臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1673號100年3月17日辯論終結原 告 北世界股份有限公司（原名為大世界有線電視股份
有限公司）代 表 人 張書銘原 告 寶福有線電視股份有限公司代 表 人 洪文錫原 告 大揚有線電視股份有限公司代 表 人 吳振隆共 同訴訟代理人 謝穎青律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇 蘅（主任委員）訴訟代理人 曾麗萍
許富美謝明謙上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國99年7月30日院臺訴字第0990097678號、第0000000000號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告於98年12月31日向被告申請變更營運計畫書中99年度
頻道規劃及其類型，惟於未經許可前，即擅自於99年1月1日凌晨起，逕行更換5個廣告專用頻道，將原位於第35、47、
48、60及80頻道位置播出之東森購物3台、東森購物1台、東森購物2台、東森購物5台、東森購物4台，變更改以訴外人東森國際股份有限公司（以下簡稱東森公司）代理之U-Life4台、U-Life1台、U-Life5台、U-Life2台、U-Life3台播出。
㈡經被告於99年1月4日召開第335次委員會議決議結果，認原
告有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有線廣播電視法第26條第1項規定之情形，乃依同法第68條第1項第3款規定，於99年1月5日以通傳營字第09941000630、00000000000、00000000000號裁處書（以下簡稱原處分）分別處原告罰鍰各新臺幣（下同）700,000元，並應於99年1月6日24時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告違背自訂之有線電視頻道規劃變更參考指標，逾越裁量範圍：
⒈按行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之並應保護人民正當合理之信賴。」，同法第10條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」。
⒉本件被告於95年12月28日以通傳營字第09505148360號函下
達「國家通訊傳播委員會處理有線電視頻道規劃變更參考指標」（以下簡稱參考指標），有關廣告專用頻道部分，一共在三處提及，⑴序文第三段「本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將審酌下列各項參考指標。」，有線廣播電視法關於廣告專用頻道之規定於第47條，係對於廣告專用頻道之數量設定上限，並無其他對於廣告專用頻道之授權規範；⑵參考指標第一（五）項「廣告專用頻道是否區塊集中規劃」，本件系爭廣告專用頻道並無變更頻道位置或集中之區塊，為兩造不爭執之事實；⑶參考指標第二（四）項「變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」，被告於99年12月3日提出之補充答辯狀自認，略以「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『U Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送經被告機關97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函補充解釋在案」等語，是本件系爭新增廣告專用頻道無需事先取得被告發給執照或許可，依參考指標之規定，原告以新增廣告專用頻道○○區○○○○道位置替換供應之廣告代理商，並無違背被告教示，甚為顯然。
⒊原告對於被告明文之行政指導行為建立正當合理之信賴，被
告竟為保護特定廣告頻道供應者之商業利益，悖反有線廣播電視系統經營者定型化契約應記載事項第8條規定及先前行政行為，逕對原告為不利益處分。被告認定原告「變更廣告專用頻道供應者」，影響層面重大，損害消費者權益至鉅，對照被告於99年12月22日以年代綜合台「節目廣告化」及「廣告置入性行銷」宣布不予換照，命令年代綜合台於99年12月31日前停止播送，所持理由亦不外是損害消費者權益至鉅，顯然被告完全不認同消費者或用戶付費收看有線電視服務，是為收視及收聽廣告。被告就年代綜合台與東森得易購股份有限公司（以下簡稱東森得易購公司）為差別待遇，實難讓公眾信服其裁量並無偏私，且未逾越法定之裁量範圍。
㈡訴願決定採納被告主張而認定「廣告專用頻道」廣告內容之
變更亦屬「營運計畫」之「頻道」變更而應事先申准云云，無非依據：⑴前中央主管機關行政院新聞局83年2月「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分之「撰寫說明」規定、⑵行政院新聞局「89年4月18日（89）怡廣五字第05775號函說明二、三」之規定，及⑶行政院新聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」之附件三「頻道規劃及使用情形表（範例）」，並依其各該「須知」、「函釋說明」及「處理原則」之相關「附表格式」或「填載範例」，藉此推論：「廣告專用頻道」自應包括於應填具之有線電視營運計畫，且廣告頻道亦有「『節目』訊號來源（節目源地點／傳輸媒介）」欄位，是其變更自應報備云云。惟查：
⒈訴願決定或原處分認定「廣告專用頻道」之廣告內容及訊號
來源屬營運計畫應事先申准始能變更之事項，其所依據之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分之「撰寫說明」規定、新聞局「89年4月18日（89）怡廣五字第05775號函說明二、三」規定，及「有線電視頻道規劃與管理原則」之附件三「頻道規劃及使用情形表（範例）」等，其性質僅屬系統申設、撰寫說明及管理原則相關表格之教示或填載範例，顯屬行政指導之性質，絕非攸關人民權利義務之裁罰性法律（於本案為有線廣播電視法）明確授權被告訂定並據以作為裁罰「構成要件」之法規命令。是以，被告依據此等「須知」、「函釋」或「原則」而將「廣告」視為「節目」，並對原告裁罰，顯然違背法律保留原則。又，被告將「廣告」視同「節目」之相關裁罰解釋，與有線廣播電視法第2條第13、14款將「有線廣播電視節目」、「有線廣播電視廣告」，分別定義，並以不同管制密度而分章規範「節目管理」與「廣告管理」之明文規定有所抵觸，顯然違背法律優位原則。
⒉又有關施行細則等概括授權命令之合法性要件，業迭經司法
院大法官會議解釋在案。司法院大法官會議釋字第657號解釋理由書更指明：「…如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，迭經本院解釋在案（本院釋字第443 號、第620號、第622 號、第640 號、第650 號解釋參照）」。所謂細節性、技術性事項，應以該事項是否影響處分相對人之範圍、剝奪其得享之權益、或施加可能之不利益為斷。此參見歷來大法官會議有關施行細則或職權命令違反法律授權明確性及法律保留原則之解釋即可推知。是以，被告若擬將「廣告」視同「頻道節目」，而一併論為營運計畫應事先申准之事項，顯對原告施加可能之不利益，當屬法律保留之事項無疑，被告無從藉由上開僅具細節性、技術性性質之「須知」、「函釋」或「原則」規定，而率爾推論並對原告裁罰。
㈢「廣告專用頻道」依法為原告自製及自營，被告於97年4月
10日以通傳營字第09741022540號函（以下簡稱被告97年4月10日函）告全國有線廣播電視系統，其變更無須事先送請許可：
⒈按有線廣播電視法第26條第l項固規定：「申請書及營運計
畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請…」，違反者，依同法第68條第1項第3款規定，處100,000元以上1,000,000元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。惟有關同法第22條第2項第5款所定「營運計畫」所應載明之「五、頻道之規劃及其類型」之事項，依有線廣播電視法前主管機關行政院新聞局於93年12月13日以新廣五字第0930627306號令（以下簡稱行政院新聞局93年12月13日令）發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」規定：「依有線廣播電視法第22條第2 項第5 款規定『頻道之規劃及其類型』為系統經營者營運計畫應載明之事項，依同法第26條第1 項前段規定『……營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請……』。因此，系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依下列規定申請：一、系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形，系統經營者應於頻道異動一個月前，檢具下列文件向本局提出變更營運計畫申請，並檢具下列文件函知所屬轄區直轄市、縣（市）政府：（一）變更內容對照表及說明。（二）頻道規劃及使用情形表（如附件三）。
