臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第1717號101年6月14日辯論終結原 告 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 蔡明興訴訟代理人 蕭炳旭律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 林秀芬
（兼送達代收人）黃天陽李獻德上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國99年6 月21日院臺訴字第0990099127號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：被告於民國99年1 月29日以通傳企字第09940003
500 號公告（下稱系爭公告），公告第一類電信事業資費管制採價格上限制之調整係數數值，其公告事項二及公告事項四之內容為「二、行動通信業務：（一）適用業務：行動電話業務及第三代行動通信業務。（二）適用對象：行動電話業務及第三代行動通信業務之經營者。（三）適用資費項目：⒈國內簡訊服務。⒉用戶撥打市○○路之通信費。⒊用戶撥打其他經營者之行動電話系統、第三代行動通信網路、1900兆赫數位式低功率無線電話通信網路及無線寬頻接取網路之通信費。（四）調整係數（X 值）：5%。（五）適用期間：自99年4 月1 日起至102 年3 月31日止。但行動語音接續費納入資費管制相關法規完成修正並發布施行時，適用資費項目及調整係數（X 值），另行公告之。」、「四、公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降。適用對象應依本公告規定於99年3 月12日前，提報資費調整方案到會」等語。原告為第一類電信事業之行動通信業者及第三代行動通信業者，以系爭公告上開訂定X 值之效果，將使原告經營之該指定業務之電信資費，於系爭公告適用期間（3 年）內之每一年度「各項資費方案之費率須等幅調降」，影響原告之營收權益，原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：
（一）原告係依電信法第12條取得特許執照，經營行動電話業務及第三代行動通信業務之第一類電信業者，系爭公告要求原告等行動電話業務及第三代行動通信業務經營者所提供之電信服務，應適用系爭公告之調整係數，且系爭公告所謂「各項資費方案之費率須為等幅調降，顯已逾抽象規範之範圍而係具體之規制，因而屬對原告直接發生資費管制、營業收入及損益效果之行政處分，且系爭公告之對象亦屬可得確定，縱非行政處分，至少亦屬一般處分，而非行政程序法第150 條所謂之法規命令，原告自得依法提起行政訴訟。
（二）被告雖主張系爭公告之依據係電信法第26條及第一類電信事業資費管理辦法（下稱資費管理辦法），然依資費管理辦法之規定，雖容許被告訂定調整係數X 值，以資管制第一類電信業者資費調整之上限，然系爭公告未依合法之程序作成，其所訂X 值＝5%，未經充分揭露及討論，且亦未國家通訊傳播委員會組織法第9 條第7 款規定召開聽證會，其程序顯有重大瑕疵。且查，被告用以衡量業者調整係數X 值之計算公式及元素，未經長期驗證，僅透過業者之會計財報資料進行推論及套用，其間並未與受管制業者及外界討論，非僅無法證明該公式及元素之允當，且失之於專斷。又電信法第26條「第一類電信事業之資費管制，採價格調整上限制」之規定，其立法意旨係在於保障業者利潤之同時，要求電信業者持續提升經營效率，而非在於剝奪業者之利潤，今第三代行動通信業務既仍在虧損中，則應非得依據電信法第26條X 值之訂定，使得業者虧本以回饋消費者，被告過度注重各界對電信資費調降之反應，將仍在虧損中之第三代行動業務亦列入管制，已逾越價格調整上限管制之法律授權目的。
（三）系爭管理辦法第14條及附件，賦予第一類電信業者得於不超過調整上限之範圍內，依拉氏價格指數公式加權計算，根據其營業狀況調整其資費方案之費率，故系爭公告第2項及第4 項之各項業務資費項目，其費率調整幅度應採拉氏價格指數公式加權計算之，始符合法規精神。被告於95年12月29日所為之X 值公告，亦遵守資費管理辦法所依據之拉氏價格指數公式加權計算法，而非要求業者就「各項資費方案之費率須等幅調降」，被告於系爭公告事項四中，要求業者就「各項資費方案之費率須等幅調降」，未說明其標準及依據，且已逾越價格調整上限管制法之法律授權目的，而有裁量濫用之違法，故原告自得訴請撤銷。
