臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1630號99年11月4日辯論終結原 告 牛玉津訴訟代理人 許翠娟律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明（董事長）上列當事人間有關人事行政事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
㈠、緣原告前任職於被告核能火力發電工程處北部施工處，民國（下同）90年10月31日於該施工處分類12等政風課長任內奉准申請專案退休。嗣其就得否選擇適用公務人員退休法辦理退休，詢經銓敘部91年12月31日部退二字第0912209380號書函復略以，銓敘部84年9 月6 日以84臺中特四字第1190656號通函（下稱銓敘部84年9 月6 日函）略以，有關各事業單位中主計、政風、人事兼具勞工身分並適用公務人員退休法之公務人員，於退撫新制實施後，既經選定適用公務人員退休法辦理退休，為維制度之一貫性與完整性，不得變更是項選擇。原告須係兼具勞工身分並於公務人員退撫新制實施前已適用公務人員退休法之公務人員，始得依前開規定選擇適用公務人員退休法辦理退休。至原告之身分是否屬於勞動基準法（下稱勞基法）第84條所指公務員兼具勞工身分人員等疑義，經原告詢由行政院人事行政局92年1 月27日局給字第0920001544號書函答復，除引述勞動基準法施行細則（下稱勞基法施行細則）第50條規定為身分認定準據外，餘與銓敘部84年9 月6 日函復意旨相同。
㈡、原告參照前述銓敘部函復事項，曾請被告解釋其得否選擇適用公務人員退休法辦理退休，經被告人事處92年2 月27日人電收字第09202005651 號函復略以，被告從業人員之現職毋須經銓敘機關審定，是以，人員之退休，尚不得選擇依公務人員退休法辦理退休，亦無該法之適用。被告公司人員之退休事項，係依據行政院核定之「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，派、雇用人員均一體適用。原告不服被告上揭答復，向經濟部提起訴願，為經濟部以92年5 月14日經訴字第0920625220號訴願決定以其訴願不合法，而為不受理決定，原告循序提起行政訴訟，且以其係69年薦任九級合格實授身分，由臺北市政府派至被告公司服務之人員，亦為勞動基準法第84條所指之公務員兼具勞工身分者，自可選擇適用公務人員退休法辦理退休，被告未將原告公務人員資格送請銓敘部銓敘審定，復未通知原告選擇退休方式，併向本院請求被告給付所造成原告損失之退休金新臺幣（下同）19,615,837元及精神損害、懲罰性各500 萬元之損害賠償，共計29,615,837元，前經本院認均非屬公法爭議，而以92年度訴字第2231號裁定駁回其訴，並經最高行政法院以93年度裁字第1662號裁定駁回原告之抗告，而告確定。
㈢、茲原告再以其係根據政風機構人員設制條例，通過考試院司法行政部調查局調查人員乙等考試，由法務部報由行政院人事行政局（以下簡稱人事行政局）於60年4 月26日以60局安字第13236 號派令派至基隆市稅捐稽徵處擔任安全室課員，隨後經銓敘部審核原告係依任用法第4 條第1 項考試及格、為合格實授委任一級之公務員，累任至合格實授薦任第九級之公務員。復於69年8 月10日接受人事行政局69局壹丙字第18420 號派令，發派至被告基隆保線區擔任人事督導，迭經人事行政局調動，復經法務部88年8 月9 日法務部法88令字第012649號核定原告為被告核能火力發電工程處北部施工處政風課課長，職位分類為11至12等。而其專案申請退休案，且經法務部登記在卷。故其乃係依公務人員任用法（以下簡稱任用法）考試及格之公務員，與被告間具有公務員身分關係，應適用公務人員退休法（以下簡稱退休法）辦理退休，並依該法計算退休金，扣除被告給付之5,342,073 元外，尚短少19,116,637元，被告並應給付500 萬元精神損害慰撫金（總計損害賠償金額為24,116,637元），向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、程序部分：
１、本件所提出者均係公法上之爭議，未涉及私法範圍；如公務員身分之爭議、公法上地位受侵害之爭議、銓敘部公文（命令）應依法執行之爭議、公務人員保障之爭議等，均係公法上之爭議，自屬行政訴訟之範疇。按國營事業管理法第6 條規定，國營事業依法律有特別規定者，不能與民營事業有同等之權利與義務。公營事業具有公務機構及民營機構雙重身分，法律有特別規定者，仍係屬公務機構身分，除此之外才能與同類民營事業有同等之權利與義務。任用法、政風機構人員設置條例、公務人員保障法（以下簡稱保障法）、銓敘部84年8 月28日84台中持四字第1183769 號、84年9 月6 日84台中持四字第11960656號、84年10月5 日84台中持四字第1199964 號、96年3 月19日部退一字第0962747745號令等，均係法律有特別規定者，依國營事業管理法第6 條規定，尚不能與同類民營事業有同等之權利與義務。因之「法律有特別規定者」，國營事業並無民營事業同等之權利義務，被告與原告公法上之爭議，自屬行政訴訟之範疇（行政訴訟法第
