臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1718號100年1月6日辯論終結原 告 中化裕民健康事業股份有限公司代 表 人 王勳聖（董事長）訴訟代理人 周延鵬 律師
徐嘉男 律師游昕儒 律師被 告 法務部代 表 人 曾勇夫（部長）訴訟代理人 熊南彰上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國99年6 月18日院臺訴字第0990099012號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由事實概要：
被告以馬英九自民國87年12月起迄95年12月止擔任臺北市市長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員；其姊馬以南屬公職人員二親等親屬關係，自93年2 月間起擔任原告之董事，是原告為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第3 條第4 款規定之關係人，自不得與受馬英九監督之臺北市立聯合醫院（下稱聯合醫院）為買賣之交易行為，惟原告於94年3 月間起至95年12月間止，得標聯合醫院之採購案件，結算金額共計新臺幣（下同）92,131,126元，違反利益衝突迴避法第9 條規定，被告乃依同法第15條規定，以98年2 月2 日法利益罰字第0981100938號處分書（下稱第一次處分）處原告罰鍰92,131,126元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1 項規定，移送強制執行。原告不服，提起訴願，前經行政院98年9 月2 日院臺訴字第0980093133號訴願決定將第一次處分撤銷，理由略以：被告卷第46頁列載8 件原告94年3 月至95年12月間得標採購案標案名稱及決標金額之資料，是否為本案關涉之採購案？所列決標金額憑據之資料為何？尚有未明。另經核算所列決標金額總計56,211,610元，與處分認定之交易金額92,131,126元不符。而原告訴稱被告認定其標得聯合醫院藥品採購案結算金額為92,131,126元，惟未有任何付款憑證、採購單據等證明確有該等交易行為，且被告係認定原告94年3 月至95年12月間與聯合醫院之藥品採購案違規，卻將聯合醫院94、95、96年全年度採購案交易金額加總，核算期間不符，實情究如何？經以98年7 月24日院臺訴字第0980046411號函檢還原卷，請被告補充答辯，嗣經催辦，據被告代表列席訴願審議委員會98年8 月19日98年度第32次會議時說明，被告將於98年8 月25日前檢卷答辯，惟迄未檢卷補充答辯，致本案事證未明等語為由，將第一次處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。嗣被告依前揭訴願決定意旨重為處分，以原告自94年4 月26日起至95年10月3 日止得標聯合醫院採購案件，並於得標後與該醫院為買賣之交易行為，結算金額共計58,365,935元，違反利益衝突迴避法第9 條規定，依同法第15條規定，以98年10月26日法利益罰字第0981113383號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰58,365,935元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1 項規定，移送強制執行。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
原告主張：
㈠聯合醫院並非受臺北市市長監督之機關：
⒈利益衝突迴避法之「監督」應依公法妥為定義：
按利益衝突迴避法第9 條係規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為」。何謂「受其監督之機關」？必須先依公法妥為確定利益衝突迴避法所規範的「監督」的法律意涵為何，始得據以合法適用於個案，並符合行政組織各層級權責與分工的組織目的以及其行政行為不逾越不濫權的依法行政原則。然通觀利益衝突迴避法，僅在第2條定義「公職人員」、第3 條定義「公職人員之關係人」、第4 條定義「利益」、第5 條定義「衝突」而已，而未對「監督」加以定義，故「監督」之合法妥適的法律概念為何，自應先依公法詳加解釋，否則即不能界定「受其監督之機關」所指範圍，更遑論得以正確地適用法律。倘若不依公法妥為解釋及定義，則利益衝突迴避法之規範恐將進一步導致全國各級政府機關隨時隨案皆違法違憲之窘況。例如，馬英九是中華民國總統，而全中華民國的各級政府機關、公立學校與公營事業機構均受其監督，因而只要總統本人或其關係人與全國各級政府機關、公立學校、公營事業機構往來時，總統及全國各級政府機關、公立學校、公營事業機構皆應自行迴避，總統本人或其關係人亦均不得與各級政府機關、公立學校、公營事業機構往來。
⒉原處分對「監督」之解釋顯有重大違誤，其遽率裁罰處分，顯屬違法不當，應予撤銷：
原處分對於利益衝突迴避法第9 條所規定的「受其監督之機關」，認為係指：「該公職人員職權所及監督之機關」、「直接或間接監督均屬之」，「有監督之權責而言，至實際上是否於個案中參與監督並非所問」云云，並援引被告92年11月14日法政決字第0921119675號函，以及最高行政法院96年度判字第1121號判決、臺北高等行政法院93年度訴字第3323號判決等實務見解為據。惟上開函文及判決書對「受其監督之機關」所作解釋，根本已先犯了邏輯上的重大謬誤，有明顯重大瑕疵存在，究其實際結果，仍然還是在以「監督」來解釋「監督」，等於完全沒有解釋探求該法真義。對於法律概念的解釋，涉及剝奪或限制人民財產權之行政罰，在認定是否符合其構成要件時，亦需明確依公法加以解釋，否則即違反處罰法定及明確性原則。析言之，原處分上開對「監督」所為解釋係將諸如：「職權所及」、「直接、間接」、「權責」、「參與」等文字，直接又套用在「監督」一詞上，完全未對「監督」之法律概念依公法加以確定其意義與範圍，其解釋法律與適用法律上顯有重大違法不當，應予撤銷。
⒊行政機關組織分工、層級與權責劃分原理：
⑴利益衝突迴避法所稱「監督」，須依公法加以解釋及定
義，始能明確掌握「監督」此一法律概念內涵，進而得合法正確適用法律，因此，有必要先從基本的行政組織分工、層級與權責劃分等原理分析，才能據以抽譯出用以描述機關與機關上下組織層級間之「監督」概念的要素，從而合法妥適確定其應有的概念內涵。
⑵無論中央或地方行政主體，所擔負的行政任務均非常繁
複而重大，不可能由單一機關或首長個人可以獨自進行，故必設立各級機關，並有賴各機關平行間的專業分工管轄與垂直間的層級權責分配，始能有效率地達成行政任務並保障人民憲法基本權不受恣意侵害。此種行政上設立機關並層層開展成正三角形或金字塔型結構，即行政學上的科層式行政機關。
⑶首先，基於權力分立原則，國家中央行政權歸屬於最高
行政機關即行政院，並向立法院、監察院負責，即分權與負責；地方自治制度下的省、市地方自治團體，亦有地方立法權、行政權之分權與負責。其次，在法治國原則下，有關中央政府各級機關的設立、組織、權限與管轄等，均需有憲法、法律或授權命令為依據，中央法規標準法第5 條、中央行政機關組織基準法第4 條第1 項規定可資參照；而地方政府各機關的設立、組織、權限與管轄等，亦必須有地方立法權所形成的自治條例或其授權制訂之組織規程為依據。同時，基於民主國原則，機關之權限與管轄，依法律或法律所授權之命令加以規定後，除法律另有規定外，即不能任意再加設定、變更或互相侵越，此即行政程序法第11條所揭示的管轄恆定原則，如此始能將機關相互間權責明確劃分，並對其上一級機關負責，最終推展到對人民負責，落實憲法保障基本權之目的。
⒋組織法上的「權限」、「管轄」與「職權」：
⑴利益衝突迴避法第9 條所稱「監督」，文義上既在指涉
機關首長與下級機關間的「監」與「督」，則其意義範圍，即可從上述行政機關的平行分工與垂直層級設計，反應在組織法上的「權限」、「管轄」、「職權」等概念來加以界定。
⑵「權限」文義上即「機關權力之界限」之意，機關的權
限來源，不外是以法律或依命令所產生，機關的權限必須在這兩個管轄權限內行使，方不致逾越權限，而成為違法之行為。「權限」與「管轄」概念上雖有別，但實為一體兩面，「某機關」有對某事務的權限，即代表「某事務」歸該「機關」管轄，大法官即謂：「沒有權限的管轄權與沒有管轄權之權限同樣都是無法想像」。亦即機關之間除其他法令另有規定外，係各自按照法令所賦予及界定的權限，各自就其權限內事務擁有管轄權，並得排除其他機關包括上級機關的侵越。在具有權限且有管轄權之場合，仍須有法律或法律所授權之命令賦予其作用之「職權」，始能據以為行政上作為或不作為。
⑶又利益衝突迴避法第9 條所禁止者，係符合該條所定要
件的「買賣、租賃、承攬」等項交易，如公職人員對此等事務根本無事務管轄權限者，即無任何監督可言，乃屬當然。而利益衝突迴避法第9 條所指「監督」，係該條所定的「公職人員」與「下級機關」間之聯繫，故系爭「監督」的合法適切概念，應透過上述的「權限」、「管轄」與「職權」，解釋並界定為：「對於下級機關辦理買賣、租賃、承攬等交易，有法定權限得在事務之管轄範圍內，行使下命、核決、撤銷等職權並拘束下級機關，且對其職權之行使負責者」。符合此一概念範圍，始能謂該公職人員對於下級機關為買賣、租賃、承攬等交易有「監督」權責。
⒌合目的性監督：
⑴上開對「監督」所作概念範圍界定，與「合目的性監督
」（或稱「適當性監督」）之概念相符。申言之，只有上級機關對於下級機關特定行政上作為的妥當性與合目的性有加以監督，亦即具有下命、核決、撤銷等權力者，始能稱上級機關對下級機關之特定行政上作為具有「監督」之權。否則，監督之概念將無限擴張，每一層級機關首長無論是否有法定權限、管轄權與職權，都會因為行政一體的抽象原理，而逾越權限的落入原處分所謂的「直接或間接監督」，其流弊除產生「無權卻擅權」的不法情況，甚至更開啟了不同等級公職人員大肆藉由所謂的監督而上下其手，甚至也開啟恣意侵越下級機關權限的說詞與管道，不能不慎。
⑵被告亦曾於97年12月10日法政字第0970183648號函（原
證八）明確指出：「任職中央機關之公職人員對地方自治事項為適法性監督，不具監督權限，故不適用利益衝突迴避法有關不得與公職人員服務機關監督之機關進行交易行為之規定」，並在說明欄詳細表明：「任職中央機關之公職人員對地方自治事項僅能為適法性監督，而不能作適當性監督，故應認其監督權限並不及於地方縣（市）政府」，即利益衝突迴避法所謂的「監督」，應限於該公職人員得行使合目的性監督之場合，並不包括適法性監督在內，此符合組織法上關於機關權限、管轄之概念，應堪認同。由此更足證，原處分就本案系爭「監督」之概念所為解釋，顯有逾越違法，應予撤銷。⒍多數學者亦認利益衝突迴避法第9 條「受其監督之機關」範圍應適度限縮：
⑴被告98年2 月2 日作成第一次處分後，原告即在該次訴
願理由中具體指摘被告對「監督」概念之解釋不當，嗣被告於該次訴願程序，提出答辯書辯稱：「……本部92年11 月14 日法政決字第0921119675號函釋，係經整合本部內部意見後始對外發布，又本部復於同年12月23日邀集公法學者及機關代表召開本法諮詢小組會議，會中大多數與會者，亦贊同本部前開函釋，此有本部利益衝突迴避法諮詢小組第1 次會議紀錄可稽，並無逾越母法恣意解釋之虞……」云云（原證九），訴願會亦沿用相同理由作成訴願決定（原證四）。惟查，依利益衝突迴避法諮詢小組第1 次會議紀錄所載內容，不僅無法得出「多數與會者，亦贊同本部前開函釋」之結論，事實上多數學者意見係與被告主張相悖，原處分明知卻故意扭曲事實，實屬恣意妄為，所為處分顯然違法。
