臺北高等行政法院判決
99年度訴字第163號99年9 月16日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 告 國防部代 表 人 庚○○○○○○訴訟代理人 辛○○上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年11月24日院臺訴字第0980097816號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：高雄縣樂群村為國軍老舊眷村，被告為辦理該村改建，於民國（下同）91年間辦理改建說明會，因該村未達同意改建之法定人數，乃修正改建計畫報經行政院以91年8 月1 日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣樂群村原眷戶於96年3月21日連署請求被告續辦理該村改建，被告乃於96年9 月18日重新召開高雄縣樂群村改建基地原眷戶改（遷）建說明會，原告等以自行繕具之改建意願聲明書，聲明同意配合改建，惟不同意依勵志村改建基地完工住宅決算輔助購宅之計算方式等語。被告依辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定，認原告等為不同意改建之原眷戶，並依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第22條規定，以98年4 月29日國政眷服字第0980005664號函（下稱原處分）註銷原告等之樂群村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。原告等不服，以高雄縣樂群村前因同意改建之原眷戶未達4 分之3 ，不辦理改建，經被告報經行政院准予備查，今未再報行政院核准即行改建，實屬違法濫權；又被告辦理法定說明會時，當場即有眷戶提出質疑，但均未獲採納或具體答覆，渠等鑒於眷戶改（遷）建申請書制式定型化，意願選項不周全，惟仍依規定程序認證表達訴求，並願意配合改建。再者，被告未就國軍老舊眷村改建注意事項公告閱覽並廣為政令宣導，致渠等未知悉相關規定，實不可歸責原眷戶，請求回復原告等應有權益，以維人民基本生存權利云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠事實部份：
⒈原告等人均為領有居住權利之公文書而居住於高雄縣樂群
村之住戶，前於87年間由被告公告進行改建認證事宜，嗣經確認同意改建人數未逾當時有效施行之眷改條例第22條所定之4 分之3 改建要件，並經被告列為不改建眷村報請行政院核定，行政院以91年8 月1 日院台防字第0910038914號函作成核定高雄縣樂群村不辦理改建之決定。
⒉嗣於96年9 月10日，被告未將高雄縣樂群村再次列為老舊
眷村土地並依眷改條例第4 條第1 項規定列為老舊眷村改建土地報請行政院核定，卻再次公告進行改建認證事宜，原告等人於公告所定認證期限內書立「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書」，聲明「願意配合改建」，並經公證人認證於96年12月18日向高雄縣樂群村之列管單位空軍軍官學校提出。遲至1 年後之97年12月19日，原告甲○○、乙○○、丙○○、戊○○與己○○等人接獲屬名為空軍軍官學校學務處政戰官莊博為先生之存證信函，以原告等人未依配合辦理樂群村改建認證程序為由，要求原告等人「於文到一個月內補辦相關事項」，卻未明確告知原告等人須補辦何等事項。經原告己○○即以98年1 月15日存證信函回覆，告以原告等人均已於96年12月18日提出同意改建之聲明書，請求協助說明原告等人須補辦何等事項，卻未見其回覆。嗣被告隨即於98年4 月29日以原處分註銷原告等人之眷舍居住憑證與原眷戶輔助購宅權益。
㈡原告等人於被告於96年9 月間對於高雄縣樂群村進行之改建
程序，已明確表達同意改建意旨，被告將原告等人視為眷改條例第22條所定之不同意改建眷戶，無法無據：
⒈按法律之解釋與適用，應依據法律條文之規範意旨及立法
目的整體觀察而為妥適之認定。今眷改條例第22條故規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行（第1 項）。本條例修正施行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。（第2 項）。」，故對於依前條第2 項進行改建認證程序中不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。惟法條僅規定『得』註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，再參酌眷改條例施行細則第20條第2 項之規範意旨，其明文賦予原眷戶有表達不同意改建意願之權利，故「表達不同意改建意願之權利」與「不同意改建之眷戶」之認定，即應有所區別。
⒉次按，民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人
之真意，不得拘泥於所用之辭句。」，因此最高法院19年上字第28號與同院19年上字第453 號民事判例即循此闡明：「解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真意。」「契約應以當事人立約當時之真意為準，而真意何在，又應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意。」。
⒊原告等人確實並非不同意改建眷戶。查原告己○○、戊○
○、丙○○、丁○○、乙○○及甲○○均於被告公告之認證期限屆至前提出經認證之聲明書，於聲明書上均明確載明「本人願意配合改建」以及「本人同意領取輔助購宅款」，故原告等人確實並非不同意改建眷戶。原告等人於「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書」中確實表達「願意配合改建」之意旨，並明白書明「輔助購宅款之計算方式應依本聲明書第四項之計算方式給付」，顯然原告等人已明確表明同意改建並選擇領取輔助購宅款之選項，至於對於輔助購宅款之計算方式之陳述，僅具有陳請被告注意之意。被告斷章取義曲解原告等人已確實表達「願意配合改建」之意旨，此等認定已背離原告等人提出原證
3 「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書」之意旨。
⒋再者，依據眷改條例第22條之規範意旨，並未要求同意改
建之原眷戶應以何定型式方式表達同意改建意願以及所選擇之改建選項，且原告等人於收受原處分前，從未知悉被告有訂定「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」此一命令，而被告註銷原告等人之權益前，從未曾主動告知「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」之規範效果。被告於96年9 月18日制發之原證7 「高雄縣『樂群村』改（遷）建『勵志村改建基地』說明書」上，亦未將此注意事項引為本件改建程序進行之依據，故原告等人所表達之改建意思表示之內容，即應依據前揭民法之規定予以認定。
⒌再按，國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條僅規定原眷
戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證，惟並未明文限制原眷戶不得以自己書立之聲明書於經認證後向主管機關提出。再者，眷改條例第22條與同條例施行細則第20條係在賦予原眷戶有表達對於改建意願之自由，原眷戶立於法律所賦予之改建意願表達自由，以自行書立之改建聲明書於認證後向主管機關提出，允為符合言論表達自由之行為。
⒍今被告並無法律之明文授權即於「辦理國軍老舊眷村改建
注意事項」中訂定逾期未提送改（遷）建聲請書或認證書擴張、限制、變更內容者視為不同意改建眷戶，此等規定已違反依法行政原則中之法律保留原則，蓋「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」僅為具有行政規則性質之行政命令，只可對於執行法律之細節性與技術性事項為規範，就涉及人民權利義務之限制與剝奪之事項，非有法律之明確授權，行政機關不得逕以行政命令予以規範。今「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」中訂定逾期未提送改（遷）建聲請書或認證書擴張、限制、變更內容者視為不同意改建眷戶，此等規定已涉及人民權利義務之限制與剝奪，又無法律之明確授權，此等規定已違反法律保留原則，應不予適用，故被告執引「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」之規定認定原告等人為不同意改建眷戶，於法有違。
㈢原告等人以「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書
」所陳明之意旨，係因被告未依據眷改條例第20條規定，以書面向原眷戶說明原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，故以聲明書表達對於輔助購宅款數額之計算意見，此等意見之表達，性質上僅具「陳情」性質，並非對於被告之整個改建規劃內容表達不同意：
⒈按「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄
區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔（第1 項）。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助（第2 項）。原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之（第3 項）。」眷改條例第20條第1 項至3 項定有明文。基此規定可知，雖原眷戶可獲之輔助購宅款係以同期改建之國軍老舊眷村土地之分配總額，以及按原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型來計算，然而同期改建之國軍老舊眷村土地之分配總額係以改建當期之土地公告現值予以計算，此部份之數額尚非不能確定，所以被告於87年對於高雄縣樂群村之改建程序中對於方配總額，即以書面向原眷戶說明。
⒉今查，高雄縣樂群村曾經行政院以91年8 月1 日院台防字
第0910038914號函作成核定高雄縣樂群村不辦理改建，則如欲再度對於高雄縣樂群村進行改建程序，則須由被告依據眷改條例第4 條第1 項規定，再度陳報由行政院核定後始得進行，則被告於96年9 月間對於高雄縣樂群村進行之改建程序，自應以再度陳報由行政院核定當時之同期改建土地之公告現值計算分配總額。今因被告於原證7 之說明書中並未依據眷改條例第20條規定，以書面向原眷戶說明原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，原告等人對於聲明書中書明對於輔助購宅款之計算存有疑慮，實係因於被告於87年對於高雄縣樂群村進行第一次改建認證程序當時，被告提出之「高雄縣『勵志村改建基地』改（遷）建說明書」中明白告知原告等原眷戶，依據眷改條例第20條第1 項規定計算原眷戶可獲之輔助購宅款之內容，係以85年度經行政院核定當期之同期改建土地公告現值計算，惟於96年本次改建程序之說明會資料中，原眷戶可獲之輔助購宅款經然較被告於87年所提供之說明資料減少將近新臺幣800,000 元。惟因被告提供之說明資料未就原眷戶可獲得之輔助購宅款數額，予以計算說明，原告等人始會於聲明書上依據眷改條例之規定，向被告說明計算原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額之計算，並表明向被告『尋求協商』，顯見原告等人於聲明書上所陳明之意見，性質上僅具「陳情」性質，並非對於被告之整個改建規劃內容表達不同意甚明。
㈣如經認定原告等人自行書立之申請書所陳明之改建意願為不
同意改建眷戶，則本件依據眷改條例第22條規定對於原告等人之處分是否合法，應取決於合法之改建程序與具備法律所定處分要件。先與敘明。
㈤被告立於眷改條例主管機關地位執行國軍老舊眷村改建事務
，將涉及土地處分之行為，依據眷改條例第4 條第1 項之規定，應先報請行政院核定後始得進行：
⒈按「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法
之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。」、「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人（第1 項）。前項得予讓售之不動產範圍，由行政院另定之（第2 項）。第一項及第三項讓售，由財政部國有財產局辦理之（第4 項）。」國有財產法第1 條、第
7 條與第49條第1 、2 、4 項定有明文。基上規定可知，國有財產之讓售應先由行政院核定得予讓售之範圍後，由財政部國有財產局辦理讓售事宜。
⒉次按，核定係指上級政府或主管機關，對於下級政府或機
關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂（地方制度法第2 條第4 款參照）。又「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定（第1 項）。主管機關為執行國軍老舊眷村改建，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區或為處分，不受國有財產法有關規定之限制（第2 項）。」、「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區（第1 項）。」、「本條例計畫辦理改建之國有老舊眷村土地處分收支，循特別預算程序辦理；歲入按行政院核定眷村土地當期公告土地現值作價之收入編列；歲出之編列除原眷戶之輔助購宅款外，其餘部分為改建基金（第1 項）。」眷改條例第4 條、第6 條第1 項與第9 條第1 項均定有明文。
基上規定可知，被告原無處分國有財產之法定權限，惟於改建程序中，須專案將計畫進行改建程序之國軍老舊眷村土地報請行政院核定以取得行政院之核准後，被告始取得利用國軍老舊眷村土地興建住宅配售與原眷戶之處分權力。因此被告如欲對於所管理之眷村進行眷改條例之改建程序，依據眷改條例規定，自應將欲進行改建之土地報請行政院核定後，才取得利用國軍老舊眷村土地興建住宅配售與原眷戶之處分權力。
⒊今查，本件高雄縣樂群村前經被告以91年7 月23日（91）
詳祉字第0007790 號函陳報行政院，並經行政院以91年8月1 日院台防字第0910038914號函核定高雄縣樂群村不再依據眷改條例所定程序辦理改建，則被告對於本件高雄縣樂群村之土地，已無依據眷改條例第4 條與第6 條第1 項規定，進行興建住宅配售與原眷戶之處分權力甚明。今被告竟無視眷改條例與國有財產法之相關規定，對於未經行政院核定進行改建程序之土地進行眷改條例之改建程序，已於法有違。
