臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1620號100年1月20日辯論終結原 告 臺北自來水事業處代 表 人 吳陽龍（處長）住同上訴訟代理人 陳松棟 律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 王如玄（主任委員）訴訟代理人 陳志祺
李昆峰張書銘被 告 行政院勞工委員會北區勞動檢查所代 表 人 謝英文（所長）住同上訴訟代理人 李昆峰
張書銘上列當事人間勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國99年6 月25日院臺訴字第0990098940號訴願決定、行政院勞工委員會99年5 月28日勞訴字第0990004425號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：原告之代表人原為郭瑞華，於訴訟進行中變更為吳陽龍，並經其具狀聲明承受訴訟( 見本院卷第121-123 頁) ，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告將其直潭壩溢流道整修工程(下稱系爭工程)交付尚揚營造有限公司（下稱尚揚公司）承攬，尚揚公司將其中壩底圍水導水工程交付乙晟工程有限公司（下稱乙晟公司）再承攬，乙晟公司復將其中水壩閘門下方止漏工作交付陳介石承攬，尚揚公司工地現場負責人王敬開於民國( 下同)98 年8 月27日會同乙晟公司負責人杜林游及陳介石等人進行水壩閘門擋水工程勘查工作時，發生陳介石潛水至閘門底處遭漏水縫隙黏滯力吸引而溺水死亡之災害事故。被告行政院勞工委員會北區勞動檢查所（下稱北區勞檢所）於98年8 月28日、29日及同年9 月8 日派員實施檢查，作成職業災害檢查初步報告書，並以原告與尚揚公司及乙晟公司等分別僱用勞工共同作業，卻未依規定設置協議組織並指定工作場所負責人擔任指揮及協調之工作，對於承攬人工作未聯繫與調整，對工作場所未確實巡視，對於相關承攬事業間之安全衛生教育亦未採取指導及協助，致三次承攬人陳介石於98年8 月27日從事現場勘查作業時發生溺斃之職業災害，違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第4 款規定，乃以98年11月17日勞北檢綜字第0985021674號函（下稱原處分一）檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上。被告行政院勞工委員會（下稱勞委會）亦以原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第
4 款規定，經北區勞檢所檢查屬實，依同法第34條第2款 規定，以98年11月17日勞北檢授字第0980201341號處分書（下稱原處分二）處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元。原告不服原處分一，向北區勞檢所提出異議，經北區勞檢所以98年12月18日勞北檢綜字第0981020056號函（下稱異議處理結果）復處置並無違誤，原告仍不服，提起訴願遭不受理；原告不服原處分二，經提起訴願遭駁回。原告不服該二訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分一係就陳介石溺斃職業災害一案，指原告有違反勞工
安全衛生法第18條第1 項第1 款至第4 款規定之情形，命原告文到後即日改善，並命原告將勞動檢查結果通知書於違規場所顯明易見處公告7 日以上，此應屬行政處分性質，而非單純事實敘述或非欠缺法效性之意思通知。另由原處分一之說明，亦可見北區勞檢所認其具有法律效果，原告對之提起行政爭訟，程序應屬合法。
㈡系爭工程雖已發包予尚揚公司承攬，尚揚公司並再交付乙晟
公司承攬，惟98年8 月27日發生陳介石溺斃職業災害時，尚未報准開工，則尚揚公司、乙晟公司、陳介石均未獲准於直潭淨水場內施工，絕無原告與之共同作業可言。況且陳介石進入直潭壩底水下進行勘查一事，係由尚揚公司、乙晟公司擅自決定，未曾向原告報告或徵得原告同意，亦無由原告默許等情，嗣後原告工程員陳進榮發現尚揚公司等使人入水勘查，已立即要求停止作業，並無事後同意或默許之情事。是原告係處於不知悉之狀態，自無勞工安全衛生法第18條第1項所定事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業規定之適用。
㈢尚揚公司人員王敬開、乙晟公司負責人杜林游及陳介石等於