⑵查利益衝突迴避法諮詢小組第1 次會議，係召開於92年
12月23日，行政院法規會首先於介紹立法背景時，即開宗明義指出：「本法諸多條文相當模糊，且為高標準，致日後研擬施行細則時因不能超越母法，備感困難。另當初制定本法時，立法院恐未將相關陽光法制如政府採購法、行政程序法及行政資訊公開辦法等配套考慮在內，故建請法務部在個案適用時，宜符比例原則，否則將嚴重影響關係人之財產權及生存權。」已直接點出，利益衝突迴避法設計確實有所缺失，第9 條的適用範圍若未受適當限制，無限上綱的結果將違反憲法對人民基本權利的保障，有違憲之虞。
⑶參照該次會議之會議紀錄（原證十），針對「利益衝突
迴避法第9 條規定『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為』，此處所稱『受其監督之機關」範圍如何界定？」討論，學者幾乎均不認同被告目前所持見解，而咸認「受其監督之機關」係指該公職人員依法有權責加以監督之機關，倘已有明文排除監督之情事，如授權下級機關自行處理時，應認為此時已無實質監督權限，而不受利益衝突迴避法拘束。多數學者意見採監督的範圍應限於直接隸屬，倘將監督的範圍無限制的擴張到第
二、三級甚至以下的機關，對人民的權利限制過當，且縱認利益衝突迴避法係採取較高的道德標準，亦應適用於公職人員的迴避義務上，而不應據此限制一般人民之交易活動，方符立法意旨。
⑷綜上，學者專家多數均認為應嚴格解釋第9 條規定，所
謂「受其監督之機關」係指該公職人員依法有權責加以直接監督之機關，且倘已有明文排除監督之情事，如授權下級機關自行處理時，應認為此時該公職人員已無實質監督權限，而不受利益衝突迴避法拘束。
⑸從而，原處分認「受其監督之機關，直接監督或間接監
督均屬之」之見解，並無任何法律或學理依據，原告第一次訴願時即曾以書狀詳加指摘，詎被告作成本件原處分，以及行政院之訴願決定，仍一再沿用「若依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為本法所稱受其監督之機關，直接監督或間接監督均屬之，被告92年11月14日法政決字第0921119675號函釋意旨參照」之內容（原證三、四），顯無任何反省。解釋適用法律，顯有錯誤，且理由矛盾，自屬違法，應予撤銷。
⒎對聯合醫院辦理採購作業具有監督權責之機關：
政府採購在組織法上之「權限」與「管轄」規定政府採購權限：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」乃制訂了政府採購法。第3 條規定：「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」故行政機關、公立學校、公營事業等，於政府採購法公布施行後，採購事務已有專法針對辦理採購之權限、管轄、程序為全套規範，且亦明白揭櫫政府採購法係「機關辦理採購」之特別法，有優先其他法律之效力。政府採購權限之分配，依政府採購法第9 條第1 項規定：「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」同條第2 項規定：「本法所稱上級機關，指辦理採購機關直屬之上一級機關。其無上級機關者，由該機關執行本法所規定上級機關之職權。」由本條規定可知，行政機關辦理採購事務時，其中央主管機關為「行政院公共工程委員會」（下稱工程會），上級機關則為「上一級機關」，亦有明確的事務與層級管轄規定可資遵循。
⒏機關辦理採購時所受主管機關與上級機關之「監督」：
⑴政府採購法係行政機關辦理採購事務的專法與特別法，
故該法特別明文規定，辦理採購之上一級機關，依政府採購法第12條第1 項規定：「機關辦理查核金額以上採購之開標、比價、議價決標及驗收時，應於規定期限內，檢送相關文件報請上級機關派員監辦；上級機關得視事實需要訂定授權條件，由機關自行辦理之。」明文規範上級機關的監督權責，此外從招標伊始、投標、決標、驗收、履約爭議、申訴等，均有上級機關綿密的監督。除主管機關依法有督導、申訴管轄權限外，只有上一級機關具有採購法所賦予的職權，得對之進行監督，甚至直接介入到辦理採購的作業。
⑵另依照地方制度法規定，屬於財政管理收支一環的政府
採購事項，係直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）等地方自治團體享有自治權限的事項，故可以依照地方自治團體相關機關所制訂的自治條例、自治規則（包括組織規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則）、委辦規則等，劃分為地方自治團體所屬各級機關或單位辦理。惟因政府採購法為關於採購事務的專法，其位階為法律，故地方自治團體所制訂的上開自治條例、自治規則、委辦規則等，倘與政府採購法牴觸者，依地方制度法第30條規定應屬無效。是前述政府採購法關於採購事務由主管機關、上一級機關監督之相關規定，地方自治團體之自治條例、自治規則、委辦規則等，均不能與之牴觸。
詎原處分不察，竟違法不依法律位階的政府採購法規定認事用法，反而在認定監督機關時，援引位階較低且與規範採購業務無關之臺北市政府組織自治條例、臺北市政府衛生局組織規程、聯合醫院組織規程等自治條例與規程做為處分依據，其違法甚明，應予撤銷。
⒐對聯合醫院辦理採購作業具有監督權責之機關應為工程會、臺北市政府衛生局；而非臺北市市長：
⑴依上開政府採購法第9 條規定，聯合醫院辦理政府採購
時，其監督機關包括：身為主管機關的工程會及聯合醫院之上級機關即上一級機關臺北市政府衛生局，而臺北市市長係臺北市政府之首長，在機關組織層級上是聯合醫院的上上級機關，依政府採購法規定，臺北市市長對聯合醫院辦理採購作業，並無任何監督或介入之權限。
⑵臺北市政府組織自治條例第3 條固規定：「市政府置市
長，綜理市政，並指揮監督市政府所屬機關及員工。」惟此僅屬地方自治機關所為關於組織與管轄之一般規定，而政府採購法係關於政府採購事務之較高位階法律，且屬專法與特別法，故政府採購法關於辦理採購作業之事務與層級管轄規定，自應優先適用。臺北市市長既非聯合醫院辦理採購機關之上一級機關，即無事務與層級管轄權，臺北市市長當不能行使政府採購法所規定的上開各種上級機關之監督或介入權限。
⑶上述採購流程，原告於第一次訴願閱卷時，即自被告卷
宗內見臺北市政府政風處97年4 月28日北市政三字第09730544500 號函（原證十一）函覆：「……爰就聯合醫院成立前後各市立醫院之採購流程、招標方法、該二家公司採購金額，分述如后：……。（二）本市市立醫院聯合醫院成立後（94年1 月1 日以後），1 、採購流程
（1)聯合醫院醫療科提出擬購藥品申請案。……（5)同時依政府採購法第12條規定，報請上級機關（衛生局）派員監辦，經本府衛生局授權自行辦理後，主辦市立醫院將相關招標資料送本府衛生局備查」（原證十一第2頁第23行以下）、「另就本市馬前市長對於聯合醫院有無業務上監督權限乙節，經查閱本府各級人員之職務說明書內，並未針對市長之職務加以規範，……查本市聯合醫院辦理藥品採購案，屬財物採購，達查核金額5,00
0 萬元時，均依規定報請上級機關（即本府衛生局）派員監辦，經衛生局授權聯合醫院自行監辦，聯合醫院再將辦理情形副知衛生局，市長無庸核定」（原證十一第
3 頁第14行）等語可知，臺北市政府辦理聯合醫院之藥品採購事宜，亦嚴守政府採購法之相關規定，僅得由上一級機關（即「臺北市政府衛生局」）監督，臺北市市長根本無得介入。
⒑原處分認定本件聯合醫院與原告間之交易受臺北市市長監督，顯屬違法不當：
本件聯合醫院辦理政府採購事項時，應依政府採購法辦理，並依其規定受中央主管機關工程會、上級機關臺北市政府衛生局之監督，而其他行政機關依法並無任何監督干預權限，以維採購程序之公平、公開。政府採購法上開關於採購之事務管轄與層級管轄規定，相對於一般組織法或自治條例之規定，係立於較高位階法律、專法及特別法之地位，自應優先適用，臺北市市長對於聯合醫院辦理採購作業，並無任何權限，亦非管轄範圍，自無監督權責可言，依前開對監督概念之解釋與界定，以及多數學者見解觀之，聯合醫院絕非利益衝突迴避法第9 條所規定之「受其監督之機關」，原處分竟將聯合醫院認定為係受臺北市市長間接監督之機關，顯屬違法不當，應予撤銷。
㈡本件原告並非公職人員之關係人：
⒈利益衝突迴避法之立法目的與關係人之意義：
⑴利益衝突迴避法第5 條規定：「本法所稱利益衝突，指
公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」倘與公職人員執行職務無關，或雖執行職務但其作為或不作為並不會使其本人或關係人有直接或間接獲取利益之可能者，即無所謂利益衝突可言，從而欠缺利益衝突迴避法第5 條所規定利益衝突情狀之法律事實，即非利益衝突迴避法所欲關注的對象，即不應就無利益衝突的事實加以逾越規範並違法限制人民權利的範圍。
⑵利益衝突迴避法第3 條所規定的關係人範圍包括：公職
人員之配偶或共同生活之家屬。公職人員之二親等以內親屬。公職人員或其配偶信託財產之受託人。公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。上開關係人範圍，其中第1 款、
2 款所指公職人員之配偶、共同生活家屬與二親等內親屬，因與公職人員有一定親屬或家屬關係而「身分親密」，如公職人員執行職務時得因作為或不作為而使之獲得利益，亦極可能「利益與共」，且該等親屬或家屬與公職人員就是否在利益衝突情況下繼續為買賣、租賃或承攬等交易，亦具有「自主意思決定」之權，具有以上三項特徵，故將之列作關係人範圍並對其自由權利加以限制。第3 款的財產信託受託人，亦屬「身分親密」且甚至已「利益等同」於公職人員，且公職人員與該財產受託人均有「自主意思決定」權，亦具上開三項特徵，而對其自由權利加以限制。惟第4 款之範圍，則顯然較前3 款大幅地擴大，其中關於公職人員本人擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，因與公職人員自己具有「身分親密」、「利益與共」及「自主意思決定」之特徵，故並無疑慮；但將公職人員親屬或家屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，亦納入關係人範圍，從而對其營業自由、財產權與工作權構成限制與負擔，其合理性與正當性即值得進一步深究。因利益衝突迴避法第3 條第4 款所規定的文字為：「與公職人員有第1 款、第2 款關係的親屬或家屬，擔任營利事業董事或監察人」者，既然是「與公職人員有第1 款、第2 款關係的親屬或家屬。」其應屬自然人無疑，故該等人「擔任營利事業董事或監察人」，當然是指該等自然人自己當選為董事或監察人之情形而言，故如果是法人董事或法人監察人所指派之代表，既非自然人董事，即非利益衝突迴避法第3 條第4 款所規定之關係人範圍，從而當然不受第9 條規定之限制。此外，此種受法人董監指派的代表人，既非自然人自己擔任董事或監察人，則其身分僅係法人的手腳而已，與公職人員當無建立關係人之餘地，而且營利事業之利益係歸屬法人而非受指派之個人，更必須依照法人之指派行事而無自主權限，故顯然欠缺上開三項特徵，亦應認為並無利益衝突情狀存在。
⑶抑有進者，董事會之運作，係採合議制過半數決議，公