㈥96年1 月24日修正公布之眷改條例第22條並未明文規定對於
業經被告核定為不改建之眷村，可進行連署暨改建認證程序。今被告既已對於高雄縣樂群村作成不再依據眷改條例所定程序辦理改建之核定決定，即應依據眷改條例施行細則第20條之規定辦理，否則行政行為將缺乏安定性而有違誠信：
⒈按「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建
者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行（第1 項）。本條例修正施行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定（第2 項）。」、「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證（第1 項）。原眷戶未達三分之二同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理（第2 項）。」96年1月24日修正公布眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條定有明文。
⒉今由前揭規定之規範意旨綜合以觀，眷改條例第22條第4
項既已明定經主管機關核定不辦理改建之眷村，不再進行改建程序，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款，顯見如經被告核定為「不辦理改建之眷村」，即無再由被告再次進行眷改條例第22條第2 項至第3 項之連署暨改建認證程序之可能。因此，眷改條例第22條第2 項所定原眷戶未逾3 分之2 同意改建之眷村，係指尚未經被告核定為不改建之眷村而言。否則如認定對於業經被告核定為不改建之眷村仍可進行連署程序，不啻認為被告不再進行改建之核定決定可以經由原眷戶之連署程序予以變更，行政行為將因此缺乏安定性，導致原眷戶隨時處於不知是否會進行改建程序之不安定狀態當中。
⒊今查，本件高雄縣樂群村前經被告以91年7 月23日（91）
詳祉字第0007790 號函陳報行政院，並經行政院以91年8月1 日院台防字第0910038914號函核定高雄縣樂群村不再依據眷改條例所定程序辦理改建，顯見被告業已認定高雄縣樂群村之土地屬於眷改條例施行細則第20條所定不辦理改建之土地。則被告對於本件高雄縣樂群村之土地，已無依據眷改條例第4 條與第6 條第1 項規定，進行興建住宅配售與原眷戶之處分權力甚明。今被告竟無視眷改條例與國有財產法之相關規定，對於未經行政院核定進行改建程序之土地進行眷改條例之改建程序，且無視眷改條例第22條並未規定對於「經核定為不改建眷村」可進行連署暨改建認證程序，卻仍違反規定對於高雄縣樂群村進行眷改條例第22條第2 項至第4 項所定之連署暨改建認證程序，所為程序不能認為合法。
㈦基於法律不溯及既往之原則，對於已確定之事件，主管機關不得以嗣後變更之法律規定，適用於已確定之事件：
⒈眷改條例第22條第2 項固規定，就本條例修正施行前經主
管機關依第20條第3 項辦理改建說明會，原眷戶未逾4 分之3 同意改建之眷村，可由原眷戶2 分之1 以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證，然而此規定僅適用於「於96年1 月24日修正公布當時未經被告核定為不改建之眷村」。蓋依據法律適用上之不溯既往原則，新訂生效之法規對於法規生效前已發生事件，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。今被告對於老舊眷村之改建程序，不可能永遠存在，某一老舊眷村之改建狀態於改建程序完成或經被告核定不進行改建，被告進行之改建程序既因已終結而不復存在。縱或嗣後法令修正，除非法律明定溯及適用於經被告核定不改建之眷村，否則不得溯及適用於改建程序業經終結之眷村。
⒉今查，高雄縣樂群村前經被告以91年7 月23日（91）詳祉
字第0007790 號函陳報行政院，並經行政院以91年8 月1日院台防字第0910038914號函核定高雄縣樂群村不再依據眷改條例所定程序辦理改建，顯見被告已作成不再對於高雄縣樂群村進行改建程序之決定，此決定並經行政院予以核定，則就高雄縣樂群村土地之處分事宜，即應回歸適用國有財產法之規定予以處理，高雄縣樂群村之土地不再屬於眷改條例第4 條所稱可由被告作為執行國軍老舊眷村改建之用。顯見被告對於高雄縣樂群村所進行之改建程序，業已於91年7 月23日即已終結並確定高雄縣樂群村不再辦理改建，今被告竟然於96年9 月對於高雄縣樂群村啟動眷改條例第22條第2 項所定之改建連署暨認證程序，已於法有違。
㈧本件高雄縣樂群村內眷舍並不老舊，被告未依據司法院釋字
第485 號解釋理由書意旨具體審查高雄縣樂群村內眷舍是否確實老舊而須進行改建程序，所為改建程序已不合法：
⒈眷舍是否老舊而有改建必要，為認定被告立於主管機關地
位發動改建程序是否合法之第一要件，蓋司法院釋字第48
5 號解釋理由書明確指出：「眷舍是否有老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」據此，司法院大法官即對國家之資源分配利用，揭示應符合資源有效利用原則，凡眷舍無老舊情形，或實際尚無改建必要者，即無庸浪費資源以概括計畫認定必須辦理改建，以免浪費國家資源。尤其，此項大法官指示有拘束全國各機關效力，本案主管機關被告處理眷改事件，當應依解釋意旨為之，此觀釋字第185 號解釋文自明。而本件高雄縣樂群村內之房屋，原眷戶對住家環境多所重視，在原眷戶細心維護下，眷村擁有優美環境、整齊道路，此等眷舍實際情況實不具備改建必要。
⒉次按眷舍是否老舊而有改建必要，為認定被告立於主管機
關地位發動改建程序是否合法之第一要件，被告認定眷村是否老舊此等權責之行使行為，可經由司法予以審查，此即司法院大法官釋字第485 號解釋所彰顯之意旨。而原眷戶於改建程序中所為之意見表達行為，依據原證7 之說明會資料記載，被告並未認定高雄縣樂群村為老舊眷村，亦未記載認定高雄縣樂群村為老舊眷村之依據，僅設計原眷戶權益認證選項要求原眷戶選擇爾爾，故原告選擇原眷戶權益認證選項之行為，實無法基此認為原告等人承認高雄縣樂群村為老舊眷村。
⒊對於眷村進行改建之政策決定權限，為被告之法定權責，
眷改條例第3 條對於被告此等權責之行使所設定之要件，則為認定被告發動改建之權責行使行為是否合法妥適之依據，此等權責行使行為是否合法妥適之認定，不待原告主張即應成為司法審查之依據。再者，不老舊之眷村不會因為原眷戶同意眷村改建即成無老舊的眷村，否則眷改條例第3 條及司法院大法官釋字第485 號解釋之規定，不啻成為空文。而本件高雄縣樂群村是否老舊而有改建必要，為被告作成原處分之先決要件，請鈞院具體審查本件高雄縣樂群村內眷舍是否老舊而有改建之必要。
㈨原處分最嚴重之違法即在其具有「怠為裁量」之瑕疵：
⒈按行政訴訟法第4 條第2 項「逾越權限或濫用權力之行政
處分，以違法論。」與第201 條「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」以及行政程序法第10條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」均在在指明裁量權行使之規範要求；按照行政法學理歸納，違法裁量可區分為「怠為裁量」、「裁量逾越」與「裁量濫用」3 種類型。
⒉由原處分之內容觀之，說明內容除揭示註銷居住憑證與眷
戶權益之規制性內涵以外，僅有法令依據，別無其他內容足以說明被告基於何種考量適用眷改條例第22條第1 項的裁量性規範，以及其何以選擇此項最嚴重之法律效果─註銷眷戶權益。
