臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1714號99年10月28日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 邱清銜 律師
李國煒 律師被 告 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國99年6 月18日府法訴字第0990179845號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落於桃園縣○○鄉○○○段○○○○段第197 、23
8 、239 地號等3 筆土地（下稱系爭耕地）耕地三七五租約（新鄉下字第97號，下稱系爭租約）之承租人，民國（下同）98年1 月1 日至98年2 月16日為租約期滿承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕受理期間。原告乃於前開期間向被告申請續訂租約，參加人（即出租人）亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭耕地自耕。案經被告審核相關文件及核算原告本人與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用結果為正數（所有收益足以維持一家生活），以99年3 月24日桃新鄉民字第0990005133號函核定由參加人收回系爭耕地自耕，否准原告所請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為系爭耕地之承租人，系爭租約已於97年底屆滿，參加
人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模，申請收回自耕，經被告書面審核結果，准由參加人收回自耕，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向鈞院提起行政訴訟。
㈡被告依減租條例第19條做出否准原告續租申請之行政處分，依法應給予原告陳述意見之機會。
⒈「按行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否
收回自耕之核定，係屬行政處分之性質，出租人、承租人如有不符，應循行政訟爭程序請求救濟。」此為司法院釋字第128 號解釋文及其理由書所揭示。
⒉又最高行政法院判決99年度判字第694 號裁判要旨：「按
行政程序法第102 條規定：行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利人之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。又該條係適用於作成限制或剝奪人民自由或權利之（負擔）行政處分。」該條之立法目的係為避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益。
⒊查本件被告雖於99年3 月24日以原處分，做出剝奪原告得
依減租條例第20條賦予續約權利之行政處分在案，惟該處分做成前，被告僅進行一般之行政會勘等調查，其於說明二亦自承「…經書面審查…」，並未有依行政程序法第10
4 條規定辦理即書面記載法定事項通知處分相對人陳述意見，是遽然做成處分自屬違反正當程序之要求而構成違法，故原處分實無由予以維持並未給予原告陳述件之機會即作成行政處分，顯然違反行政程序法第102 條規定。㈢被告逕自認定原告遭收回耕地並未喪失家庭生活依據，與事實不符。
⒈減租條例第19條第1 項規定係：耕地租約期滿時，有左列
情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。其中第3 款明白規定，若因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回耕地，以保障承租人之生活。
⒉最高行政法院96年度判字第724 號裁判要旨：「按耕地三
七五減租條例第19條第1 項第2 款係規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：…二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」另所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3 條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同; 亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考資料，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。上述耕地三七五減租條例第19條第
1 項第2 款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。至於內政部86年9 月5 日台86內地字第8687938 號函釋：「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。」因其性質上係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，自仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定; 而非使出租人或承租人，得循該函釋內容，經由戶籍登記之刻意安排，而得脫法規避耕地三七五減租條例之強行規範。」⒊查本件原處分說明二記載為：「本案出租人為擴大家庭農
場經營規模申請收回租約內土地自耕，經書面審查結果，出租人因收回耕地不致使承租人失其家庭生活依據，依耕地三七五減租條例第19條規定准由出租人收回自耕。」、又說明五記載則為：「隨文檢附96年全年收支情形明細表…」等語，顯然被告係依其檢附之所謂96年全年收支形明細表，做為審定原告將否因而失其家庭生活依據之基礎。惟查，該項96年全年收支情形明細表內容，實令原告無法認同：
⑴法律規定者，係指是否將失去家庭生活依據，則同戶共