（四）又法院如認系爭公告性質係屬法規命令，將使原告的營業自由、財產權與訴訟權受侵害而無從救濟，原告乃依行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定，提出備位請求，訴請確認因系爭公告（法規命令）而產生的法律關係不成立。原告請求確認系爭法規命令二、四部分所產生之法律關係不成立，係因系爭法規命令公告後，被告直接要求原告等特定電信業者，必須於99年3 月12日前，提報資費調整方案到會。如提報資費調整方案之內容不符系爭公告，被告得要求原告等業者再行補件。如原告等業者逾期未提報，或不依系爭公告調整係數調降各項資費，可依電信法第62條之1 ，裁處30萬到500 萬元罰款、停止業務、甚或廢止特許執照，可知系爭公告已直接對原告產生行為義務，原告業已受有不利益之法律效果，且原告對此具體法律關係有所爭執，原告惟有透過確認訴訟，始可防禦系爭法規命令對原告財產權與營業自由的侵害，故原告應具有即受確認判決之法律上利益。
（五）原告並聲明：
1、先位聲明：⑴訴願決定及原處分（99年1 月29日通傳企字第09940003500號公告）關於公告事項二、四部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
2、備位聲明：⑴確認系爭公告事項二及公告事項四而產生之法律關係不成立。
⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）系爭公告性質應為法規命令，而非行政處分：依據電信法第26條第3 項及資費管理辦法第5 條之規定，足認立法者就該第26條第3 項增列有關授權事項時，已明確表示依該項第一類電信事業之資費管理等包括調整係數之訂定而公告者，係屬法規命令。依電信法第12條第6 項授權行政院所公告之「第一類電信事業開放之業務項目、範圍、時程及家數一覽表」，其中包含行動通信業務之行動電話業務及第三行動通信業務均屬第一類電信事業之業務範疇。系爭公告之適用對象為第一類電信事業，凡經特許而經營之第一類電信事業均同受拘束，且公告後仍可能因事業之特許經營或退出，而使系爭公告之適用範圍具有擴張或縮減之可能性，惟仍持續有反覆實施之特性，並抽象地對外發生法律效果，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，故公告內容應為一般性之抽象規範，而屬法規命令性質。
（二）系爭公告之擬訂，係依據行政程序法第154 條規定，載明公告訂定或會同訂定之機關名稱、訂定依據、草案全文或主要內容、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。且系爭公告擬定過程，被告召開3 次電信資費管制項目及架構座談會，並委託學術單位研究，其計算數據來源為各電信事業自95年起至97年底之會計報表，足以反映電信事業實際經營狀態與績效，此外並參酌我國市場發展情形，分別於98年12月8 日、99年1 月26日召開2 次公聽會議邀集各界參與，且參考國際先例與發展趨勢，故訂定程序均屬合法，原告稱未經充分揭露及討論恐失於專斷，顯為不實。且第一類電信事業資費管制制度由「報酬率管制」改為「價格調整上限制」，按其立法意旨，對所有第一類電信事業而言，係由過去保障電信事業經營利潤之思維，轉而要求積極提昇經營效率之管制方向，始可獲得利潤。是原告所訴在有利潤之基礎才得管制電信事業之管制精神前提，與立法意旨自不符合，從而，對於電信事業之資費採價格調整上限制之制度設計，業由過去保障電信事業經營利潤之思維，轉以要求積極提昇經營效率之管制方向。故被告依前揭立法意旨訂定之系爭公告，應屬適當。
（三）被告95年12月29日X 值公告案之公告二第（一）項「市內電話撥打900 兆赫及1800兆赫行動電話服務價格調整上限制X 值為△CPI ＋4.88% 。之前一年度各項費率個別調整之。」，意即當時針對市內電話撥打行動電話之不同資費項目，均採個別等幅調降之方式調整；且前揭公告於實施期間（自96年4 月1 日起至99年3 月31日止）受管制電信事業亦未就此提出疑義，原告亦均就市內電話撥打動電話之不同資費項目，配合自提符合調整係數訂定之個別等幅資費調整方案，故本次系爭公告亦依循前例方式辦理，並無未能清楚明瞭之情事。次查，資費管理辦法第13條第2項「前項所稱組合式費率，係指第一類電信事業對於同一電信業務不同資費項目之組合，設定可讓用戶選擇不同費率選單；所稱套裝費率，係指第一類電信事業對於不同電信業務資費之組合，設定可讓用戶選擇不同費率選單……」；針對目前業者創造許多資費方案，屬同一電信業務不同資費項目之組合，係屬設定可讓用戶選擇不同之費率選單。而套裝費率係指第一類電信事業對於不同電信業務資費之組合，設定可讓用戶選擇不同費率選單，查與同辦法第14條規定「……調整資費時，如其資費有不同級距，……，按附件所定拉氏價格指數公式加權計算之，…」中所稱不同之費率級距，係對於同一業務資費依不同時段或不同通信地點等方式分別訂價之費率，與拉氏價格指數公式加權計算方式之適用明顯不同。