⒊自上述處分內容觀之，顯見被告視該規定為羈束性規範，
蓋其在認定同意改建者達到法定比例與原告等人屬不同意改建者後，即認為註銷權益之構成要件即已該當，便逕予註銷該等不同意改建者之權益。此等規範認知顯屬重大違誤，因為系爭規定既經立法者以「得」定之，主管機關便有義務根據立法目的（授權裁量之目的）衡量個案情節，決定是否註銷不同改建者之權益，尤其應考量是否有其他同等效益但侵害較小的手段（比例原則），然而原處分顯然完全未為此等衡量，便直接註銷原告等人等之眷戶權益，其構成「怠為裁量」至為顯然。
㈩原處分亦違反行政程序法第7 條之比例原則：
⒈原處分具有「怠為裁量」的違法情事，已如前述，則其逕
行採取最嚴重之處分效果- 註銷憑證與相關權益，即違反憲法與行政程序法之比例原則，蓋比例原則的核心精神正是要求限制人民權利的公權力措施與被限制的權利之間，必須具有合理的關聯。是以，如果被告連考量個案情況的裁量行為都怠於行使，如何期待原處分能基於公權力措施與人民權利間的合理關聯而作成呢？⒉按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7 條對行政行為應受比例原則拘束之明文規定。比例原則之依據還包括憲法第23條之規定。依照司法院大法官歷來解釋，該憲法條文所規範之比例原則包括「目的正當性、手段必要性、限制妥當性」三階段下位原則（司法院釋字第476 號與544 號解釋參照）。具體言之，目的正當性原則要求系爭限制人民權利之公權力手段有助於公益目的之達成（學理上亦稱為適當性原則）；手段必要性原則要求系爭公權力手段必須為達成目的程度相同之各種手段中，限制程度最小的（學理上稱之為必要性原則）；最後，限制妥當性原則要求公益之迫切性必須能正當化對系爭公權力對權利之限制，換言之，公益與受限制之私益間須有合理比例關聯（學理上亦稱狹義比例原則）。行政機關行使裁量權時，涉及多數行政手段的衡量與選擇，故必須受比例原則之拘束，自不待言。（參見：最高行政法院96年裁字第3856號裁定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。」）⒊今被告作成本件原處分根本未為裁量，構成「怠為裁量」
之違法，其未衡量個案情況，逕行採取最嚴重的註銷處分，亦已牴觸比例原則。退步而言，縱算原處分註銷原告等人眷戶權益乃被告行使裁量權之結果，此項裁量權之行使亦違反比例原則。就第一階段適當性原則而言，註銷原告等人眷戶權益是有（可能）助於眷改目的之實現，但原處分無法符合第二階段必要性原則之要求，因為事實上顯然存在其他對原告權益限制較輕微之公權力手段，例如僅註銷該等眷戶就目前所居住房屋之使用權，保留其日後分配其他眷舍或眷改後房屋之權利；有限改建、維持小部分比例原狀以安置不同意改建之眷戶；或者提供原本不同意眷戶於其他同意眷戶超過法定比例時，再次詢問是否加入眷改或領取補助購宅款等，均屬侵害程度較小之手段，惟被告卻捨此不為，逕行採取侵害程度最強烈之手段－將原告等人等眷戶資格註銷，已不符合比例原則第二階段之「手段必要性原則」。職是以故，被告作為原處分有「裁量濫用」之違法情事甚明。
原處分違反行政程序法第96條、未盡說明理由（裁量理由）之義務：
⒈前述被告「怠為裁量」、違反比例原則之違法情事，同時
反映在原處分未盡說明理由（裁量理由）之義務。此項違失原告等人已於訴願書中提出，於此更行強調其與違法裁量（怠為裁量）、比例原則之脈絡關係。
⒉按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面
為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據…。又「處分理由之記載，必須有合法充足完備之說理，使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因。」；「行政處分之『理由』係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等，理由內容應論述事項之多寡應視案件及所涉法令之繁複程度而定。理由之論述不符合案件及所涉法令繁複程度之需求，…足以影響行政處分之結論，始構成行政處分得撤銷之原因，此參行政訴訟法第258 條規定之法理自明。」為最高行政法院96年2 月9 日96年度判字第259 號判決、同院同年月27日96年度判字第307 號判決所明示。
⒊前已述及，系爭眷改條例第22條規定為一裁量授權規範，
主管機關對於不同意改建之眷戶，應依據「合義務之裁量」亦即「合法裁量」始得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。再參照前揭最高行政法院裁判意旨，合法裁量處分之理由須表明「行政機關獲致結論之原因」、「對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素」，始可謂理由完備。惟觀原處分之內容，除臚列前述條文及案件事實經過，再無其他論述足以說明「裁量斟酌之因素」，而這些原應於處分書中具體說明的內容，直接涉及被告作成裁量處分時所應考量之各種公、私法益，以及此等法益之間的利益衡量，而影響原處分之結論。是以此等理由論述不充足之情形，已符合前揭最高行政法院判決所稱之「行政處分理由不備」情形，違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，而構成行政處分得撤銷之原因。
按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人
民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」故行政處分所根據之事實，如顯非受處分人客觀上明白足以確認，處分機關於作成處分前應給予受處分人有陳述意見之機會。今原告以同意改建並選取輔助購宅款為改建認證選項之真意，向被告提出「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書」，為被告認定原告為不同意改建眷戶之理由，從未依循行政程序法第102 條之規定以書面通知原告等人陳述意見，且於被告作成本件原處分前，原告等人不知悉被告有訂定「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」此一命令，故本件作成所依據之事實，當非原告於客觀上得予以明白確認，今被告未以書面通知令原告等人有陳述意見之機會，已於法有違。
高雄縣樂群村業經被告核定為不同意改建眷村，並陳報予行
政院備查，被告未依據眷改條例第4 條第1 項與國軍老舊眷村改建計畫第壹拾點規定進行核定與備查程序，則所有改建程序已失所附麗。樂群村又經高雄縣政府以高雄縣政府99年
2 月26日函核定為古蹟及歷史建築，被告已無法律上原因收回原告等人之房屋進行改建。
綜觀被告作成本件註銷原告等人之眷舍居住憑證及原眷戶權
益過程，被告認定作成本件行政處分之理由單單僅為：「經寄發存證信函催告補辦改建相關事項，惟逾期仍未提交同意改建認證書參與眷村改建」云云，被告此等認定確實違反平等原則。原告等人於本件改建過程中，唯一之作為僅為提出自行書立之參加眷村改建聲明書，原告與其他同意改建之原眷戶唯一之差別，就是選擇以自己的聲明書表示自己的言論自由。今提出由被告所屬總政治作戰局單方製發之申請書之眷戶，仍可保有依據眷改條例第6 條第1 項所享有之權利，但是不提出由被告所屬總政治作戰局單方製發之申請書之眷戶，就必須遭到列為不同意改建眷戶之命運，然而被告就提出不同申請書之人有何就規範之事物性質有差異存在，從未予以說明，益見被告本件行政處分之做成，從未考量是否符合平等原則。
綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依
據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟價值，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。
」為眷改條例第1 條所明定，故被告推動老舊眷村改建，乃基於照顧眷戶及中低收入戶、保存眷村文化等目的，係屬行政機關照顧人民、賦予人民利益之給付行政行為。而「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」、「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區。」亦有同條例第4 條第1 項、第6 條第1 項之規定可資參照。換言之，被告基於實現眷改條例之目的，對於老舊眷村改建方式與眷村土地及不適用營地之運用方法，參考眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區，以提高土地之利用效率，並避免資源浪費，對於規劃之內容與改建方式，不僅有規劃之權限，且有其裁量權，亦非眷戶所得置喙。尤其老舊眷村原眷戶與其權益承受人，多達數十萬人，如許眷戶各自依其所考慮之私人利益，提出改建方案，猶如百家爭鳴，卻無以兼顧國家資源之有效利用，與相鄰眷村之整體規劃，不僅與眷改條例之精神有違，對於被告眷村改建職務之執行，亦有窒礙。因此，改建方式自應由被告依據眷改條例規定之原則，兼顧各眷村及眷戶之權益，而有一致之作法，才為妥適，當然不許眷戶自行提出規劃改建方案。是若眷戶就被告規劃之改建方案不予同意，縱使提出其一己主張之改建計畫者，均屬對於被告依眷改條例所賦予職權而制定之改建計畫為否決之表示，依法自應認係不同意改建之眷戶，於法要無疑義。
㈡原告主張被告於96年9 月18日所發的「高雄縣『樂群村』改
（遷）「勵志村改建基地』說明書」不合法等云云，顯屬誤會，茲說明如下：
⒈被告於91年間依眷改條例辦理「樂群村」改建說明會時，
因同意改建人數未達當時眷改條例所訂4 分之3 之限額，被告乃將該村眷戶所表示之改建意願，經檢討後，連同其他需增刪之改建基地表列陳報行政院，經行政院以91年8月1 日臺防字第0910038914號函准予備查，性質屬於下級行政機關對上級機關之業務進度報告，屬行政機關間之通知，並非如係經行政院核定該村不辦理改建。況如原告所稱，行政院已核定該村不予改建，則原告所稱其亦同意改建之主張，亦失所附麗，其本件所請，自無理由。
⒉嗣「樂群村」續辦改建，係因眷改條例於96年1 月修訂第
22條，將同意改建眷戶之門檻，由4 分之3 以上修改為3分之2 以上，樂群村之眷戶乃以法律業經修改為由，經過半數眷戶連署，提出申請要求辦理改建。被告尊重「樂群村」過半數眷戶之意願，依據眷改條例第22條第3 項規定，重新辦理改建說明會，並考慮鄰近區域眷村改建之情形，與國家資源的有效運用，將「樂群村」遷建至當時已興建完成之「勵志新城」，可立即安置眷戶，完全符合眷改條例之規範意旨，顯非於法無據。
㈢本件原告等雖主張已聲明同意改建，並稱已將完成認證之改
（遷）建申請書繳交列管單位，而被告卻以渠等不同意改建為由註銷原眷戶權益，有違法之虞等云云，亦不足採信：
⒈按眷改條例第22條第1 項規定：「規劃改建之眷村，其原
眷戶3 分之2 以上同意改建，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」因此，老舊眷村之原眷戶如有3 分之2 以上同意改建，其餘不同意者，主管機關即得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，是以，被告對原告等不同意之眷戶，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，自非於法無據。
⒉另眷改條例施行細則第20條第1 項規定：「原眷戶依本條
例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起
3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」眷戶同意改建之標的，除其空泛之意願外，更應同意被告所提出之改建計畫與內容，否則眷村改建即無法順利推行，已如前述。因此，被告依據眷改條例規範意旨，訂有「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，其第伍之二點亦規定，眷戶如逾期未提送眷村改（遷）建申請書或認證書擴張、限制、變更其內容者，則為不同意改建之眷戶。換言之，原眷戶如未於主管機關書面通知之日起3 個月內以經認證之申請書表示同意改建，或於申請書上自行變更內容或附加同意改建之條件等，均屬不同意改建之眷戶。
⒊另依據被告96年9 月18日「高雄『樂群村』改（遷）建『
勵志村改建基地』說明書」中「肆、改（遷）建意願：一、辦理認證：本說明會後3 個月內，本眷村原眷戶及違占建戶改（遷）建者，應填具『高雄縣樂群村原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書』1 式5 份，並經法院（或民間公證人）認證，若因法定或不可抗力事由無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。二、效力：（一）本眷村原眷戶有3 分之2 以上同意改（遷）建，並經法院（民間公證人）認證者；本村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。」故眷戶所應認證之標的，係指被告辦理改建說明會時，所提出之「高雄縣樂群村原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書」，則原告以自創之「聲明書」，主張其有參與改建之意願，自於法不合。
⒋本件原告等雖主張已聲明同意改建，並稱已將完成認證之
改（遷）建申請書繳交列管單位，然查原告等繳交之「高雄縣『樂群村』原眷戶參加眷村改建聲明書」，並非被告提供並要求應認證之改（遷）建申請書。且原告等其繳交之聲明書有「本人願意配合改建、但不同意依『勵志村改建基地』完工住宅決算輔助購宅款之計算方式主張應依本聲明書第4 項之計算方式給付，並保留法律追訴權。」等語。顯見原告等自行變更改（遷）建申請書之內容，並表示不同意被告之改建規劃，其屬不同意改建眷戶之事實，已臻明確。是原告既不同意被告所規劃之改建內容，自應認係不同意改建之眷戶，其主張顯無理由，被告依法所為處分，要無不合。
㈣末查，行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」且司法院釋字第485 號解釋亦載明「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平箏，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待。」、「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，亦須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配。」亦即關於給付行政措施，應注意平等原則之適用，並考量有限國家資源之運用，是否符合效益。尤其眷改條例第6 條已明定「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應接眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區。」因此主管機關對眷村土地如何運用，以及眷村應如何改、遷建，有其裁量權限，且須「集中興建」住宅，如無必要，亦無可能僅就單一眷村進行改建，而不考慮其他鄰近眷村之狀況，甚至置已完成改建，並可立即加以利用於安置眷戶之新建眷舍於不論。是以，原告等主張應以所聲明為改建基礎，顯然干涉被告改建規劃之裁量權，且採取非「集中興建」住宅之方式，又未說明獨厚原告等之正當理由，其所為之主張對於其餘眷村之眷戶亦非公平，顯無足取。