同生活且具親屬關係之家人自應包括，依原告全戶之戶口名簿記載，至少包括原告、彭金蓮、林發樹、林廖玉蘭、林佳慧5 人，而余純慧為原告配偶，戶籍雖因故遷出，但實際仍共同生活中，從而在應以上開6 人為審核範圍下，且依最高行政法院96年度判字第724 號裁判要旨，戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；自應以原告「一家」，即與原告以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。被告僅以
4 人為核算，排除與原告永久共同生活為目的而同居之親屬，顯然就收支如何之採認已與事實及上開裁判要旨未符，而難謂允洽。
⑵就支出數額部分，單僅以消費支出而論，依行政院主計
處96年度桃園縣之平均每人月消費支出統計表可知，其數額為新臺幣（下同）17,525元整，則以6 人計算消費支出總額，即應為1,261,800 元整（17,525×12=1,261,800），用以扣除被告之96年度全年收支情形明細表所指之收入合計1,242,106 元整，原告全家根本入不敷出而尚不足家計19,694元整（1,242,106-1,261,800=-19,
694 ），是何來被告所謂「不致承租人失其家庭生活依據」呢？⑶特別應提到者，休耕迄今已數年，在無收入下，原告若
不暫放下耕作，另尋兼差收入補貼家用，全家生計根本難以維持；而被告不積極提供扶助，反而值此竟謂收回耕地不致使原告失其家庭生活依據，此根本是倒果為因之趁火打劫行為！難道休耕下，原告即應在家吃閒飯，眼看生計逐漸陷入困境而束手無策嗎？此實非一般正常人所為，亦不合常理。
㈣本件被告以行政處分否准原告之續租外，依法應補償原告之
補償費，逕自認定本件原告無補償問題，完全忽略法條另有補償之規定。
⒈據減租條例第19條第2 項規定為：「出租人依前項規定收
回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。」，同法第17條第2 項則明文：「依前項第5 款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收獲農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值事後餘額3 分之1 。」是可知收回耕地時，出租人自應依上開規定補償承租人。
⒉今查，本件被告於原處分說明三審定表示：「依耕地三七
五減租條例第19條第2 項收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人，惟查案列土地係休耕狀態，且於會勘時未提出改良土地所支付費用證明（以未失效能部分之價值為限），依書面資料尚無補償問題。」等語，然補償費用之計算，依首開之規定可知，應從改良土地費用、未收獲農作物價額、及終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額1/3 進行合計，縱使省略改良土地費用及未收獲能作物價額，但終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3 絕不可能為零，則怎可能無補償費用問題，被告之用心殊令人難解，本件系爭租約之審定原告實難甘服。
㈤另按改制前行政法院75年度判字第2037號裁判要旨：「耕地
三七五減租條例第19條所謂之『擴大家庭農場經營規模』情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定」。最高行政法院89年度判字第31
9 號裁判要旨：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。」減租條例第19條第
1 項、第2 項及第3 項定有明文。準此可知，出租人所有收益足以維持一家生活，而得於耕地租約期滿時收回耕地自耕者，須為擴大家庭農場經營規模之目的，且無不能自任耕作或致承租人家庭生活失其依據之情形，並應依法予承租人補償。行政機關據以核定出租人收回自耕，自應審核各該要件無誤，始得為之。苟無擴大家庭農場經營規模之目的，或所為補償非依法定為之，縱承租人所有收益足以維持一家生活，尚不得逕行核定准由出租人收回自耕。是以，被告對於核定參加人收回自耕自應審核各項要件，否則將使承租之一方失去耕種之家庭生活依據，惟查本件被告對於系爭租約准否續租或收回之審核，從未有使參加人及原告兩造陳述意見之機會。被告所為之行政處分，當屬違法之行政處分，依法應予撤銷。
㈥綜上所陳，本件被告就減租條例第19條第1 項規定之認事用
法，顯然有誤，逕為准參加人收回耕定，而否准原告續租之行政處分，實有適法疑慮，而不應維持原處分。
㈦綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提
起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成准予原告續租系爭耕地（新鄉下字第97號租約）之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本件原告之訴理由略謂：
⒈原告認定遭收回耕地並未失家庭生活依據，與事實不符。
原告以同戶共同生活且親屬關係之家人自應包括，依原告全戶之戶口名簿記載應包括原告、彭金蓮、林發樹、林廖玉蘭、林佳慧5 人，而余佳慧為原告之配偶，戶籍雖因故遷出，但實際仍共同生活，應以上開6 人為審核範圍。⒉被告未就改良土地費用、未收獲農作物價額，及終止租約
當期之公告土地現值減除土地增值稅後總額1/3 進行處分補償費予以處分云云。
㈡依原告理由答辯如下：
⒈⑴被告依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函
發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，其第6 點（三）、6 、（2 ）審核標準：「…B 、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準…乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北巿及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/ 月…C 、出、承租人收益審核標準如下：…甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。…」⑵卷查本案原告96年戶籍謄本承與同一戶內之直系血親4