（四）原告主張有行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定情事，而請求准許追加備位聲明，因原告先位聲明與備位聲明請求之基礎並不相同，其追加不符行政訴訟法第111 條第3項第2 款規定，不應准許。縱認為原告所為備位聲明之訴之追加適當，本件備位聲明之訴訟標的，並非原告請求確認因系爭公告所產生之法律關係不成立，而實係系爭公告違法與否。然法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係發生之原因，皆不得以其有效或存在與否為確認訴訟之標的，原告以系爭公告違法與否作為備位聲明之訴訟標的，係屬程序不合法。且系爭公告性質為法規命令，該公告係針對不特定人所為一般性之抽象規範，經公告後即對不特定對象產生抽象之規範效果，其與依該法規命令或違反法規命令而另作成之行政處分，抑或該法規明確就特定人為規範始生具體公法上法律關係之態樣有所不同。亦即本案系爭公告係就不特定人為抽象規範，原告僅為系爭公告公告後受該抽象規範效果之不特定對象之一，依司法院大法官釋字第469 號解釋，原告並非系爭公告規範之特定人或可得特定之人，而無由享有向行政主體或國家機關為一定作為之主觀公權利或法律上利益，自無得主張其權益因該抽象之系爭公告（法規命令）而受損害請求救濟。故依保護規範理論之意旨，原告並無受確認判決之法律上利益，即無提起本件備位確認訴訟之確認利益，故其提起本件確認公法上法律關係不存在（不成立）之訴訟，其原告之當事人適格即有欠缺而無權利保護之必要，原告聲稱其具備具體法律關係且具備受確認判決之法律上利益，顯屬違誤。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、先位聲明部分：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……一、
十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1 、2 項、第107 條第1 項第10款定有明文。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項之規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」依前開規定，提起撤銷訴訟，須有行政處分之存在，此乃撤銷訴訟之特別訴訟要件，如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，以不備其他要件而不能補正，裁定駁回其訴。
（二）次按，「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」行政程序法第92條第2 項、第150條第1 項亦有明定。行政處分之相對人，在作成行政處分時須可確定。對未來發生效力之規制，於作成時如無法預見所涉及之人，應屬命令，故對人之一般處分，亦須限於一般之標準可確定其相對人之情形；而法規命令者，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。故法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍，其內容之事實關係具體而明確。
（三）再按，「( 第1 項) 第一類電信事業之資費管制，採價格調整上限制。( 第2 項) 前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。( 第3 項) 第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。( 第4 項) 第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。( 第
5 項) 第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。」電信法第26條定有明文。又「調整係數由本會訂定並定期公告之」第一類電信事業資費管理辦法第5 條亦有明定。
（四）經查，電信法第26條於91年7 月10日修正為現行條文時，其立法理由以：「法律授權以法規命令限制人民權利或課人民義務時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，原條文第3 項增列有關授權事項，以資明確，俾使各項第一類電信事業之資費管理有所遵循。」足見立法者當時將該條文第3 項增列有關授權事項，係因同條各項第一類電信事業之資費管理等包括調整係數之訂定，均係「法規命令」，因該「法規命令」限制人民權利或課人民義務，為符授權明確性原則乃增訂該第3 項之授權條文，則自該立法理由觀之，業已明確表示依據電信法第26條第3 項第一類電信事業之資費管理等包括「調整係數」之訂定而公告者為法規命令。被告依國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定，就包括電信法等涉及被告職掌，而其職權原屬交通部者，主管機關均變更為被告，故96年7 月5 日修正第一類電信事業資費管理辦法第5 條即已規定，調整係數係由被告訂定並定期公告之，故原告爭執之公告事項，既為電信法第26條第3 項授權事項中關於「調整係數之訂定」，揆諸首揭規定及說明，被告主張系爭公告之性質為法規命令，洵屬有據。