㈤綜上論述，原告等所屬之樂群村原眷戶同意改建人數已超過
3 分之2 ，且原告等不同意改建之意願亦已臻明確，被告所為註銷為眷舍居住憑證及原眷戶之原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、空軍軍官學校91年8 月28日
（91）抒旭字第7145號函、國軍老舊眷村改建計畫改建基地（眷村）增刪表、行政院91年8 月1 日院臺防字第0910038914號函、高雄縣「樂群村」原眷戶改（遷）建申請書、原告己○○之高雄縣「樂群村」原眷戶參加眷村改建聲明書、岡山空軍官校存證信函影本、被告91年7 月23日祥祉字第0779
0 號函、被告96年9 月10日昌易字第0960017560號公告、被告空軍司令部98年4 月17日國空政眷字第0980001732號簽呈、被告空軍司令部96年3 月26日呈稿、高雄縣岡山鎮空軍樂群眷村陳請為本村改建眷戶名冊、樂群村自治會96年3 月21日樂字第088 號函、高雄縣樂群村內不同意改建眷戶名冊、96年9 月18日高雄縣樂群村改（遷）建「勵志村改建基地」說明書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 被告以樂群村合法眷戶計53戶，依96年1 月修正後眷改條例第22條規定，經30戶連署，已達2 分之1 之連署同意門檻，重新辦理改建，是否適法? 樂群村是否老舊? 樂群村是否有3 分之2 以上眷戶同意改建? 原告等是否為不同意改建之原眷戶? 被告依眷改條例第22條第1 項等規定，以原處分註銷原告等之樂群村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，是否適法? 本院判斷如下：
㈠按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私
法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟迄85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起3 個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。
㈡次按眷改條例第2 條第1 項規定「本條例主管機關為國防部
。」第22條規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有3 分之2 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。本條例修正施行前，經主管機關依第20條第3 項辦理改建說明會，原眷戶未逾4 分之3 同意改建之眷村，經原眷戶2 分之1 以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」同條例施行細則第20條第1 項規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定「眷戶逾期未提送眷舍改( 遷) 建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」又依眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶3 分之2 以上，俾以作為主管機關改建規劃後，是否得依原定計畫為改建之基礎，如有總眷戶3 分之2以上同意者，則依原定計畫改建，並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，苟未達總眷戶
3 分之2 同意，則足見改建計畫尚不符合大多數眷戶利益，被告應重為規劃，此為眷改條例第22條第1 項之立法意旨（96年1 月3 日修正眷改條例第21條之1 立法理由：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到4分之3 的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有3 分之2 以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」可資參照）。是故，眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，降低改建之執行效率，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。又原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，既然為主管機關是否續行實施改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意權之原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則依原眷戶反覆意見為決策，導致眷改規劃內容限於不安定，顯非制定眷改條例之本意，合先敘明。
㈢第按司法院釋字第557 號解釋明白揭示：「行政機關、公立
學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。惟因立法者基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸眷改條例施行細則、辦法及辦理國軍老舊眷村改建注意事項等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。是原告主張辦理國軍老舊眷村改建注意事項違反法律保留原則云云，尚非可採。
㈣查樂群村合法眷戶計53戶，依96年1 月修正後眷改條例第22
條規定，經30戶連署，已達2 分之1 之連署同意門檻(30 ÷53＝0.56) ，以96年3 月21日繼字第088 號函提出申請要求辦理改建( 見本院卷第153 頁) ，被告遂依據眷改條例第22條第3 項規定，重新辦理改建。原告等係高雄縣樂群村之原眷戶或權益承受人，應於被告通知辦理改建當日起3 個月內
(96年9 月18日起至96年12月18日止) ，填具改( 遷) 建申請書，表達改建意願並辦理認證。原告等於96年12月間出具自行繕具之改建意願聲明書，聲明同意配合改建，但不同意依勵志村改建基地完工住宅決算輔助購宅款之計算方式等語，經被告函請補辦相關事項，仍未配合辦理，有公告、改建聲明書、郵局存證信函、高雄縣「樂群村」改( 遷) 建「勵志村改建基地」說明書及高雄縣「樂群村」改( 遷) 建申請書等件附卷可稽( 見本院卷第23-32 頁) 。嗣樂群村之原眷戶共計46戶同意改建，有認證書在卷可稽( 見本院卷第201-
