臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1856號101年9月27日辯論終結原 告 楊振典等28人（詳如附表一）
陳嘉新等33人（詳如附表二）莊金進等24人（詳如附表三）共 同訴訟代理人 施淑貞律師
張譽尹律師蔡雅瀅律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 陳淑芬律師
陳曉祺律師林世民
參 加 人 行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代 表 人 楊文科(局長)訴訟代理人 蔣大中律師
莊郁沁律師複 代理 人 朱仙莉律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國99年7月8 日院臺訴字第0990100202號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
附表二、附表三所示原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人江宜樺於訴訟進行中變更為李鴻源，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠行政院國家科學委員會（下稱「國科會」）向行政院陳報中
部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱「中科四期二林園區」）籌設計畫書，行政院交據經濟建設委員會（下稱「經建會」）邀集相關單位、機關、機構研商後，提經民國97年10月20日委員會討論獲致結論，乃以行政院97年11月6 日院臺科字第0970048480號函國科會，原則同意辦理，並照上開經建會97年10月20日審議結論辦理（下稱「97年11月6 日函」）。
㈡參加人乃以98年2 月27日中建字第0980004166號函（下稱「
98年2 月27日函」）檢送中科四期二林園區開發計畫及細部計畫（下稱「系爭開發計畫」），經彰化縣政府以98年3 月10日府建管字第0980055770號函並附該府各單位查核意見（下稱「彰化縣政府98年3 月10日函」）後，請被告審議。案經被告區域計畫委員會專案小組會議8 次審議，並為加速審查效率，採與行政院環境保護署（下稱「環保署」）環境影響評估審查委員會（下稱「環評審查委員會」）併行審查原則，環評審查委員會98年10月30日第185 次會議審查，有條件通過環境影響評估審查。迄經被告區域計畫委員會98年11月5 日第265 次審查會及同年月12日第265 次審查會延續會議，作成19點決議請參加人於3 個月內補充修正，送內政部營建署（下稱「營建署」）查核無誤後，核發許可函。
㈢被告嗣以98年11月13日台內營字第0980811381號函檢送上開
98年11月12日第265 次審查會延續會議紀錄予審查委員、相關機關及單位（下稱「被告98年11月13日函」），再以98年11月16日台內營字第09808114091 號函，以依參加人98年11月13日中建字第0980023188號函（下稱「參加人98年11月13日函」）送之系爭開發計畫定稿本，系爭開發計畫業依被告區域計畫委員會第265 次審查會延續會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1 規定，為開發之許可（下稱「原處分」或「系爭開發許可」）。原告不服被告98年11月13日函及原處分提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990100202號訴願決定作成：「關於原告不服原處分部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告楊振典等28人（詳如附表一）於系爭開發計畫基地範圍內有土地或建物，將因系爭開發計畫而被徵收，致喪失土地或建物所有權及被迫搬遷他處，其居住遷徙自由、工作權及財產權均將遭受侵害，故伊等於系爭開發計畫有利害關係，得提起本件行政訴訟。又原告陳嘉新等33人（詳如附表二）在園區範圍內有土地或建物（即被包圍在園區內，僅就地保留未被徵收），雖無土地被徵收，惟居住於園區範圍內之保留區，居住環境因區域計畫變更而改變，原本為田地變為工業用地，景觀因而改變，公共設施如排水、用水系統及交通動線等變更，造成伊等居住遷徙自由及財產權之侵害，故伊等於系爭開發計畫亦有利害關係，得提起本件訴訟。另原告莊金進等24人（詳如附表三）之土地或建物，雖係位於系爭開發計畫園區範圍之外，惟區域計畫法第15條之2 有保障開發區域外特定人之意旨，系爭開發計畫變更後，將限制鄰近地區使用地下水，妨害原告莊金進等人之家庭生活或農業灌溉用水，損及伊等對土地之使用，故伊等亦有利害關係得提起本件行政訴訟。㈡系爭開發案除須將原有排水路、截流溝及灌溉溝渠改道，並推遲已預定之農地重劃，影響農業生產環境之完成，且行政院農業委員會（下稱「農委會」）並未依法就本件農地變更進行內部之獨立審查，亦未以機關名義出具同意文件，是原處分有違農業發展條例第10條第1 項之規定。㈢依區域計畫法第15條之2 第1 項第1款 之規定，對國土利用之適當與合理，乃開發許可之合法前提要件，惟中科四期二林園區位於彰化縣內，鄰近即有彰濱工業區，閒置情形嚴重，且自「農地釋出方案」以來，我國自83年至98年間，耕地總面積及糧食自給率已大幅減少，被告卻仍核准釋出及允許開發優良農地，對於國土利用顯不適當亦不合理。㈣依本院向相關單位函詢之結果、實務見解及被告於85年委託邱穀工程顧問有限公司辦理之「臺灣中部區域環境敏感地劃設與土地適宜性分析技術報告」（下稱「邱穀環境敏感地報告」）之內容，系爭開發計畫之範圍係位於優良農地、地層下陷區域及地下水補注區，是原處分顯違反被告於85年所頒布「中部區域計畫第一次通盤檢討」（下稱「中一通」）之開發限制。且本院函請行政院農業委員會（下稱「農委會」）與彰化縣政府提供依農業發展條例第
