臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1684號99年11月4日辯論終結原 告 黃錦榮訴訟代理人 張績寶律師複代 理 人 黃建閔律師被 告 法務部代 表 人 曾勇夫（部長）訴訟代理人 熊南彰上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國99年6 月21日院臺訴字第0990098458號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告法務部以原告民國94年8 月1 日起擔任苗栗縣卓蘭鎮卓蘭國民小學（下稱卓蘭國小）校長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，其胞妹甲○○為同法第3 條第2 款（原處分書誤繕為第1 款）所定關係人，原告明知有利益衝突時，應自行迴避，以免直接或間接使關係人獲取利益，詎其竟仍自94年8 月1 日起至98年7 月31日止，聘用其胞妹兼任該校特教組組長，使關係人獲取人事任用之非財產利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，被告遂依同法第14條、行政罰法第8 條及第18條第3 項規定，以99年4 月7 日法利益罰字第0991103586號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，有侵害人民基本權利之嫌：
公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，涉及人民工作權及財產權，依憲法第15條規定及釋字第491 號解釋，基於法治國原則下對人民基本權利之保護，應遵守法律明確性原則之要求。本件原告係於94年奉派接任卓蘭國小校長，而原告胞妹甲○○早自78年8 月1 日即於該校服務，並兼任特教組長多年，原告僅係依循前任校長之例，延續聘用甲○○兼任特教組長，確實不知有利益衝突情事，被告無視甲○○兼任特教組長多年之事實，逕以原告94年接任後仍予續聘，即論以違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，不啻侵害甲○○所受憲法保障之工作權及財產權，是否合於法律保留原則、明確性原則之要求，殊非無疑。
（二）原告並無假借職務上之權力、機會或方法圖關係人利益之情形：
1、公職人員利益衝突迴避法第1 條之立法精神係為促進廉能政府，端正社會風氣，遏阻貪污腐化及不當利益輸送。同法第7條 並明定公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益，足證該法之立法意旨係在遏阻貪污、腐化，避免公職人員假借職務上之權力、機會、方法圖本人或關係人之不當利益。至有無獲取利益，自應就個別事件主客觀面予以判斷，而該法第6 條所謂「知」有利益衝突或迴避義務者，係屬主觀構成要件。又依據教育部合政字第0930061183號函釋，公職人員利益衝突迴避法第6 條至第10條之規定，均係具有目的性、意向性之故意行為，是其違反之處罰規定，亦當限於故意型態，而不及於過失。故原處分若判定原告成立公務人員利益衝突迴避法第6 條、第10條，前提必須調查原告知悉其有利益迴避必要，且有違反之「知」與「欲」，始該當「故意」之法定主觀要件。
2、原告係於94年奉派接任卓蘭國小校長，而原告胞妹甲○○早自78年8 月1 日即於該校服務，並兼任特教組長多年。
嗣原告於94年接任卓蘭國小校長後，審酌該校符合特教專長之人員極其有限，且該職務工作內容異常繁忙，校內教職人員對該職務避之唯恐不及，適原告胞妹甲○○具上開專長，且早於原告接任校長前即兼任該職務多年，始循前任校長之例，延續聘用甲○○兼任特教組長，確實不知有利益衝突情事，故本件並無公職人員利益衝突迴避法第1條所謂「貪污腐化」、「不當利益輸送」之情形。
3、所謂「假借權力」，係「濫用權限」之意，故如為權限之正當行使，自無違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定。以本件為例，國小教師兼任組長，如有趨之若鶩之情，則本件原告以甲○○兼任組長，自屬違法。反之，國小教師兼任組長，如係為眾所不欲之負擔，則原告堅持不令甲○○兼任組長，則反有迴護甲○○利益之嫌，被告未行事實之調查，遽為不利原告之認定，殊難令人甘服。
（三）原處分並未說明甲○○於本件獲有何利益，自有理由不備之違法：
1、公職人員利益衝突迴避法第4 條所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。財產上利益包括：⑴動產、不動產。⑵現金、存款、外幣、有價證券。⑶債權或其他財產上權利。⑷其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，則係指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。
2、原處分對於甲○○所獲得究係財產上利益，或非財產上利益，抑或二者兼具，均未見說明，自有理由不備之違法；再者，倘認甲○○兼任特教組長之職務，係非財產上利益者，然甲○○係依法通過教師甄試、審查而公開聘任，原告無「任用」甲○○之情；又甲○○早於原告至卓蘭國小擔任校長之前，即於卓蘭國小任教且兼任特教組長，亦無「調動」之情，職等上亦無因此而調陞，當非所謂「陞遷」。