224 頁) ，並經本院當庭核對原眷戶眷籍資料屬實( 見本院卷第239-240 頁及第248 頁) ，已達3 分之2 以上同意改建之門檻(46 ÷52＝0.88) ，其餘不同意者，主管機關即得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。故被告以原告等不同意改建，依眷改條例第22條規定，註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，揆諸首揭規定，尚無不合。又原處分已載明主旨、原告逾期未提交同意改建認證書參與眷村改建等事實理由及註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益之法令依據，並無違反行政程序法第96條規定之情形，原告執此主張被告未盡說明理由之義務，尚非可採。
㈤原告雖主張其所居住之房舍歷經多次重新整建，並不老舊，
被告認樂群村為老舊而有改建之必要，應負舉證責任，被告於96年9 月18日制發之「高雄縣『樂群村』改（遷）建『勵志村改建基地』說明書」，並未載明係依據眷改條例第22條第2 項規定再次辦理改建認證程序，被告對於業經核定不改建之眷村未依法定程序再次辦理改建認證程序，違反法律不溯及既往原則云云。惟按眷改條例之制定，係為加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀等目的，是以國軍老舊眷村之改建計畫，應由被告參酌立法目的為適當裁量。查高雄縣樂群村為69年12月31日前興建完成之國軍老舊眷村，原告甲○○陳稱: 「在日據時代就蓋的。這是日本的官舍，在68、69年住進去」等語( 見本院卷第93頁) ，可知，樂群村興建完成迄今已有相當時日。被告為辦理該村改建，曾於91年間辦理改建說明會，因該村未達同意改建之法定人數，乃修正改建計畫報經行政院以91年8 月1 日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣樂群村原眷戶於96年3 月21日連署表達強烈改建意願，請求被告續辦理該村改建，有樂群村自治會96年3 月21日樂字第88號函在卷可稽( 見本院卷第64頁) ，被告尊重「樂群村」過半數眷戶之意願，依據眷改條例第22條第3項 規定，重新辦理改建說明會，並考慮鄰近區域眷村改建之情形，與國家資源的有效運用，將「樂群村」遷建至當時已興建完成之「勵志新城」，可立即安置眷戶，符合眷改條例之規範意旨，於法尚無不合。又被告已於96年9 月18日「高雄縣『樂群村』改（遷）建『勵志村改建基地』說明書」第壹點依據及第拾貳點載明係依據眷改條例及施行細則等相關法令規定辦理，且被告確係依原眷戶2 分之1 以上連署，重新辦理改建，已如前述。是原告此部分之主張，尚非可採。
㈥原告另主張業以高雄縣樂群村原眷戶參加眷村改建聲明書表
達「願意配合改建」與「領取輔助購宅款」之意旨，並於被告規定之認證期限屆至前，經公證人認證後向列管單位提出，並非不同意改建之眷戶，被告逕行註銷，有裁量濫用及怠為裁量之違法云云。惟查，被告為辦理樂群村改建，以96年
9 月10日昌易字第0960017560號公告第四點載明: 「本次說明會後，原眷戶同意改建者，應於96年9 月18日起至96年12月18日止，填具改( 遷) 建申請書，並經法院或民間公證人認證後，將認證申請書、原眷戶資格核定公文資料( 公文書、權益承受令等相關資料影本) 及階級證明影本繳交列管軍種( 單位) ，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶」等事項( 見本院卷第23頁) ，另於高雄縣樂群村改( 遷) 建勵志村改建基地說明書第肆點改( 遷) 建意願載明: 「
一、辦理認證: 本說明會後3 個月內，本眷村原眷戶及違占建戶同意改( 遷) 建者，應填具「高雄縣樂群村原眷戶( 違占建戶) 改( 遷) 建申請書」( 以下簡稱改建申請書)1式5份( 如附件1 、2)，並經法院( 或民間公證人) 認證；若因法定或不可抗力事由無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。二、效力：（一）本眷村原眷戶有三分之二以上同意改（遷）建，並經法院（民間公證人）認證者；本村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。」故系爭眷村原眷戶及違占建戶同意改( 遷) 建者，應於說明會後3 個月內，填具規定之改建申請書( 見本院卷第32頁) ，表達改建意願及選擇是依原階購置原坪型、自費增坪上一階坪型、購置民間市場成屋或領取完工後決算輔助購宅款何種方式辦理，並經法院（民間公證人）認證，逾期視為不同意改建。惟原告並未填具規定之改建申請書，而以自創之高雄縣樂群村原眷戶參加眷村改建聲明書，主張其有參與改建之意願，已有未合。再查，眷戶同意改建之內容，除表達同意改建之意願外，亦應同意被告所提出之改建計畫與內容，否則眷村改建即無法順利推行，已如前述。本件原告己○○及甲○○出具之高雄縣樂群村原眷戶參加眷村改建聲明書記載: 「不同意依勵志村改建基地完工住宅決算輔助購宅款之計算方式，主張應依本聲明書第4 項之計算方式給付，並保留法律追訴權」等語( 見本院卷第24、178 頁) ，而原告戊○○、丙○○、丁○○、乙○○4 人卻於聲明書記載: 「... 本人現有眷舍在上述4 點說明之法律爭議尚未解決前，本人依本條例第21條規定，仍繼續住在樂群村，故本人願先同意領取輔助購宅款( 校級約315 萬) ，其餘差額依法追訴。」等語( 見本院卷第174-177 頁) ，核係於申請書上自行變更內容或附加同意改建之條件，原告不同意被告計算輔助購宅款之金額及方式甚明。且查樂群村係以高雄縣「勵志新村改建基地」為其遷建標的，是以樂群村之原眷戶如於改( 遷) 建申請書勾選項次三或項次四之改建意願，其可獲之輔助購宅之數額為:
將級(34 坪型)3,361,636元，校級(30 坪型)3,142,620元，尉士官級(28 坪型)2,933,112元，有被告97年5 月21日國政眷服字第0970006281號函在卷可稽( 見本院卷第156 頁)。
惟原告戊○○、丙○○、丁○○、乙○○4 人卻於聲明書記載: 「... 本人現有眷舍在上述四點說明之法律爭議尚未解決前，本人依本條例第21條規定，仍繼續住在樂群村，故本人願先同意領取輔助購宅款( 校級約315 萬) ，其餘差額依法追訴。」等語( 見本院卷第174-178 頁) ，本院質之原告改建聲明書最後一段其餘差額依法追訴是什麼意思？答稱:
「原告認為依眷改條例第20條要依土地公告現值計算，改建說明書即原證7 第3 頁記載的金額是指完工的決算款，即改建後興建建物的總價值，顯然不是依眷改條例第20條的方式來計算，故原告才會認為應該是有差額存在，而為這一段文字記載。( 問: 故原告是表示不同意第3 頁上所記載的計算金額？) 是。我們主張依眷改條例第20條計算」等語( 見本院卷第頁) ，可知，原告主張應依眷改條例第20條規定計算輔助購宅款，不同意高雄縣樂群村改( 遷) 建勵志村改建基地說明書上記載之輔助購宅款金額。而查，本件係以選定國宅或其他已興建的住宅做為計算標準，毋需依眷改條例第20條計算輔助購宅款，原告主張之計算方式顯與被告不同，實質上不同意被告所提出之改建計畫與內容甚明。從而，原告屬不同意改建之眷戶，堪以認定，被告以原告等所屬之樂群村原眷戶同意改建人數已超過3 分之2 ，依眷改條例第22條規定，註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，於法有據。又被告並無何法律依據可僅註銷原告居住房屋之使用權，保留日後分配其他眷舍或其他方式可以替代選擇，核無違反比例原則，亦無怠為裁量或裁量濫用之違法。又被告係以原告實質上屬不同意改建之眷戶，而註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，並非僅以原告提出之聲明書形式不合即註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，核無違反行政程序法第6 條及9 條之規定可言。是原告此部分之主張，亦無可採。