8 條第1 項規定擬訂之「農地利用綜合規畫計畫」，農委會與彰化縣府據以函覆「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，足見該報告確係農委會與彰化縣政府依72年8 月1 日修正之農業發展條例第21條規定，就農業資源分布、生產環境及發展需要，所擬定之計畫。至89年1 月26日修正即現行農業發展條例第8條 第1 項公布後，該計畫並未變更，仍屬該條所定之適地適作模式之農地利用綜合規劃計畫，是原處分同意釋出重要農業地帶土地，亦違反「彰化縣農地利用綜合規劃」土地利用計畫，已違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。㈤系爭開發計畫之短、中期用水，其用水來源均來自於抽取地下水，將造成地層下陷更加嚴重，被告對於環境保護、自然保育及災害防止未為妥適之規劃，與區域計畫法第15條之2第1項第3 款規定亦有不符。㈥系爭開發案為高耗水產業，惟彰化地區供水能力僅勉強平衡，原處分核准時，長期水源大度攔河堰尚未通過需進行第二階段環境影響評估，而今經濟部水利署（下稱「水利署」）已考慮不興建大度攔河堰，系爭開發案與彰化地區水源供應顯不能互相配合，且系爭開發案之排放水方案，至今仍未確定，尚需進行環境差異分析，可見原處分作成時，與鄰近排水系統尚無法配合，有違區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定。㈦依法務部99年8 月10日法律字第0999031664號函釋意旨（下稱「99年8 月10日函釋」），依區域計畫法第15條之2 第1 項第5款之規定，不論開發單位係政府機關或私人，均需遵守，政府機關尤不能以徵收手段規避本款規定之適用，且透過徵收取得私有土地，亦非取得土地及建築物權利證明文件之唯一方式，惟開發單位對系爭開發區域之土地擬採全面徵收方式辦理，未取得土地及建築物權利證明文件，原處分逕予核准，亦有違本款規定等語。並聲明：訴願決定關於駁回部分及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠伊所核發之系爭開發許可僅關於土地利用部分，並不包含環境影響評估，而原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人並非系爭開發計畫基地範圍內之居民或土地所有權人，與本件並無利害關係，自不得提起本件行政訴訟。㈡系爭開發案經農委會審核後，認已符合農業發展條例第10條規定中「農業用地變更應不影響農業生產環境完整」之要件，農委會亦已多次發函表示同意之立場，並於100 年5 月18日以農企字第1000129271號函正式函覆本院表示本件確已踐行農業發展條例第10條第1 項徵得農委會同意農業用地變更之程序規定，是以農委會作出同意決定之過程是否合法妥適，並非伊職權範圍，伊對於本件水路改道是否妥適、是否影響農業生產環境完整等問題，無權審酌，原告以此主張系爭開發許可違反「農業發展條例」第10條第1 項規定云云，並無理由。㈢系爭開發計畫基地之遴選作業係由國科會辦理後，推薦彰化二林基地為本件開發之位置，並由參加人依區域計畫法向伊提出土地變更之申請，伊就所遴選基地位置之土地利用及適宜性，依區域計畫法第15條之2 授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」之相關規定進行審查，並經伊區域計畫委員會第265 次審查會議延續會議委員多數決同意在案，至原告主張有關閒置園區浪費資源、是否有開發新園區必要、糧食自給率下降等問題，並非伊之權責範圍，亦非系爭開發許可之法定審查要件，與系爭開發許可之合法性無涉，故與區域計畫法第15條之1 第1 項第1 款之規定無違。㈣我國農業主管機關並未公告「優良農地」之範圍，亦無客觀之認定標準及定義，原告顯已混淆「特定農業區」及「優良農地」之定義及範圍，且原告所援引之「邱穀環境敏感地報告」並不具任何法規地位，不得以其內容作為認定中一通「優良農田」定義及範圍之依據。況依該報告中所繪製之分布圖，亦無法明確認定系爭基地即屬於該報告所列之優良農田範圍。另伊審查本件開發許可時，僅能以水利署公告之範圍為準，並無權限自行認定是否屬於地層下陷區或是否屬於地下水補注區，且依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7 條第㈠項第2 款規定可知，若系爭開發基地為地層下陷區且位於特定農業區，即認其生產環境條件不適，而應檢討變更為一般農業區。原告前既援引同一法規主張系爭開發基地屬特定農業區而為優良農地云云，竟又再主張本件基地屬於地層下陷區，顯已自相矛盾，是本件開發許可並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。又原告所提出之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，並非農業發展條例第8 條第1 項所稱之農地利用綜合規劃計畫，此業經農委會99年6 月30日農企字第0990141012號函予以確認（下稱「農委會99年6 月30日函」）；另「彰化縣綜合發展計畫」亦非屬法定計畫，故系爭開發許可未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。㈤伊就區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款對環境保護、自然保育及災害防止妥適規劃之審查，係依「非都市土地開發審議作業規範」審理，對於環境保護、自然保育及災害防止妥適規劃之角度與環境影響評估檢視之角度不同，原告所提之相關問題均經伊區域計畫委員會充分討論及相關主管機關同意後始許可開發，實已符合區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款之規定。㈥本件開發之用水計畫，已獲水利署審查同意，伊始作成原處分，業已符合區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款有關水源供應等公共設施及公用設備服務能相互配合者之規定，且伊係依區域計畫法施行細則第16條之1 第2 項第6 款之規定，就是否取得水利主管機關用水計畫之審查同意及自來水公司同意配合供水之文件予以查核，而本件參加人均已取得上開文件，顯無違法情事。㈦系爭開發計畫因無法達成協議價購，故係以徵收方式辦理，而依土地徵收條例辦理徵收之情形，確為區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款之例外，故參加人向伊申請開發許可時，尚無取得土地及建築物權利證明文件之可能，是伊亦未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款之規定。