司法第206 條訂有明文，故如果公職人員親屬或家屬係受法人董事指派擔任代表，該法人董事亦僅占董事會中之一席而已，對公司董事會決議之作成，無從具有決定權，亦不能認為有利益衝突迴避法所指的利益衝突情狀。更何況，關於政府採購業務的處理，並非董事會的職權，董事會也未曾涉及。公職人員親屬或家屬擔任營利事業經理人者，因經理人僅有在職務範圍內有代表公司之權（公司法第8 條），故如果經理人所負責之職務，與公職人員所執行的職務之作為或不作為之間，根本無關，而且職務無關於政府採購業務的經理人，其與利益衝突之發生更無任何相當因果關係，即應無利益衝突存在可言。因此，若仍恣意逾越地將之列為關係人，並進而限制其自由、工作和財產等基本權利，顯與要求公職人員利益衝突迴避之目的間，沒有手段目標之適合性關係，又過度限制人民權利，並與比例原則之要求違背，即構成違憲。
⒉利益衝突迴避法第3 條第4 款規定之「董事」應指自然人
董事而言，法人董事所指派之代表人，並非該款所指之「董事」：
按董事為董事會之構成員，乃股份有限公司法定、必備、常設之執行業務機關，負責公司業務之執行管理，決議公司重要方針。除自然人可以被選任為董事外，政府或法人為股東時，依法亦得被選任為董事，依公司法第27條第1項規定：「政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。」同條第2 項規定：「政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選。」同條第3 項規定：
「第1 項及第2 項之代表人，得依其職務關係，隨時改派補足原任期。」亦即我國公司法上之董事，可以區分為自然人董事及法人董事二種類型，自然人董事係自然人本人擔任董事，自己行使董事職權，董事之酬勞、盈餘分配權利等亦歸屬該自然人；而法人董事則係政府或法人股東被選任為董事，無論法人或其代表人當選為董事者，具有董事之身分者仍為該法人，而非該代表人，亦即受指派之自然人此際即形同法人之手腳，故法人董事對於其所指派之代表人，依法得隨時予以改派，其董事酬勞、盈餘分配權利等，亦均歸屬於該法人而非被指派之代表人。利益衝突迴避法第3條第4款所規定的關係人係「公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」，而該條第1 款規定之人，係「公職人員之配偶或共同生活之家屬」，第2 款規定之人，則是「公職人員之二親等以內親屬」，故該條第4 款所謂「第一款及第二款所列人員擔任董事者」，自指該等與公職人員有特定親屬或家屬關係之人，擔任營利事業之自然人董事而言，而不包括該等人員係法人董事所指派之代表人的情形。如係法人董事指派之代表人，既與自然人董事概念有別，自非此處所指之關係人。
⒊原處分將利益衝突迴避法第3 條第4 款之「董事」作擴張解釋而認「法人董事代表」亦屬「董事」，顯已違法：
申言之，「法人董事」係董事，而「法人董事指派之代表」僅係其代表機關，本身並非「董事」，二者顯不相同，不容混淆，亦不能將「法人董事指派之代表」之概念等同於「自然人董事」。此亦有證券交易實務上完全相同之案例可供參照。按證券交易法第25條第1 項規定：「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。」同條第
2 項規定：「前項股票持有人，應於每月五日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管機關得命令其公告之。」上開條文之董事，是否包括「法人董事指派之代表人」？財政部證券暨期貨管理委員會為此明確作成函釋表示：「法人股東一人所組織之公開發行股票公司，於依證券交易法第25條規定辦理內部人股權申報作業時，基於法人股東所指派之董事、監察人及經理人（含關係人）等皆無持股情況，亦無股權異動情形，得免按月依該條文第二項規定辦理內部人股權變動申報作業」（原證十二）。由此可見，原處分對於利益衝突迴避法第3 條第4 款所規定之「董事」，擴張認為「法人董事代表」亦屬該條所稱之「董事」，除已經混淆公司法上「法人董事」及其「代表」之概念而違法之外，更已對利益衝突迴避法第3條第4 款之「董事」概念，作出逾越其文義範圍外之擴張解釋，亦顯違反行政罰法第4 條規定類推適用禁止的原則，已屬比附援引、類推適用，顯然違法違憲侵害憲法保障之基本權，自應予撤銷。
⒋本件馬以南並非原告公司自然人董事，故原告並非利益衝突迴避法第3 條所規定之關係人：
本件馬以南係由中國化學製藥股份有限公司（下稱中化製藥公司）指派，擔任原告之法人董事代表，此有原告公司變更登記表及當時中化製藥公司出具之法人董事代表指派書可稽（原證十三），其登記事項第3 頁中，於「董事、監察人或其他負責人名單」欄位後，緊接即為「所代表法人」一欄，明白顯示當時馬以南（編號6 ）係中化製藥公司此一法人所指派之代表，並非自己為自然人董事甚明，故其實際上為中化製藥公司之手腳，並無影響買賣、租賃、承攬等交易之實質權限，亦無董事酬勞、盈餘分配等利益歸屬關係，並非利益衝突迴避法第3條第4款所規定之「董事」，原告亦非同條所規定的關係人，本件亦根本不具有第5條規定之利益衝突可言。原處分不僅忽略第5條之規定，而且更未能依公司法區分自然人董事與法人董事之不同，竟將利益衝突迴避法第9 條規範「董事」之自然人董事範圍擴張認為包括到法人董事代表在內，顯已違法違憲，應予撤銷。
⒌原處分稱馬以南擔任原告董事，外界即易推論原告對特定
交易「享有實質影響力」云云，惟此等解釋毫無法律依據，已違反依法行政之原則，並有違憲之虞：
⑴原處分辯稱：「由本法第3 條第4 款文義解釋，並未將
由法人遴派代表擔任所投資營利事業之負責人、董事、監察人或經理人排除適用」云云，已犯了法律解釋上之謬誤。文義上利益衝突迴避法所指之「董事」，必是「自然人董事」無疑，絕不可能是「法人董事」。詎原處分之見解，竟以「利益衝突迴避法並未將法人遴派代表之情形排除適用」云云為由，逾越利益衝突迴避法之文義範圍而將「自然人董事」違法擴張至「法人董事指派之代表」，顯有解釋上之違法謬誤。
⑵其次，原處分竟認：馬以南既係擔任原告董事，外界即
易推認原告對特定交易享有實質影響力。至馬以南係以自然人或法人代表身分出任原告之董事，外界無從得知云云。惟殊不知現代網路資訊發達普及，任何人均可隨時查詢經濟部商業司之網路公開登記資訊，輕易可知何者為自然人董事而具有自主權定權，何者為法人董事而其代表人須承法人指揮而無自主決定權者，況以「外界無從得知」作為擴張「董事」概念至「非董事」之範疇，亦顯無理由，應認已違法而應予撤銷。
⑶尤以，原處分新增以「外界推認」、「對特定交易享有
實質影響力」作為標準，此判斷標準根本毫無根據，過度擴大本法之適用，顯亦對人民造成過度之基本權利侵害。被告遽率作成原處分，且恣意新增以「外界推認」、「對特定交易享有實質影響力」作為標準，顯已違法違憲，應予撤銷。
㈢本件客觀上並無利益衝突情事，亦欠缺主觀上故意：
⒈本件客觀上並無利益衝突情事，不符合利益衝突迴避法第
9 條之要件「利益衝突」與「迴避」利益衝突基礎，反之如無利益衝突，公職人員即無須迴避，乃當然之解釋。第
9 條規定，形式上之構成要件有：「公職人員或其關係人」與「公職人員服務之機關或受其監督之機關」為「買賣、租賃、承攬等交易」行為，惟基於同法第1 條所規定立法目的既在「建立公職人員利益衝突迴避」之規範與制度，故對於公職人員課以迴避義務，或對關係人課以營業自由、財產權、工作權等基本權利之限制，自應以具有同法第5 條所定義的「利益衝突情狀」，即「公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益」，作為前提。亦即「具有同法第5 條所規定的利益衝突情狀」，應屬同法第9 條之所以限制人民基本權利的要件，蓋殊難想像有「無利益衝突情事」而卻「必須要求公職人員迴避」或「應對公職人員或關係人加以處罰」之合理性與必要性存在，故第5 條規定之「利益衝突情狀」應是第9 條的客觀構成要件，否則第9 條限制人民基本權利，將因目的不達、欠缺必要性而無法通過比例原則審查，從而欠缺實質阻卻違憲事由，而應宣告違憲。
⒉本件原告就聯合醫院依政府採購法規定辦理之公開招標程
序參與投標，而聯合醫院辦理採購作業，係依政府採購法所具有的權限，聯合醫院在採購過程中，執行職務者係聯合醫院之公職人員，臺北市市長並無執行該職務的權限和機會，更不可能進一步作為或不作為，遑論是否可能使本人或關係人受益，故臺北市市長顯無「執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使原告獲取利益」之情形。此外，聯合醫院辦理採購時，其法定監督機關為臺北市政府衛生局、工程會，臺北市市長依法並無任何加以核准、變更、撤銷或介入之職權，依法聯合醫院並非受臺北市市長監督之機關，已如前述，故本件並無利益衝突迴避法第
5 條所規定的利益衝突情狀甚明。被告僅以同法第9條 之形式要件作為認事用法之依據，遽以利益衝突迴避法應優先政府採購法適用為由，而作成原處分，完全未考慮本件根本不具有同法第5 條所規定的利益衝突情狀，顯屬違法違憲，應予撤銷。
⒊原告對利益衝突情狀並無任何主觀之「知」與「欲」：
⑴利益衝突迴避法第9 條規定之主觀構成要件為「故意」
，另按行政罰法第7 條第1 項規定，「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」同條第2項則是對於法人等組織，以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該法人等組織之故意、過失。故對人民課以行政罰處分，行政機關必須舉證證明人民違反行政法上義務之行為，係出於故意或過失，且符合處罰性法條所規定之主觀構成要件。利益衝突迴避法第15條規定，僅泛稱違反同法第9 條之規定者，處交易金額一倍至三倍之罰鍰。惟觀諸第9 條規定之行為態樣，應以具有故意始合理，蓋絕無「過失買賣」、「過失租賃」、「過失承攬」之可能。被告亦認為，利益衝突迴避法第
9 條所規定之「交易」，「為具有目的性、意向性之故意行為，其違反之處罰規定亦當限於故意型態，而不及於過失。」⑵原告主觀上係信任並依照廠商聲明書所載關係人利益衝
突迴避範圍之規定，據以檢查認為並無違背後始參與投標。原告參與聯合醫院依政府採購法辦理之採購，招標單位在招標須知上均要求投標廠商需出具「聲明書」，其內容就關係人參與投標之限制，係依照政府採購法第15條作為限制規範，並要求投標廠商應據以檢查後出具聲明書，可見招標機關對關係人限制之規範，係認為應依政府採購法第15條而非利益衝突迴避法第3 條及第9條，此有該聲明書之制式格式可稽，故原告據以檢查後，認為並無違背始參與投標，絕無故意可言。
⑶被告係於97年12月19日始發函請政府採購主管機關即工
程會，於上開廠商聲明書中增列1 款關於利益衝突迴避法第3 條及第9 條規定之限制與第15條之處罰，此有工程會98年1 月23日發函通知變更該聲明書之函文可稽。
可見先前招標機關、政府採購主管機關所頒佈之廠商聲明書，確實僅載有政府採購法第15條關於投標限制之規定，原告當時據以自我檢查認為並無違反政府採購法第15條之規定，即不會認為有利益衝突情狀存在，顯屬當然，故原告係按照政府採購法第15條規定去瞭解關係人限制規定，確實沒有任何主觀故意，係有充分而明確的理由與證據。
⑷另查，被告除對原告進行裁罰外，亦對中化製藥公司以