人（原告、母彭金蓮、祖父林發樹、祖母林廖玉蘭）96年全年生活費用456,432 元（每人每月9,509 元）及保險費用32,632元（原告11,804元；母14,040元；祖父3,
394 元；祖母3,394 元），96年全年總支出為合計489,
064 元；而原告同一戶內之直系血親4 人96年全年總收入1,242,106 元（承租人451,237 元；母597,443 元；祖父92,350元（含老農津貼66,000元）；祖母101,076元（含老農津貼66,000元）），原告收支相抵為正數，足見所有收益足以維持一定生活。有關原告甲○○針對林佳慧（妹）與余純慧（配偶）2 人之異議，林佳慧並非原告之直系血親故不符法律要件；配偶余純慧經查原告於98年3 月19日申請之戶籍謄本，原告尚無配偶，被告核定依租約期滿前1 年即96年之戶籍資料。爰此，依減租條例第19條第2 項及耕地三七五租約清理要點第4點第3 款規定及准由參加人收回自耕。
⒉⑴按減租條例第17條第2 項規定：「依前項第5 款規定，
終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3 分之1 。」、第19條第2 項：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。第19條第3項：「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（註：本項已於95年7 月9 日停止適用）」耕地三七五租約租理要點第4 點第3 款規定：
「出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2 款規定限制。」⑵依司法院93年7 月9 日釋字第580 解釋：「…出租人為
擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之
1 補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2 項第3 款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2 年時，失其效力。減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」⑶本案因參加人為擴大家庭農場經營規模收回，耕地契約
亦期滿，故參加人收回耕地尚屬合法，按司法院釋字第
580 號解釋意旨，減租條例第19條第3 項不適用於本案之事實，又被告請原告提出改良土地所支費用證明（以未失效能部分之價值為限），原告均未提出相關證明，故被告核定本案無補償費用。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以:參加人是要擴大家庭農場經營規模，提升土地利用的效率，所以要收回耕地。扶養太太或妹妹不是直系的親屬，不能計算在裡面等語。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊、原告96年全年收支情形明細表、戶口名簿、平均每月消費支出（按區域別分）、被告98年10月14日桃新鄉民字第0980019886號函、被告民政課98年10月22日耕地三七五租約會勘紀錄、被告98年9 月4 日桃新鄉民字第0980016939號函、96年全年生活費用明細表、被告97年底私有耕地租約期滿出（承）租人收益情形訪談筆錄、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原告）、承租人自任耕作切結書（原告）、原告參加勞工保險證明單96年度代扣勞保費、原告參加健保保險證明單96年度代扣健保費、彭金蓮96年度員工勞工保險費暨全民健康保險費繳費證明書、桃園縣新屋鄉農會96年度農健保險繳費證明單（林發樹）、桃園縣新屋鄉農會96年度農健保險繳費證明單（林廖玉蘭）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（原告）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（彭金蓮）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（林發樹）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（林廖玉蘭）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（參加人）、出租人自任耕作切結書（參加人）、土地登記第二類謄本（地號全部）、本地個人戶籍資料查詢及個人動態記事（原告）、本地個人戶籍資料查詢及個人動態記事（余純慧）、被告審核出承租人96年全年收支明細表（原告）等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：參加人於98年
2 月12日，依減租條例第19條第2 項規定，申請收回自耕，而依該條項收回自耕，應受同條第1 項第1 款及第3 款之限制，若原告有同條第1 項第3 款之情事時，參加人即不得收回自耕，而被告認原告並無同條第1 項第3 款之情事，且參加人有自耕能力，核定准由參加人收回自耕，是否適法? 本院判斷如下：
㈠按減租條例第17條第2 項規定：「依前項第5 款規定，終止
租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3 分之1 。」、第19條第1 項至第3 項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者（第1 項）。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制（第2 項）。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人（第3 項）。」。耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：…（三）出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第