3、公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項固有「其他人事措施」之概括式規定，惟解釋上當指舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，方屬該條所稱之「其他人事措施」，且於實際適用上，宜依具體個案斟酌認定之。惟原處分並未依據具體個案，說明甲○○於本件獲有何利益，理由自嫌欠備。
4、被告復援引其92年9 月22日法政字第0920039451號函，謂政府機關、公立學校及公營事業機構對技工、工友及臨時人員之聘僱均仍屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項規定中之「其他人事措施」云云。但查，公職人員利益衝突迴避法第4 條第３項規定所稱之「其他人事措施」，乃屬不確定法律概念，且此不確定法律概念之解釋關乎人民工作權及財產權之限制，被告逕執函示自為判斷決行，是否合於法治國原則下對人民基本權利保護之要求及法律保留原則、明確性原則等，實值存疑。況且，原告於本件係續聘甲○○擔任卓蘭國小之特教組長，其性質與上開函示所稱技工、工友及臨時人員明顯不同，被告引為抗辯依據，顯係引喻失義。
（四）原告於本件對於甲○○教師兼任上開職務，自始即將原委說明清楚，係因卓蘭國小其他教師並無兼任校內特教組長之意願，不得已方延續聘用甲○○兼任該職務。又甲○○兼任該職務，每月領得之特支費為4,990 元，而依公職人員利益衝突迴避法第14條規定，違反同法第7 條規定者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，所得財產上利益並應予追繳，顯然原告確屬不知延續聘用甲○○兼任特教組長，有何利益衝突情事，否則豈有可能為了每月領取4,990元之特支費，而甘冒被處至少100 萬元罰鍰之風險，況且甲○○均有依法提供勞務，並非坐領乾薪，亦無懈怠情事，亦即國家並未因原告之聘任行為而遭致損失，甲○○亦未因此而取得任何不法利益，而原告就有關甲○○之薪資俸給，亦未獲絲毫利益，僅因原告不諳法律規定，被告即對原告課以高達100 萬元之罰款，原處分亦難謂符合比例原則。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項規定：「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」又政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、調動」等人事權運用之範圍，且依公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋，是上開人員之聘僱仍應屬公職人員利益衝突迴避法所稱「其他人事措施」之範疇，有被告92年
9 月22日法政字第0920039451號函釋足參。原告主張公職人員利益衝突迴避法規定已侵害人民之工作權及財產權，並違背法律保留及法律明確性等原則云云，實對法律之適用有所誤解。
（二）又參照公務人員任用法第26條迴避任用之立法意旨，係為避免機關長官徇私任用，損及立場，進而影響機關業務之推動或內部和諧，且聘用人員之屬性，為臨時性用人，雖與公務人員為常態性用人之性質不同，惟依聘用人員聘用條例第2 條後段規定「本條例未規定者，適用其他法律之規定。」基於同一意旨，各機關聘用人員仍應適用公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定，亦有銓敘部87年7月22日（87）台甄一字第1644612 號函釋可查。足見聘任人事，本有利益可言，故除公職人員利益衝突迴避法外，另公務人員任用法、公務員服務法、教育人員任用條例、行政程序法等對於特定親屬亦有利益迴避之法律規範。原告以其係循例續聘關係人，為權限之正當行使，並非權力濫用，關係人亦未獲得利益為由，主張未構成本法所稱利益衝突情形云云，尚非可採。
（三）次按不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰；依行政罰法規定減輕處罰，且同時有免除處罰規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一，行政罰法第8 條及第18條第3 項分別定有明文。公職人員利益衝突迴避法第6 條規定：公職人員「知」有利益衝突者，應即自行迴避，前開「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。況法律經總統公布施行後，人民即有遵守之義務，不得以不知法律而免除責任，有被告93年5 月4 日法政決字第0930006395號函可資參照。原告所稱其不知有利益迴避之必要，不具備違反公職人員利益衝突迴避法之「知」與「欲」，要件不符云云，洵非有據。
（四）公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法圖其本人或關係人之利益，違反者處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，公職人員利益衝突迴避法第7 條及第14條定有明文。原處分已衡酌關係人早於原告任卓蘭國小校長前，即自78年