（三）當月之節目表。」，足徵有線廣播電視法所稱營運計畫內「頻道之規劃及其類型」，係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，而不及於頻道之（廣告）內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更。換言之，「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，尚非「頻道之規劃及其類型」之應申准事項。
⒉次按88年修正之有線廣播電視法新增第47條規定，有線廣播
電視系統經營者得設立廣告專用頻道，本件系爭廣告專用頻道即為原告自行設立及經營之頻道，由廣告代理商出價承租，提供廣告內容播送。查被告於97年4月10日函告全國有線電視系統業者，於說明二教示：「準此，有線廣播電視系統經營者依有線廣播電視法第22條2項第5款及第26條第1項規定，申請變更頻道之安排時，其頻道之供應者，除下列情形外，以依衛星廣播電視法相關規定取得衛星廣播電視節目供應者許可執照者為限：⑴依廣播電視法設立無線電視台之節目及廣告，⑵依有線廣播電視法第25條第2款規定設置之專用頻道，⑶依有線廣播電視法第56條規定設置之專用頻道，⑷其他載明於系統經營者營運計畫內之自營或自製節目頻道。」，於說明六亦表示：「爾後系統經營者依有線廣播電視法第22條第5款及第26條第1項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可」，亦即除被告排除發照管制之對象外，要在有線廣播電視系統上架播送，必先依衛星廣播電視法向被告取得衛星廣播電視節目供應者許可執照，然依廣播電視法取得執照之頻道以及依照有線廣播電視法相關規定設立的專用頻道，若有變更安排，有線廣播電視系統則無須事先報請主管機關許可。廣告專用頻道為有線廣播電視法規定由原告設立自營之專用頻道，依被告97年4月10日函，其變更安排無須事先送請被告審查同意，其理至明。
⒊次查被告於97年12月26日以通傳營字第09741085900號函（
以下簡稱被告97年12月26日函）補充被告97年4月10日函，對於廣告專用頻道之管理在說明二明示，在衛星廣播電視法完成修正前不發給廣告專用頻道內容供應者任何衛星廣播電視節目供應者許可執照。被告特別引用通訊傳播基本法第6條規定：「政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展;無正當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。」，將當時已普遍存在之廣告專用頻道，不論其傳輸方式為衛星、或光纖有線，只要是數量不逾有線廣播電視法第47條所定之數量上限，縱其內容供應者不具備被告發給之衛星廣播電視節目供應者許可執照，亦無須再特別經被告同意，對於廣告專用頻道之管理完全係依有線廣播電視法第63條等規定辦理。對此，被告亦自認：「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『U-Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送。」，廣告專用頻道既非法定節目頻道，其內容供應之事業經營者亦無須先向被告取得許可發照，有線電視系統始得播送。因此，原告變動廣告專用頻道供應者，而無涉頻道位置或數量之變更，確實無須先向被告報請許可。又有線廣播電視法第22條第2項及第26條規定，頻道之規劃及其類型變更時應向主管機關申請，訴願決定理由或被告所引據之相關行政指導性質之附表或範例，無非使業者詳填報告主管機關知悉，殊不應擴張解釋為任何變動均屬「頻道規劃及類型」之變更，亦不應將原告等先前遵從該行政指導性質之附表或範例所填載之營運計畫內容之更動，解釋為須一律事先申准始能變動否則即予裁罰之法律上裁罰理由。是以，訴願決定或被告將該行政指導性質之須知、函釋或處理原則，強作裁罰構成要件之解釋，誠屬違法。
㈣原告於各「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」，前後並無不同，仍係繼續「播送廣告」。
⒈本件原告在各「廣告專用頻道」，仍係繼續「播送廣告」，
該「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」，前後並無不同，有差異者，僅為原告與東森得易購公司合約到期之際因東森得易購拒絕續約，故將託播之廣告商自東森得易購公司變更為其他廣告代理商而已，各該頻道之頻段區塊「規劃」與「類型」悉無任何異動。此種廣告供應者之異動，實無「頻道之規劃及其類型」之變更可言，相關法規亦未賦予被告審查原告更換廣告託播人有事先申請及受審查之權限。蓋此均為原告「廣告專用頻道」所欲播出之廣告內容，實難想像被告對原告營運計畫之事前審查及管制權限，竟可包含原告選擇何一廣告託播商？或為消費者決定收看何一廣告商或商品廣告內容？若依被告所稱，豈非任何廣告內容之更換，均需事先報請被告許可。
⒉再自法規範目的觀察，不論依行政院新聞局「有線電視頻道
規劃與管理原則」或被告所定之參考指標，有線廣播電視法明定系統經營者「營運計畫」內之「頻道規劃及其類型」變更應事前經審查，其規範目的乃在避免節目頻道任由系統經營者更換，致使觀眾收視權益受損，此可自88年有線廣播電視法大幅翻修，新增有關廣告專用頻道之規定後，前中央主管機關行政院新聞局於88年5月18日以（88）建廣五字第07710號函（以下簡稱行政院新聞局88年5月18日函），及於89年11月3日以（89）正廣五字第16565號函（以下簡稱行政院新聞局89年11月3日函）修正公告之「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」，第2條明定提供給收視戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8條亦明定「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。是以，對於「廣告專用頻道」而言，顯然無上開法規事先申請及受審查之規範目的存在，蓋收視戶付費之目的絕非為收看廣告，相關法規僅係要求系統經營者設置廣告專用頻道不得超過全部頻道之一定比例（數量），並無須由主管機關將「廣告內容之變更」視為「營運計畫變更」，而採取事前申請審查之立法意旨存在，更遑論廣告專用頻道之廣告託播內容及託播人變動，其性質類似於原告業務推展計畫之變動，依有線廣播電視法第22條第2項第11款規定：「營運計畫應載明下列事項︰…十一、業務推展計畫」，同法第26條規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」，故業務推展計畫之變動亦無需事先申准。
⒊復自有線廣播電視法之規範體系觀察，該法第2條第13、14
項用辭將「有線廣播電視節目（節目）」及「有線廣播電視廣告（廣告）」予以區分，並分設第四、五章對「節目管理」及「廣告管理」，有線廣播電視法對「廣告」及「廣告專用頻道」乃採相對低密度之管制。此可自該法第五章第47條規定：「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2項之限制。廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」，可見廣告專用頻道非僅不受該法第45條（廣告時間不得超過每一節目播送總時間6分之1）之廣告時間限制，且僅有針對頻道「數量」設限，對於內容也僅有依照該法第49條（廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先取得核准證明文件，始得播送）管制，此外，別無對廣告之訊號來源人、授權人為任何管制（毋須是必須取得許可之「頻道供應者」）。尤其，在該法第五章「廣告管理」內，就「廣告」僅「準用」第四章「節目管理」之第42條第4項「系統經營者應於播送之節目畫面標示其識別標識。」之規定，但不準用第42條之第2項「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」。換言之，「廣告」或「廣告專用頻道」，與由「頻道供應者」所授權供應之「頻道」迥然不同，前者非但不是有線廣播電視法第2條第5、6款所稱之「基本頻道」或「付費頻道」，甚至不是「頻道」，訂戶不須繳交基本費用或額外費用，即可收視、聽。因此，當本件原告停播「東森購物」之原廣告內容後，被告明知無法援引有線廣播電視法第42條第2項之規定予以處分，爰另引前新聞局個案函釋闢曲徑而改採同法第26條1項，但誠如前述，「廣告專用頻道」於有線廣播電視法中既為低度管制，除非被告有具體明確之法律授權，否則其任意擴張解釋「廣告專用頻道」亦在所謂「頻道」變更之範圍云云，所為處分自有違法。
㈤原告變更廣告專用頻道之供應者確有阻卻違法之事由，被告
逾越裁量範圍，以行政處分介入私經濟活動意思決定自由：⒈被告辯稱，有線廣播電視法第26條第1項規定，即是強調任