相似理由進行裁罰（下稱另案），中化製藥公司受裁罰期間係自90年10月至93年12月，原告則為94年4 月至95年10月。本件被告以「聯合醫院於94年5 月函頒之藥品採購投標須知，其中第27點增訂了第11項有關本法所定公職人員之關係人」為理由，而認為原告不能主張欠缺故意云云。惟查，招標單位提供原告進行自我檢查之聲明書，在被告於97年12月函請工程會會變更之前，確實明文記載僅有政府採購法所規定之關係人不得參與投標，原告按照聲明書進行檢查後不認為自己屬於關係人，主觀上完全欠缺故意，顯有充分合理理由，然而對此一明確的事證，被告完全不予調查，更明知而故意避而不談，其作成處分自屬違法；況另案中化製藥公司採購藥品期間（即94年5 月前），不僅聲明書裡僅要求廠商檢查是否為政府採購法所規定的關係人而已，招標須知裡亦完全沒有利益衝突迴避法關係人之記載，按照被告在本件原處分之邏輯，中化製藥公司即顯然並無故意，不應受罰，詎被告於另案中，又絕口不提招標須知亦完全沒有利益衝突迴避法關係人規定之事實，而另行臆測杜撰出：「原告資本雄厚且組織健全，自應設有法務人員得以諮詢」之不實理由，認定中化製藥公司具有故意。
由本件與另案處分對照觀之，明顯可看出被告在行為人主觀故意之認定，不僅不依法調查事實證據，更完全漫無標準，甚至為達裁罰目的而恣意編造理由，其違法情節重大，自應予撤銷。
⑸被告不僅明知廠商聲明書係要求廠商按照政府採購法第
15條之關係人規定檢查並填載，亦明知被告自己係於97年12月19日始通知政府採購主管機關就聲明書進行調整，故被告單以招標須知中有以微小字體新增的利益衝突迴避法關係人規定，無視於廠商聲明書一直並未修改之事實，苛責原告必須能主動發現招標須知與聲明書間之微小差異，遽認原告有主觀故意，已顯無理由，亦非適法，自應予撤銷。
⒋下列相關事實更足證明本件原告確實並無違反利益衝突迴避法之主觀故意：
⑴馬以南93年2 月受中化製藥公司指派擔任法人董事代表
前，原告母公司即中化製藥公司即與市立醫療院所往來已有數十年以上歷史，眾所皆知，自政府採購法施行後，亦均依法參與投標，並無任何不法，嗣因中化製藥公司進行產銷分離，由原告負責銷售，原告始因而於94年間參與原處分所指之採購標案，中化製藥公司及原告歷來參與藥品採購投標，均無不法，且招標機關有其嚴謹且公開透明之招標程序必須遵循，眾目睽睽下亦根本不可能徇私悖法，若僅以臆測、懷疑眼光認為原告欲藉以獲取利益，顯然對藥品業之激烈競爭毫無所悉，亦完全不瞭解投標過程公平競爭之事實，更屬對原告之無端指控。既早已與市立醫療院所有數十年以上往來，根本與馬以南之任職無關，亦可佐證原告確實並無任何主觀故意可言。
⑵馬以南之職務與政府採購投標、藥品銷售等業務完全無
關，原告主觀上並未認識有何「利益衝突」情狀。馬以南係擔任法人董事中化製藥公司指派之代表人，已如前述，本身並無決定之權限，且該法人董事代表僅佔董事會一席，亦無從影響原告公司之決定，況相關政府採購事務亦非董事會討論決議之事項，故原告自始根本不知有任何利益衝突情狀存在，自不能率爾認定原告「知」有利益衝突情事，並有進行利益衝突交易之「欲」。⑶原告僅知聯合醫院辦理採購係受臺北市政府衛生局及工
程會之監督，並非受臺北市市長監督。原告在招標過程當中，僅知系爭採購係招標單位在臺北市政府衛生局、工程會之監督下所辦理，並非受臺北市市長監督，事實上無論依法律規定或臺北市政府各級機關運作實際情形，臺北市市長亦無監督權限，已如前述，原告自欠缺違反利益衝突迴避法第9 條故意。
⑷馬英九為法學博士，亦不知且不認為本件有何等利益衝
突情事存在，豈能單獨苛責原告有更高之注意能力。本件不僅原告不知有利益衝突情事，即連馬英九亦全然不知（蓋其根本對聯合醫院之採購無任何監督權責有以致之），否則馬英九即應依法迴避才是，被告又豈能獨苛責原告？又豈能要求原告應有高於馬英九之法律專業？倘若被告認定原告違反利益衝突迴避法，則馬英九即涉有應迴避而未迴避之責任，蓋豈有馬英九無利益衝突迴避之需，而原告應受利益衝突迴避法處罰之理？又為何未見被告主動將馬英九移送監察院調查？據此，亦足證原處分顯有違法，應予撤銷。
⑸綜上，本件客觀上並無利益衝突情事，故不符合利益衝
突迴避法第9 條之要件，且原告亦不知有利益衝突情狀，並無任何主觀故意，被告毫無證據下遽率以臆測方式認定原告有主觀故意，並以高於主管機關及被告之標準要求原告，均顯屬違法，應予撤銷。
㈣原告欠缺違法性認識，應得免除行政罰：
本件情形，聯合醫院之藥品採購，均係按照政府採購法規定以公開、公平之招標程序辦理，原告亦按照招標機關依政府採購主管機關所制訂之廠商聲明書為自我檢查並不認為有任何違法，即招標機關亦不認為有何違法，雙方均對於利益衝突迴避法之規定及其可能被恣意逾越範圍適用，毫無所悉，況被告亦係遲至97年年底始函請政府採購主管機關修改廠商聲明書（姑且不論其合法性），已如前述，故原告縱不能阻卻故意，亦屬欠缺違法性認識且確實係有不可避免的正當事由所致，從而並無任何可責難之處。況且，一切事實情狀均明白顯示，招標機關係依法定程序招標，原告毫無從中獲取任何不法利益可能，亦根本無法影響其他同業參與競標者之行為，絕無可能影響招標結果，原告亦均依約履行得標藥品品項之交貨義務，履約良好，故依照行政罰法第8 條之規定，原告應得免除行政罰。
㈤、原處分作成程序上有重大明顯瑕疵之違法：⒈行政處分作成之正當程序與行政處分之可信賴性，尤其於
不利處分或決定，應予人民有聽證權，或最低限度的聽證權即陳述意見權之保障，以確保行政處分之公開而非黑箱作業，並使人民可以獲得公正對待，行使其防禦權，從而對最終決定產生信賴。違反行政程序法上基於「公正作為義務」、「陳述意見、聽證權」、「受告知權」及「說明理由義務」要素所設計之規定者，其據以作成之行政處分固應認為有違法之瑕疵，從而依法應屬根本未生效、無效或得撤銷。
⒉被告作成行政處分，違反正當法律程序並侵犯人性尊嚴，若非無效亦應予撤銷：
被告二次作成行政處分均恣意草率，未經充分調查即恣意作成行政處分。查被告最早於98年2月2日作成第一次處分，對原告裁罰92,131,126元，惟因草率恣意將僅為預估之「得標金額」認為「交易金額」，遭訴願會於98年9月2日作成院臺訴字第0980093133號行政院決定書（原證二），予以撤銷。98年10月27日，被告再次作成本件原處分，突然主張有所謂的支付憑證電子檔、匯出明細表、統一發票等文件可憑，而認定「交易金額」為58,365,935元，理由則幾乎完全照抄第一次處分，被告前後二次行政處分之金額，不僅認定原告與聯合醫院間藥品採購交易之時間區間不同，交易金額差距高達3千3百萬元，卻未見被告對此差異提出任何說明，顯見原處分之作成，根本是全憑恣意；經原告於訴願程序中閱卷，更發現被告僅是草草的將所謂證據資料整箱提出，惟其所提出證據資料，均係影本而非正本；且所據財政局之「支付憑證電子檔列印資料」乃屬次級資料，並非採購交易之證明；而「支付憑證電子檔列印資料」所載資訊，與「電腦連線存帳」市庫支票清單、黏貼憑證用紙、統一發票等憑證之間，亦有缺漏、不相符之情，根本無從判斷其作成裁罰之依據，自難憑信。被告顯有未盡舉證責任、認定事實不依證據、違背證據法則、理由不備等違法，應予撤銷。
⒊被告未依法在作成前給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法與正當法律程序：
被告作成第一次行政處分後，原告即於98年2 月27日提起訴願，並於98年7 月7 日補充訴願理由，就第一次行政處分之諸多違法違憲之處，詳加論理闡明，此均為被告所明知。第一次行政處分既經撤銷，被告就本件重為判斷時，依法本應就原告之主張詳予審酌，給予原告陳述表達意見之機會，並在處分中說明理由，詎被告作成原處分，除變更裁罰期間及金額依據外，其餘理由仍然完全照抄第一次處分，其顢頇與恣意違法草率作成處分之態度，再次表露無遺，已嚴重違反行政程序法與正當法律程序，欠缺信賴性與正當性，如非無效，亦應予撤銷，始符法治。
㈥政府採購法為「政府機關辦理採購」之特別法，利益衝突迴
避法僅限於「公職人員利益衝突之迴避」始有優先效力，當兩法律就「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法：
⒈政府採購法與利益衝突迴避法各有其特別法規定，政府採
購法第3 條規定：「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」是有關「機關辦理採購」，政府採購法為特別法，優先其他法律而適用。利益衝突迴避法第1 條第2 項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」是有關「公職人員利益衝突之迴避」，如其他法律無嚴格規定，利益衝突迴避法應優先其他法律適用，亦即僅限於「公職人員」始優先適用利益衝突迴避法，非公職人員和關係人顯非利益衝突迴避法優先適用對象。原處分認為利益衝突迴避法應優先於政府採購法而適用，理由僅有二點：「政府採購法就廠商向受公職人員監督之機關採購之行為，並無加以規範」、「且利益衝突迴避法尚具裁罰規定，較政府採購法更為嚴格」云云。顯有謬誤與偏頗，而再從法律競合理論及系爭法律條文之文義、立法目的、體系等面向綜合加以判斷，更清楚證明原處分之違法不當。
⒉本件事實係屬「政府採購事務」，政府採購法與利益衝突
迴避法關於「非公職人員」之規範發生競合關係，應優先適用政府採購法：
⑴按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規
定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」故倘一法規具有特別法之性質時，即無後法優於前法之適用。因此，當法律競合情形發生時，應認定兩法間是否具有特別與普通關係。故兩法律就「政府採購事務」關於「非公職人員」者所為之規範發生競合時，即應以政府採購法為特別法。
⑵法條相互間針對政府採購法第15條對關係人參與投標之
禁止，以及利益衝突迴避法第3 條及第9 條對關係人與特定機關間交易之禁止，其相互間就關係人之範圍、行為態樣、機關之範圍等構成要件特徵上，均有不同，亦顯非完全重合。關係人之範圍，就關係人應包括何等廠商而言，政府採購法第15條之規定係「招標機關首長或與此相當之人的配偶、三親等內血親或姻親、同居共財家屬等，擔任廠商之負責人者」；而利益衝突迴避法第
3 條之規定，則是「公職人員的配偶、二親等內親屬、同居家屬，擔任廠商之負責人、董事、監察人或經理人者」。政府採購法顯然較利益衝突迴避法更縮限關係人之範圍，其意旨係在不對廠商作超越合理必要程度的限制，亦即僅在招標機關首長與其特定親屬或家屬擔任廠商負責人之場合，始限制廠商參與投標之營業自由與工作權等基本權利，以符合該法追求「無差別待遇」之精神，亦符合憲法比例原則之意旨。行為態樣政府採購法所指採購係針對「機關為財物、工程或勞務之買入、定作或委聘」，亦即限於政府機關係買方、承租人、定作人或委任、雇用人一方，而不包括政府機關係賣方、出租人、承攬人或受任人一方，故政府機關之角色恆處於有給付價款義務之一方，而具有其特殊性與限制性；至於利益衝突迴避法規定的行為態樣，則是「買賣、租賃、承攬等交易」，亦即政府機關可以是買方或賣方、承租人或出租人、定作人或承攬人，故其規定是普遍性地，不再特別就政府機關在交易中之角色作進一步的考慮要素。因此，在政府機關與人民交易之態樣，政府機關所為採購之行為態樣亦特別於一般交易，應認政府採購法為特別法。機關之範圍政府採購法僅限制與招標機關首長有關係人身分之廠商負責人，不得參與招標機關之投標；而利益衝突迴避法則是要求與公職人員有關係人身分之廠商，不得與該公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易，故政府採購法在此部分，亦是將範圍特別地限制於辦理採購之機關，此範圍內始對人民基本權利為限制，而屬特別法性質。