至原告所援引之法務部函釋，其作成時間係在系爭開發許可作成之後，自不受該函釋之拘束等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人主張：㈠系爭開發許可之用地變更部分已經農委會同意，是農委會本得交由直轄市或縣（市）農業主管機關提供審查意見，故農委會98年6 月18日農企字第0980136598號函復被告之內容，亦可認定其已表示同意依彰化縣政府審查意見辦理，且被告區域計畫委員會第265 次延續會議代表亦表示同意，是原處分並未違反農業發展條例第10條之規定。又我國農業主管機關並未公告「優良農地」範圍，需至農委會將農地資源總盤查等工作於100 年底由農委會完成後，優良農地範圍始為明確，且本件開發許可經農委會審核後，認已符合農業發展條例第10條規定「農業用地變更應不影響農業生產環境完整」之要件，並已同意變更使用分區，並無違法之處。㈡伊於97年初因中科既有1 、2 、3 期園區用地已不敷使用，乃向國科會提出園區擴建需求，並由國科會推動中科四期用地遴選作業，且於97年8 月20日完成遴選作業，選定彰化二林地區作為中科四期擴建用地。由於國內各類型之工業區其任務與使命各有不同，觀諸工業區與科學工業園區二者之制度面、土地、設置目的皆不盡相同，是縱有部分工業區閒置土地之情形，然為引進高級技術工業及促進相關發展，而考量所擬引進產業之特性另行開發其他基地，亦屬政策問題，非屬行政處分適法性應予審理之範圍。而國科會為求慎重，爰於97年2 月18日邀集國內科技產業發展相關專家學者組成「科學工業園區遴選委員會」（後於同年月25日更名為「科學工業園區策略發展委員會」）辦理用地遴選作業，並研擬發展策略及用地遴選原則等內部規範，俾供遴選時有相關標準得供依循，並為本件中科四期擴建需求，函請各縣市政府推薦基地，最後經委員會召開決選會議後，一致推薦二林基地做為優先開發基地，是本件並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款有關國土利用應適當且合理之規定。㈢系爭開發基地並非位於優良農地及地層下陷區，且系爭基地雖非屬經濟部公告之嚴重地層下陷區，惟被告於審查本件開發案時，仍詳予評估提出因應對策後，並獲得中央地質主管機關及地質專業委員確認後納入計畫書，且系爭基地亦非位於地下水補注區，縱認系爭基地屬地下水補注區，然地下水補注區於「中一通」係屬環境敏感地區及可發展地區之有條件發展地區，而非屬限制發展地區。依「中一通」有關地下水補注區之績效標準管制，並未限制其開發，而係針對位於地下水補注區之土地開發利用，應注意保留相當比例透水層面積、減少地表逕流及須有滯留池設施承受因開發增加之逕流量。本案於開發許可審議時，已查明符合「非都市土地開發審議作業規範」總編第22條（設置滯洪設施）及第32點（本案透水面積占計畫範圍之39.8% ）規定，亦無違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。此外，「彰化縣綜合發展計畫」及「彰化縣農地資源空間規劃計畫」並非區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之法定計畫及農業發展條例第8 條所稱之「農地利用綜合規劃計畫」，故與區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定亦無不合。㈣又被告就區域計畫法第15 條 之2 第1 項第3 款對環境保護、自然保育及災害防止妥適規劃之審查，係依該規定授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」審理，本件於被告區域計畫委員會審查過程中，均已確認符合審議作業規範相關規定，並於被告98年11月16 日 開發許可函要求申請人於基地內禁止抽水，以確保基地安全，實已符合區域計畫法第15條之2 第1項第3 款之規定。㈤本件開發之用水計畫，已獲水利署審查同意，而符合區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款有關水源供應等公共設施及公用設備服務能相互配合之規定，且被告依區域計畫法施行細則第16條之1 第2 項第6 款之規定，就是否取得水利主管機關用水計畫之審查同意及自來水公司同意配合供水之文件予以查核，而伊均已取得上開文件，顯無違法情事，亦為本院99年度訴字第1882號判決加以認定。㈥系爭開發計畫已先經伊開會通知土地所有權人協議價購，惟未達成協議，故伊無從取得土地所有權人同意書之權利證明文件，而係採徵收方式取得產權，此依最高行政法院100 年度判字第2248號判決意旨認定並無違法等語。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有行政院97年11月6 日函影本、彰化縣政府98年3 月10日函影本、98年11月5 日被告區域計畫委員會第265 次審查會議紀錄影本、98 年11 月12日被告區域計畫委員會第265 次審查會延續會議紀律影本、系爭開發計畫書節錄（土地清冊）影本、被告98年11月13日函影本、參加人98年11月13日函影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷1 第74、76至88、92至154 頁、訴願卷二第75頁），堪認為真正。
七、經核本件兩造爭點為：㈠原告陳嘉新等33人（附表二）及原告莊金進等24人（附表三）就原處分是否有法律上利害關係？㈡原處分是否違反農業發展條例第10條第1 項之規定？㈢原處分是否違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款之規定？㈣原處分是否違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定？㈤原處分是否違反區域計畫法第15條之2 第1 項第3款之規定？㈥原處分是否違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款之規定？㈦原處分是否違反區域計畫法第15條之2 第
1 項第5 款之規定？本院判斷如下：㈠本院審查原處分適法性之基準時及審查範圍：
1.按撤銷訴訟之標的為原告主張被告機關之處分違法，致損害其權利或法律上利益，是行政法院之權責乃在審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，並憑此判斷該行政處分有無違法及損害原告之權益；故行政處分發布後之事實或法律狀態變更，既非被告機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態據以認定原處分違法。簡而言之，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態（最高行政法院10