何營運計畫內容之變更，包括廣告在內，都必須事先送經被告許可始得為之。查原告受制於原廣告供應商東森得易購公司在契約屆滿前拒絕給予播送廣告之授權，依照有線廣播電視法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送。」，除非有相同類型之廣告頻道內容頂替，則自99年1月1日零時起只能以「黑畫面」處理，同時於5個廣告專用頻道停止播送訊號，對用戶固然造成困擾，亦可能致被告誤會原告對於有線電視之經營未盡周全。倘原告在無授權之情形下繼續播送東森得易購公司提供之廣告，勢必違反著作權法之相關規定，而涉刑事責任。
⒉原告之兩難處境於被告核處前之調查，俱已詳細稟報，並表
明願意配合被告之處置辦理，此有被告於99年1月1日作成之「國家通訊傳播委員會陳述意見紀錄」及其附件可資證明。按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，被告對原告施罰，無異於以行政處分介入私經濟活動。被告核處未斟酌廣告播送授權與否，全繫於廣告供應商東森得易購公司之單方決定，實無由使原告此結果；又被告對於上述規範衝突而有阻卻違法事由存在，全不予考慮，反而對原告處以重罰，其處分自非適法。
㈥被告裁量認定原告違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅，
並加重處罰，顯不符法規授權之目的，違反行政程序法第10條之規定：
⒈按有線廣播電視法於88年修正，特別增訂強制訂定書面訂戶
契約之規定，在第55條第3項授權中央主管機關公告規定定型化契約應記載及不得記載事項。行政院新聞局亦定有「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」，已如前述，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。
⒉對此法律授權中央主管機關發布而具有拘束力之法規命令，
被告含糊指此應記載及不得記載事項僅係規範有線廣播電視系統經營者與有線電視收視戶間之權利義務關係，對於上開法規命令明定廣告專用頻道之更換、停止播送、因頻道授權契約到期而停止播送，攸關訂戶及消費者權益，視而不見，卻不嫌辭費陳述東森得易購廣告到期停播，勢必會影響東森得易購會員權益，不顧被告威信及卷存原告聲請頻道變更證據顯示頻道總表已經更新，記載變動後頻道名稱，且有被告側錄在案，竟稱：「系爭案件原告等14家系統經營者藉其強勢之傳播平台，除尚未獲被告許可外，且未以明顯訊息告知繳費收視之收視戶，即將『東森購物台』等5頻道以相同類型之購物頻道『U life』予以取代，涉誤導收視戶其收視頻道仍為『東森購物台』，顯藐視法令，漠視消費者權益。」，東森得易購公司依其官網介紹，廣告通路不限於電視購物，更且涵括網路購物、手機購物、型錄販售以及實體店鋪。關於東森得易購會員是否即等於原告有線電視系統之訂戶，且東森得易購公司廣告到期停播是否會損害相關消費者權益，被告未經任何調查即認定原告「變更廣告」為違法行為，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，被告應就其主張之事實負擔舉證責任。本件被告核處理由認定受損之「消費者權益」究竟何所指，原告因東森得易購公司拒絕授權而停播東森得易購廣告，依照前引之有線電視定型化契約應記載事項顯係符合行政院消費者保護委員會與傳播主管機關共同認定消費者保護法第17條公告定型化契約應記載事項以保障消費者權益之正當做法，被告略而不提，難謂其裁量正當。
⒊被告辯稱「依有線廣播電視法第37條及第37條之1規定，除
無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍。」云云，則原告因東森得易購公司拒絕授權播送，而改以其他廣告供應商提供之廣告內容在廣告專用頻道播放，被告竟認原告嚴重違反營運計畫變更相關規定，實有不當。
⒋關於「其他違法情節或營運型態」：縱認原告變更「廣告專
用頻道」之廣告內容仍屬營運計畫之變更（假設之語），但考量「廣告專用頻道」實難與「節目頻道」相比，本件情形殊難認屬「嚴重」，充其量僅應認為「普通」，否則如何與「變更頻道位置」或「變更頻道類型」等影響收視戶權益更甚之違法行為相區別。是以，被告將本屬情節單純之事件遽認為違法情節或營運形態嚴重，實悖於比例原則。
⒌關於「對消費者權益影響甚鉅」：如前所述，本件變更內容
者乃「廣告專用頻道」，而非「節目頻道」，依「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」第2條、第8條均可證明該「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更亦不影響收視戶之節目收視權益，蓋收視戶付費絕非為了收看廣告，是原處分認為本件「對消費者權益影響甚鉅」云云，顯屬對事實之重大誤認。
⒍關於「本會委員會議決議酌加或減輕」：本件情形之發生，
源自原告就有線廣播電視法關於「廣告專用頻道」廣告內容及託播人之變更應否事前申准一節，與主管機關見解未洽，業如前述，且確有原告與廣告託播業者契約到期，而廣告託播業者藉故拒絕授權之事實存在，殊難謂原告有原處分指稱之「顯有明知違法之直接故意」云云。反之，就原告對前開法規認知不同且非全然無據之情形，被告實應依行政罰法第8條但書規定，減輕或免除原告之處罰。遑論於被告99年1月4日委員會決議命原告限期改正後，短短2天內，原告即甘冒與新廣告託播人發生違約損失之風險，立即改播與原告無契約關係之原託播業者提供之廣告內容，可謂原告確實全力配合主管機關完成改正，此乃不爭之事實。是依被告「違法行為評量表（表二：電視事業適用）」就「本會委員會議決議酌加或減輕」之說明欄所載：「違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰鍰之依據」之教示，足認被告應就原告之配合調查、積極改正意願及依限完成補救措施之具體作為，再予酌減裁罰數額，否則反悖於被告所定該裁罰表之規定，而有違平等原則。㈦廣告專用頻道牽涉「頻道之規劃及其類型」變更者，依法僅限於廣告專用頻道之數量上限管制：
⒈被告辯稱廣告專用頻道之廣告供應來源變更，屬於有線廣播
電視法第22條第2項第5款規定營運計畫內之頻道規劃及其類型，其所據者乃行政院新聞局於89年4月18日以（89）怡廣五字第05775號函（以下簡稱行政院新聞局89年4月18日函）文之主旨及說明欄文字，被告不否認該函係重申關於廣告專用頻道數量限制之規定及行政院新聞局有關廣告專用頻道數量上限之公告，但卻在引述該函文之「申請變更時」擅自加入「廣告」二字，進而論述主張申請廣告專用頻道變更，屬於頻道之規劃及其類型之變更。被告引用公文書內容陳述事實，卻任意增減以致誤導事實之認定，有違行政訴訟法第
132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」；被告復主張：「…此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可。爰此，目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者，並由系統經營者負擔行政義務」，至於包括原告在內所有有線電視系統經營者有關廣告專用頻道依照有線廣播電視法規定應受許可限制者，依被告自認，僅及於購物頻道數量上限、購物頻道位置規畫限制，以及購物頻道廣告內容違法時之管理。
⒉對於廣告專用頻道之內容提供者變動，顯然不屬上述列舉應
先呈報被告許可之行政義務事項，被告97年4月10日函明載：「爾後，系統經營者依有線廣播電視法第22條第5款及第26條第1項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可。」，易言之，被告對於申請「頻道規劃及其類型」營運計畫變更案，要求各該頻道供應者必須先向被告取得執照，而廣告專用頻道無需向被告事先取得頻道執照或許可，其內容供應者變動確實無須申請「頻道規劃及其類型」營運計畫變更；被告97年12月26日函，就廣告專用頻道之管理則謂「廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理」，明示營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更，應加以審查者為依照有線廣播電視法第47條規定審查廣告專用頻道之數量上限，而非系統經營者變更廣告專用頻道之廣告供應。再對照被告所舉93年行政院新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」其附表三「頻道規劃及使用情形表」各欄文字明白限定為「頻道節目供應者」，而不及於「廣告供應者」，被告補充答辯亦稱，頻道內容有節目或廣告，但廣告與節目不同，應加以區別，分別適用不同密度規範管理，已如前述。是以，被告認定廣告專用頻道之廣告內容提供者變動屬於應受許可之營運計畫變更，非但無法律基礎，且自相矛盾。
⒊被告99年12月31日補充答辯（三）狀再引訴外人長德有線電