1 項第1 款、第3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2 款規定限制。」。次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128 號解釋足資參照。減租條例第19條乃植基於憲法第143 條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153 條第1 項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。
㈡次按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒布之私
有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（以下稱工作手冊）規定：「... 六、辦理程序及作業方法（三）審查⑴處理原則A 、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：... 丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1 項第2款規定限制。…：H 、出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限』（大法官釋字第580 號解釋意旨及減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項第1 款及第2 款之規定）。
⑵審核標準A 、……又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（本案即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。B 、出、承租人之生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8 日台內地字第8897458 號）。……並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算準用內政部公告之96年度臺灣最低生活費每人每月9,509 元/ 月，丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計以下各項生活必要之支出費用：I 、本人配偶租用房屋有證明者，得加計其每月房租支出。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）
丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（其他私人之保險費不予列計）。C 、出、承租人收益審核標準如下：……乙、審核出、承租人收益資料……出、承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近公布之基本工資17,280元/ 月（96年5 月30日以前之基本工資為15,840元/ 月）核計基本收入，至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5 -3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者:I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，至不能工作( 應檢具相關在學證明資料) 。II、身心障礙致不能工作。III 、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。IV、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。V 、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。VI、婦女懷胎6 個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。VII 、受監護宣告。
..... 」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，爰予援用。
㈢另按「按『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不
得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。．．．』耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款定有明文。又出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得為準；出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。
亦經內政部86年9 月5 日台內地字第8687938 號及86年10月29日台內地字第8610098 號函釋在案。蓋以耕地租佃期間不得少於六年（同上條例第5 條前段），通常以年底為期滿時，收回自耕應於年底前後相當期間內為之，期滿當年度之收益或尚未確定、或尚不易取得證明，乃以明確之前一年者為準，又以同年度之收益及生活支出作為比較盈虧，亦屬合理。... 內政部76年6 月15日台內地字第508775號亦函釋有案。各該函釋核與首揭法條之意旨無違，足資適用。」最高行政法院89年度判字第1836號判決意旨參照。
㈣查原告與參加人間就系爭土地，訂有系爭租約，最近一次租
期自92年1 月1 日起至97年12月31日止( 見原處分卷第37頁) ，參加人於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，在98年
2 月12日，依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回( 見原處分卷第48頁) ，原告亦於公告期間內申請續約( 見原處分卷第32頁) 。系爭租約係於97年12月31日期滿，依上開內政部97年8 月8 日台內地字第09700124366 號函所訂之工作手冊第10頁⑵審核標準：A 、規定，本件綜合所得稅所得總額之計算依據係96年。次查，原告98年3 月19日戶內人口有原告、母彭金蓮、祖父林發樹及祖母林廖玉蘭共4 人，原告配偶欄空白，有戶籍謄本在卷可稽( 見原處分卷第38 -39頁) ，而原告於98年5 月27日始與余純慧結婚，原告於96年度尚未結婚，並無配偶，為原告所是認( 見本院卷第48-49 頁筆錄) ，依前開工作手冊第6 點