8 月1 日起調至該校任教並兼任特教組長，原告於接任校長後，乃循例續聘該關係人任特教組長，及關係人因任該職所獲特支費之金額非鉅等情，援引行政罰法第8 條及第18條第3 項之規定，就其兩次（96、97年續聘）違反行政法上義務之行為，均減輕處罰，各酌減至法定罰鍰最低額之二分之一，併處罰鍰100 萬元，原告猶主張原處分裁罰過重，違反比例原則云云，純屬個人意見，亦不足取。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述爭點外，為兩造所不爭執，且有苗栗縣政府政風處98年11月13日栗政預字第0980 004463 號函、被告99年4 月7 日法利益罰字第0991103586號處分書、行政院99年6 月21日院臺訴字第0990098458號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告並無假借職務上之權力、機會或方法圖關係人利益之情形，及原處分裁罰過重等據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告續聘關係人為兼任特教組長，是否違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定？原裁處是否違反比例原則？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……」、「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」、「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」、「違反第七條或第八條規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」為公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第2 款、第4 條第1 項及第3 項、第5 條、第7 條、第14條明文規定。次按「各級學校校長不得任用其配偶或三親等以內血親、姻親為本校職員或命與其具有各該親屬關係之教師兼任行政職務。但接任校長前已在職者，屬於經管財務之職務，應調整其職務或工作；屬於有任期之職務，得續任至任期屆滿。」教育人員任用條例第32條亦定有明文。
（二）原告之妹即關係人甲○○自78年8 月1 日起，任職苗栗縣卓蘭鎮卓蘭國小教師，並於98年7 且31日退休等情，有關係人離職證明書在卷可憑（原處分卷第13頁），原告於94年8 月1 日起擔任卓蘭國小校長，自94年8 月1 日起至97年7 月31日止聘用關係人兼任該校特教組組長，亦有兼職聘書存根可據（原處分卷第33頁），原告為公職人員，明知其胞妹甲○○係屬公職人員利益衝突迴避法第3 條第2款所定之關係人，卻仍於其擔任校長職務時，假借職務上之權力，聘用甲○○為兼任特教組組長，除使甲○○獲有其他人事措施之非財產上利益外，亦使其取得主管加給（特支費、特教津貼等）財產上利益，有卓蘭國小94年至98年薪資印領清冊影本可憑（原處分卷第62頁以下），故被告就原告96年及97年2 次聘任行為，以違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，依同法第14條前段、行政罰法第
8 條及第18條第3 項規定，各酌減至法定罰鍰最低額之二分之一（即各50萬元），而併處罰鍰100 萬元，於法尚無不合。
（三）原告雖主張其並無假借權力圖關係人利益之故意及行為，惟查，公職人員利益衝突迴避法之立法精神，乃規範公職人員於處理公務時，應避免外界產生利益輸送之不良觀感，且除該法外，教育人員任用條例第32條亦有相關限制任用之規定（含兼職行政職務），又不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8 條前段亦有明定，原告身為公職人員，自難諉為不知；且兼任之行政職務，係屬機關人事措施之一環，乃屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第
3 項所稱「其他人事措施」範疇，聘用擔任行政兼職，聘用本身係屬非財產上利益之取得，不僅為一般受規範者得以理解及預見，並符合社會通念，且因該職務受領之報酬，亦屬財產上之利益，故原告明知此情仍以其職務上之權力予以聘用，自有違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之行為，原告所稱因不諳法令而循例聘任云云，尚難認屬可採。至於原告主張系爭職務關係人已任職多年，且該校並無符合資格之人可予擔任一節，原告本應循行政程序向相關主管機關反映以謀解決之道，要難執此違法從事，是原告此部分之主張，亦不足取。
（四）原告雖主張本件裁處罰鍰過高，有違比例原則云云，惟查違反公職人員利益衝突迴避法第7 條者，其法定罰鍰最低額為100 萬元，此項罰鍰規定，係為有效達成該法立法目的而設計，為有效落實規範，以禁絕公職人員假藉權力圖利之必要手段，且其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施，且被告已斟酌關係人所獲特支費之金額非鉅等情，就原告2 次（96年、97年）違反行政法上義務之行為均減輕處罰，各酌減至法定罰鍰最低額之二分之一，併處罰鍰100 萬元，核尚無違比例原則，故原告此部分之主張，亦不足採。
六、綜上所述，原告主張尚非可採，被告認定原告違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，依同法第14條、行政罰法第8條及第18條第3 項規定，以原處分處原告罰鍰100 萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 林苑珍