臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1704號100年7 月21日辯論終結原 告 陳火爐
陳金土陳玉生陳蒼政陳福長共 同訴訟代理人 陳守東 律師被 告 新北市汐止區公所代 表 人 吳興邦（區長）訴訟代理人 陳峰富 律師
施汎泉 律師黃博駿 律師上列當事人間祭祀公業事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人原為黃建清，訴訟中變更為吳興邦，業據
被告新任代表人吳興邦提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經
被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第111 條第1 項、第
2 項所明定。查本件原告起訴時，其聲明原為：⑴被告98年4 月14日北縣汐民字第0980009108號函所為之行政處分，暨98年11月16日北縣汐民字第0980033954號函所為之行政處分，均應予撤銷。⑵確認被告97年3 月11日北縣汐民字第0970005923號函、97年3 月17日北縣汐民字第0970006243號函所為之行政處分繼續有效。嗣原告以99年12月20日行政準備書㈡狀將原聲明第1 項撤回，並變更其聲明為：確認被告97年3 月11日北縣汐民字第0970005923號函核發之祭祀公業仙媽公派下全員證明書、派下員全員系統表、財產清冊，及97年3 月17日北縣汐民字第0970006243號函核發之祭祀公業仙媽公派下員大會選任陳盈達為管理人准予備查之公法上法律關係成立。茲被告對於原告上開訴之變更並無異議而為本案言詞辯論，依法視為同意變更，揆諸前開規定，自應准原告變更。
二、事實概要：緣原告5 人以祭祀公業仙媽公（下稱系爭公業）派下員身分共同推舉訴外人陳盈達為申報人，於民國（下同）97年1 月28日檢附申報書、推舉書、系爭祭祀公業沿革書、派下子孫系統表、派下員名冊、財產清冊、土地登記謄本等件，向被告申請派下員重新登記及新推舉管理人之變更登記（下稱重新登記事件）。經被告以97年2 月1 日北縣汐民字第0970002500號公告徵求異議，並於1 個月公告徵求異議期滿後，以97年3 月11日北縣汐民字第0970005923號函核發系爭公業派下全員證明書（下稱97年3 月11日函或處分）。又系爭公業另於97年3 月12日提具申請書，就該公業選任陳盈達為管理人乙案報請被告備查，經被告以97年3 月17日北縣汐民字第0970006243號函（下稱97年3 月17日函）備查在案。嗣被告以前開97年3 月11日處分，未符祭祀公業土地清理要點（下稱清理要點）第5 點有關祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起「2 個月內」以書面向受理申報之民政機關提出之規定，遂以97年6 月4 日北縣汐民字第0970013899號函廢止97年3 月11日處分（下稱97年6 月
4 日函或廢止處分），原告不服，提起訴願，經改制前臺北縣政府（現已改制為新北市政府，下同）98年9 月22日北府訴決字第0980348893號訴願決定將被告97年6 月4 日廢止處分撤銷，著由被告另為適法之處分。被告遂以98年10月26日北縣汐民字第09800190771 號公告系爭公業派下全員系統表、派下現員名冊、派下財產清冊等，補行公告徵求異議（下稱98年10月26日函或補行公告徵求異議處分），並於公告事項記載：「前於97年2 月1 日起至97年3 月1 日止公告1個月，自98年10月30日起補行公告1 個月徵求異議1 個月……」。惟於補行公告期間，被告復以98年11月16日北縣汐民字第0980033954號函（下稱98年11月16日函）通知申報人陳盈達，前揭98年10月26日補行公告徵求異議處分自98年11月11日起撤銷，且載明系爭祭祀公業土地大部分位在為臺北市南港區，依據祭祀公業條例第9 條規定，應向面積最大土地所在之公所申報等語，原告遂提起本件確認訴訟。
三、原告主張略以：㈠人民欲成立祭祀公業，必須依內政部頒布之清理要點所訂
程序進行，始得取得合法地位。是清理要點係人民成立祭祀公業必須遵守辦理之公法，而依此規定程序進行之事項即為公法上之法律關係。原告於97年1 月28日檢具祭祀公業仙媽公派下員名冊、公業系統表、財產名冊及推舉管理人名冊，依清理辦法之規定，向被告提出派下員及管理人准予備查之申請。經被告受理審核，認合於上開清理辦法之規定，乃於97年2 月1 日公告徵求異議，公告期間並無人提出異議，被告即以97年3 月11日函依法核發派下全員證明書，並以97年3 月17日函對於推舉陳盈達為管理人乙事，准予核備在案。本件均係依清理要點之規定程序進行，被告亦已依法發給證明書等文件，亦即公法上之法律關係已經成立，被告卻捏造理由廢止系爭文件，其無理由甚明，以致兩造間對此公法上之法律關係有爭執，發生不明確情事，為確保原告權益，自有提起本件訴訟之必要與利益。