2 條規定參照）。
２、按行政程序法第2 條第3 項規定，受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。原告係依政風機構人員設置條例第3 、4 條規定，由法務部調派其設於「公營事業掌理政風業務之機構」，該「公營事業掌理政風業務之機構」亦係依該條例第6 條規定設置者，被告係受託行使該公權力之團體，於委託範圍內，視為行政機關。任用法、政風機構人員設置條例、保障法、銓敘部84年8 月28日84台中持四字第1183769 號、84年9 月6 日84台中持四字第11960656號、84年10月5 日84台中持四字第1199964 號、96年3 月19日部退一字第0962747745號令等，均係受託行使公權力者，就前開受託範圍內，視被告為行政機關，被告有行政訴訟當事人能力，自屬行政訴訟之範疇。本案均涉公法上之爭議，除被告外尚有經濟部，經濟部涉入爭議之嚴重性甚於被告，因而採提起行政訴訟之方式進行，符合行政訴訟法之規定。次按政風機構人員設置條例第3 條、第4 條規定，原告所任職之「公營事業掌理政風業務之機構」並非隸屬於被告，係隸屬法務部，所屬人員均係依任用法及政風機構人員設置條例調派，屬依法任用之公務人員；被告逾越權限、濫用權力，侵害原告公法上公務員身分地位，依國營事業管理法第6條、行政訴訟法第2 條、行政程序法第2 條第3 項、司法院釋字第269 號解釋等規定，自屬行政訴訟之範疇。
３、又有關「侵害原告公法上公務員身分地位及公法上公務員法律關係成立」，民法相關法規尚無規定，無法提起民事訴訟請求恢復公務員身分原狀，行政訴訟法是唯一選項。本件請求損害賠償者，係依行政訴訟法第7 條規定合併請求，係附麗於確認訴訟之下，尚非單獨之損害賠償案件。公務員身分地位乃原告從事公務員工作40餘年所獲之榮譽，若僅以民事訴訟請求損害賠償，尚不能恢復公務員身分地位、權利及利益原狀，公務員身分自不能憑空消失任由被告侵害。原告曾試圖採取民法規定，依勞資爭議處理法申請「臺北市政府勞資爭議調解委員會」調解，爭取恢復公務人員身分原狀，但被告僅指派其人事人員許志賢出席，表示係資方調解委員，而非資方代表，致調解不成立。反而臺北市政府需支付許員調解委員公費，以被告該種投機取巧之方式處理本案推論之；原告已認為無其他方式可恢復公務員身分權利及利益之原狀，行政訴訟為唯一可恢復公務員身分權利及利益原狀之選擇，而且較為有拘束力，因而採取行政訴訟方式進行。
４、再按行政訴訟法第6 條第1 項規定，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，依目前實務見解，其範疇包括確認公法上法律關係存否之訴訟在內，又提起確認訴訟，非原告有即受判決之法律上利益者，不得提起之。原告公法上之法律關係存否不明確，致原告公法上之地位有受侵害之危險，如不訴請確認判決，將受不利益之效果。原告所主張之危害，如不能以對被告之確認判決將之除去，即欠缺被告適格，且亦不能謂其起訴有即受確認判決之法律上利益（最高行政法院96年度判字第943 號判決參照）。被告認定原告不具公務員身分，而原告是否具有公務員身分與原告所領之退休金計算標準及短少金額有關，是以原告有起訴之利益，核先敘明。
㈡、有關確認原告於90年10月31日與被告間具有公務員身分之法律關係存在部分：
１、原告係根據政風機構人員設制條例，通過考試院司法行政部調查局調查人員乙等考試，由法務部報由人事行政局於60年
4 月26日以60局安字第13236 號派令派至基隆市稅捐稽徵處擔任安全室課員，隨後經銓敘部審核原告係依任用法第4 條第1 項考試及格、為合格實授委任一級之公務員，原告復於68年6 月13日經銓敘部審核為合格實授基隆市稅捐稽徵處人事室股長係委任一級之公務員。68年7 月19日原告經人事行政局以68局壹丙字第15677 號派令派至臺北市政府教育局代理人事室薦任科員，並於68年10月9 日經銓敘部依任用法第
4 條第1 項考試及格，認原告為合格實授薦任第九級之公務員。69年8 月10日原告接受人事行政局以69局壹丙字第1842