（三）、6 、（2 ）審核標準規定，余純慧於96年時並非原告之配偶，不得計入，是原告主張余純慧為其配偶，應列入計算，並非可採。另林佳慧係原告之妹妹，並非原告之直系血親，不符上開工作手冊審核標準A 要件，是原告主張林佳慧應列入計算，亦無可採。故本件原告之收益與支出之計算人口係原告、母彭金蓮、祖父林發樹及祖母林廖玉蘭共4 人。被告參酌原告之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表、全戶保險費用支出憑證，依上開工作手冊審核標準，予以試算結果，原告收入大於支出，計算式如下: 「原告本人及同一戶內直系血親96年全年生活費用456,432 元（原告、母、祖父、祖母，每人每月9,509 元，全年114,108 元，計4 人）、保險費用32,632元（原告11,804元；母14,040元；祖父3,394 元；祖母3,394 元），合計489,064 元、96年全年各類所得合計1,242,106 元（原告451,237 元；母597,443 元；祖父92,350元；祖母101,076 元）。」可知，本件經審核原告本人及其同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果原告為正數（所有收益足以維持一家生活），此為原告所不爭( 見本院卷第49頁筆錄) 。又系爭耕地為休耕狀態，業據被告於98年10月22日到場履勘在案，有被告耕地三七五租約會勘紀錄附卷可按( 見原處分卷第27頁) ，並為原告所不爭( 見本院卷第49頁筆錄) ，即原告並不因參加人收回耕地而失其家庭依據之情形。即原告亦自承休耕迄今已數年，在無收入下，原告若不暫放下耕作，另尋兼差收入補貼家用，全家生計根本難以維持等語( 見原告起訴狀附本院卷第9 頁) ，足見，系爭耕地已休耕數年，原告已至楊梅從事其他工作( 見本院卷第49頁筆錄) ，原告並不因參加人收回耕地而失其家庭依據之情形。
㈤原告雖主張原處分未一併依減租條例第19條第3 項規定，準
用同條例第17條第2 項規定核定補償原告，縱使省略改良土地費用及未收獲能作物價額，但終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3 絕不可能為零，則怎可能無補償費用問題乙節。惟按司法院釋字第580 號解釋意旨及減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項第1 款及第2 款之規定，參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，參加人應補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」。查系爭耕地為休耕狀態，業據被告於98年10月22日到場履勘在案，有被告耕地三七五租約會勘紀錄附卷可按( 見原處分卷第
27 頁)，並為原告所不爭( 見本院卷第49頁筆錄) ，原告迄未提出系爭耕地土地改良費用之請求，亦未提出相關憑據供核，被告就此部分未予核定，於法並無不合。況原告就前開費用仍得依據減租條例第13條及第19條第3 項準用第17條第
2 項第1 款及第2 款規定，向參加人請求補償，其權利並未受損害，亦與本件原處分可否准由參加人收回自耕之要件無涉。又司法院釋字第580 解釋已明揭：「…出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之1 補償承租人。.. .以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2 年時，失其效力。」原告再主張應按終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3 補償原告，自屬無據。故原告此部之主張尚非可採。
㈥原告另主張被告未給予陳述意見之機會，違反行政程序法第
102 條規定云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條固有明文規定。惟該條文適用之前提要件係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為要件，本件屬原告申請被告作成授益處分之行政程序，原處分否准原告之申請，並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，尚無該條文適用之餘地。是原告此部分之主張，亦無可採。
㈦原告另主張依行政院主計處96年度桃園縣之平均每人月消費
支出統計表可知，其數額為17,525元，與原告96年度全年收收入1,242,106 元相較，原告全家根本入不敷出而尚不足家計19,694元整（1,242,106-1,261,800=-19,694 ），何來被告所謂「不致承租人失其家庭生活依據」呢？云云。惟查，生活費用之計算準用內政部公告之96年度臺灣最低生活費每人每月9,509 元/ 月，為上開工作手冊審核標準所明定，被告以此為計算依據，亦無違誤，原告主張應依行政院主計處公布之平均每人月消費支出17,525元計算，與上開工作手冊審核標準不符，委無可採。
㈧從而，被告依參加人提出之收回出租耕地申請書、自任耕作
切結書、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等資料審查結果，認定本件參加人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2 項規定且無同條第1 項第1 款及第3 款情形，核准參加人收回系爭土地自耕，否准原告續租，揆諸首揭規定，尚無不合。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並求為判決被告應作成准予原告續租系爭耕地（新鄉下字第97號租約）之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 帥嘉寶
法 官 畢乃俊法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
書記官 劉道文