。二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。…」，本此，原告要求重新辦理認證變更其意願，顯與前揭眷改注意事項規定有違，並無理由。
⑤再鈞院另案95年度訴字第3979號確定判決，對同為台南
縣影劇三村改建基地之原眷戶孫九仁向被告申請重新認證變更原認證選擇承購改建後住宅意願為放棄承購改建後住宅改領取輔助購宅款，亦肯認「原眷戶於以書面向主管機關行使其選擇權，選擇承購改建後住宅，即無權在行使其選擇權後再任意變更其選擇而申請改領取輔助購宅款，且被告頒布之前揭眷改注意事項項肆、眷改條例第21條部分之一、二等規定，乃主管機關就原眷戶表示改建意願之期限等執行眷改條例之細節性、技術性事項所為規定，且應注意原眷戶於提出經法院認證之改（遷）建申請書表達意願後，即不得申請變更意願，並未逾越母法增加法律所無之限制，要無違反法律保留原則可言。」。是參之該相同案例鈞院另案判決意旨，原告自無權申請變更其認證選擇承購改建後住宅而改為領取輔助購宅款放棄承購住宅；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為原告主張被告應以單一眷村各自計價其輔助購宅款，並應重新辦理認證，暨應給付其12,000,000元，是否於法有據？經查：
㈠本件原告為「飛雁新村」原眷戶，就其與吳宗生等人前於97年
6月6日，向被告所屬空軍總司令部官兵權益保障委員會所提申訴書，即申請重新計算輔助購宅款，並給予變更認證選項一事，對被告98年5月15日否准函不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲原告對於台南縣影劇三村係與台南縣大同新村、飛雁新村共3個村為同時之改建，且經主管機關予以規劃上開3個村改（遷）建為影劇三村之改建基地，並於90年3月20日業已舉辦該影劇三村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明會，其對象包括台南縣影劇三村、大同新村及飛雁新村原眷戶及違占建戶等之事實，固無意見，惟主張如事實欄所載。
㈡然查：
⑴茲先就原告所提撤銷訴訟及課以義務訴訟部分，敘述如下：
①按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格，亦有最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨可資參照。
②次按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實
務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得予以判決駁回。
③經查本件被告依眷改條例第6條及第20條等規定，辦理系爭
台南縣「影劇三村」之改建相關事宜，其中原告所提台南地院90年度認字第41842號認證書，究其性質係屬系爭改建事件中，原告向被告表明同意參與改建之意願表示，此由卷附台南縣「影劇三村」改建基地第二階段（規劃草案）說明書
二、所載「目的：於第一階段說明會後，參酌住宅需求坪型及戶數，將規劃構想等相關草案、原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款金額預估情形，以書面向原眷戶說明之」字樣，即足徵之，是原告所稱本有可議。況依眷改注意事項肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：「一、原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機關辦理。
二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。…」規定，原告殊無於表達意願需求經認證，並提送被告後，再要求重新辦理認證，予以變更其意願之理，原告所稱核與上開眷改注意事項規定相悖，委無可採。則被告予以否准原告所請，即屬有據，訴願決定遞予維持，亦屬妥適。
④至原告主張原證5即台南縣「影劇三村」改建基地第二階段
（規劃草案）說明書係行政契約一節；經查該說明書僅係將規劃構想之相關草案、原眷戶將來預估之輔助購宅款及自備款金額等預估情形，以書面向原眷戶說明而已，究其性質，充其量僅為行政指導，尚非原告所稱之「承諾」，身為職掌機關之被告負有應依職權審查之責，非屬可不受相關法律之限制，一經申請即應任遂當事人意思之事件，原告所稱本件有行政契約云云，殊屬誤解，自無由據此衍生任何權利，被告對之亦不負有作為義務，仍應依職權實質審核，至堪認定。則被告以眷改條例第6條規定，並未賦予原告以單一眷村各自計價其輔助購宅款之權利，而予以否准所請，即非無憑。
⑤綜上，原告本件之請求，於本院言詞辯論終結時之法律及事
實狀態觀之，其請求被告應作成以單一眷村各自計價其輔助購宅款，及應重新辦理認證之行政處分，性質上僅係促使被告發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告對之並不負有作為義務，原告並無提起本件行政訴訟之「訴訟權能」；退步言，縱認原告有提起本件行政訴訟之「訴訟權能」，因被告就系爭影劇三村改建之相關事宜，雖具行政審查權限，惟應遵循眷改條例及眷改注意事項等相關規定辦理，在公法上不具行政裁量空間，則其以本件業經原告以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅在案，自無權申請變更其認證選擇承購改建後住宅，而改為領取輔助購宅款（即放棄承購住宅），而以原處分予以否准原告所請，即非無憑。則本件原告所提訴訟，亦為無理由，仍應予駁回。
從而本件被告所為原處分，揆諸前揭條文規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准予以單一眷村各自計價其輔助購宅款，並應重新辦理認證之行政處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
⑵再就給付訴訟部分析述於后：
①按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付；惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許當事人逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性而須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限。如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。又觀之行政訴訟法第8條第2項「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」規定，足見有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准之處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准之處分，再依同法第7條「合併請求財產上給付」之規定，合併請求，始合於給付訴訟之法定要件，至為灼然。
②次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，為行政訴訟法第5條第2項所明定。是以，提起課予義務訴訟，須以人民之權利或法律上利益受違法損害為前提，始有提起課予義務訴訟之法律上利益可言。且依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，復經最高行政法院92年判字第137號判決闡釋在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解。
③是以，除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給
付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。易言之，提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件，此一要件如不具備，而其情形又不可以補正，則行政法院自得依法予以駁回其訴，先予指明。
④又按公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合
法律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常係事實簡單，法律構成要件結構單純者，諸如消費券、老人年金之發放等，但該等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是以行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性，是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均係先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，經由訴願行政爭訟程序，再依行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟方式為之。
⑤經查本件原告97年6月6日之申訴書，並非人民之請求權，本
與公法上請求權無關，性質上僅係促使被告發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告對原告並不負有作為義務，即令被告未依其請求而發動職權，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受損害。又眷改條例第20條規定僅係輔助購宅款之計算方式，並未賦予當事人有任何公法上給付請求權；且輔助購宅款需經被告依法核定後，始能確定其數額；亦即，本件被告具有行政審查界限，係屬公法上具行政裁量空間之情形，核與提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件者不符，原告之主張自無可採。遑論原告既係以書面表示同意改建，復經法院認證表明選擇承購改建後之住宅在案，已如前述，自無由產生核定輔助購宅款情況之可能性。是本件依原告起訴意旨，尚無以導衍出其對於被告機關有何公法上請求權，堪以確定。另參以原告自承其並未向被告機關請求本件之金錢給付，故其遽行提起本件一般給付訴訟，揆諸首揭法條規定及上開說明，其起訴顯不合法，自應依予以駁回。
綜上所述，本件原告所提給付訴訟部分為不合法，應予駁回。
又原告所提給付訴訟部分既不合法，則其實體上之主張即無庸審酌，附此陳明。
據上論結，本件原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
書記官 劉 育 伶