⑶綜上所析，機關與人民間交易之法律事實，其具有「政
府採購事務」此一特殊要素者，應以政府採購法為特別法；其具有公職人員利益衝突迴避此一特殊要素者，應以利益衝突迴避法為特別法。故當政府採購法與利益衝突迴避法兩法律就「政府採購事務」，關於「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法。
亦即有關關係人交易限制之規定，應依政府採購法或其他法律之規定，如無規定者，始適用利益衝突迴避法。
故原處分之論理無據，且顯有重大違法，應予撤銷。⒊被告亦認政府採購領域應優先適用政府採購法，本應從根
源解決問題，積極促成修法，而非仍恣意的對原告裁罰：⑴利益衝突迴避法自89年施行以來，因外界迭有反映公職
人員適用範圍過廣、關係人定義不盡周延、不當限制公職人員之關係人工作權及財產權，且裁罰過於嚴苛等檢討之聲，被告乃於98年6 月間公布公職人員利益衝突迴避法修正草案總說明暨對照表（原證二十二），修正草案第9 條第1 項：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬或其他具有對價關係之交易行為。但下列情形不在此限：一、依政府採購法規定辦理採購者。……。」明文排除利益衝突迴避法在政府採購領域之適用，顯見被告亦認為政府採購法在政府採購領域具有基本法最高位階之效力，始會將依政府採購法辦理採購者，在草案中明文排除利益衝突迴避法之適用，以符法律解釋適用之原則，並杜絕以往解釋適用錯誤之現象，益證政府採購法在政府採購領域應優先於利衝法而適用。
⑵再按，被告在修正草案總說明指出：「……憲法第15條
規定，人民之工作權及財產權，應予保障，……本法通案限制公職人員之關係人不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為交易行為之規定，有與司法院解釋意旨不符之虞。因此，為保障人民工作權及財產權，並維護交易自由及公平競爭原則，得依據透明公開之政府採購機制，及交易標的係機關提供，並具公定價格之情形者，排除本法規定之適用。（修正條文第9 條、第15條）」利益衝突迴避法第9 條之修正理由：「公職人員或其關係人倘全然無法與受公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，顯失之過苛。況政府採購法第15條已有相關周延規定……。」等語，益見被告亦肯認，政府採購法本於公平、公開透明之機制設計，原即具有遏阻貪污腐化之效果，且依據政府採購法辦理之採購事務，已有政府採購法之周延規定，自無利益衝突迴避法適用之餘地。
⑶被告應審慎解釋適用法律，並從根源解決問題，積極促成修法，詎原處分仍恣意顢頇裁罰，因循苟且的主張：
「因政府採購法就廠商向受公職人員監督之機關採購之行為，並無加以規範，且利益衝突迴避法尚有裁罰規定，較政府採購法更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法規定」云云（原證三、四），與自己對外公布之上開法律適用上見解完全歧異矛盾，明知有違憲之虞而仍執意為之，顯然嚴重侵害人民基本權利，應予撤銷。
⒋本件招標公告等規範文件對關係人參與投標之限制，均援
引政府採購法，原告對合法參與投標，已有值得保護之信賴：
本件原告參與聯合醫院之藥品採購標案，各該機關公告之廠商聲明書，均載明要求原告等廠商應遵循政府採購法第15條之規定，況且被告係遲至97年底始函請政府採購主管機關修訂廠商聲明書，相關事證已如前所述。基上事實，連招標機關、政府採購主管機關均認為政府採購法為本件應適用之法律，並於廠商聲明書明確指明應遵守政府採購法第15條之規定，故原告對於招標單位歷來之行政行為，已經產生正當合理之信賴；亦即在政府採購法與利益衝突迴避法有關關係人規範之法律競合適用上，招標機關及政府採購主管機關向來均認為應適用政府採購法，亦長年據此為行政行為。詎被告嗣後竟無視於此，而以不同之法律適用見解，嗣後就原被招標機關允許之行為，對原告為裁罰，顯已違反行政一致性原則，破壞原告之正當合理信賴，故依行政程序法第8 條之規定，原處分已屬違法而應予撤銷。
㈦原處分暨利益衝突迴避法對人民基本權利所加之限制過當，違反比例原則且無期待可能性，應屬違法違憲：
⒈禁止該等特定人間之交易，無非是先假定「凡是有公職人
員之關係人與公職人員服務或受其監督機關間為交易，即存在有利益輸送之惡行」為前提，故杜絕此等行為就能杜絕貪腐或不當利益輸送。其邏輯上繆誤至為顯然，蓋欲遏阻貪腐或利益輸送，可採取適合於達到目的之手段包括：加強司法調查機關資源與能力、仿效政府採購制度亦建立政府資產使用、收益與處分之公開透明機制等。透過全面禁止特定關係人間交易，欲達成遏阻貪腐與利益輸送，此二者間顯然連相當因果關係都達不到，自屬手段不合於目的，應已違憲。
⒉全面禁止關係人間交易，限制了公職人員特定親屬、家屬
，暨其擔任特定職務之營利事業的職業自由與營業自由權利，是否屬於最小侵害手段，殊值質疑，因欲達到遏阻貪腐或利益輸送目的，只要建立利益衝突迴避制度，嚴格要求公職人員依法迴避，並對未迴避之公職人員課以重罰，即足達成限制公職人員及其關係人藉職務之便來獲取不當利益之目的。採取大幅限制相關人民、營利事業之職業自由與營業自由之方式，顯非以最小損害方式達成目的，已逾手段必要性而違憲。
⒊此外，特別針對政府採購事宜，即由政府買受、租賃、承
攬之狀況，已有政府採購法完善的規定加以規範，將國際間通用平等、公開作法，落實於政府採購法之中。政府採購法對防制採購弊端已有一套兼顧公益又確保廠商公平競爭不受差別待遇的完整措施，如對於採購標的規格明定應依功能或效益訂定，有國家標準或國際標準者，應從其規定（政府採購法第26條）；參與廠商資格明定得依實際需要訂立基本規格，特殊或巨額之採購始可訂定特定資格（同法第36條）；對規格與資格均不可有不當的限制；且對於採購的相關資訊，都要在「政府採購公報上刊登」，並且公開於資訊網路，想參加政府採購的廠商不但可以從上述公開管道取得資訊，如認有不合理之處，還可申訴，相關承辦人員或廠商，亦有迴避義務，在採購過程中如有圍標綁標洩密等不法的行為，尚有刑事處罰等等，（同法第
101 至第103 條），整套機制的精神即在於「公開透明化」、「公平競爭化」，讓政府的採購行為攤在陽光下公平進行。因此，按政府採購法進行的交易，已有完善的防弊機制，故就政府為採購行為此一面向，已有一更小侵害之手段存在，且能達成同等效果，倘竟如原處分錯誤堅持地認為利益衝突迴避法應優先政府採購法適用，因而將損害較小的政府採購法加以排除，此時對於人民工作權之侵害，顯然踰越必要性而違憲。
⒋甚者，將公職人員之特定關係人與公職人員服務機關或受
其監督機關間之交易，以假設性觀點一概將之視為利益輸送而加以禁止並處罰，猶如將想像中「可能」犯罪之人先入為主地「視為」犯罪人，從而加以限制其自由或施以處罰，此舉不僅對於該等關係人工作權之侵害顯已過度，亦過度侵害人民之財產權，甚不分輕重直接對廠商處以交易金額一倍至三倍罰鍰，相較於違反迴避義務之公職人員反而承受更大責任，顯然均逾越必要程度，已經嚴重違憲。是以，本件被告應選擇對人民侵害最小的手段，並依行政罰法第18條規定，就裁罰金額予以減輕或免除，並積極聲請釋憲與修法，才是適當的作法，以避免過度侵害原告權利致違法違憲，而非仍積非成是，恣意作成裁罰處分。
⒌如依照原處分所謂間接監督之概念，其實已無遠弗屆地往
下級機關延伸，亦即，廠商如有意與特定政府機關為交易，即必須：⑴先調查出廠商自己負責人、董事、監察人、經理人等人之配偶、二親等內親屬、同居家屬等全部個人資訊。⑵其次，再調查是否有服務於交易機關且應依法申報財產之公職人員姓名，以及該交易機關之上級機關、上上級機關等一直往上延伸之機關，及其中任一層往平行延伸之委託、委辦機關，以及民意代表等對該交易機關有監督權之公職人員姓名。⑶最後再將前二類大量個人名單，作相互比對。惟按照現實情況，要求人民應隨時調查比對上開個人私密資訊，根本無期待可能性，蓋：⑷董事、監察人或經理人，並無義務隨時提供自己配偶、二親等內親屬、同居家屬之資訊予公司，除仰賴該等人員自願提供外，公司完全無任何合法管道可以調查。⑸服務於交易機關或對交易機關有所謂間接監督權責之公職人員，其範圍廣大，且機關之層級、相互間之委託或委辦關係，又往往非一般人民可以充分瞭解，其資訊之取得，不僅有重大困難，亦課以人民沈重壓力。⑹更困難的是，以上資料均必須隨時更新，而現代社會裡，配偶或同居家屬、政府機關公職人員之變動，均十分頻繁，更添困難性存在。且是犧牲無數公職人員之親屬、家屬，以及該等人擔任特定職務之營利事業的無數具體工作權、財產權等基本權利，只用以換取一種「想像中、有可能存在風險的可能降低」，此損害與所追求之利益之間，顯然不能衡平、不符比例，倘人民依憑長期的努力及專業累積，晉升為公司之重要職位，僅因其二親等內親屬位居公職，即禁止其所屬營利事業和該機關為交易，此時該營利事業如事前知悉可能受罰，為了避免不利益，勢必選擇暫緩其職務升遷、加以調降職務，或者被迫放棄公司營利之機會，無論哪一種作法，對於該公職人員特定親屬或家屬以及其任職之營利事業而言，無異都造成極大侵害與特別犧牲，卻只是為了區區避嫌之目的，其損害與所追求之利益間，顯失均衡而違憲，原處分顯屬違法。
㈧原處分認定本件藥品採購交易「有無」及「金額」所憑之證據相互不符，竟率爾對原告裁罰，自屬違法：
⒈按行政機關應調查證據後，始能認定事實，行政程序法第
36條、第43條定有明文，再按行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。又認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用，此有改制前行政法院39年判字第2 號判例及61年判字第70號判例可資參照（原證三十一），故行政機關對人民裁罰，必須依據證據，不得僅憑其臆測，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即屬違法。
⒉查原處分主張認定交易金額係依臺北市政府財政局所提供
之支付憑證電子檔，再與聯合醫院電腦連線存帳、黏貼憑證、原告開立之發票影本等證物互為勾稽，結算而得云云（原證二十四）。惟上開資料彼此間形式上既已明顯不相符，各別加總金額亦均不相同，則原處分如何能在相互歧異不符之資料下作成藥品採購交易及金額之認定？即顯有疑義。
⒊詎經原告提出質疑後，被告竟再辯稱，其係依據支付憑證
電子檔以及台北富邦銀行匯出明細表作為認定藥品採購交易及其金額之主要證據，二項資料互核一致，黏貼憑證及發票等，僅屬補強證據，雖有欠缺，惟原告既不否認與聯合醫院簽訂有藥品採購合約，原處分之認定並無違誤云云。但支付憑證電子檔及台北富邦銀行匯出明細表，顯不得作為認定藥品採購交易「有無」及「金額」之證據。查支付憑證電子檔及台北富邦銀行匯出明細表，均屬次級資料，並非藥品採購交易之直接證明，且從形式上觀之，支付憑證電子檔及台北富邦銀行匯出明細表上，並無任何欄位記載各該筆資料係藥品採購交易，原處分機關顯不能以此二項資料認定藥品採購交易之「有無」及「金額」。
⒋再者被告既謂臺北市政府財政局支付聯合醫院款項作業流