1 年度判字第612 號判決意旨參照）。是本院審查系爭開發許可之適法性時，係以被告於98年11月16日作成原處分時之事實及法律狀態為準。從而，原處分作成後，縱有高耗水面板產業放棄進駐中科四期二林園區，以及有關機關決定停建原供中科四期二林園區長期用水水源之大度攔河堰，甚至重新檢討中科四期二林園區之產業結構及定位應如何轉型，均連帶影響園區整體之公共設施（用水需求、廢水排放、電力等）等時空環境之改變，本院均無從加以審酌。又因上開原處分作成後事實狀態之改變，迄今尚未影響系爭開發許可，且參加人迄未據以申請區域計畫再次變更，為兩造及參加人所不爭執（本院卷6 第46頁），是就此部分而言，原告仍有權利保護之必要，本院自應續行審判，均附此敘明。
2.次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外（如區域計畫法第15條之2 第1項第1 款「於國土利用係屬適當」、司法院釋字第298 號解釋所謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審查」），司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定( 如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等) 、高度科技性之判斷( 如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨) 、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等( 司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照) 。
㈡原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人就原處分並無法律上之利害關係：
按不服中央或地方機關之行政處分，循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內（改制前行政法院75年判字第362 號判例參照）。經查：
1.本件被告所為之系爭開發許可，准許參加人在彰化縣○○鎮○○○段○○○○○○○號等731 筆土地上開發設置中科四期二林園區，起訴時原告共103 人，審理中原告劉為、陳金顧死亡，其等繼承人均具狀承受訴訟後撤回起訴（本院卷
2 第202 至203 頁、本院卷3 第32頁）。另原告楊瀘戶、楊錫祥、陳淑英、劉楊玉琴、劉從、王珮羽、王士記、王榆惠、莊歎、許粉、陳楊金花、潘雅芳、潘彥賓、潘世聰、潘世龍、許榮治等16人雖由施淑貞律師、張譽尹律師及蔡雅瀅律師具名起訴，惟未依行政訴訟法第50條、第51條第3項 規定提出委任狀，經本院裁定命其依法於20日內補正，惟逾期仍未補正，本院遂於100 年3 月4 日裁定駁回在案，故本件合法起訴之原告尚有85人。
2.原告楊振典等28人於中科四期二林園區基地範圍內有土地或建物，為兩造及參加人所不爭，則系爭開發許可執行後，原告楊振典等28人之土地及建物勢將被徵收，並被迫搬遷他處，其等之財產權及居住遷徙自由等權益均將直接遭受侵害，自得對系爭開發許可提起本件行政訴訟。
3.至於其餘原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人均非中科四期二林園區基地範圍內之居民，於上開基地上亦無土地及建物存在，原告陳嘉新等33人之土地及建物雖位於中科四期二林園區之保留區內，惟其等之土地及建物均經保留而未被徵收，另原告莊金進等24人則分別居住於彰化縣二林鎮萬合里、大永里、東華里、東勢里、原斗里、興華里、芳苑鄉後寮村及鹿港鎮，距離中科四期二林園區基地最近之直線距離約有278 公尺至1 萬3,057 公尺不等，此有原告提出之位置圖在卷可稽（本院卷6 第25至30頁），是上開57位原告並非系爭開發案範圍內之居民或土地所有權人，與系爭開發許可實無直接法律利害關係，其提起本件訴訟，顯欠權利保護必要，應予駁回。
4.原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人雖主張伊等之土地或建物，雖係位於系爭開發計畫基地範圍之外，惟區域計畫法第15條之2 有保障開發區域外特定人之意旨，系爭開發計畫許可後，將限制鄰近地區使用地下水，妨害伊等之健康權或農業用水之權利，損及伊等對土地之使用，且居住環境亦將因區域計畫變更而改變，原本為田地變為工業用地，景觀因而改變，公共設施如排水、用水系統及交通動線等變更，造成伊等居住遷徙自由及財產權之侵害，故伊等亦有利害關係得提起本件行政訴訟云云，惟查，被告所核發之系爭開發許可範圍僅關於土地利用部分，並不包含環境影響評估，原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人皆非系爭開發案基地範圍內之土地所有權人，其與系爭開發許可實無直接之法律上利害關係。至原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人所主張系爭開發許可所造成之空氣、廢水污染、景觀及公共設施改變及限抽地下水措施將導致伊等健康及用水問題，實與環境影響評估有關，且僅屬事實上之利害關係，其等據以主張伊等為系爭開發許可之利害關係人云云，恐有誤解。況倘非以開發基地內居民作為權益保護之範圍，則其週邊究應以多大範圍始得界定其權益保護之區域，則乏依據（最高行政法院100 年度判字第2248號判決意旨參照）。是原告陳嘉新等33人及原告莊金進等24人此部分主張，自無可採。
5.另陳嘉新等33人及原告莊金進等24人援引最高行政法院10
0 年裁字第1904號裁定，據以主張「就都市更新計畫案之建築設計與鄰近地區建築物能否調和，是否可能造成鄰損災情，是否有礙其居住品質」等，均認為可能有法律上利害關係云云。惟查，上開裁定係依都市更新條例第44條第
3 項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第7 條、臺北市都市更新自治條例第19條第2 款第5 目、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2 條等規定意旨，認為主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，須考量更新單元之整體規劃設計與「鄰近地區建築物」之量體、造型、色彩、坐落方位相互調和，並據以論斷其規範保護範圍包含更新單元「外」鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元「內」土地或建物權利人之財產權等情，而與本件系爭開發許可所適用之相關法令不同，其規範保護之範圍自亦有所不同，是以尚不得據以比附援引，附此敘明。