視96年1月18日發文予被告函，佐證其辯詞，但對照前引被告97年4月10日函，被告至遲在97年4月10日之後已經確立廣告專用頻道變更只限於數量限制始須事先送請許可，訴外人長德有線電視96年1月18日發文請求更新廣告專用頻道名稱與本件情形無可類比。況查本件原告規劃利用之廣告專用頻道，均為使用地面電信光纖網路，而非衛星電視鏈路傳輸，傳送購物廣告內容。有線廣播電視法在88年2月修法增設有關廣告專用頻道之規定，同一時間衛星廣播電視法亦完成立法，89年行政院新聞局法規委員會隨即議決衛星廣播電視節目供應者不得設立廣告專用頻道，被告成立後，自97年8月起，對於經營購物頻道事業亦決議不予發給衛星廣播電視節目供應者許可執照，以上管制措施為被告在其網頁對外公示之內容，且為被告所自認。
⒋查被告審查有線廣播電視系統營運計畫當中所記載頻道規劃
及其類型，顯然是以各該頻道供應者屬於被告發給許可執照者為限，此有原告呈遞立法院修正有線廣播電視法會議紀錄、被告援引行政院新聞局對於廣告專用頻道數量上限公告，以及行政院新聞局於93年12月13日以新廣五字第0930627306號令「有線電視頻道規劃與管理原則」，其附件三「頻道規劃及使用情形表」所列總共8個欄目要求記載內容，明白標示係指有線廣播電視「節目頻道」，並非廣告頻道，即頻道、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節目源地點/傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、頻道代理商（是否為關係企業）可證。又被告於99年12月3日補充答辯狀亦明示，頻道內容分有節目或廣告，但廣告與節目不同，應加以區別，分別是用不同密度規範管理。再查被告在本件處分作成之前年度分別於96年6月4日以通傳營字第09605082290號函（以下簡稱被告96年6月4日函），以及於96年10月29日以通傳營字第09605166980號函（以下簡稱被告96年10月29日函）通告全國有線電視公司，主旨及說明欄均明示，因97年度「節目授權」簽約而有變更頻道規畫者，請依規定向被告提出變更營運計畫申請，其與被告98年12月25日通傳營字第09841085690號函（以下簡稱被告98年12月25日函）之內容幾乎完全相同，同是針對「節目授權」簽約事宜所發出公示，亦即被告歷來均是針對「節目授權」簽約而有變更頻道規畫者，實施行政指導要求系統業者提出變更營運計畫申請，並不及於僅就「廣告專用頻道」之內容變動，此印證前引行政院新聞局施行有線廣播電視法之節目頻道管理與廣告專用頻道分別適用法律相關規定之實踐情形，廣告專用頻道不涉及逾越數量上限與變更類型，並不需事先送被告許可。
㈧年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在：按
行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條之1規定：「當事人提出之攻擊或防禦方法，涉及當事人或第三人隱私、業務秘密，經當事人聲請，法院認為適當者，得不公開審判；其經兩造合意不公開審判者，亦同。」，被告聲明證據，舉卷內不可閱附件事證，稱有線電視產業近10年來，有關未及完成次年度換約之情形，均以系統繼續使用節目信號且頻道業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價格支付，至完約後再依新約議定價格找補之方式處理。然被告既聲明證據，卻又不讓原告閱覽及對證據之資格與證明力陳述意見，以作為將來辯論之基礎，如何可為適法裁判。況且被告所稱上述慣例，既無有線電視產業公會或協會團體具結證明，而有拘束節目頻道或廣告頻道供應商之效力，因此原告等有線電視必能取得授權以延長播出節目或廣告；而被告決議及核處時，亦不曾進行任何有關該產業慣例事實上是否存在之調查，僅憑被告之臆測或主觀想法認定有此種慣例存在，而對原告為不利之認定，殊屬不該。
㈨據上論結，被告以原告「廣告專用頻道」之播出內容，屬有
線廣播電視法第22條第2項第5款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」之應事先申准事項，率爾依有線廣播電視法第68條第1項第3款規定遽以裁處，違反法律保留及法律優位原則、違反法規目的及體系解釋，且其裁罰金額之處分，復有事實認定錯誤、違反比例原則及平等原則之裁量濫用情事。此外，被告亦未於裁處前依行政罰法第42條規定，賦予原告陳述事實上及法律上意見之程序權利，對原告正當權益之保障顯有未逮，均屬違法及不當，致損害原告之權利或利益；並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠按有線廣播電視法第22條第2項第5款規定：「營運計畫應載
明下列事項：…五、頻道之規劃及其類型。」，同法第26條第1項規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」，違反者，依同法第68條第1項第3款規定，未依第26條第1項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者，「處新臺幣（下同）10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。」，次按有線廣播電視法第60條規定：「主管機關認為有線廣播電視營運不當，有損害訂戶權益情事或有損害之虞者，應通知系統經營者限期改正或為其他必要措施。」，違反者，依同法第66條第10款規定，處5萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正。
㈡復按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定
之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。……」，次按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」，查有線廣播電視法為特別法，爰有線廣播電視系統經營者違反前述行政法上之義務而受罰時，規定自應優先適用。又前中央主管機關行政院新聞局於83年2月發行之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分撰填說明（二）頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容「撰填說明」：有線電視營運計畫中「頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容」等部分，請載明下列各項及相關表格，並將計畫經營地區可能之市場狀況（如：1區1家經營及1區多家經營）及未來發展趨勢（如：競爭後僅存1家經營）納入考量：1.請填寫有線電視系統頻道數目、使用方式明細表（頻道表1）…3.有關頻道經營者經營之頻道：（1）請填寫頻道經營者經營之頻道明細表（頻道表3）、（2）請就交與頻道經營者經營之頻道提出企劃說明（請說明頻道數量規劃、節目規劃等）。…4.有關其他頻道之規劃：（1）請填寫其他頻道明細表。（頻道表4）、（2）請提出詳細的頻道規劃說明。（同時轉播依法設立之無線電視電臺除外）、（3）請提出節目授權意願書、節目代理商授權意願書或其他合法授權之證明文件。依附表格式，廣告專用頻道自應包括在內。
㈢再按行政院新聞局89年4月18日函說明二及三明示：「二、
…查有線廣播電視法第26條第1項規定『…營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。…』同法第22條第2項第5款復規定『頻道之規劃及其類型』應於營運計畫中載明。三、有線廣播電視法業於88年2月3日修正公布，在修法前營運計畫應載明之『頻道數目』、『頻道使用方式』、『每日播送時間』、『節目內容』等四項，於修法時已修正為『頻道之規劃及其類型』。『廣告專用頻道』為『頻道類型』之一，因此貴公司營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向本局為變更之申請。未依規定申准，擅自變更營運計畫者，本局將依同法第68條第1項第3款處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。…」，被告97年12月26日函說明二（二）中針對廣告專用頻道之管理：「依通訊傳播基本法第6條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理。」，可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，該部分變更屬有線廣播電視法第22條第2項第5款所稱『頻道之規劃及其類型』之變更，原告應依法向被告為營運計畫變更之申請，尚非原告所稱有線廣播電視法第22條第2項第11款所稱『業務推展計畫變更』，原告所訴廣告專用頻道廣告內容及託播者之變更毋需事前申准云云，顯係誤解法令。因此，有線廣播電視系統經營者之營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向被告為變更之申請，且申請變更時，依有線廣播電視法施行細則第19條規定，應敘明理由並檢送變更內容對照表及說明、頻道數目（包括基本頻道、公益頻道數、廣告專用頻道數）、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容及當月之節目表等文件為審查之必要文件，供被告作為營運計畫變更申請之檢核准駁裁量依據，如未依規申准，擅自變更營運計畫者，被告機關將依有線廣播電視法第68條第1項第3款規定，處10萬元以上100萬元以下罰鍰。