程，係核對聯合醫院所送付款憑單及電子檔後，傳送至台北富邦銀行公庫部匯出云云，則台北富邦銀行本係按財政部提供之電子檔匯出款項，故支付憑證電子檔及台北富邦銀行匯出明細表二者金額一致，乃屬當然。被告竟謂其係按此二項資料為主要證據，並互相核對一致，始認定藥品採購交易及其金額云云，實屬荒唐。蓋按被告所述，上開資料，一是臺北市政府財政局製作之電子檔；一是台北富邦銀行依該電子檔匯出款項後製作之明細表。二項資料既屬同源，互相核對理當相同，豈能以此遽認為藥品採購交易？遑論單以此二項資料互相核對一致，即完全無視其他原始憑證或有缺漏，或與此二項資料不一致之事實？被告所辯，自不可採。原告固然有標得聯合醫院之藥品採購案，惟「標得」藥品採購案甚或簽署藥品採購契約，並不當然等於有藥品採購交易之事實，藥品採購交易「有無」及「金額」，仍應視實際交易狀況而定。事實上，被告第一次作成處分，即因擅以「得標金額」認定「交易金額」，遭訴願決定撤銷該處分（原證二），故被告顯明知不得逕以有「標得」藥品採購，即認定有藥品採購交易，故縱算原告與聯合醫院間有藥品採購契約書，原處分仍須積極就藥品採購交易「有無」及「金額」為舉證，始屬適法。況不論是否確有被告提出支付憑證電子檔所示匯款事實，惟匯款原因不知凡幾，亦可能因代收付、墊款清償等等而來。支付憑證電子檔或台北富邦銀行匯出明細表既均未記載與藥品採購有關之資訊，原處分如何可據以證明係基於藥品採購交易所為之匯款？遑論該支付憑證電子檔所載金額與發票金額並不相符，二者既無法對應，則原處分更是不能稱該等匯款資料即為發票所載之藥品採購交易，亦不能謂發票所載交易即為支付憑證電子檔所示匯款，至為明確。
⒌被告另稱，電腦連線存帳，與黏貼憑證、發票金額不一致
，係因聯合醫院會計作帳及貨款出納方式所致，或非整筆金額一次支付，或另扣有其他會計科目之故，且因分次支付，致各次支付之相關原始憑證龐雜，難免有所缺漏，原告如否認有藥品採購交易，應舉反證云云，自屬卸責之詞，殊不值採。按行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，已如前述，被告認定藥品採購交易「有無」及「金額」，本應詳加調查，取具完整充分之證據資料後，始得據以認定事實，不容其徒以「……原始憑證龐雜，難免有所缺漏」置辯，推卸應負舉證責任，原處分既未提出相互一致之各式原始憑證為據，自不能稱已盡舉證責任，遽對原告為鉅額裁罰，顯未盡舉證責任而違法。被告作成原處分所依據之各該資料間，形式上既明顯已互不相符，即應詳加調查，以盡舉證之責，在被告形式上連最基本的舉證都相互牴觸下，豈能反過頭要求原告舉證？況原告本無自證行為是否適法之義務，被告怠於舉證，卻要求原告提出反證，顯屬無稽。
⒍藉由原告整理之附表（詳原告行政訴訟準備（三）狀後附
）可知，原處分所據資料間明顯互不相符，原處分誆稱其認定藥品採購交易及金額係將證據互為勾稽而得云云，自不足採。謹按鈞院99年11月17日當庭諭示，將被告檢附之支付憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證、發票影本等資料整理如附表。原告係按原處分裝訂同一疊之資料為一組，盡可能加以對應整理；並不代表原告承認各該資料間即存在有對應關係，或該等影本資料之真正。由附表可知，原處分所據支付憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證、發票彼此間，幾乎都有不一致情況，其不一致可分為四種類型：
⑴除支付憑證電子檔外，欠缺其他憑證資料者：除支付憑
證電子檔記載之外，卷內尋無任何電腦連線存帳、黏貼憑證、發票等資料可資依憑。
⑵欠缺發票資料者：電腦連線存帳有某筆發票資料記錄，
但卷內尋無該紙發票，且無論加入該筆發票金額與否，發票金額與支付憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證等所載金額有不一致。
⑶憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證等所載金額有不
一致。有資料難以辨識者：所附黏貼憑證或發票其中之一所載金額不清而難以辨識，且發票金額與支付憑證電子檔、電腦連線存帳等所載金額亦不一致。
⑷發票金額與其他資料不符者：雖無前述資料欠缺或難以
辨識情形，但發票金額與支付憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證等所載金額仍有不一致。
7.承上，原處分所據各資料間，明顯存有互不一致或資料欠缺之情形，被告徒以支付憑證電子檔為據，未能提出與其認定藥品採購交易有無及金額一致相符之原始憑證等證據資料，顯未盡舉證責任，原處分自屬違法，應予撤銷。
㈨無論聯合醫院之人事任免是否由臺北市市長具名，臺北市市
長依法既並無監督市立聯合醫院藥品採購權限，本件並不適用利益衝突迴避法第9條：
⒈鈞院99年11月17日開庭詢及聯合醫院之人事任免是否由臺
北市市長具名乙節，由於係屬機關內部事務，原告實無法探知，原告僅能查得臺北市政府公務人員人事任免授權作業注意事項，其係針對臺北市政府衛生局之人員任免有所規定，未見有關聯合醫院之人事任免規定，且該規定亦未明確提及人事任免是否由市長具名。
⒉無論聯合醫院之人事任免是否由臺北市市長具名，本件藥
品採購案件既屬政府採購事項，依政府採購法相關規定可知，政府採購案件監督機關僅包括上一級機關及工程會，不包括上上級或其他機關。聯合醫院之上一級機關乃臺北市政府衛生局，故臺北市市長依法並無監督聯合醫院藥品採購權限甚明，且臺北市政府政風處亦曾函覆，聯合醫院辦理藥品採購確實無庸經市長核定或介入（原證十一）。綜上，臺北市市長依法既並無監督市立聯合醫院藥品採購之權限，本件並不適用利益衝突迴避法第9 條。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
被告主張：
㈠原告起訴主張略以：
⒈利益衝突迴避法第9 條所稱「監督」，文義上係指機關首
長與下級機關間之「監」與「督」，其意涵可由行政機關平行分工與垂直層級之設計，反應於組織法上之權限、管轄、職權等概念加以界定，亦即監督之合法概念，應透過「權限」「管轄」與「職權」之解釋，並界定為「對下級機關得行使下命、核決、撤銷等職權並拘束下級機關，且對其職權之行使負責者」，符合此一概念之範圍（即合目的性監督），始能謂該公職人員對於下級機關為買賣、租賃、承攬等交易行為有監督權責。被告所為監督包含「直接監督」與「間接監督」之函釋，缺乏法律與學理根據且逾越母法，對人民權利過度侵害。基此，本件對聯合醫院辦理相關採購作業，具監督權責之機關應為工程會會及臺北市政府衛生局，而與臺北市市長無涉。另臺北市政府組織條例第3 條固規定：市政府置市長，綜理市政，並指揮監督市政府所屬機關及員工。惟此僅屬地方自治機關所為關於組織與管轄之一般規定，而政府採購法係關於政府採購事務較高位階之法律，且屬專法與特別法，故關於辦理採購作業之事務與層級管轄規定，自應優先適用。臺北市市長既非聯合醫院辦理採購機關之上一級機關，即無事務與層級管轄權，當不能行使政府採購法所規定各種上級機關之監督或介入權。
⒉利益衝突迴避法規範重心在於公職人員之利益迴避，同法
第3 條第1 款至3 款所定關係人，與公職人員間具有身分親密、利益與共關係，且該等關係人亦有自主意思，故對其自由權利加以限制。同條第4 款雖將公職人員或前開第
1 款、第2 款所列人員擔任董事之營利事業列為關係人，但所稱董事應指自然人董事而言，不包括法人董事所指派之代表。原處分擴張解釋董事之範圍，認法人董事代表亦屬董事，即屬恣意違法，將不當限制人民自由、工作及財產等基本權利，亦與比例原則相悖，而構成違憲。本件馬以南既僅係原告之法人代表所指派之董事，原告自不屬本法所規範之關係人。
⒊本件並無利益衝突情事，因原告就聯合醫院依政府採購法
規定辦理之公開招標程序參與投標，而該院於採購過程中，執行職務者為院所之公職人員，臺北市市長並無執行該職務之權限與機會，不可能與原告之得標與否有任何因果關連存在，更無從以任何型式之作為或不作為使其本人或關係人獲取利益。
⒋違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰
，行政罰法第7 條第1 項定有明文，觀諸利益衝突迴避法第9 條規定之行為態樣，亦應以「故意」為主觀構成要件，不及於過失行為。原告主觀上信任並依照招標件及廠商聲明書所載關係人利益衝突迴避範圍規定，據以檢查認為並無違背後始參與投標，而原告並未設有法務人員，此由原告之組織圖可證，馬以南亦非負責採購業務之董事，被告原處分逕認原告資本雄厚且組織建全，應設有法務人員得以諮詢等詞，已悖於事實。在馬以南任原告董事前，原告即與聯合醫院長年交易，其職務與政府採購投標、藥品銷售等業務完全無關，故主觀上確無違法之故意。
⒌政府採購法就「政府機關辦理採購」事務為專法、特別法
與該領域最高位階之基本法地位，其他法律均應以政府採購法為準，利益衝突迴避法僅就公職人員利益衝突之迴避有優先於其他法律之效力，故當兩法律就政府採購事務，關於非公職人員之關係人所為之規範發生競合時，即應優先適用政府採購法。
⒍被告2 次作成行政處分均恣意草率，嚴重違法，欠缺可信
賴性，應屬無效，且原處分未依法作成前給予原告陳述意見機會，違反行政程序法與正當法律程序。
㈡惟查：利益衝突迴避法第9 條所稱「受其監督之機關」，依
文義解釋及其立法原意，係指受該公職人員監督之機關而言，故只要依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為本法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。
是該公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人及其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為，此有被告92年11月14日法政決字第0921119675號函釋可參。而該函釋內容，係經整合被告內部單位意見並彙整機關代表學者見解，雖監督之範圍容有不同之看法，惟被告係為貫徹本法立法宗旨而作成解釋，並非違法擅權而恣意解釋。
㈢利益衝突迴避法立法精神即在避免瓜田李下及利益輸送，此
由立法之初，行政院送請立法院審議之本法草案第9 條第1項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為。」並於立法理由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等語；然立法委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買，毋庸直接向台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上」等文字刪除，足見本法係道德規範極強之法律。基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非該法所許。原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為義務受罰，而利益衝突迴避法第5 條係就「利益衝突」一詞所為定義，要與第9 條之規範要件無涉。亦即，第9 條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為法所不許，非必以公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果為前提要件。原告主張第9 條所稱監督，限於對下級機關得行使下命、核決、撤銷等職權並拘束下級機關，且對其職權之行使負責者始足當之云云，純為其公司見解，尚與利益衝突迴避法立法之政策目的有所扞格。