0 號派令被發派至被告基隆保線區擔任人事督導。72年3 月23日原告接受人事行政局以72局壹丙字第07779 號派令調派至被告臺北西區營業處擔任人事督導員。74年4 月19日原告接受人事行政局以74局壹丙字第11428 號派令調派至被告林口發電廠擔任人事督導。80年11月14日人事行政局以80局壹丙字第47196 號函予原告、正本送經濟部人事處、副本抄送法務部調查局，可證明原告仍屬公務員身分。82年2 月5 日法務部以法82令字02755 號命令行文予原告、正本送經濟部政風處、副本抄送法務部政風司，可證明原告仍屬公務員身分。85年2 月16日法務部以法85令04270 號命令行文原告、正本送經濟部政風處牛玉津、副本抄送法務部政風司，調派原告至被告任政風處擔任政風督導，可證明原告仍屬公務員身分。88年8 月9 日法務部以法88令字第012649號命令行文原告、正本抄送經濟部政風處、副本抄送法務部政風司，調派原告至被告任核能火力發電工程處北部施工處、擔任政風課課長載明職位分類為11至12等。90年11月23日經濟部政風處以經（90）政處字第09004248150 號函行文被告政風處，諭知原告申請專案退休業經法務部登記在卷。
２、原告自任職法務部政風司公務員以來奉公守法，信任國家人事機關人事派令，且順服法務部每一次因人事風紀上管理之需要，不斷外派於不同機關間。原告信任國家機關每一次外派之行政命令，認知自己係經司法院考試及格之國家公務員，且每次派令都有副本抄送相關之利害關係機關確保原告身為公務員之權益。原告對行政機關歷來之人事命令處分之信賴利益暨相信副本抄送機關理當依法行政之信賴利益，應同受法律保障。又經濟部曾於84年9 月7 日行文被告，檢送銓敘部「研商各事業機構中主計、政風及人事等兼具勞工身分之公務員於公務人員退撫新制實施後如何因應會議記錄」與銓敘部84年8 月28日84台中特四字0000000 號函，令被告人事室告知公司內部中主計、政風及人事等兼具勞工身分之公務員得自行選擇公務人員退撫新舊制方案。詎料，被告人事室隱匿前開公文書未告知原告，原告自無從選擇起，此由內部用簽得知被告係受經濟部指示辦理，且經濟部84年10月17日經（84）人字第84032637號函有關延長選擇權之受文單位僅經濟部所屬行政機關與經濟部人事處，確實未見被告。88年8 月9 日法務部以法88令字第012649號命令行文原告調派工作單位時，尚且認定原告為分類11至12之公務員，豈容被告以損害原告利益之未告知銓敘部函之違法行為，反而致奉公守法之原告因此喪失公務員身分、承擔公務人員退休金短少之不利益？行政院勞委會93年6 月21日勞動一字第0930029283號函亦有載明。
３、原告於90年11月23日申請專案退休時，並無任何違法或犯罪之行為，亦未受任何懲戒致喪失公務人員身分。按保障法第
9 條之規定，被告事後以原告公務人員未經銓敘為由，主張原告任職被告以後已非公務員，更屬可議，因送銓敘之法律上責任屬被告人事部，實非原告有權主導。綜上所陳，原告於90年10月31日與被告間，自具有公務員身分之法律關係存在。
㈢、被告應給付原告24,116,637元，並自90年10月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息：
１、原告受政府不公義對待多年，鈞院終於准原告在98年度訴字第1322號案件進入言詞辯論，暨判決理由以「本件原告為確認其在退休前，與台電公司間有公務員身分之法律關係存在，卻以被告（經濟部）為被訴當事人提起確認訴訟，自屬當事人不適格，且無即受確認判決之法律上利益。」因而原告對被告提起確認與給付訴訟。本案原告訴之聲明第2 項請求權之基礎係依退休法第2 條、第24條、同法施行細則第2 條第1 項、勞動基準法第84條規定，而被告係屬於勞動基準法第3 條第1 項第5 款所稱「水電煤氣業」並於73年8 月1 日起適用前開法律。
２、69年8 月10日原告接受人事行政局以69局壹丙字第18420 號派令，被發派至經濟部所屬事業機關之被告基隆保線區擔任人事督導，之後被告完全未依職權將原告公務員身分送銓敘部銓敘。直至84年9 月6 日被告接到銓敘部84台中特四字第1190656 號函，被告亦未告知原告可以選擇公務員退撫新制或公務員退撫舊制，直至90年10月31日原告申請退休時被告始告知應適用被告退撫規定領退休金。銓敘部於93年9 月24日部特一字0000000000號函說明三，確認原告係由政府依「政風機構人員設置條例」派至被告服務，如何成為經濟部所屬事業機構人員之政風人員？因而指摘經濟部「經濟部所屬事業機構人事管理準則」、「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」係違法行政命令。原告豈應承受經濟部違法行政命令之不利益？原告豈應承受政府調度與安置政風人員疏失，讓原告公務員身分憑空消失而受損害？