㈣原告雖稱行政院新聞局以88年5月18日函及89年11月3日函修
正公告之「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」第2條明定，提供給收視戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8條更明定：「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。是以，對於「廣告專用頻道」而言，顯然無上開法規事先申請及受審查之規範目的存在，畢竟收視戶付費絕對不是為了看廣告，相關法規僅係負面要求系統供應者設置「廣告專用頻道」不得超過全部頻道之一定比例（數量），實無須由被告將「廣告內容之變更」視為「營運計畫變更」而採取事前申請審查之立法意旨存在云云，惟查「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」所規範之對象係「有線廣播電視系統經營者」與「有線電視收視戶」間之權利義務關係，與頻道變更時是否須向主管機關為變更之申請，係屬二事，且因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達雖較為無關，但廣告專用頻道尚涉及相關電視購物公司及會員之權益，且現今社會生活形態忙碌，有許多民眾仰賴廣告購物頻道進行消費，如任由有線電視系統經營者恣意變更廣告購物頻道，廣告購物頻道會員之權益勢將受到影響，廣告購物公司之商業命脈亦將完全操縱在有線電視系統經營者手中，豈能保障消費者權益、維持市場產業秩序。
㈤有關原告主張廣告專用頻道之廣告播出內容變更，非屬有線
廣播電視法第22條第2項第5款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」應事先申准事項，因此其變更應非事先取得被告之申准：
⒈有線電視網路建設與自來水、電力等事業類似，均須密集之
資本方能興建，且由於其傳輸系統之特性，網路鋪設及道路挖掘的社會成本，而具有一定程度之壟斷特性。部分國家鑑於有線電視業與電信事業同屬資本密集，具自然壟斷之產業特性，為避免纜線鋪設及道路挖掘等社會成本之浪費，鼓勵有線電視系統業者投資並永續經營，即給予相當程度之特許。例如新加坡僅有一家有線系統且為國營，香港則為特許，至於美國、日本、加拿大、英國、法國、比利時、韓國、中國大陸等國，對於經營區系統業者家數雖無限制，但由於產業特性，多數地區業者也多朝整併方式經營。另依據被告97年統計發現我國民眾對於視訊服務收看方式，有線電視所佔之比率為71%仍然最高，而為民眾主要視訊來源。由於時空環境變遷，多媒體經營之特性，至99年9月止，在51個經營區中，系統業者計59家（不包括固網跨業經營者），另有3家播送系統，其中有39個經營區（含播送系統）為一區1家經營，其餘12個經營區為一個經營區內有2家有線電視系統之情形，由於此種獨、寡占現況，民眾於所在經營區內，並無法選擇系統業者。有線廣播電視事業既具有一定程度之壟斷特性，且為我國民眾主要視訊服務收看之方式，故有線廣播電視法對於有線廣播電視之開始籌設、營運即採取許可方式（有線廣播電視法第18條），並對於有線電視系統業者之營運亦採取較高密度之管制（有線廣播電視法第22、26條及第四章、第五章等規定），方足以保障公眾視聽之權益，合先敘明。
⒉按前中央主管機關行政院新聞局於89年1月5日以（89）怡廣
五字第00158號公告（以下簡稱行政院新聞局89年1月5日公告）「依據有線廣播電視法第47條第2項，公告廣告專用頻道之數量限制，為基本頻道扣除有線廣播電視法第25條第2款及第56條所定專用頻道之總數的百分之10」，另於同日以
（89）怡廣五字第00160號函檢附前開公告內容予各相關機關及產業協會；而於同年4月18日以（89）怡廣五字第05775號函：「關於貴公司營運計畫中『頻道之規劃及其類型』如有變更，請於文到後10日內依法向本局為變更之申請，請查照。」，同函說明一及說明二固係重申關於廣告專用頻道數量限制之規定及中央主管機關前揭公告，同時於說明三明示：「有線廣播電視法業於88年2月3日修正公布，在修法前營運計畫應載明之『頻道數目』、『頻道使用方式』、『每日播送時間』、『節目內容』等四項，於修法時已修正為『頻道之規劃及其類型』。「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，因此貴公司營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向本局為變更之申請。…」，強調「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，並參照同函說明四：「對於申請變更時，仍請依有線廣播電視法施行細則第19條規定，應敘明理由並檢送下列文件：（一）變更內容對照表及說明。（二）頻道數目（包括基本頻道、公益頻道數、廣告專用頻道數）、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容。（三）當月之節目表。」可知，申請廣告專用頻道變更，屬「頻道之規劃及其類型」之變更，而於申請時即須依該函說明四檢送相關文件申請，申請文件包含：變更內容對照及說明、頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容…等，而非僅提供廣告專用頻道數目即足。
⒊另按被告97年12月26日函說明二（二）中針對廣告專用頻道
之管理：「依通訊傳播基本法第6條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理。」。
⒋「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，主管機關已明白告
知各有線廣播電視系統經營者，且申請廣告專用頻道變更時所應檢送之文件業者亦知之甚詳，此有長德有線電視股份有限公司於96年1月18日以(96)長視製函字第10112號函（以下簡稱長德公司96年1月18日函）說明二（二）「由於『東森熱銷台』係為貴會核准本公司95年度類比頻道內容及定址之營運計劃變更案之合法播出之頻道，因此原名為『東森熱銷台』之『東森購物優台』係屬貴會所核准合法播出之非無線或衛星傳輸之頻道。…」，及其他原告就涉有廣告專用頻道變更時向被告提出營運計畫變更申請之函文影本可稽。
⒌準此，有線廣播電視事業基於一定程度壟斷之特性，依有線
廣播電視法規定須受較高密度之管制，且依前揭函釋可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，其為營運計畫「頻道之規劃及類型」所含括，該部分變更屬有線廣播電視法第22條第2項第5款所稱『頻道之規劃及其類型』之變更，原告應依法向被告機關為營運計畫變更之申請，原告對該等規定知之甚詳，且於實務運作上已行之有年。原告於擅自變更後，始辯稱廣告專用頻道及託播者之變更毋需事前申准云云等語，顯係卸責之詞。
㈥原告變更其廣告專用頻道之頻道經營者是否屬於變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」：
⒈按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司（
以下簡稱富邦公司）經營之「富邦MOMO台」及東森得易購公司經營之「東森購物」、森森百貨公司經營之「U-Life」等購物頻道，毋須先向被告依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送，經被告97年12月26日函補充解釋在案，被告於98年3月19日以通傳播字第09848010190號令（以下簡稱被告98年3月19日令）解釋所強調者係指：「節目供應者如已依衛星廣播電視法取得許可執照者，於衛星廣播電視法修法完成之前，其後續營運及內容管理、評鑑、訂戶及其他消費者權利保護，以及違規之裁處等，均適用衛星廣播電視法之相關規定。」，並非指所有將節目或廣告以衛星、光纖傳輸或其他方式傳輸予有線廣播電視系統之節目供應者均應依衛星廣播電視法取得許可執照。
⒉惟前揭富邦公司等仍需依廣播電視法第29條之1、第50條及
廣播電視節目供應事業管理規則規定，向行政院新聞局取得電視節目製作業許可執照，始得許可該等公司製作之節目、廣告內容於有線廣播電視系統播送。目前國內市○○○○○道計有15個，分別由如下6個供應事業所經營，且均採光纖傳輸至系統經營者。東森得易購公司經營東森購物1-5台、森森百貨公司經營U Life1-5台、富邦公司經營MOMO購物1-3台、英屬維京群島商中購媒體科技公司台灣分公司（以下簡稱中購公司台灣分公司）經營Viva購物台、都會新貴購物網公司經營都會新貴購物台，前4者為全國性播送，後者則為地方區域（臺南、岡山）播出。