6.綜上，以下僅就具備權利保護必要之原告楊振典等28人（附表一，下稱「原告楊振典等人」）為論述。且因科學園區之環境影響評估、開發許可及土地徵收與補償，彼此間雖互有關連，惟其主管機關、作業程序、所適用之法令均有所不同，法律要件與目的亦屬有別，不可混淆，而本件係針對中科四期二林園區開發許可之爭執，自亦以系爭開發許可是否合法有據為審判範圍，均先敘明。
㈢原處分並未違反農業發展條例第10條第1項之規定：
1.按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」農業發展條例第10條定有明文。可知農業用地欲變更為非農業使用時，應符合「不影響農業生產環境之完整」及「徵得主管機關之同意」二要件。
2.農委會為執行上開農業發展條例第10條第1 項之規定，特訂定「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業（該要點第
1 點參照）。其第5 點規定：「申請農業用地變更使用，經審查有下列情形之一者，不同意變更使用：㈠未依規定規劃設置隔離綠帶或設施者。㈡使用原有農業專屬灌排水系統作為廢污水排放使用者。㈢申請變更範圍內夾雜未申請變更之農業用地且妨礙其農業經營者。㈣妨○○○區○○○路通行者。㈤申請變更農業用地面積已達非都市土地使用管制規則所定應送區域計畫擬定機關審查面積百分之90以上，且有採取部分土地分割情形者。㈥申請變更農業用地面積已達非都市土地使用管制規則所定應送區域計畫擬定機關審查之面積，而藉分期分區開發，分次申請用地變更者。」第6 點規定：「（第1 項）非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：……㈡經行政院核定之公共建設所需用地。㈢申請事業用地變更面積已達送區域計畫審議規模者，因無可避免使用農地重劃土地，且已依規定對使用農地重劃土地之灌、排水系統等農業建設投資未造成影響，或有影響惟已研擬相關防護與配合措施者。……㈤政府機關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用地。……（第2 項）前項第5 款及第6 款使用土地以符合下列情形之一者為限：㈠申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農牧用地面積達該鄉（鎮、市、區）非都市土地農牧用地面積百分之80以上。㈡屬於農地重劃條例第22條第2 項規定各款之土地。……」第7點第2 款規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：……㈡國家重大建設計畫。……」第9 點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意申請變更使用。」第17點第1 款規定：「農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，其審查程序如下：㈠於直轄市或縣（市）政府受理後，由直轄市或縣（市）農業主管機關提供審查意見。
……」第18點第2 項規定：「申請農業用地變更使用面積已達送區域計畫擬定機關審查者，如有第5 點第1 款至第
4 款之情事者，不同意變更使用。
3.經查：⑴國科會向行政院陳報中科四期二林園區籌設計畫書，經
行政院以97年11月6 日院臺科字第0970048480號函明示：「所報『中部科學工業園區第四期（二林園區）籌設計畫書』一案，原則同意……」等語（本院卷1 第85頁），可知系爭開發計畫係屬行政院核定之國家重大建設開發案，並經目的事業主管機關核准，符合前揭「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7 點、第9 點有關農業用地變更使用之前提要件。
⑵被告於98年4 月28日本案區域計畫委員會第2 次專案小
組會議審查意見第11點中已表明：「十一……請申請人依據行政院農業委員會代表意見補充：⑴本基地周遭特定農業區及一般農業區之土地使用現況。⑵本基地開發對於行政院農業委員會業投入之農業經營專區或辦竣農地重劃區等（例如：竹塘鄉稻米專業區）之影響。⑶本基地開發對於王功與鹿港地區養蚵業影響等相關資料，再由作業單位轉送行政院農業委員會審查」等語（答辯卷第102 頁）。嗣營建署即以98年6 月15日營署綜字第0982911505號函檢送參加人依上開決議所補正之資料，請農委會予以審查回復，並明示是否同意本案農業用地之變更使用等語（答辯卷第108 至109 頁）。⑶依前揭「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業
要點」第17點第1 款之規定，農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，農委會本得交由直轄市或縣（市）農業主管機關提供審查意見，故農委會嗣以98年6 月18日農企字第0980136598號函復營建署略以：「……二、按農業用地變更案件屬於區域計畫擬定機關受理審議者，本會業依農業發展條例第10條規定，在不影響農業生產環境之完整性前提下，且於農地變更專法未能制定前，分別研訂相關之農地變更審查程序及原則，如『農地釋出原則與作法』、『農業主管機關同意農業用地變更審查作業要點』等，故對於非都市土地開發審議作業規範與農地釋出或變更之間相關審查程序，自可依上開規範及以往貴部區域計畫委員會處理慣例辦理，應無疑義。三、查農地資源亦為國土使用管制之一環，貴部區域計畫委員會係就土地開發案件作通盤審查，並採合意審查方式，本會亦有1 席委員代表，且該委員會歷次函請本會參與之審查會議，本會委員代表亦均全程參與，即係以中央農業主管機關立場作相關審查意見之表達。基於農地變更作非農業使用，開發單位需研擬興辦事業計畫，並先經中央目的事業主管機關審核其開發必要性及合理性，不僅涉及有無影響農業生產環境問題，亦涉及交通、地質、建管等大面積土地開發應關注之實質內容妥適性，故非要求農業主管機關先予同意或不同意兩者擇一之答案，而應藉由區域計畫委員會單一窗口之審議平台匯聚各主管機關意見，進行實質審查以決定是否同意開發許可。綜上，本案本會尊重縣（市）主管機關之審查意見……」等語（本院卷1 第