３、原告退修時依政風機構人員設置條例第6 、7 、8 條規定，係「比照各該機關人事人員之職務列等辦理。」原告退休時職級（薪資）為分類職位12等13級，依「臺灣電力股份有限公司人員薪給表」原告薪點達14等3 級之1,965 薪點，依「行政、教育及公營事業人員相互轉任採計資提敘官職等級對照表」換算應為行政人員（公務人員）第十一職等650 俸點，依90年「現行公務人員給與簡明表」規定，薪點為650 之公務人員其俸額為40,560元、專業加給28,230元、主管加給11,060元，原告公務年資已有40年9 個月，依人事行政局提供之程式套入計算，「退休所得試算結果」二、擇領月退休金所得為76,273元，計1 年應領退休金為915,276 元，每年薪資調整前10年平均以3%計、後10年平均以5%計，生存以20年壽命計，應領之退休金金額為24,458,710元，減去向被告所領之退休金5,342,073 元，計損失退休金額為19,116,637元。另被告應給付5 百萬元精神損害慰撫金，故總計應給付原告損害賠償金額為24,116,637元等情。並聲明求為：⒈確認原告於90年10月31日與被告間具有公務員身分之法律關係存在。⒉被告應給付原告24,116,637元，並自90年10月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告則以：
㈠、程序部分：
１、按行政訴訟法第6 條第1 項前段規定，提起確認之訴之訴訟標的，應以「公法上」「法律關係」為限，「法律關係」者，乃法律所定為權利主體之人對於人或物之關係，亦即權利義務之關係，倘若只是屬於構成整體法律關係中單純的元素或不具獨立地位部分或屬於法律關係的先決問題等，則其原則上並不屬確認訴訟的範圍。按「公務員身分」者，通常僅係某特定公法上法律關係構成元素之一，或該法律關係之前提問題（如保障法第21條第2 項「公務人員因公受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金」，其「公務人員」身分乃當事人得否請求發給慰問金之前提問題，並非「公法上法律關係」），在未與特定實證法與特定事務聯結前，「公務員身分」往往僅是一種空泛而不具規範精準性之常識性用詞（最高行政法院97年裁字第5051號裁定參照），是不得單就此提起確認之訴，只能在整體法律關係加以判斷；另得依行政訴訟法第6 條提起確認之訴者，限於對「公法上」之法律關係始得提起，惟被告為依公司法規定所設立之股份有限公司，屬於私法人，非行政訴訟法所稱之中央或地方機關，原告退休時為被告核能火力發電工程處北部施工處之派用人員，並非司法院釋字第305 號解釋所稱之依公司法第27條規定，經國家或其他公法人指派在該公司代表其執行職務或依其他法律經由主管機關任用、定有官等、在該公司服務之人員，是原告與被告間應屬「私法上契約關係」，非「公法上」之法律關係，乃原告先前曾多次提起與本件同意旨，以給付退休金差額為目的，理由大同小異之行政訴訟，最後均被行政法院以「非屬公法爭議」為由駁回在案；本件原告訴請確認其與被告間「具有公務員身分」，因原告所稱之「公務員身分」非屬特定「公法上」「法律關係」之本身，自不得以之為確認訴訟之標的，故原告以之為確認之對象，提起本件確認訴訟，即不備起訴要件，顯非合法，應予駁回。
２、次就原告合併請求被告應給付退休金短少差額及精神損害慰撫金總計24,116,637元部分以論：
⑴、按行政訴訟法第7 條規定，旨在使人民因行政機關之違法行
為，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，准許其利用同一訴訟程序，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，以符訴訟經濟原則。足見人民可利用同一行政訴訟程序合併請求給付訴訟或損害賠償，須限於所提之訴訟合法為前提。若所提訴訟不合法經裁定駁回，其所合併提起之財產上給付訴訟，亦失所附麗，自非合法（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈡決議參照）；因原告上開提起之確認訴訟為不合法，故其合併請求被告應給付退休金短少差額及精神損害慰撫金，亦無從附麗而不合法，應併予駁回。
⑵、又被告人員退休事項，應依「經濟部所屬事業人員退休撫卹
及資遣辦法」辦理，不適用退休法，因行政機關與國營事業機構薪給結構不同，計算退休金之方式有異，實不宜逕以國營事業薪給估算公務人員退休金。惟勉依原告所陳「行政、教育及公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級對照表」，因原告在被告退休時之職等為分類職位12等13級，對照至行政機關公務人員為薦任第九職等，俸點為490 點至550點；原告非屬14職等主管人員（單位正副主管）卻逕按14等