⒊準此，依前述行政院新聞局89年4月18日函及被告97年12月
26日函可知，「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，並為營運計畫「頻道之規劃及其類型」所涵括，該部分變更屬有線廣播電視法第22條第2項第5款所稱「頻道之規劃及其類型」之變更，原告應依法向被告為營運計畫變更之申請，尚非原告所稱有線廣播電視法第22條第2項第11款所稱「業務推展計畫變更」，原告所訴廣告專用頻道廣告內容及託播者之變更毋需事前申准云云，顯係誤解法令。
⒋經查有線廣播電視法於88年修法時刪除相關「頻道經營者」
條文，係因衛星事業已蓬勃發展，爰另立衛星廣播電視法規範，且有線電視業者有相當的資格限制，但頻道經營者卻沒有資格及條件的限制，故於修法後將有線廣播電視法第2條第4款之頻道經營者修正為頻道供應者，並配合將有線廣播電視法舊法第39條：「系統經營者或頻道經營者，得設立廣告專用頻道。」，修正為現行法第47條規定：「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2項之限制。廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」，本擬將頻道供應者均由衛星廣播電視法予以規範，但當時衛星廣播電視法卻因立法疏漏，僅以衛星傳輸方式規範頻道申設資格，且未將「衛星廣播電視事業得設立廣告專用頻道」之精神納入衛星廣播電視法條文，致此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可。爰此，目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者，並由系統經營者負擔行政義務，說明如下：
⑴購物頻道數量上限：有線廣播電視法第47條第2項規定及
公告，其數量限制為基本頻道扣除公用頻道及節目總表專用頻道之總數的百分之10。目前系統經營者提供基本頻道平均為100個左右，其播送之購物頻道平均為9個。⑵購物頻道位置規劃限制：廣告專用頻道不得置於公益及闔
家觀賞頻道內（第2至25頻道），亦不得緊鄰此頻段旁播送，並應置於廣告專○○道區0000000道區塊與區塊之間播送，同時要求有線電視系統經營者依該原則，在廣告專用頻道數量及位置變動時，依有線廣播電視法第22條及第26條規定，向被告提出營運計畫書變更許可後，方得播出。
⑶購物頻道廣告管理：廣告內容有違法時，依有線廣播電視
法第63條規定，由地方政府依權責逕行裁處系統經營者而非購物頻道供應者。
⒌有線廣播電視法於88年2月3日修正公布，增訂修正條文第42
條第2項，系統經營者不得擅自停止播送節目頻道，但對於廣告專用頻道之停播則不適用或準用上述限制規定，此有立法院公報第88卷第6期審查有線廣播電視法修正院會紀錄全文為佐證：依有線廣播電視法第2條第4款關於頻道供應者之定義：「指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」，可知「廣告」與「節目」原均係頻道內容之一種，但因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與「節目」加以區分，於有線廣播電視法第2條第13款與第14款及第四章「節目管理」與第五章「廣告管理」，分別予以定義並適用不同密度而為規範管理。惟系統經營者依有線廣播電視法第47條成立廣告專用頻道時，不僅是節目完全廣告化，且亦依有線廣播電視法第45條第2項規定，排除廣告時間之限制，並依同法第50條亦準用有關節目管理之規定外，「廣告」亦提升至「頻道」層次，而廣告專用頻道之「內容」，已不再是分割由個別廣告托播商托播，而係由單一節目供應事業製作提供，如整個頻道之廣告頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告托播之變更同視，而應屬有線廣播電視法第22條第2項第5款規定「頻道之規劃及其類型」之變動。
㈦本案仍應依有線廣播電視法第22條第2項第5款、第26條第1項規定申請變更營運計畫：
⒈系統經營者營運計畫應就系統內播送之各頻道之規劃及其類
型逐一記載及說明。再查，被告97年12月26日函，依通訊傳播基本法第6條規定之旨意，廣告專用頻道現階段仍照行政院新聞局及被告前於系統經營者申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」，變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等規定審查通過後暫准播送之方式辦理。
⒉「有線電視系統申請須知」之有關「頻道數目、使用方式、
每日播送時間、節目內容」所附頻道表1之撰填說明，「節目訊號來源欄：請填寫無線電視台、衛星電視、本地播放、或遠地傳入（本地播放、或遠地傳入請配合工程表3、4撰填）等。」、頻道表2、3、4之撰填說明，「…2.頻道名稱欄：請就頻道節目/服務內容填寫，如XX電影頻道、XX體育頻道。3.節目來源欄：請填寫該頻道之節目來源，如XX公司授權、XX公司代理、XX公司經營等。…」，此外，「有線電視頻道規劃與管理原則」係依營運計畫涵蓋內容為規劃藍本，系統經營者「頻道之規劃及其類型」營運計畫，應記載及說明事項係以參考上開原則第貳點「頻道規劃」規定及其附表三「頻道規劃及使用情形表」，內容包含：1.頻道、2.頻道名稱、3.節目屬性、4.頻道使用方式、5.節目訊號來源（節目源地點/傳輸媒介）、6.節目供應者（是否為關係企業）、7.頻道代理商（是否為關係企業）。爰此，各廣告專用頻道之頻道名稱、頻道識別標識、為本地播放或由遠地傳入、節目來源為XX公司授權、XX公司代理、XX公司經營等…相關事項如有變更，自屬系統經營者之「頻道之規劃及其類型」營運計畫變更。另，檢視原告前向被告機關申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更及被告最近一次取得營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更許可之申請案附件「頻道規劃及使用情形表」所載第35、47、48、60及80頻道之營運計畫內容均已變更：⑴頻道名稱由「東森購物3台」、「東森購物1台」、「東森購物2台」、「東森購物5台」、「東森購物4台」已變更為「U-LIFE4台」、「U-LIFE1台」、「U-LIFE5台」、「U-LIFE2台」、「U-LIFE3台」。⑵節目供應者由東森得易購公司變更為森森百貨股份有限公司（以下簡稱森森百貨公司）。⑶頻道代理商由東森得易購公司變更為東森國際股份有限公司（以下簡稱東森公司）。
⒊此外，原告上開頻道節目訊號來源之節目源地點亦由東森得
易購公司變更為森森百貨公司，且頻道名稱及頻道識別標識均已與被告許可之內容不同，依其頻道變更情形應屬停播「東森購物」1-5台及新增「U life」1-5台，原告應依法向被告為變更之申請，殆無疑義。原告辯稱「…『廣告專用頻道』廣告內容及託播者之變更應否事前申准一節，與主管機關見解未洽…」等語，顯係誤解法令。
㈧東森得易購公司提供之「東森購物」與東森公司代理之「
U Life」廣告頻道均無須向被告有線廣播電視審議委員會申報之廣告時間、播送內容及播送方式等內容。依有線廣播電視法第45條規定：「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。廣告時間不得超過每一節目播送總時間6分之1。單則廣告時間超過3分鐘或廣告以節目型態播送者，應於播送畫面上標示廣告二字。…」。準此，有線電視公司插播自行招攬的廣告均須事先取得頻道商的授權與協議，並依雙方契約約定插播廣告時段與時間長度。有線電視公司如未取得頻道商「廣告開口」的書面協議，自不得自行以蓋台方式插播廣告。此係指取得衛星廣播電視節目供應者許可執照者而言，非為整個頻道提供廣告之廣告專用頻道。據悉，包括國興衛視、DISCOVERY、國家地理頻道、動物星球、AXN、中天娛樂、緯來戲劇、STAR SPORT、ESPN、LS TIME、MTV、緯來育樂台、Z頻道、
JET、好萊塢、迪士尼…等，至少約有20餘個頻道均提供「廣告開口」給有線電視公司插播自行招攬的地方廣告。惟有線電視公司依授權取得「廣告開口」，於規劃插播廣告時，應注意廣告與節目時間須符合比例、超過3分鐘之單則廣告時間須標示廣告2字，並須維持頻道節目完整性，不得覆蓋節目侵害收視戶付費收視之權益。另依有線廣播電視法第63條復規定「…；違反節目管理、廣告管理、費用及權利保護各章規定者，由直轄市或縣（市）政府為之。…」，是以，有關節目及廣告管理、費用、民眾權利保護，均屬地方政府權責。準此，東森得易購公司經營之「東森購物」與森森百貨公司經營之「U-Life」等購物頻道，因非前揭法條規範之衛星廣播電視節目供應者，原告等14家系統業者自始就無與該等公司協議廣告破口情事，自無從要求被告提出相關事證。
㈨原告另稱被告發言人針對「年代綜合台」不予換照乙事表示