232 頁）。顯見農委會係基於中央農業主管機關之立場，藉由區域計畫委員會單一窗口之審議平台，指派1 席委員代表全程參與歷次審查會議表達意見，並尊重縣（市）主管機關之審查意見。
⑷嗣後彰化縣政府則以98年8 月10日府農務字第09801853
18號函復參加人略以：「……本案經本府審查結果，申請基地範圍非屬保安林地及非屬現有或規劃中之養殖生產區，且依申請人原送計畫書已依規定規劃設置30公尺以上寬度之隔離綠帶或設施，且設置專管排放廢污水，並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5 點不同意變更使用之情事，爰本府原則同意貴局辦理，惟依規定本案仍須送區域計畫委員會審查後，以決定是否同意開發許可及用地變更」等語（本院卷1第233 頁），業已表明系爭開發案經審查結果，並無「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第
5 點所列不同意變更使用之情事，並表示原則同意本件農業用地之變更使用。
⑸農委會則於99年6 月30日以農企字第0990141012號函復
營建署略以：「本案既經彰化縣政府以98年8 月10日府農務字第0980185318號函表示本案農地變更審查同意意見，且經本會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1 項之程序，洵無疑義」等語（答辯卷第64至65頁），再次表明本件業經彰化縣政府表示同意系爭開發案之農地變更使用，且經該會代表於區域計畫委員會審議程序終結前表示符合前揭「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」等相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1 項之程序等情。
⑹另針對本開發案是否符合農業發展條例第10條第1 項所
定農業用地變更應以不影響農業生產環境之完整乙節，農委會繼於99年11月2 日以農企字第0990167421號函復營建署略以：「……三、針對申請農業用地變更使用案件，經審查如有前開要點（即『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』）第5 點第1 款至第4 款之……情事，以及位於非都市土地特定農業區如未能符合第6 點或第7 點區位得使用情形者，均不同意變更使用，此即審認開發計畫是否影響農業生產環境完整之要件。四、本案既經彰化縣政府98年8 月10日府農務字第0980185318號函說明，計畫書已依規定規劃設置30公尺以上寬度之隔離綠帶或設施，且設置專管排放廢污水，並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5 點不同意變更使用之情事，同時表達對本案農地變更審查予以同意之意見，復經本會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，故實已踐行農業發展條例第10條第1 項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定」等語（答辯卷第110 至111 頁），準此，系爭開發許可亦已符合農業發展條例第10條第1 項所定「農業用地變更應不影響農業生產環境完整」之要件。
⑺復於98年11月12日被告區域計畫委員會第265 次審查會
議記錄之說明第9 點載明：「……行政院農業委員會代表說明，本案符合『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第6 條第2 項規定，又彰化縣政府業以98年8 月10日函同意農業用地變更使用，另彰化縣農田水利會表示本案開發調撥農業用水部分，因農業用水管理較粗放，故係以加強管控方式，而非以調撥部分地區用水，又本案調撥農業用水約占本區農業用水約5%，影響本區農業用水係在可容許範圍內，故同意申請人說明，請將補充資料納入計畫書中」（本院卷1 第116 頁背面）。可見農委會亦已於該次審查會議中明確表示同意。且農委會亦以100 年5 月18日農企字第1000129271號函復本院略以：「……旨揭計畫已由縣（市）農業主管機關依規定提供審查意見，復經本會代表於內政部區域計畫委員會審議程序中，表示符合上開要點之相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1 項徵得本會同意農業用地變更之程序規定」等語（本院卷2 第200 頁）。足徵本件農業用地變更為非農業使用確經中央農業主管機關農委會之同意。
⑻綜上所述，被告區域計畫委員會歷次會議皆已邀請中央
及地方農業主管機關農委會指派代表與會，就農業主管機關立場表達相關意見，且農委會亦將本件交由縣（市）農業主管機關即彰化縣政府提供審查意見，而參加人業依該等機關之審查意見修正計畫書後，再提報至被告區域計畫委員會第265 次審查會議審議在案，農委會及彰化縣政府均已同意參加人修正後之計畫書內容，故本件農業用地變更確經中央農業主管機關農委會之同意，作為被告審查系爭開發案之依據之一。是原告主張本件未先經中央主管機關同意，僅得到地方主管機關彰化縣政府之同意云云，洵不足採。
4.又按「各級區域計畫委員會組織規程」第5 條規定：「本會委員除主任委員、副主任委員外，其餘委員，由中央、直轄市、縣（市）主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、主管建設、都市發展、土地、人口、財政、經濟、交通、農業及其他有關機關之代表。……」是實務上機關代表兼任之區域計畫委員會委員，均由被告以公文函請有關機關指派代表兼任，而非逕邀有關機關之個人擔任委員，機關代表之委員於區域計畫委員會之意見表示，係代表機關意見，並無疑義，此並為法令明文所允許。是農委會指派代表擔任被告區域計畫委員會委員，參與系爭開發案之審查並表示同意，並無何違法情事。況依現行法令規定，並未要求中央農業主管機關應以何種特定形式表示同意農地變更使用。故原告主張農委會應依法就本件農地變更進行內部之獨立審查，區域計畫審查委員不得同時代表農委會行使農地變更同意權，區域計畫委員會議中列席發言之農委會列席人員竟同時身具區域計畫委員會農委會機關代表委員身分，使系爭開發許可之決定者（區域計畫委員會委員）與開發許可法定構成要件之構成者（農委會）為同一人，不適當且不合法理，農委會於98年11月12日被告區域計畫委員會第265 次延續審查會議中，係委由「個人代表」說明，而未以「機關名義」出具同意文件，有違農業發展條例第10條第1 項規定云云，顯屬誤解，且於法無據，自不足採。