3 級對照為簡任第十一職等，俸點650 點，顯有高估。且上述對照表附註一載有「本表係依據本辦法第4 條之規定訂定，僅作為相互轉任採計年資提敘官職等級之用，不作為認定任用資格及列等支薪與人員調任之依據」，準此，原告逕以其薪點650 點認定列等支薪不符規定。
３、再就原告與被告間之關係詳論，被告於35年5 月1 日設立為台灣電力有限公司，39年12月14日依法登記為台灣電力股份有限公司迄今，雖為經濟部所屬國營事業，但其組織性質係依公司法成立之股份有限公司，乃為私法人，並非訴願法或行政訴訟法所稱之中央或地方機關，而係以勞動基準法為準據，與員工成立勞動契約關係，以私法契約為雙方權利義務基礎至為明確，如有爭執，應以勞資爭議處理法所定準司法之調解、仲裁，或民事訴訟為救濟。又被告為適用職位分類制度之機構，人員之任免、調派、考核、獎懲等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，以及授權被告訂定報奉核定之「台灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理，至於退休事項，係適用「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」之規定。依上揭管理準則第2 條規定：各機構之人事管理，除適用刑法、公務員服務法及勞動基準法之有關規定外，均依本準則之規定。準此，被告員工尚非公務人員任用、俸給、退休等法規之適用對象。任用法第33條、公務人員俸給法第26條，公營事業人員之任用、俸給，另以法律定之規定可資參照，合先敘明。
４、原告前任職於被告核能火力發電工程處北部施工處，90年10月31日於該施工處分類12等政風課長任內奉准申請專案退休，其身分上雖屬派用人員，然並非前揭釋字第305 號解釋所稱之依公司法第27條規定，經國家或其他公法人指派在該公司代表其執行職務或依其他法律經由主管機關任用、定有官等、在該公司服務之人員，其退休得僅由被告核發退休證明書足證，是原告與被告間應屬私法上契約關係；被告與原告間之因退休事件所生之爭執，核屬私權事項之爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，其遽行提起行政訴訟，自非法所許。
㈡、實體部分：
１、原告就得否選擇適用退休法辦理退休，詢經銓敘部91年12月31日部退二字第0912209380號函答復略以，84年9 月6 日以84臺中特四字第1190656 號通函略以，有關各事業單位中主計、政風、人事兼具勞工身分並適用退休法之公務人員，於新制開始實施後，既經選定適用退休法辦理退休，為維制度之一貫性與完整性，不得變更是項選擇。原告須係兼具勞工身分並於公務人員退撫新制實施前已適用退休法之公務人員，始得依前開規定選擇適用退休法辦理退休。原告無須送銓敘部銓敘審定，非屬公務人員退撫新制實施前已適用退休法之公務人員，自無從依前開規定選擇適用退休法辦理退休。原告退休時為被告之派用人員，具公務員兼具勞工身分，惟不適用退休法辦理退休，相關法令規定情形如下：
⑴、有關公務員兼具勞工身分者之認定標準，依行政院74年11月
15日台74人政壹字第36664 號函規定略以，「經濟部所屬事業機構人事管理準則」及其實施要點（派用人員），為勞動基準法第84條及其施行細則規定之公務員人事法令；依「經濟部所屬事業機構人事管理準則」及其實施要點派用之派用人員為公務員兼具勞工身分者。被告為適用職位分類制度之國營事業機構，並屬依公司法設立之股份有限公司，人員之任免、調派、考核、獎懲等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，以及授權被告訂定報奉核定之「台灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理，原告之任用非依任用法行之，其資格毋須報請銓敘機關銓敘審定。
⑵、依前開行政院74年11月15日台74人政壹字第36664 號函規定
，「經濟部所屬事業機構人事管理準則」為勞動基準法第84條規定之公務員人事法令，依上開準則第12條規定略以，各機構人員之退休、撫卹及資遣，由經濟部擬訂辦法報請行政院核定之。經濟部所屬事業人員之退休、撫卹及資遣，應依經濟部報奉行政院核定之「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。原告為被告派用人員，其退休事項，自應依經濟部報奉行政院核定之「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。又銓敘部93年9 月3 日部退三字第0932334274號函復原告略以，「經濟部所屬事業機構人員之進用均由該部依其內部各該規定辦理，並未依任用法規定，定有官等職等，非任用法之適用對象，故毋需送本部銓敘審定，自非屬退休法之適用對象…台端所任臺灣電力股份有限公司政風人員職務，依前開規定，並毋需送本部銓敘審定，自非屬退休法之適用對象。」