98年8 月27日係表示欲進行現場勘查，完全未提及入水勘查之事，且陳進榮及其他人員，均未發現有任何可能入水勘查之資訊，原告實無從推估其嗣後竟擅自使人入水勘查之可能。直潭壩溢流道整修工程項目中，固有水壩下闡門下方止漏一項，惟一般工程慣例，入水勘查絕不屬於為工程備料、機具安裝、施工規劃而進行現場勘查範圍內之事項，自不能逕認原告已知悉、同意或默許尚揚公司等將於現場勘查時進行入水勘查。
㈣陳進榮發現尚揚公司等使人入水勘查之時，立即予以制止，
要求停止作業，前往距離陳介石入水作業數十公尺外之辦公室監督並等候入水作業之陳介石離水上岸，並在該辦公室處理施工人員危害因子注意事項告知單加註「水深約10～12m……下去不可太靠近，以免被吸入而發生危險」等字樣之告知事項，其作為積極正當，亦與勞工安全衛生法第18條第1項規定分別僱用勞工共同作業無關。且陳進榮交付施工人員危害因子注意事項告知單予尚揚公司等，係基於保障進入直潭淨水場場區所有人員安全之考量，並非認為尚揚公司等當日之現場勘查即為施工之一部分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定、異議處理結果及原處分一、原處分二。
三、被告則以：㈠原處分一及異議處理結果僅係通知原告勞動檢查結果及就原
告對該通知書不服提起異議所為之說明，為單純之事實敘述，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分。
㈡現場勘查作業應包括入水勘查作業，且98年8 月27日之現場
勘查作業係為確認應備妥多少材料與現場作業機具、設施與材料設置規劃，應屬該工程之一部分，又衡以水壩閘門下方漏水為系爭工程項目之一，自無法排除下水勘察之可能性。尚揚公司等既告知要現場勘查，由原告所屬工程員陳進榮帶入直潭壩，並交付施工人員危害因子注意事項告知單，應有同意或默許進入現場勘查之意，並可預期有入水作業之需要，即應事前與尚揚公司等協議安全管制措施，於現場採取指揮、協調、連繫、調整、巡視、安全衛生教育之指導及協助等措施，以防止職業災害發生，與工程是否已報准開工無涉，亦不應以同意「現場勘查作業」而非「入水勘查作業」作為規避應採取必要安全措施之責任。另現場勘查作業不論於開工前或開工後進行之目的均相同，並未因現場勘查作業於開工前施行而認定不屬直潭壩溢流道整修工程之一部分。且陳進榮於災害發生當日下午已知水下勘查之事實，竟未採取使尚揚公司等立即停止作業之積極作為，致其仍續行勘查第
二、三個閘門，而發生陳介石溺斃職業災害。㈢尚揚公司等從事水下勘查作業係為進行水壩閘門下方漏水止
水作業之備料與止水工法測試，依承攬契約之內容，「水壩閘門下方漏水止水」為系爭工程項目之一，且工程施作（止水、導水、祛水、擋水、壩底修補與檢測等）需原告協助關閉閘門始能進行，又原告直潭淨水場設有專人負責水壩及取水作業（含閘門管控），水壩閘門之操作又歸原告直潭淨水場所管控，且本工程於原告之直潭壩內施工，為原告營運範圍所能支配、管理之場所，雙方彼此作業間明顯具有相當作業關連，且原告與尚揚公司等所僱之勞工於同一時間、同一工作場所從事工作，有勞工安全衛生法第18條第1 項暨同法施行細則第24條所稱之「共同作業」事實，原告自應負勞工安全衛生法第18條第1 項規定之責任等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原處分一是否具行政處分性質？98年8 月27日發生陳介石潛水至閘門底處遭漏水縫隙黏滯力吸引而溺水死亡之災害事故，原告與尚揚公司等是否有勞工安全衛生法第18條第1 項所定共同作業之情事？原告應否負勞工安全衛生法第18條第1 項所定之責任？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，應報由所屬勞動
檢查機構依法處理；其有違反勞動法令規定事項者，勞動檢查機構並應於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善，並副知直轄市、縣(市)主管機關督促改善。對公營事業單位檢查之結果，應另副知其目的事業主管機關督促其改善。事業單位對前項檢查結果，應於違規場所顯明易見處公告7日以上。」「本法第25條第2項所稱檢查結果，係指勞動檢查機構向事業單位所發立即改正或限期改善之檢查結果通知書。」勞動檢查法第25條及同法施行細則第22條所明定。查勞工檢查機構對各事業單位工作場所實施檢查，在於貫徹勞工法令之執行，其就職業災害所為檢查製作之職業災害報告書，固如鑑定之為意見表示，供其上級機關核定之依據，並不發生法律上效果，是如其單經檢送職業災害報告書與事業單位所發之函件，無非告知該報告書所示意見，屬事實通知之性質。惟若檢送職業災害報告書時，並依職業災害報告書之內容，指明事業單位有如何應依勞工法令改善之事項，並限期命確實辦理改善，將再實施複查者，即屬勞動檢查法第25條及其施行細則第22條所指檢查結果通知書，則其行為係為執行勞工法令，基於公權力之行使所為之單方行為，事業單位茍不如期改善，足以發生類如得通知其部分或全部停工等法律上效果，有拘束事業單位之效力，不能謂非行政處分。(參照改制前行政法院85年度判字第2673號判決)㈡查本件北區勞檢所為勞工檢查機構，據尚揚公司報告系爭工