㈡依清理要點第4 點公告期間1 個月，第5 點規定異議期間
自公告日起2 個月。本件於97年2 月1 日依法公告1 個月無人異議，被告於97年3 月11日核發派下員證明、97年3月17日核發選任陳盈達為管理人同意備查，事後於97年6月4 日謂因不符前開第5 點規定而廢止上揭核發之文件，但依內政部82年5 月6 日（82）台內民字第8277547 號令，認為這種瑕疵，既於2 個月之異議期間無人異議，因而補正，該證明仍應具法律效力，被告對此置之不理，顯然違法。
㈢對於原告指稱已公告1 個月並在異議期間2 個月內無人異
議乙節，被告於答辯㈡狀將處理過程載明97年3 月17日、97年4 月10日利害關係人陳正昇、陳昭陽提出異議暨閱覽申請書而提出97年4 月16日北縣汐民字第0970009211號函為證。但查按清理要點第5 點規定異議人應以書面向受理申報之民政機關（單位) 提出，民政機關（單位）應於異議期間屆滿後將異議書轉知申報人申復，並將申報人之申報書繕本轉知異議人，異議人如仍有異議，應向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關（單位）備查。惟查異議人並未以書面提出異議，因原告並未收到書面異議書，被告答辯㈡狀所載97年3 月17日陳正昇、陳昭陽提出異議云云顯然不實。又97年3 月17日如係以口頭提出異議則違背程序正義應屬無效。再查被告附件7 僅係被告內部作業程序狀況，文內並無受文者之姓名，是否確有轉知原告令人起疑，實則原告並未收到異議書，該附件7 實無證明異議期間內有陳正昇、陳昭陽合法提出異議之證據能力。被告謂如無將書面異議書轉知原告，原告怎會提出申復書，乍似有理，惟原告提出申復書係據承辦人員之口頭告知，而非收到書面異議書之申復。惟不論如何，異議人雖然向法院提起民事訴訟，但最後結論為最高法院駁回確定，是則依清理要點第6 點規定，應依裁判結果處理，亦即本件前進行之程序合法正當，被告應依法發給證明。但卻濫權爭執，有害原告權益。
㈣被告稱其無管轄權，適用之法律依據係祭祀公業條例第9
條規定，但查本件被告97年3 月11日及97年3 月17日兩份函文，如前所述，仍具法律效力，適用法律的依據係清理要點之規定。經查祭祀公業條例係於年97年7 月1 日施行，原告97年1 月28日申請當時有效之法規係清理要點，被告係適用此一法規受理辦理，核發證明書等及備查文件也是適用此一法規，後來廢止時亦適用此法規，原告不服提起訴願也是據此法規申訴，訴願決定撤銷亦是根據此一法規。嗣後被告重新公告復自行撤銷，變更法條適用祭祀公業條例第9 條應由南港區公所辦理云云。依上揭情況，被告原適用清理要點辦理至97年3 月11日及同年3 月17日核發證明書等及准予備查文件時，依適用行為時之清理要點辦理並無不合，且已終結，其時祭祀公業條例尚未施行，依中央法規標準法第18條規定，本件仍應適用清理要點完結始屬正確。
㈤被告雖抗辯行政程序法第111 條第7 款之規定，其派下員
證明之核發，應自始無效云云。但查該規定係：「其他具有重大明顯之瑕疵者」才無效，被告並無說明如何重大明顯瑕疵，空言引用行政程序法第111 條第7 款規定，亦非正當。另關於管理人備查事項，亦係根據清理要點第13點、第16點規定辦理，並無不合。為此提起本件訴訟，並聲明：確認被告97年3 月11日北縣汐民字第0970005923號函核發之祭祀公業仙媽公派下全員證明書、派下員全員系統表、財產清冊，及97年3 月17日北縣汐民字第0970006243號函核發之祭祀公業仙媽公派下員大會選任陳盈達為管理人准予備查之公法上法律關係成立。
四、被告則以：㈠被告於97年1 月間（被告誤載為2 月間，下同）受理原告
「祭祀公業仙媽公派下員證明」申請案時，因錯誤引用已廢止之臺灣省祭祀公業土地清理辦法，未適用清理要點，致公告期間短少1 個月，因而於97年3 月11日以北縣汐民字第0970005923號函核發派下員證明。上開97年3 月11日處分，因適用法規未洽，應屬不適法，被告乃以97年6 月
4 日函「廢止」97年3 月11日處分，惟因被告97年6 月4日函之用語及適用法令未明確，遭訴願決定撤銷，闡明被告應另為適法之處分。準此，被告另以98年10月26日函作成針對系爭公業補行公告徵求異議之處分，惟上開補行公告徵求異議處分，旋即遭改制前臺北縣政府98年11月10日北府民宗字第0980915652號函要求釐清補行公告徵求異議之適法性，經被告詳細研究後，因清理要點已於97年7 月
1 日廢止，且被告於辦理祭祀公業派下員證明公告事宜時，本應適用96年12月12日公布之祭祀公業條例，又依該條例第9 條規定，因本件原告所為系爭公業派下員證明申請案，其土地財產清冊中，10筆土地有8 筆位於臺北市南港區，南港區所轄土地顯較被告為大，故系爭公業即應依照祭祀公業條例第9 條規定，向臺北市南港區公所申請派下員證明。被告本於前揭法令認定被告非系爭公業申請案之管轄機關，爰以98年11月16日函撤銷98年10月26日補行公告徵求異議處分，係秉於現行法令而為，並無不當。