復按公務人員保障暨培訓委員會復審決定書99公審決字第0052號之決定理由亦謂「次依銓敘部93年9 月3 日部退三字第0932334274號函可知，該部既認復審人所任台電公司政風人員職務，毋須送該部銓敘審定，並非屬退休法之適用對象，自未將退休銓敘審定等事項授與台電公司辦理」爰被告就上開事項既未經銓敘部授與公權力，自無法源依據辦理送審。原告對上開決定不服申請再審議均審以再審議駁回及不受理在案。原告退休時為被告之派用人員，依勞動基準法第84條及行政院74年11月15日台74人政壹字第36664 號函規定，應適用「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」，另依退休法規定，原告非其適用對象，並經公務人員退休事項之權責機關銓敘部認無退休法之適用。
２、原告就得否選擇適用退休法辦理退休，詢經銓敘部答復，非屬退休法之適用對象，自無從依前開銓敘部84年函規定選擇適用退休法辦理退休，該解釋並經最高行政法院97年度裁字第3680號裁定所肯認。原告對上開裁定聲請再審，嗣經最高行政法院97年度裁字第5051號裁定駁回在案。原告於被告退休時不適用退休法，應無疑義。至原告主張被告隱匿銓敘部一般處分公文書，侵害其未能選擇適用退休法辦理退休，自屬無稽，按銓敘部84年函係在闡述公務人員退撫新制實施後，公務員兼具勞工身分者，得有選擇適用退休法或勞動基準法之權利，惟其僅限於原已適用退休法之人員，不包括被告之人員在內，是原告主張未通知其選擇退休方式，顯係基於錯誤之認知；原告與被告間之退休事件爭執，所涉之法律關係並非公法上、公務員法上之法律關係，原告自無由對被告主張公法上或公務員法上之財產請求權。綜上，原告所提本件確認訴訟，不備起訴要件，顯非合法，所合併提起之財產上給付訴訟，無從附麗等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、關於訴之聲明第1項確認訴訟部分：
㈠、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定明文。又所謂「法律關係」乃係指一種法律上之關聯，且係據一特定具體之事實而發生，而其發生係針對一公法上之規定，該規定旨在至少對兩位法律主體間之關係加以規定，亦即係由權利、義務所構成；而得為確認標的之法律關係固包括法律關係之整體暨其中可獨立之個別權利、義務或法律效果。本件原告以其與被告間存在公務員身分之關係，而提起此部分確認訴訟。核其主張之公務員身分存在與否，係屬公法上之法律關係，非僅為權利義務之前提，是認此部分確認訴訟，已備起訴之要件；至其請求確認之內容是否成立，則屬其確認訴訟有無理由之問題。被告抗辯：原告所稱之「公務員身分」非屬特定「公法上」「法律關係」之本身，不得為確認訴訟之標的，故其提起此部分確認訴訟係不合法云云，尚非可採，先此敘明。
㈡、次按從適用法規之性質而言，行政可分為公權力行政及私經濟行政兩大類。所謂私經濟行政（亦稱為國庫行政），乃指國家並非居於公權力主體地位行使其統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行政，如：以私法組織形態設立營利事業、從事營利活動，以增加財政資源之公營事業是也。又公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格，自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用），雙方成立私法上之契約關係，此參司法院釋字第305 號解釋：「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係…至於依公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係…」甚明。
㈢、復按公務人員之任用係依任用法之規定，該法第5 條、第33條且規定：「（第1 項）公務人員依官等及職等任用之。（第2 項）官等分委任、薦任、簡任。職等分第一至第十四職等，以第十四職等為最高職等。委任為第一至第五職等；薦任為第六至第九職等；簡任為第十至第十四職等。」、「…公營事業人員之任用，均另以法律定之。」又公務人員之退休則係依公務人員退休法之規定，該法第2 條亦明定：「（第1 項）本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2 項）前項人員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」核公營事業人員之任用，依任用法第33條規定，乃應另以法律定之，是在該項法律制定前，公營事業人員自難謂屬依法任用之公務人員，此參公營事業人員並非依官等及職等任用，而另有其人事規章；暨司法院釋字第270 號解釋：「公營事業人員之任用，依公務人員任用法第33條，應另以法律定之。