程三次承攬人陳介石於98年8月27日下午4時40分許，在臺北縣新店市○○○路直潭壩，因潛水至閘門底處遭漏水縫隙黏滯力吸引而溺水死亡之災害事故，經北區勞檢所分別於98年
8 月28日、29日、同年9 月8 日派員前往實施職業災害檢查，並制作職業災害檢查報告書，乃以原處分一檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上，且告知所有違反規定事項如發現未按通知期限改善者，將依照有關法令規定處理( 見本院卷第25頁) 。經核原處分一所命原告應為之內容，依上開說明，北區勞檢所之行為係為執行勞工法令，基於公權力之行使所為之單方行為，原告茍不如期改善，足以發生北區勞檢所將依照有關法令規定處理之法律上效果，有拘束原告之效力，係屬行政處分，要無疑義。原告就前函向北區勞檢所聲明異議，經該所以98年12月18日勞北檢綜字第0981020056號函回復。原告不服，提起訴願，訴願決定徒以原處分一之性質係屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分，認為訴願不合法從程序上不受理，固非的論；惟訴願決定雖將原告訴願予以不受理，亦屬維持原處分，為保障人民儘速實現請求法院審判之訴訟權，本院應逕為審查原處分是否違法，以判斷原告起訴有無理由，不因其訴願決定違法而異。
㈢次按「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業
時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。……」、「有左列情形之一者處新臺幣3萬元以上6萬元以下罰鍰：……二、違反……第18條……之規定。……」勞工安全衛生法第18條第1 項、第34條第2 款分別定有明文。又「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」勞工安全衛生法施行細則第24條亦有明文規定。再觀之勞工安全衛生法第18條之立法要旨，係加強事業單位與承攬人、再承攬人間之連繫，共同負擔起防止職業災害發生之責任，保障雇主及勞工生命及財產之安全。是事業單位與承攬人、再承攬人等是否共同作業，仍應從勞工安全衛生法係為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的予以界定，亦即應以其彼此作業間具有相互關連或幫助關連，而作為共同作業之認定標準。
㈣經查，原告將系爭工程交付尚揚公司承攬，尚揚公司將其中
壩底圍水導水工程交付乙晟公司再承攬，乙晟公司再將其中水壩閘門下方止漏工作交付陳介石承攬。陳介石於98年8 月27日下午2 時許，在臺北縣新店市○○○路直潭壩進行水壩閘門擋水工程勘查工作，迄同日4 時40分許，其因潛水至閘門底處勘查過於接近閘門漏水縫隙，致黏滯力過大無法脫離而溺斃之災害事故之事實，有北區勞檢所派員調查製作之職業災害檢查初步報告書( 見被告勞委會所附答辯卷宗第29-3
6 頁、第46-47 頁) ，並經本院調臺灣臺北地方法院檢察署99年度偵字第7001號偵查卷宗核閱無訛，且為原告所不爭執，堪信為真實。次查，系爭工程於原告之直潭壩內施工，為原告營運範圍所能支配、管理之場所，此為原告所不爭執；系爭工程於工程施作止水、導水、擋水、壩底修補及檢測時，須由原告配合關閉閘門始能進行；原告於直潭壩置有工程及技術人員，負責水壩管理維護及取水作業之閘門管控，系爭工程之施作，原告須協助，作業進行中，水霸閘門保持關閉等情，亦據尚揚公司工地現場負責人王敬開、原告直潭淨水場場長許登發陳述在卷( 見同上卷第37頁、第39-40 頁)，則原告於陳介石進入直潭壩從事危險性之潛水作業時，與原告負責水壩管理維護及取水作業之閘門管控，二者間具有相互關連或幫助關連，依前揭說明，應可認有共同作業之情事。原告竟未設置協議組織，指定工作場所負責人擔任現場指揮及協調工作，並採取連繫與調整作為及確實巡視工作場所，對於相關承攬事業間之安全衛生教育亦無指導及協助作為，致發生上開時地陳介石溺斃之職業災害，核諸上開規定，原告有違反勞工安全衛生法第18條第1 項規定情事，洵堪認定，北區勞檢所檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上；勞委會依同法第34條第2 款規定，處原告罰鍰6 萬元，並無不合。
六、原告主張系爭工程雖已發包予尚揚公司承攬，尚揚公司並再交付乙晟公司承攬，惟98年8 月27日發生陳介石溺斃職業災害時，尚未報准開工，則尚揚公司、乙晟公司、陳介石均未獲准於直潭淨水場內施工，絕無原告與之共同作業可言云云。經查：