㈦原告再主張被告認定原告為不同意改建眷戶之理由，未依行
政程序法第102 條規定以書面通知原告等人陳述意見，且原告等不知「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」此一命令，故本件原處分作成所依據之事實，當非原告於客觀上得予以明白確認，原處分於法有違云云。惟查:
⒈被告依眷改條例第22條所為之原處分乃典型不利處分，應
為正當程序之踐行，亦即「預告」以促請受處分人限期為書面陳述，受處分人得依此預告而為「陳述意見」，以及處分決定之告知、理由說明並教示救濟途徑。又因眷改條例第22條註銷處分既係以原眷戶不同意改建為其要件，且該註銷處分對原眷戶權益影響重大，是故，主管機關就處分預告內容須將改建條件等資訊明確揭露（如眷改條例第20條第3 項所示︰原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明），並應賦予相當預告期限俾令原眷戶有充分考量之時間，當然，預告必須確實到達原眷戶。
⒉被告為辦理樂群村改建，於96年9 月18日重新召開高雄縣
樂群村改建基地原眷戶改（遷）建說明會，並以96年9 月10日昌易字第0960017560號公告第四點載明: 「本次說明會後，原眷戶同意改建者，應於96年9 月18日起至96年12月18日止，填具改( 遷) 建申請書，並經法院或民間公證人認證後，將認證申請書、原眷戶資格核定公文資料( 公文書、權益承受令等相關資料影本) 及階級證明影本繳交列管軍種( 單位) ，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶」等事項( 見本院卷第23頁) ，另於高雄縣樂群村改( 遷) 建勵志村改建基地說明書第肆點改( 遷) 建意願載明: 「一、辦理認證: 本說明會後3 個月內，本眷村原眷戶及違占建戶同意改( 遷) 建者，應填具「高雄縣樂群村原眷戶( 違占建戶) 改( 遷) 建申請書」( 以下簡稱改建申請書)1式5 份( 如附件1 、2)，並經法院( 或民間公證人) 認證；若因法定或不可抗力事由無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。」等事項( 見本院卷第28頁) 核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（申請書附有4 選項，就原眷戶改建權益詳為說明），賦予決策之期間相當（3 個月）。
⒊本院質之被告改建說明會何時辦理？答稱: 「有好幾次，
這次是在96年9 月18日辦理。簽到紀錄再陳報。」等語(見本院卷第90頁) ，並提出高雄縣樂群村96年9 月18日改建說明會簽到冊為憑( 見本院卷第225 頁) 。原告己○○、戊○○、乙○○陳稱有參加改建說明會( 見本院卷第29
0 頁) ，並有改建說明會簽到冊可徵( 見本院卷第225 頁) ，其餘原告則否認有參加改建說明會，惟本院質之原告沒有參加怎麼知道要改建？如何知道要去寫聲明書？原告甲○○答稱: 「是經過村長、幹事來說明，我們村子自己有討論過。我們六戶都是軍人，對國家政策都是支持的，眷改一開始我們都是支持，但後來看到國防部改建申請書的版本，即原證7 ，第四項輔助款部分都沒有承諾要如何做補償，所以我們六戶覺得簽名的話是等於簽賣身契給國防部，所以自己寫了改建的申請書表達我們的意思。」等語( 見本院卷第90頁) ，原告亦自承因村長於說明會召開後挨家挨戶將原證7 之說明會資料交到各個住戶手上( 見本院卷第166 頁) ，可知，原告等均已知悉樂群村改建說明會之說明書及被告改建申請書的版本。參以原告等出具之高雄縣「樂群村」原眷戶參加眷村改建聲明書記載: 「立聲明書人ｏｏｏ經詳細閱讀96年9 月18日樂群村改建說明會之說明書，國軍老舊眷村改建條例及國軍老舊眷村改建條例施行細則，瞭解國軍老舊眷村改建之意義與目的，亦明瞭眷戶的權益與義務，... 本人願意配合改建」等語
(見本院卷第24、174-178 頁) ，並為原告所是認( 見本院卷第243 頁) 。原告等既已詳閱96年9 月18日樂群村改建說明會之說明書及眷改條例等規定，對上開改建條件等資訊及眷戶的權利與義務已有知悉。縱令原告等主張未參加改建說明會為真實，亦無礙於渠等對上開改建條件等資訊及眷戶的權利與義務已有知悉之事實。
⒋被告所屬空軍官校嗣於97年12月13日以岡山空軍官校郵局
第00009 號存證信函，促請原告等於文到1 個月內補辦認證相關事項，逾期將依國軍軍眷處理作業要點呈報辦理居住權撤銷及眷舍收回事宜( 見本院卷第26頁) 。經原告己○○、戊○○、丙○○、乙○○及甲○○陳稱確受通知(見本院卷第167 頁第20-22 行、195 頁) ，原告丁○○則表示拒收( 見本院卷第245 頁) 。而原告己○○以空軍機校郵局第00009 號存證信函函覆( 見本院卷第27頁) ，原告甲○○及乙○○均陳稱有寫存證信函給空軍官校等語(見本院卷第91頁) 。而經原告己○○、甲○○及乙○○為此意見陳述後，被告所為原處分於說明欄第二點已敘明原告等未依限提出同意改建認證書參與眷村改建，依據眷改條例第22條第1 項等規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，並教示得為提起行政救濟之期間等語，亦有卷附原處分為憑( 見本院卷第16頁) ，已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。
⒌綜上，被告及其轄下機關為保障原告等原眷戶權益，已為
充分之資訊提供，原告等亦參與表達意見，原告既已詳閱眷改條例及施行細則之規定，明瞭眷戶的權利與義務，尚難以不知辦理國軍老舊眷村改建注意事項之規定，執為有利於己之認定。是故，原處分於正當程序之進行，並無不備。
㈧原告雖主張連署名冊中有18戶並非原眷戶云云。惟查，此18
戶原眷戶是經過權益承受，有高雄縣樂群村原眷戶清冊-2在卷可稽( 見本院卷第190 頁) ，已詳列原眷戶及權益承受人姓名及權益承受核定文號可資查對，並經本院當庭勘驗原眷戶眷藉資料相符在卷( 見本院卷第239-241 頁及第284 頁)，縱令扣除原告質疑的原眷戶洪貴池及劉先菁2 人，以52戶原眷戶計算，有45戶表達同意改建( 見本院卷第頁) ，仍達
3 分之2 同意改建之門檻(45 ÷52＝0.86) ，是原告此部分之主張，尚有誤解。原告另主張原眷戶認證書及連署書上筆跡不符云云。惟渠等可授權他人簽名，1 人擁有多個不同印章，亦屬常見，參以渠等迄未就連署書上之簽名或印文之真正表示異議或提起民刑事訴訟，自難僅以簽名或印文不符，遽認渠等未於連署書上表示同意改建。況渠等嗣後已依限提出改( 遷) 建申請書，表達改建意願並辦理認證，原告復未能提出其他證據足資證明渠等未連署同意改建，自難憑採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列。原告己○○請求調閱被告核准撥發樂群村原眷戶領取完工輔助購宅款通知、被告91年7 月23日(91)祥祉字第0007790 號函( 見本院卷第186-189 頁) ，核無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 帥嘉寶
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
書記官 劉道文