：「消費者每月繳500多元是要看節目還是看廣告」，顯然被告完全不認同消費者付費予有線電視，是為收視及收聽「廣告」事項乙節：被告就「年代綜合台」經營期間屢藉資訊節目之名、行廣告之實，多次違反衛星廣播電視法第19條第
1 項：「節目應維持完整性，並與廣告區分」規定，業經審酌對於年代綜合台採附解除條件換照乙節，顯與系爭案件未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有線廣播電視法第26條第1 項規定情事，就媒體屬性、違規態樣、管理法源均有所不同，節目與廣告固應予以區別，不應使民眾於收視節目時，卻不斷接收廣告內容，但廣告專用頻道本即為廣告，且亦有播送畫面上亦可清楚得知此為電視廣告購物內容，本案所爭執者在於廣告專用頻道之變更是否須經被告機關許可，並無節目廣告化致使民眾收視節目之權益受損之情事，故本案與年代綜合台乙案顯不相同而無從比附援引。
㈩至原告認被告依據「須知」、「函釋」或「原則」而將「廣
告」視為「節目」並對原告予以裁罰，而原處分將「廣告」視同「節目」之相關裁罰解釋，牴觸有線廣播電視法第2條第13、14款將「有線廣播電視節目（簡稱節目）」、「有線廣播電視廣告（簡稱廣告）」分別定義，並將不同管制密度而分章規範之目的，顯然違背「法律保留原則」。惟依有線廣播電視法第26條第1項本文規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」，另依同法第22條第2項第5款規定：「營運計畫應載明下列事項：…五、頻道之規劃及其類型。」，可知「頻道之規劃及其類型」屬營運計畫內容之一部，然「頻道」之具體內容為何，於法規中並無直接明定，但就有線廣播電視法第2條第4款規定：「『頻道』供應者係指以『節目及廣告』為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」，可知立法意旨即認頻道之內容即包含節目及廣告，至於節目與廣告雖於有線廣播電視法中分章予以規範，係基於節目與廣告本身性質仍有差異，就相關管理細節部分有予以區分之必要，不應即認廣告不屬於頻道之內容，基此，被告所訂定之相關行政規則（即前述之須知、函釋或原則），僅就執行法律之細節性、技術性之次要事項而為規範，並無違反法律保留及法律優位原則。
有線廣播電視法自88年公布實施以來，系統經營者對未完成
申請被告許可之程序，依法應受裁處之情，知之甚詳。「有線電視頻道規劃與管理原則」自93年12月公佈後，「頻道之規劃及其類型」變更申請之辦理方式與處理流程，自94年1月1日起，各系統經營者申請營運計畫中之「頻道之規劃及其類型」變更案，其申辦流程如下：⒈系統經營者於一個月前，檢具相關資料向中央主管機關提出營運計畫變更申請，並副知地方政府。⒉地方政府應於7日內表示意見，再由中央主管機關參考地方政府意見辦理准駁。⒊系統經營者於取得變更許可後，須以跑馬燈於5日前將頻道異動情形告知收視戶後，始得異動。行政程序係先提請有線廣播電視審議委員會審議，依該審議委員會議決議，再提請被告機關進行准駁。準此，系統經營者營運計畫中之「頻道之規劃及其類型」變更申請前，應就預定變動之營運計畫審慎規劃，妥善協商，俟確認變動內容後向被告申請變更，且資料檢送亦應完備俾供被告審查，原告對於審查流程及期間均應確實掌握，惟原告未就頻道之變更妥善規劃，除未依前揭送件程序於變動前1個月前提出申請，遲至98年12月31日（北世界）、99年1月5日（寶福）、99年1月4日（大揚）始向被告提出變更之申請外，復於99年1月1日凌晨即全面變更購物頻道之播送。
有關原告主張原處分裁罰金額高達700,000元顯屬過重，其裁量權之行使有濫用權力之違法一節：
⒈另被告為避免有線電視業者因年度授權換約，而衍生影響消
費者權益或違法情事，特於98年12月25日以通傳營字第09841085690號函（以下簡稱被告98年12月25日函），促請各有線廣播電視系統經營者注意「儘速與頻道供應業者完成年度換約事宜，換約期間如生爭議，應循調處機制依法向本會申請調處解決紛爭，切勿無故斷訊致消費者權益遭受侵害，議約期間如有違反公平交易之聯合行為或差別待遇情事，將依法處理。」，及「頻道規劃如有異動，應依規定變更申請，並副知地方政府，且於取得本會許可後始得播送。」，惟原告等就系爭案件拖延至98年12月31日（被告收文時間已將近下班時間），甚至於99年1月4日、5日始向被告申請。
，完全漠視被告審查之行政時間，且於未獲被告許可前，即自99年1月1日零時起擅自變更頻道，此等行為顯係出於明知並有意使其發生，而具有主觀上之故意。
⒉其次，系爭案件發生後，被告除於99年1月1日、2日以新聞
稿並分別至原告處進行行政檢查，均促請業者勿以身試法，惟違法情形仍持續至被告裁罰、處分書送達後，方於被告所限期改正之期限1月6日零時前改善。又依有線廣播電視法第37條及第37條之1 規定，除無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍。查目前衛星電視頻道總計268 個，勢必有大部分頻道無法於有線電視系統中播送，顯見原告除受法規限制利用之頻道外，尚擁有
100 餘個類比頻道，作為商業營運之談判籌碼（以頻寬750MHz計算且不計數位免費、付費頻道）。本件原告等11家系統經營者藉其強勢之傳播平台，除尚未獲被告許可外，且未以明顯訊息告知繳費收視之收視戶，即將「東森購物台」等5 頻道以相同類型之購物頻道「U life」予以取代，涉誤導收視戶其收視頻道仍為「東森購物台」，顯藐視法令，漠視消費者權益。此等違反行政法上義務之行為既出於故意，且違規情節嚴重。
⒊原告為非屬集團之系統及多系統經營者（MSO）所屬系統之
一，其與其他多系統經營者（MSO）所屬系統及部分非屬集團之系統，於同一時點（99年1月1日凌晨）進行頻道異動，致令同一時間受影響之收視戶數達231萬戶之譜，原告違規行為顯係故意且有藐視法令並恣意踐踏訂戶收視權益之惡意，原告對於違反前揭規定所應受之處罰，卻未採取適當且必要之預防措施，於被告進行行政訪視時立即改正，截至被告委員會議決議裁罰並送達裁處書期間，並無改正之意願及相關補救措施；原告與東森得易購公司就頻道間有契約上之爭議，惟該部分係屬商業協商機制，雙方應提早協商並完成申請被告許可之程序，卻怠於為之；且頻道變更規定行之有年，經營者理應充分知悉法令規定，卻以契約到期不及申報為由，未經被告許可，擅自變更頻道。再者，有線電視產業近十年來，系統與頻道供應業者之年度換約從未於年底前即完成次年度換約，惟雙方基於產業和諧及維護消費者權益之立場，均以系統繼續使用節目信號且頻道業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價格支付，至完約後再依新約議定價格找補之方式妥慎處理。原告之處置已違反產業之市場原則與慣例，縱令原告確定不與東森得易購公司簽定99年度合約，亦應於完成相關程序後始得為之。據此，原告有應注意並能注意卻不注意之過失，且主觀上亦有故意，應屬無疑。另，對於本件原告有否另涉違反公平交易法有關事業不得為聯合行為及不公平競爭等規定，被告已移請行政院公平交易委員會依法處理。
⒋基此，被告審酌原告違法情節顯係故意曲解法令、濫用市場
力量、破壞產業秩序、損害消費者權益，並積極卸責以圖私利之嚴重違規，於有線廣播電視法第68條所規定之裁罰範圍內，及按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」核處700,000元罰鍰，認事用法，應屬合理，並無裁量瑕疵。
綜上所述，原告所稱實不足採。原告行為顯係故意曲解法令
、濫用市場力量、破壞產業秩序、損害消費者權益並積極卸責以圖私利之重大違規，被告以其「違法情節核屬嚴重」及對消費者權益影響甚鉅，復因原告顯有明知違法之直接故意，經被告於99年1月4日第335次委員會議決議，依被告於96年1月15日發布之裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2點第2款規定、罰鍰案件額度參考表及有線廣播電視法第68 條第1項第3款規定，裁罰700,000元，並應於99年1月6日24 時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者得廢止營運許可，並註銷營運許可證。被告考量個案與其他多系統經營者（MSO）聯合濫用市場力量，違反公平交易秩序違規情節之行為應受責難程度、其所生影響立即及嚴重影響消費者權益甚鉅，而為前述之裁罰，認事用法尚無不合；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為原告變更其廣告專用頻道之頻道經營者，是否屬於變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」？被告以原告未經申准擅自變更營運計畫內容，有違反有線廣播電視法第26條第1項規定之情形，所為裁處罰鍰處分，有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按行政法上所稱之「裁量」與「判斷餘地」，其區別主要係
以行政決定之內容係涉及「法律效果」抑「構成要件」為其判準。次按規制目的選定的適法性，須與規制手段合併考量，始能得其要旨；換言之，目的審查不能抽離現實作抽象式的思維，規制目的若與規制手段不具合理的關聯性，即有構成「目的內涵不當聯結」的可能性，合先敘明。