5.至法務部100 年4 月14日法律字第1000003521號函雖謂：「……關於審議非都市土地申請開發許可涉及農業用地是否同意變更為非農業使用時，程序上似需先取得農業主管機關之同意文件，再向區域計畫委員會申請開發許可」等語，並非中央主管農業機關及中央主管區域計畫機關本諸職權所表示之解釋性行政規則，自無拘束相關機關之效力。是原告據以質疑系爭開發許可之適法性，亦非可取。
6.再按農業發展條例第10條第1 項所謂之「不影響農業生產環境之完整」，係屬不確定之法律概念，本院固以審查為原則，惟因農業生產環境之完整，涉及計畫性政策之決定及專業性之判斷，則基於尊重其專業性及法律授權之專屬性，應承認中央及地方農業主管機關就此等事項之決定，有判斷餘地。系爭開發計畫擬將農業用地變更為非農業使用，既經農委會及彰化縣政府分別基於中央及地方主管機關之地位，依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第5 點、第6 點、第7 點等相關規定審查後，認定本件農地變更使用尚不影響農業生產環境之完整，此觀諸前開彰化縣政府98年8 月10日府農務字第0980185318號函、農委會99年6 月30日農企字第0990141012號函及99年11月2 日以農企字第0990167421號函自明（本院卷1 第
233 頁、答辯卷第64至65、110 至111 頁），且上開農委會及彰化縣政府之判斷，亦查無恣意濫用及其他違法情事，則揆諸前揭說明，本院自應予尊重。況農業發展條例及「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」相關規定，並未將原有排水路、截流溝及灌溉溝渠改道，或延後辦理預定之農地重劃，列為「影響農業生產環境之完整」之情形，是原告主張系爭開發案將原有排水路、截流溝及灌溉溝渠改道，且系爭開發案之聯外道路穿越進行中之萬興農地重劃區，致萬興農地重劃區有大約2/3 範圍需延遲進行重劃作業，顯然對於農業生產環境之完整有不利影響，有違農業發展條例第10條第1 項規定云云，尚難憑採。
㈣原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用係屬適當而合理」之規定：
1.按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15條之1 第1 項第2 款規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」第15條之2 第1 項第1 款規定：「依前條第1項第2款 規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。……」準此，區域計畫通盤檢討公告實施後，申請人為開發利用，得擬具開發計畫申請報經各該區域計畫擬定機關許可開發，惟該開發案應符合「於國土利用應屬適當而合理」之要件始可。從而，本件原告主張被告核發系爭開發許可，違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用應屬適當而合理」之規定，則本院於審查系爭開發許可之合法性時，即須一併審酌系爭開發案對於國土之利用是否適當而合理，先予敘明。
2.被告受理科學園區之新開發計畫申請案時，除應審查申請機關所選位址是否符合相關規範外，更應優先考量是否有另闢新址開發新園區之必要，以避免國土利用及國家資源之浪費：
⑴按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、
資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，於第1 條揭示其立法目的為：「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利（司法院釋字第444 號、第532 號解釋理由書參照）。又依區域計畫法第4 條規定，被告為區域計畫之中央主管機關，於受理為辦理變更區域計畫而提出之開發申請案時，即應善盡職司國土及天然資源保育利用之最終及最高守門人之角色，積極審認該開發案對於國土之利用是否係屬適當而合理。
⑵系爭開發案之基地選址固屬國科會之職權，國科會經遴
選作業程序決定彰化二林基地作為中科四期之開發基地後，提請被告審議，被告於審議時雖無權指定國科會以某一基地進行開發或提出申請，選址之決策亦非本件之訴訟標的，惟系爭開發案所選位址，既與國土利用是否適當而合理之判斷息息相關，被告自仍應立於國土利用最高主管機關之地位，綜合當前國土利用之各種主、客觀整體情形，優先審認系爭開發案是否確有於該基地設置新園區之必要，且縱被告依區域計畫法第15條之2 授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」等相關規定未就此加以明定，亦無不同。
⑶又觀諸被告區域計畫委員會第265 次審查會延續會議中
，委員九即發言表示，從區域計畫之觀點而言，科學工業園區應優先選擇既有工業區或閒置公有土地，惟科學工業園區之選址似乎還是選擇臺糖公司土地，又從農業政策而言，不論是大面積或小面積之臺糖公司土地釋出，皆對當地漁牧業之發展有影響，故有關科學園區之開發應有整體性之規劃構想等語（本院卷1 第118 頁背面）；委員八亦主張有關中科四期園區之選址應整體考量，本案基地選址毫無章法，國家重大建設之基地選址不應如此粗糙等語（本院卷1 第128 頁背面、第134 頁背面）；委員三更就基地位址之合理性及必要性提出質疑（本院卷1 第121 頁）；委員十復提出應思考如何適當整合工業居、國科會及地方政府所開發之工業區，讓國土計畫與產業發展得以充分整合，以降低爭議性等語（本院卷1 第121 頁背面）；委員四提出書面意見表示因區位適宜性說服性不足，而反對本案通過等語（本院卷
1 第124 頁背面）；參加人代表及國科會代表亦針對上開委員所提中科四期園區選址問題一一答覆（本院卷1第125 頁背面至126 頁、第127 頁背面），甚至該次會議所作成之第1點 決議，即係針對基地選址問題，要求國科會所規劃開發之科學工業園區應與工業局開發之「工業區」加以整合，並作整體考量，並就持續釋出大面積臺糖公司農業土地作為科學工業園區開發基地，涉及農業發展政策，應審慎考量等情（本院卷1 第115 頁）。更可見中科四期園區選址之適當性、合理性及必要性，已成為被告區域計畫委員會就系爭開發案審議之重要焦點之一。是被告竟辯稱系爭開發案之基地選址係屬國科會職責，選址決策非本案訴訟標的，有關科學工業園區及其他工業區閒置土地未充分利用浪費資源一節，應屬國科會應檢討事項，與伊依區域計畫法審議本件申請後係屬二事，非伊區域計畫委員會所應審酌之事項，伊僅能就參加人提出之開發案予以審查是否符合「非都市土地開發審議作業規範」等相關規定，實無須審酌本件選址是否合法妥適云云，非但與上開事實不符，顯無視於職司國土及天然資源保育利用之最終及最高守門人之角色，更自行限縮區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款規定所賦予「審認該開發案對於國土之利用是否係屬適當而合理」此一神聖職權之行使範圍，既自我矮化又劃地自限，洵不足取。