㈠按共同作業之認定，應從勞工安全與健康之立法目的界定，
已如前述，勞委會於97年4月17日以勞檢5字第0970150389號函修訂「加強勞工安全衛生法第17條及第18條檢查注意事項」，揭示第18條所稱共同作業之認定原則，以作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，同一工作場所以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互干擾之範圍認定之。事業單位本身勞工有否進行作業，以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。並例舉水利工程之事業單位與承攬人勞工安全衛生管理無法完全劃分，工程並非完全隔離獨立，與承攬人等彼此作業具有相互干擾（如承攬人作業須向事業單位申請工作許可或停送電之連繫等），認定為共同作業。
㈡查原告所設直潭淨水場係自直潭壩取水處理後供水，原告設
有掌理水源、取水、淨水設施之操作維護管理單位，並於直潭壩置有2 名工程師及多名技術士分別負責水壩管理維護及取水作業（含閘門管控及操作），其將直潭壩溢流道整修工程交付承攬，於工程施作止水、導水、擋水、壩底修補及檢測時，須由原告配合關閉閘門始能進行，均如前述，尚揚公司等承攬人既經事先告知原告要前往現場勘查，並由原告所屬工程員陳進榮帶入直潭壩，且告知施工人員危害因子注意事項，此有施工人員危害因子注意事項告知單可按( 見同上卷第45頁) ，衡以水壩閘門下方止漏為系爭整修工程項目之一，自無法排除入水勘查之可能性，可認原告確有同意或默許承攬人進行現場勘查。且依證人杜林游到院證稱：「勘查目的在於要準備多少機具材料來作本案工程，內容為因為閘門漏水，所以堵水，修理閘門下方，補強下方平台。」「問：你所承包的施工範圍為何？答：堵水、下方鋼板擋水。」「問：當天所準備的潛水設備為何？答：氧氣筒、潛水服裝等由潛水人員準備，詳細內容我不清楚。」「問：氧氣筒、潛水服裝帶進場時其他人員可否看見？答：一般放在車上，車子開到壩頂要用的時候才拿下來。」「問：進入直潭壩是否需經過許可？經過誰的許可？答：需經過尚揚營造、自來水廠許可。」「問：自來水廠是否派員偕同你們進場？答：陳進榮先生偕同我們進場。我們先進來，後來他才到管制門，他有陪同我們去壩頂。」( 見本院卷第108-109 頁) ，依當日勘查之目的在於閘門漏水之情形，作為備料之參考，陳介石㩗有潛水裝備，及陳進榮陪同渠等至壩頂等情，原告不得諉為不知陳介石等人有下水作業之計畫。則原告於可預期渠等有入水作業之需要，即應依法採取防止職業災害之必要措施，以維勞工安全，要難以尚未開工推諉其責。原告主張
98 年8月27日係進行開工前之現場勘查，尚未報准開工，尚揚公司、乙晟公司、陳介石均未獲准於直潭淨水場內施工，原告絕無與之共同作業之事實云云，自非可採。
七、原告又主張陳進榮發現尚揚公司等使人入水勘查之時，立即予以制止，要求停止作業，並在該辦公室處理施工人員危害因子注意事項告知單加註「水深約10～12m ……下去不可太靠近，以免被吸入而發生危險」等字樣之告知事項，其作為積極正當云云。惟查，依卷附施工人員危害因子注意事項告知單及本件職業災害檢查初步報告書記載之災害發生經過，陳進榮係於98年8 月27日上午11時30分告知尚揚公司施工人員危害因子注意事項，於同日下午發現陳介石潛水勘查閘門漏水之情形後，未能即時制止，以防止職業災害，竟逕自離開現場前往距離陳介石入水作業數十公尺外之辦公室，在該告知單上加註「水深約10～12m ，而且每閘門大大小小漏水不等，下去不可太靠近，以免被吸入而發生危險」等字樣之告知事項，再以該告知內容有下去不可太靠近等語，可知原告確有同意陳介石入水作業，陳介石乃繼續進行勘查第2 個閘門，直到再勘查第3 個閘門時，始發生意外。原告主張其曾要求停止作業並等候入水作業之陳介石離水上岸，顯非事實，亦非可採。
八、綜上所述，原告所訴均委無足採，北區勞檢所以原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第4 款規定，乃以原處分一檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上；勞委會以原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第4 款規定，依同法第34條第2 款規定處原告罰鍰6 萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蔡紹良法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 李依穎