在此項法律制定前，依公務人員退休法第2 條及該法施行細則第2 條規定，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。行政院於中華民國70年1 月23日核定修正發布之『經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法』第17條第2 項有關訂定分等限齡退休標準之規定，在公營事業人員任用及退休法律制定前，乃為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題…」益明。
㈣、承前所述，公營事業依公司法規定設立者為私法人，應自訂人事規章以為管理之依據，而與其人員間為私法上之契約關係；至依公司法第27條規定經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，亦僅該人員與其指派或任用機關間，始為公法關係，而與該依公司法規定設立之公營事業無涉。查原告雖係經調查人員乙等特考及格，前並曾經銓敘任用於其他行政機關。然其於69年調派至適用職位分類制度之被告處任職後，其職位歸級列等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，及授權被告訂定報奉核定之「臺灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理。而依該「經濟部所屬事業機構人事管理準則」第5 條及第6 條規定，除董事長及總經理外，應按職位工作之繁簡難易及職責程度歸級列等，而各機構職位之歸級列等，除副總經理由經濟部核定外，其餘各級職位，授權由包括被告在內之各機構，依其規定辦理，該規定對被告內部所有人員一體適用，不因原告經法務部以82年2 月5 日法82令2755號函核定原告自81年9 月16日起擔任被告第二核能發電廠政風課課長乙職（見本院卷第28頁），而有差異，此參原告調派被告任職之後，即未再經銓敘部銓定其官職等及敘定其俸級，且其自承所擔任政風課課長職位分類為11至12職等（見原告起訴第2 頁倒數第5 、6 行），而已非依公務人員任用法規定之官等及職等任用甚明。故本件原告與被告間係屬私法上之契約關係，並不存在其所謂之公務員身分關係。從而，原告起訴請求確認其於90年10月31日與被告間具有公務員身分之法律關係存在，為無理由，應予駁回。
六、關於訴之聲明第2項給付訴訟部分：
㈠、按行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」乃因合併請求之損害賠償或其他財產上給付，與其所提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，始能就其合併之請求為實體判決。又該條所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，並未明定「合併提起訴訟」，斟酌該條之立法過程，既在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據、、、。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，乃應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，且有最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈡決議可資參照。
㈡、本件原告提起上開確認之訴，而合併請求被告賠償其依公務人員退休法第2 、24條、退休法施行細則第2 條第1 項等規定退休，所得領取之退休金差額19,116,637元及精神上損害賠償500 萬元，總計24,116,637元暨自90年10月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息，業據原告陳明係附麗於確認訴訟下所合併請求，並非單獨之損害賠償訴訟（見本院卷第
144 頁原告補充理由狀倒數第3 、4 行）。是該確認訴訟既因兩造間為私法關係，而經駁回如前，不生被告應依公務人員退休法相關法令核算原告退休金之問題，被告自無何應賠償原告之退休金差額及精神上損害賠償可言。從而，原告附帶提起此部分損害賠償訴訟，縱其合併請求之依據涉及國家賠償法，亦因失所附麗，而無所據，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 黃玉鈴