㈡又查法律解釋所應參酌之五大因素，分別為文字字義、概念
體系、價值體系、歷史因素（立法本旨）及控制因素（合憲性考量），而歷史因素本非法律解釋之絕對判準。且各別法規範是否符合明確性原則之要求，基本上與其規範事務之實證特徵有關。是行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查，應就行政機關所為之判斷，是否有違反不當連結之禁止情形加以斟酌考量，先予陳明。
㈢再按「營運計畫應載明下列事項：．．．．．五、頻道之規
劃及其類型。」、「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：一．．．．三、未依第26條第1項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者。．．．．」，有線廣播電視法第22條第2項第5款、第26條第1項、第68條第1項第3款分別定有明文。復按「主管機關認為有線廣播電視營運不當，有損害訂戶權益情事或有損害之虞者，應通知系統經營者限期改正或為其他必要措施。」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正：一．．．．十、未依第60條規定改正或為其他必要措施者。」，亦分別為有線廣播電視法第60條、第66條第10款所規定。
㈣本件被告以原告於98年12月31日，向伊申請變更營運計畫書
中99年度頻道規劃及其類型，惟於未經許可前，即擅自於99年1月1日凌晨起，更換5個廣告專用頻道，將原位於第35、
47、48、60及80頻道位置播出之東森購物3台、東森購物1台、東森購物2台、東森購物5台、東森購物4台，變更改以東森公司代理之U-Life 4台、U-Life1台、U-Life5台、U-Life2台、U-Life3台播出，有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有線廣播電視法第26條第1項規定之情形，乃依同法第68條第1項第3款規定，以原處分各裁處原告罰鍰700,000元，並應於99年1月6日24時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈤第以本件被告處罰之理由，無非以依有線廣播電視法第22條
第2項第5款及第26條第1項規定，申請有線電視籌設許可後，頻道之規劃及其類型有變更時，應向主管機關提出營運計畫變更之申請，即使係廣告頻道亦在「頻道之規劃及其類型」範圍內云云為據，固非泛稱無憑。然查：
⑴所謂「授權明確性原則」，係指：「當法律授權制定法規命
令時，對授權規範規定內容明確程度之要求標準」，而「構成要件明確性原則」則係指：「實證法在規範社會生活事實，給予一定法律效果時，其對社會生活事實之描述是否精準清楚，使可能受該實證法影響之主體能合理預見或趨避，預先安排其生活規劃，降低守法成本」。
⑵茲被告雖以廣告頻道之變更係屬有線廣播電視法第22條第2
項第5款「頻道之規劃及其類型」之變更，依同法第26條規定，有線電視經營者應向被告提出申請；且由行政院新聞局89年4月18日函說明欄三、四等欄，可知修法前營運計畫應載明之「頻道數目」、「頻道使用方式」、「每日播送時間」、「節目內容」等4項，於修法時已修正為「頻道之規劃及類型」，「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，因此，有線電視經營者於營運計畫獲得許可後，嗣廣告頻道如有變更時，即應依有線廣播電視法施行細則第19條規定，敘明理由申請變更；又由被告97年12月26日函說明欄二，亦載以「廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理」云云資為答辯。
⑶經查，有關有線廣播電視法第22條第2項第5款所定「營運計
畫」應載明之「五、頻道之規劃及其類型」之事項，依有線廣播電視法前主管機關行政院新聞局93年12月13日令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」，略以「依有線廣播電視法第22條第2項第5款規定『頻道之規劃及其類型』為系統經營者營運計畫應載明之事項，依同法第26條第1項前段規定『．．．．營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請．．．．』。因此，系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依下列規定申請：一、系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形，系統經營者應於頻道異動一個月前，檢具下列文件向本局提出變更營運計畫申請，並檢具下列文件函知所屬轄區直轄市、縣（市）政府：㈠變更內容對照表及說明。㈡頻道規劃及使用情形表（如附件三）。㈢當月之節目表。」等語。足見有線廣播電視法所稱營運計畫內「頻道之規劃及其類型」，係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，甚為顯然。是「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，是否屬上述「頻道之規劃及其類型」之範疇，本不無可議。
⑷且立法院於88年間修正有線廣播電視法（於88年2月3日修正
發布名稱由「有線電視法」為「有線廣播電視法」及全文76條）條文，刪除第39條中之「頻道經營者」，新增第47條「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2項之限制。廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」、第42條第2項「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道」等規定。又行政院新聞局於89年11月3日公告之「有線廣播新聞系統經營者/有線播送系統定型化契約」，其中第2條明定提供給訂戶之基本頻道視訊服務不包括廣告專用頻道，第8條規定除廣告專用頻道外，系統業者不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道；參以被告自承非無線、非衛星傳輸之購物頻道，需依附於有線電視系統經營者設立之廣告經營者始得播放，而無須申請頻道執照或許可等情。
⑸本件原告所變更者係非無線、非衛星之廣告專用頻道，既非
屬一般受規範之節目頻道，與上述行政院新聞局93年12月13日令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」管制營運計畫內之「頻道之規劃及其類型」有別，且由「有線電視頻道規劃與管理原則」附件三「頻道規劃及使用情形表（範例）」亦可知所管制者為廣告專用頻道數量之上限（上開表格說明
9.參照），是依該等法規範構成要件要素，即作為審查依據之「準則」以觀，行政機關被告在行使此項法定排他性職權時，即不得迴避裁量法規範對法律效果所定之法定界線，藉以確保裁量權之妥適行使，毋庸置疑。故被告據以作成之原處分，是否合目的性之要求，既有可議，自有違法瑕疵，應構成撤銷之原因，至為灼然。
⑹又退步言，縱認本件被告之處分於法有據，惟查原告主張本
件有阻卻違法事由，即依有線廣播電視法第57條規定，系統業者播送之節目及廣告應先取得合法授權使得播送；而本件原廣告代理商東森得易購拒絕支付廣告頻道托播費用，復不給予伊繼續播送廣告之授權，是為維持廣告專用頻道數量及位置，不得已而更換廣告代理商等情，是否屬實，未據被告查明，是本件裁罰是否適當，亦不無疑問。被告雖稱原告就系爭案件係拖延至98年12月31日（被告收文時間已接近下班時間）始提出本件申請，然此尚不妨礙確認個案事實在規範上之評價。
⑺從而，本件被告原處分以原告未經申准擅自變更營運計畫內
容，有違反有線廣播電視法第26條第1項規定之情形，所為裁處罰鍰處分，既非可經由司法審查加以確認，揆諸前開說明，已與法律明確性原則有違，且被告於審查本件時，未予充分斟酌系爭個案情節，亦未綜合考量所有必要要件及相關事項，依立法目的而為合理之判斷或決定，所為原處分殊屬違誤，自應予撤銷。原告起訴指摘，即非無憑。
綜上所述，本件被告所為處分，殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告起訴請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷，發回由被告機關，就本件實證因素（包括原告主張系爭廣告專用頻道之頻道位置、內容均未改變，唯一改變的係頻道供應者，而本件是否應先送被告機關許可，應參考「國家通訊傳播委員會處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等節），參考上述本院之見解，從實體法上實質審核予以覈實查明後，另為適法之核定。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 7 日
書記官 劉 育 伶