㈣政府採購法與機關就事務及層級之管轄規定（如臺北市政府
組織自治條例），性質上迥然相異。上級機關依據前開事務與層級管轄規定，本得就下級機關職權上所管事務為視察權、介入權及糾正權（包括撤銷、變更或廢止之權限），而前揭權限即屬上級機關對下級機關之監督權無疑，此與受監督之客體是否涉及政府採購業務無涉。
㈤原告雖主張馬以南係代表法人出任原告董事，應非屬利益衝
突迴避法規範之對象云云；然利益衝突迴避法立法精神及目的，係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，係道德規範極強之法律乙節，亦如前述。據此，由第3 條第4 款之文義解釋，並未將由法人遴派代表擔任所投資營利事業之負責人、董事、監察人或經理人排除適用。故馬以南既係擔任原告董事，則外界即易推認原告對於特定交易享有實質影響力。至馬以南係以自然人或法人代表之身分出任原告之董事，外界無從得知，自不得據以排除本法之適用。原告前揭主張，實有違誤。
㈥原告雖另稱本件客觀上無利益衝突情事，主觀上欠缺違法性認識云云：
⒈然本件乃原告違反不得與受公職人員監督之機關為買賣交
易行為之行政法上義務而遭裁罰，尚與公職人員執行職務應予利益迴避之情況有間，原告以執行職務者為醫院辦理採購之人員，臺北市市長並無執行該職務之權限與機會為由，推論臺北市市長無從於執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使原告獲取利益之可能，容有違誤。
⒉另成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職
人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身。而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，此有被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函足資參照。原告以其欠缺違法性認識，進而主張免除受裁罰之責任，亦非可取。
㈦依政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平
、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」此與利益衝突迴避法為促進廉能政治、端正政治風氣，建利公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的及規範意旨，截然不同，自無依循政府採購法規定即得排除利益衝突迴避法適用之法理可言。再者政府採購法第15條第2 項雖有機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避之規範，惟缺乏違反該規定之處罰明文，反觀利益衝突迴避法第
1 條第2 項已明定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定，自可認係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範。復以政府採購法就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範，而利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規定，較諸政府採購法更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法規定裁處，尚無違背法律明確性原則及信賴保護原則之虞，原告主張政府採購法與利益衝突迴避法發生競合時，應優先適用特別法之政府採購法云云，實有所誤解。
㈧被告於98年10月26日所作成之原處分，係依據行政院98年9
月2 日院臺訴字第0980093382號決定書所示「原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法處分」之意旨，並遵循該決定書理由欄內就原告違法交易行為之金額所提質疑，重行調查後，另為裁罰處分，乃依法行政，非如原告所指恣意草率，嚴重違法，欠缺可信賴性，而應屬無效之情形。又原處分依法作成前已給予原告以書面陳述意見之機會，原告於處分前對於其可能涉及違反利益衝突迴避法之情事，亦已知之甚詳，其指摘原處分作成程序有重大明顯瑕疵、違背正當法律程序及憲法所保障人性尊嚴等原則云云，顯與事實不符，洵不足採。
㈨又本件交易金額（即裁罰金額）之認定，係依據臺北市政府
財政局製作之支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表計算，前開二項資料顯示支出及收入金額互核一致；自94年4月26日至95年10月3日間之支出與匯出金額分別加總，均為58,365,935元，故認定交易金額為此金額：
⒈原告於94、95年間，確有向聯合醫院標得藥品採購案，並
簽訂藥品採購契約書乙節，既為原告所不否認，並有聯合醫院94、95年度藥品採購案財物合約書，及聯合醫院分開「電腦連線存帳」市庫支票清單、黏貼憑證用紙、中化製藥公司開立之統一發票等影本在卷可憑；嗣其改口否認曾為前開交易行為云云，與事實有悖，顯不足取。
⒉至卷附94年12月21日分開「電連存帳或支票存帳」清單，
記載金額7,438元，所附卻為7,455元黏貼用紙及8,295 元統一發票，係因聯合醫院會計作帳及貨款出納方式所致，或非整筆金額一次支付，或另有扣列其他會計科目，故名為「『分開』電連存帳或支票存帳」清單。前開清單所附黏貼憑證用紙之「用途說明」欄載明「病人用藥；折讓84
0 、罰款17」等詞，若以發票金額8,295 元扣除前開折讓及罰款金額，即為7,438 元。亦即聯合醫院支付原告之此筆金額，確為臺北市政府財政局製作之支付憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯出交易明細表所示金額，原告飾詞否認，要難採憑。
⒊另卷附94年9 月30日及10月18日分開之「電連存帳或支票
存帳」清單金額與後附發票金額不符之因，均如前述，係會計作帳方式，分次支付，致各次支付之相關原始憑證龐雜，且已時隔數年，部分紙本資料未能保存完整或無法蒐獲致散佚，而有所缺漏，實屬難免，惟聯合醫院確有支付予原告該等金額，原告空言否認，殊屬無憑。
⒋臺北市政府財政局支付該市聯合醫院（含其前身各市立醫
院）款項作業流程，係依該院所送付款憑單及電子檔，包括受款人姓名（名稱）、帳號、金額等資料經該局核對正確無誤後，再傳送受款人電子檔至台北富邦銀行公庫部匯出，該匯款金額應為中化製藥公司實際取得之價款。又該局於93年9 月前之支付審查作業，係依聯合醫院遞送之付款憑單（紙本），經核對印鑑、審核憑單、查對金額、人工登錄憑單及受款人資料、人工二次覆核無誤後，始傳送受款人電子檔至台北富邦銀行公庫部匯出；倘憑單印鑑不符、金額錯誤或所載事項不符合規定，該局支付審查作業實施雙軌制，除包括前揭作業流程與控管外，尚核對該院部分作業附加傳送之電子檔資料，就電子檔資料有誤或比對不符部分，通知醫院重傳正確電子檔資料或作退件處理等情，有臺北市政府財政局98年9 月29日北市財支字第09832841000號函及98年10月2 日北市財支字第09832914900號函在卷可稽。輔以卷附採購合約書及台北富邦銀行公庫部98年10月2日公字第098210B0526號函暨所附匯出明細表等資料，足堪證明臺北市政府財政局確有依據藥品採購合約，向原告購買藥品，並支付原告如原處分書所載之交易金額，原告稱臺北市政府財政局出具之「支付憑證電子檔列印資料」為次級之二手資料，亦非採購交易之直接證明云云，顯為偏見之詞，委無足取。
⒌綜觀上情，原告雖否認有與聯合醫院為藥品採購之交易行
為，或前開交易金額與藥品採購案無關等節，然此既未見其提出有利之反證為憑；其率以證據資料均為影本而非正本，部分交易單據之缺漏，即妄言推翻原處分書所載事實，要非允當。
㈩又聯合醫院之院長、副院長及相關主管人員之任免權責，依
據臺北市政府公務人員人事任免授權作業注意事項第3點第5項規定：「衛生局除一級單位主管以上職務人員暨所屬機關正副首長及簡任官等（含薦任或（至）簡任）或師（一）級職務人員之任免遷調及指名商調案件，應報府核辦外，其餘均授權由該局核辦。」另向該院政風室查證復以前開應報府核辦之高階人員，於實際運作上均先獲市長之同意，於事後報府核辦，該等人員之派令均由上級機關之首長即臺北市市長署名；加以臺北市政府依據臺北市政府組織自治條例之規定，本得就下級機關職權上所管事物為視察權、介入權及糾正權（包括撤銷、變更或廢止之權限）此即上級機關對下級機關之監督權無疑。原告主張，本件藥品採購之監督機關係屬臺北市政府衛生局而非臺北市政府，臺北市市長無監督權限云云，純屬其個人違誤之見，洵非可採。
末按利益衝突迴避法相關規定是否有予以修正之必要，被告
前曾邀集專家、學者及各機關代表共同研議修正草案，惟各界仍存有歧見；然此涉立法問題，更涉及政策面考量，殊難僅憑原告一己之見，即遽認其規定有何違誤，原告指已違反行政法之公正原則云云，顯對法律之適用顯有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
本件主要爭點為被告依利益衝突迴避法第9 條及第15條規定，
處原告罰鍰58,365,935元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納依規定移送強制執行，是否違法？㈠按利益衝突迴避法第9 條規定：「公職人員或其關係人，不
得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3 條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第15條規定：「違反第9 條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。」第19條規定：「本法所定之罰鍰，由下列機關為之：一、依公職人員財產申報法第2 條第1 項規定應向監察院申報財產之人員，由監察院為之。二、公職人員之關係人及前款以外之公職人員，由法務部為之。」第20條規定：「依本法所處之罰鍰，經限期繳納而屆期不繳納者，移送法院強制執行。」又同法第1 條第2 項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」次依行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
但法規另有規定者，從其規定。」第103 條規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……。
」另行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：
一、已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……。