（五）再者，被告係依電信法第26條第3 項、第一類電信事業資費管理辦法第5 條規定及被告99年1 月29日第341 次委員會議決議，公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值（即系爭公告），依系爭公告之公告事項二及公告事項四：「二、行動通信業務：（一）適用業務：行動電話業務及第三代行動通信業務。（二）適用對象：行動電話業務及第三代行動通信業務之經營者。（三）適用資費項目：⒈國內簡訊服務。⒉用戶撥打市○○路之通信費。⒊用戶撥打其他經營者之行動電話系統、第三代行動通信網路、1900兆赫數位式低功率無線電話通信網路及無線寬頻接取網路之通信費。（四）調整係數（X 值）：5%。（五）適用期間：自99年4 月1 日起至102 年3月31日止。但行動語音接續費納入資費管制相關法規完成修正並發布施行時，適用資費項目及調整係數（X 值），另行公告之。」「四、公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降。適用對象應依本公告規定於99年3 月12日前，提報資費調整方案到會」等內容觀之，系爭公告所定之各項第一類電信事業調整係數
X 值及其適用年限，係依電信法第26條第3 項規定之授權所為，且此係數之訂定除拘束所有經營各該業務之第一類電信事業，對於嗣後於適用年限內，凡經特許而經營之第一類電信事業亦均同受拘束，況系爭公告同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，故其所規範者之對象，並非具有一般性特徵而可得確定其範圍，是系爭公告之性質，應為法規命令，而非原告主張之一般處分。又被告為通訊傳播主管機關依上開資費辦法之規定，就調整係數以公告方式為之，乃基於第一類電信事業適用價格調整上限制之調整係數，須賴主管機關審視電信市場發展狀況及用戶使用通信服務普及程度等因素，隨時檢討並修正之，故系爭公告具有法規命令之反覆適用特性，應非屬行政處分。
（六）原告雖主張系爭公告實質已影響原告營收權益，而發生侵害原告財產權之法律效果，惟參照第一類電信事業資費管理辦法第2 條、第3 條規定，調整係數數值僅為第一類電信事業資費調整限制公式之一部分，各項業務資費費率仍須與第一類電信事業資費管理辦法規定之資費調整限制公式及資費調整百分比配合計算，故調整係數數值之訂定尚不足使第一類電信事業業者業務資費數額特定，且依第一類電信事業資費管理辦法第9 條第1 項之規定，第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，尚須報請被告備查或核定，故就系爭公告本身，尚無法直接就被告相關資費調整方案之公法上特定事件，直接發生特定之法律效果，蓋因第一類電信事業業者就其業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，如合於電信法或公平交易法等相關法令規定者，仍有自主決定之空間，在原告向被告提出資費調整方案前，被告無從為審查或決定，故系爭公告非如其他行政處分或一般處分，可直接發生特定之法律效果，是原告主張系爭公告第二項及第四項之內容，為可得確定相對人之範圍，且可直接發生法律效果，應屬行政處分或一般處分云云，尚非可採。
（七）據上，原告對於非屬行政處分之系爭公告第二項、第四項提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第
107 條第1 項第10款規定，其起訴不備其他要件而不能補正，應以裁定駁回其訴，
五、原告追加備位聲明部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2款定有明文。本件原告以有行政訴訟法第111 條第3 項第2款事由，追加備位聲明訴請確認公告事項二及公告事項四所產生之法律關係不成立，被告認原告追加之訴不符行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定，已為異議而不同意追加，經查，原告先位聲明係主張系爭公告為違法行政處分，應予撤銷；而備位聲明係主張系爭公告為法規命令，而請求確認該法規命令所形成之法律關係不成立，是原告此二項聲明，就系爭公告之主張顯然不同，其訴訟種類及請求基礎亦屬有別，被告主張原告追加之訴，與行政訴訟法第111 條第3 項第
2 款事由不符，兩訴訴訟資料未能共通援用，尚非無據，揆諸前開規定，原告追加備位聲明尚非合法，應併以裁定駁回之。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
書記官 林苑珍