㈡原告一再主張被告係於清理要點97年7 月1 日廢止後，始
依據祭祀公業條例第9 條規定否准原告備查之申請，進而主張有所謂「法規變更」而應適用中央法規標準法第18條及行政程序法第18條之規定。惟查，祭祀公業條例早在原告首次於97月1 月向被告申請備查派下員證明之前（96年12月12日）即已公布施行，故被告於原告申請備查之時，本即應適用該條例第9 條規定否准原告之備查申請，要無任何法規變更之問題，故原告於本件爰引中央法規標準法第18條及行政程序法第18條規定，認定被告機關適用法令有所不當，亦屬無據。
㈢被告97年3 月11日函所適用之法令，乃依據「已廢止」之
法令（即清理辦法）而為公告，致公告期間短少1 個月，不僅徵求異議之程序尚未完備，且法規之適用上亦存有疑義，該處分之適法性即存有重大明顯瑕疵，依據行政程序法第111 條規定，上開97年3 月11日處分自屬無效。況被告機關僅係代原告等人公告並徵求異議，函文中亦已明白表示並無確定私權效力，故97年3 月11日函並無創設任何公法上法律關係，至於公告期滿後，原告是否取得派下員資格，乃係直接依法令形成之效力，非被告97年3 月11日函所創設。此外，被告97年3 月17日函就系爭公業選任陳盈達為管理人乙事予以備查，此處所謂「備查」應僅係指被告接獲系爭公業派下員大會推選陳盈達為管理人之表示，該備查函文本身之性質亦未創設一定之公法上法律關係或狀態，原告所提本件訴訟並不符合確認訴訟之要件。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有97年
1 月28日申報書、推舉書、系爭公業沿革書、派下子孫系統表、派下員名冊、財產清冊、系爭公業97年3 月11日推選管理人之會議記錄、97年2 月1 日北縣汐民字第0970002500號公告、被告97年3 月11日函、被告97年3 月17日函、被告97年6 月4 日廢止處分、改制前臺北縣政府98年9月22日北府訴決字第0980348893號訴願決定書、被告98年10月26日北縣汐民字第09800190771 號公告、被告98年11月16日函等件影本在卷可稽，其事實堪予認定。
㈡按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該
土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位) 為之。……」、「民政機關（單位) 於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3 日。」、「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起2個月內以書面向受理申報之民政機關（單位）提出。民政機關（單位) 應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於
2 個月內申復，並將申請人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之翌日起2 個月內向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關（單位）備查。」、「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2 個月內，逾期未向民政機關（單位) 提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位) 應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」、「民政機關（單位) 核發之派下全員證明書內應載明：『祭祀公業○○○派下計有○○○等○○人，經公告期滿，無人提出異議，特此證明。又本證明係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力。』」、「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具㈠派下全員證明書，㈡規約（無者免) ，㈢選任之證明文件，向民政機關（單位) 申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」、「管理人、派下員或利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項、或土地登記事項有異議者，除依本要點規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」行為時即93年8 月20日修正發布祭祀公業清理要點（按該清理要點自97年7 月1 日廢止）第2 點、第4 點、第5 點、第6 點、第8 點、第16點、第21點定有明文。