」第43條規定：「行政機關為第2 條第1 款及第2 款之裁處前，應依受處罰者之申請，舉行聽證。但有下列情形之一者，不在此限：一、有前條但書各款情形之一。……。」㈡查本件係馬英九自87年12月間起至95年12月25日止，係臺北
市第2屆、第3屆市長，其姊馬以南於93年1月2日至95年10月15日間擔任原告之董事，原告為公職人員利益衝突迴避法所稱關係人，此有臺北市○○○路查詢列印資料、原告之變更登記表等資料附於原處分卷可稽。而原告自94年4 月26日起至95年10月3 日止，向聯合醫院得標藥品採購契約，聯合醫院因履約而陸續支付原告之交易金額計58,365,935元，此亦有臺北市政府政風處98年9月4日北市政三字第09830995700號函暨所附臺北市政府財政局所提供原告與聯合醫院交易之支付憑證電子檔列印資料、臺北市政府財政局98年9 月29日北市財支字第09832841000 號、98年10月2 日北市財支字第09832914900號函、臺北富邦銀行公庫部98年10月2日公字第0982l0B0526 號函暨所附匯出明細表、聯合醫院94、95年度藥品採購案財物合約書、分開電腦連線存帳市庫支票清單、粘貼憑證用紙、原告開立之統一發票等影本於原處分卷可憑自堪認為真實。按利益衝突迴避法第9 條規定所稱受其監督之機關，依文義解釋及其立法原意，係指受該公職人員監督之機關而言，依法屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱受其監督之機關，無論直接監督或間接監督均屬之。另參照最高行政法院96年度判字第1121號判決，利益衝突迴避法所謂監督，係指有監督之權責而言，至實際上是否於個案中參與監督，實非所問。復依臺北市政府組織自治條例第3條、臺北市政府衛生局組織規程第2條、臺北市立聯合醫院組織規程第3 條等規定及臺北市政府派免令（見本院卷二第244 頁），臺北市市長是臺北市政府最高行政首長，綜理市政，既得依職權監督臺北市政府衛生局，而臺北市政府衛生局復得監督聯合醫院，臺北市立聯合醫院科室以上主管亦由臺北市市長派免，則聯合醫院自屬臺北市市長得以間接監督之機關，臺北市市長對聯合醫院自有實質影響力要無庸疑。據此，本件原告訴稱系爭藥品採購案係由臺北市立醫院自行辦理，基於分層授權負責機制，非受臺北市市長監督之機關云云，自不足採。
㈢再按利益衝突迴避法第1 條第2 項已明定，公職人員利益衝
突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。政府採購法就廠商向受公職人員監督之機關採購之行為，並未加以規範，且利益衝突迴避法尚有裁罰規定，較諸政府採購法更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法規定。另按行政罰法第8 條規定，不得因不知法規而免除行政責任，但按其情節，得減輕或免除其刑。利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統公布施行，距系爭交易行為之始已近5 年，且自94年5 月4 日起聯合醫院另函頒藥品採購投標須知，其中第27點第11款即有廠商為利益衝突迴避法所稱關係人者，除招標文件另有規定者外，不得參加投標之規定，此有原告與聯合醫院簽訂之94年度藥品採購案財物合約書內所附聯合醫院94年度藥品採購投標須知可考。因此，原告於上開投標時，自難推諉不知，尚無援引行政罰法第8 條規定減輕或免責餘地。原告既屬利益衝突迴避法所稱關係人，其與受公職人員監督之機關為買賣之交易行為，即違反利益衝突迴避法第9 條規定，被告依同法第15條規定，酌情處原告交易行為金額1倍之罰鍰58,365,935元，揆諸前揭規定，於法自無不合。
㈣又被告係經整合內部單位意見，於92年12月23日邀集公法學
者及機關代表召開利益衝突迴避法諮詢小組會議，多數與會者均贊同前開利益衝突迴避法第9 條規定之法律見解，此有被告利益衝突迴避法諮詢小組第1 次會議紀錄可稽。衡諸前情，被告依據職權所為裁罰處分，並無違法擅權、恣意解釋之情形。且利益衝突迴避法之立法精神即在避免利益輸送，依據行政院檢送立法院審議之該法草案第9條第1項原規定，公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為一定金額以上之買賣、租賃、承攬等交易行為。
並於立法理由敘明，前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛，於實務上不可行且不合理。故於第1 項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為一定金額以上之買賣、租賃、承攬等交易行為。
惟嗣於朝野協商時，將一定金額以上等文字刪除，由此足見該法係道德規範極強之法律。基於上開立法背景，亦可得知只要是關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非該法所許。本件原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰，至利益衝突迴避法第5 條規定，係就利益衝突一詞定義，與同法第9 條規範要件無涉。亦即，利益衝突迴避法第9 條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為該法所不許；非必有產生公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果，方有適用。因此，原告主張利益衝突迴避法第9條所稱監督，限於對下級機關得行使下命、核決、撤銷等職權並拘束下級機關，且對其職權之行使負責者始足當之云云，純為其個人主觀見解，顯與利益衝突迴避法之立法旨趣及其規範目的不合。
㈤又政府採購法與事務及層級之管轄規定（如臺北市政府組織
自治條例），性質上並非類似，上級機關依據前開事務與層級管轄規定，本得就下級機關職權上所管轄事務為視察權、介入權及糾正權（包括撤銷、變更或廢止之權限）。前揭權限即屬上級機關對下級機關之監督權，此與受監督之事項是否屬政府採購案件無涉。再依利益衝突迴避法第3 條第4 款規定，並未將由法人遴派代表擔任所投資營利事業之負責人、董事、監察人或經理人排除適用。馬以南既係擔任原告之董事，無論係以自然人或法人代表之身分出任，均無據此排除利益衝突迴避法之適用。又原告係違反不得與受公職人員監督之機關為買賣交易行為之行政法上義務，而遭裁罰，尚與公職人員執行職務應予利益迴避之情況相左。再者原告主張藥品採購執行職務者為醫療院所辦理採購之人員，臺北市市長並無執行該職務之權限與機會，無直接或間接使原告獲取利益之情形云云，亦屬其對法律之誤解。另成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉構成該法處罰或迴避義務之基礎事實，並非該法之處罰規定。且法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任。本件原告訴稱其欠缺違法之故意，應免除受裁罰之責，亦無足採。
㈥再查政府採購法係以建立政府採購制度，依公平、公開之採
購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質為目的，此與利益衝突迴避法為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的及規範意旨有別，自無依循政府採購法規定之採購案件，排除利益衝突迴避法之適用。又政府採購法第15條第2 項雖有機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避等規範，惟並無違反該規定之處罰明文；反觀利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定，自可認利益衝突迴避法係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範。另政府採購法除就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範，而利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規定，兩相比較，利益衝突迴避法較政府採購法更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法之規定為裁處。此部分亦無違背法律明確性原則，原告主張政府採購法與利益衝突迴避法發生競合時，應優先適用政府採購法云云，委無足採。
㈦再按本件被告98年10月26日之罰鍰處分書，係被告依行政院
98年9月2日院臺訴字第0980093133號訴願決定撤銷第一次處分之意旨，就原告違法交易行為之金額部分所提出之質疑，重行調查後，所為之裁罰處分。即本件交易金額之認定，係依據臺北市政府財政局製作之支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表計算，前開二項資料顯示支出及收入金額互核一致；自94年4月26日至95年10月3日間之支出與匯出金額分別加總，均為58,365,935元，故認定交易金額為此金額。且上開支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表所顯示金額，原告始終未能舉出任何反證有非屬藥品採購之款項（見本院卷二第162 頁筆錄）。而原告於94、95年間，確有向聯合醫院標得藥品採購案，並簽訂藥品採購契約書，既為原告所不否認，並有聯合醫院94、95年度藥品採購案財物合約書，及聯合醫院分開「電腦連線存帳」市庫支票清單、黏貼憑證用紙、中化製藥公司開立之統一發票等資料附卷可資佐證，原告所稱交易金額之認定，僅得依原始憑證為唯一之證明方法云云，亦不足採。再者臺北市政府財政局98年9 月29日北市財支字第09832841000 號及同年10月2 日北市財支字第09832914900 號函，已針對前開支付憑證電子檔之製作過程提出說明，據以確認該支付憑證電子檔所載各筆數額，確為實際支付原告採購藥品之交易金額，補強證明支付憑證電子檔內容之真實性及可信性。另參照台北富邦銀行公庫部98年10月2 日公字第098210B0526號函暨所附匯出明細表、聯合醫院分開電腦連線存帳市庫支票清單、粘貼憑證用紙、原告開立之統一發票等證物，互為勾稽，結算而得原告實際之交易金額，自堪認為真實。
㈧至原告訴稱被告重為處分前，未給予其陳述意見之機會云云
，然以原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予受處罰者陳述意見之機會，行政程序法第103條第1 項第5 款、行政罰法第42條第6 款及第43條分別規定甚明。查本件被告於前次處分時已分別以97年7 月11日法政決字第0971110369 號函及98年1 月5 日法政決字第0981100
003 號函給予原告陳述意見機會。經審視上開原告違規情事，應屬客觀上明白足以確認，則本件被告於第一次處分被撤銷後嗣再重為處分時，本於處分所根據之事實同一且客觀上明白足以確認之情事，未再予原告陳述意見機會，即難謂有何違誤可言。
綜上說明，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又如上所述，本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
書記官 陳 圓 圓