㈢依上開規定可知，祭祀公業派下員名冊、管理人，土地（
財產）清冊等事項應向民政機關（單位) 辦理申報或備查，其變動亦同，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下全員證明書，該證明書僅係證明所載派下員經公告期滿無人異議之事實，並無確定私權之效力，利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項有異議者，除依該清理要點規定之程序辦理外，得逕向法院起訴，以確定私權之爭議。蓋祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，其設立包括享祀人、設立人（或派下) 及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體（參見法務部93年5月編台灣民事習慣調查報告第752 頁以下) ，由於祭祀公業擁有之財產以土地為重心，內政部為行政上管理之需要，訂有前開清理要點，以便相關機關遵循，但其本質實為私人權利及財產之歸屬問題，此由該要點第8 點規定民政機關（單位）核發派下員證明書內應載明「本證明書係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力」即明（最高行政法院98年度判字第415 號、99年度判字第1154號判決意旨參看），故民政機關（單位）核發派下全員證明書或就祭祀公業申報事項同意備查，並未發生或創設公法上之法律關係，應屬至明。
㈣次按行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法
上法律關係之存在與否及其內容，請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立，確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3 種。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的（最高行政法院99年度判字第479 號判決意旨參看）。
㈤經查，本件原告訴請「確認被告97年3 月11日北縣汐民字
第0970005923號函核發之祭祀公業仙媽公派下全員證明書、派下員全員系統表、財產清冊，及97年3 月17日北縣汐民字第0970006243號函核發之祭祀公業仙媽公派下員大會選任陳盈達為管理人准予備查之公法上法律關係成立」，是其訴訟類型為「確認公法上法律關係存在之訴」，洵無疑義。惟上開被告97年3 月11日函係以系爭公業已依規定公告1 個月期滿無人提出異議而核發系爭公業派下全員證明書，其說明已載明：「本派下員名冊、系統表、財產清冊……如有錯誤或遺漏，致他人權益受損，申報人應負一切法律責任，又本證明係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力」等語；被告97年3 月17日函則係就系爭公業申報陳盈達為管理人表示同意備查之意，此觀卷附上開
2 函文之記載即明。揆諸首揭規定與說明，被告以上開2函核發派下全員證明書並同意備查陳盈達為系爭公業管理人，僅係依清理要點所為之行政行為，至於派下員全員系統表及財產清冊則係隨文檢還之申報文件，兩造間並未因上開2 函或隨函檢還之文件產生任何公法上之權利、義務關係，即無公法上之法律關係成立。原告徒以清理要點係祭祀公業必須遵守辦理之公法，依此要點規定程序進行之事項即為公法上之法律關係為由，主張本件係依清理要點規定程序進行，被告亦已依法發給派下全員證明書等文件，公法上之法律關係已成立云云，核無足採。從而，原告訴請確認被告97年3 月11日函核發之祭祀公業仙媽公派下全員證明書、派下員全員系統表、財產清冊，及被告97年
3 月17日函核發之系爭公業選任陳盈達為管理人准予備查之公法上法律關係成立，難認有理。又兩造關於被告97年
3 月11日函是否為無效之處分，以及被告98年11月16日函以本件應依97年7 月1 日施行之祭祀公業條例第9 條規定向面積最大之公所申報有無違誤之爭執，暨其他攻擊防禦方法，經核均與本件之結論不生影響，爰不贅論，併此敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告訴請確認被告97年3 月11日核發之祭祀公業仙媽公派下全員證明書、派下員全員系統表、財產清冊，及97年3 月17日函核發之祭祀公業仙媽公派下員大會選任陳盈達為管理人准予備查之公法上法律關係成立，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
書記官 張正清