⑷截至原處分作成時，我國科學工業園區及工業區均有過
度開發、大量閒置土地迄未利用之情形，嚴重影響國家資源有效運用：
①依「科學工業園區管理局作業基金99年度預算評估報
告」顯示，截至原處分作成前之98年8 月底止，各科學工業園區已完成開發可供出租土地計1,476.95公頃（可供出租廠房計801 個單位），其中已出租面積為1,152.71公頃（已出租590 個單位），尚有324.24公頃（211 個單位）尚未出租供廠商使用，土地平均未出租率21.95%（廠房未出租率26.34%），以南科臺南園區廠房出租率50.74%最低，其次中科園區出租率僅51% ，竹科竹南園區53.95%，以上廠房出租率未出租比率顯有過高之現象。雖因受全球經濟風暴影響，致廠商退租及展延進駐，惟部分園區出租率未盡理想已連續多年，故並非全然肇因於經濟衰退，而係科管局未積極招商之故等情（本院卷1 第156 至158 頁）。
②次依「經濟作業基金99年度預算評估報告」顯示，歷
年由工業局編定並開發之工業區計61處，惟因工業區土地過度開發，造成工業區土地大量閒置，截至原處分作成前之98年9 月底止，開發完成已公告租售卻尚未租售之工業區土地面積高達1,519.62公頃（其中彰濱工業區即高達1,246 公頃），主要係因工業區土地開發供過於求、工業區僵硬而昂貴之土地價格偏離市場行情不具競爭力、工業區招商面臨科學工業園區以低價出租之不公平競爭之故，鑑於近年來傳統產業外移嚴重，工業區之開發宜重新評估，或減少其開發規模，或訂定具國際競爭力可吸引廠商設廠之有利條件，以鼓勵廠商進駐，去化閒置土地等情（本院卷1 第
159 至163 頁）。③再依審計部98年度「中央政府總決算書審核報告」顯
示，科學工業園區管理局作業基金為因應各基地開發建設資金需求，以借款及發行公債方式籌措，債務餘額自94年底之新臺幣（下同）672 億餘元，增加為98年底之1,144 億餘元，惟自94年度起，各年度收支賸餘反而由增幅變為減幅，並於98年度發生短絀10餘億元，短期償債能力薄弱，現金流量未足以保障債務償還需求，財務狀況亟待改善；而各級政府持續開發之各類園區，截至98年底止，尚有2,419 公頃設廠及社區用地未租售，復以各機關持續開發新租售設廠及社區用地891 公頃（未含待開發土地3,720 公頃），勢將加劇工業用地供需失調情形，影響國家資源有效運用，亟待研謀改善措施；又行政院累計已核定開發13個科學工業園區，截至98年底止，已完成開發土地面積計2953.29 公頃，尚未開發土地面積計1,506.41公頃，其中已開發完成可出租設廠惟尚未出租之土地面積323.58公頃，閒置比率超過2 成，而尚未開發之土地預計以徵收方式取得者（含已公告尚未徵收）644.92公頃，約需徵收補償費145.74億餘元，顯示完成開發之園區土地面積已呈供給大於需求狀態，又計畫投注鉅額資金新增園區土地，經函請國科會督促所屬研謀改善，據復：為避免土地徵收爭議及耗費公帑開發後園區發生閒置率，於考量開發園區時，將審度國內外經濟情事及廠商用地需求等因素，並將閒置工業區一併納入評選，以充分運用國土資源等情（本院卷2第254 至264 頁）。
④綜上，可知截至98年11月16日被告作成原處分前後，
國科會科管局所開發之科學工業園區及經濟部工業局所開發之工業區，均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形（科學工業園區尚有324.24公頃土地閒置，工業區則高達1,519.62公頃土地閒置，其中彰濱工業區閒置土地即高達1,246 公頃），工業用地（含科學工業園區）供需嚴重失調，並已嚴重影響國家土地資源有效運用；且科學工業園區管理局作業基金債務餘額已高達1,144 億餘元，參加人卻又計畫舉債投注
520.6 億元（本院卷6 第140 頁）鉅資新設中科四期二林園區（基地面積原為635.2678公頃，嗣後變更為
626.42公頃，本院卷6 第176 至178 頁），並以徵收方式取得基地內609 筆共589. 207854 公頃之私有土地（答辯卷第93頁），非但浪費國家資源，更違背上開國科會所稱為避免土地徵收爭議及耗費公帑開發後園區閒置，於考量開發園區時，應審度國內外經濟情事及廠商用地需求等因素，並將閒置工業區一併納入評選，以充分運用國土資源之原則。
⑸中科四期二林園區基地位於彰化縣境內，鄰近即有政府
斥資1,235 億元開發之彰濱工業區（本院卷1 第161 頁），兩者間直線距離僅16.47 公里（本院卷6 第145 頁）。而彰濱工業區已公告租售尚無人承租或購買之土地高達1,246 公頃，已如前述，則於該工業區閒置土地租售前，實無於同一彰化縣境內再耗費520.6 億元鉅資開發二林基地之必要，以避免公帑之無謂浪費，並促進國土之合理利用。此觀諸立法院第7 屆第6 會期教育及文化委員會99年11月15日第8 次全體委員會亦決議：「鑑於國科會所屬『科學工業園區管理局作業基金』之長短期借款，自90年底之227.3 億元，快速增加至100 年度預算數1,362.79億元，10年來成長6 倍，且該基金債務快速增加的原因，主要為科學工業園區快速開發，大量舉債徵收土地，卻未能有效招商出租；統計截至今年10月止，『南科』土地出租率台南市為79.15%，高雄僅51.41%，顯示園區土地閒置，嚴重影響該基金之收益。因此為改善『科學工業園區管理局作業基金』之財務狀況，爰決議要求國科會加強科學園區開發之成本效益評估，審慎考量科學園區的擴建計畫，在現行園區，特別是南科土地未完全出租以前，不得進行新園區的開發計畫」等情益明，此有「立法院公報」第99卷第75期所載之會議記錄可稽（本院卷4 第251 至252 頁、本院卷5 第39至41頁）。又上開決議雖係作成於系爭開發許可核發之後，惟該決議所憂慮之因素，如：既有園區之閒置率過高、「科學工業園區管理局作業基金」財務狀況急遽惡化等，均係原處分作成時即已存在已久之問題，已如前述，前開委員會決議適足以凸顯上開問題，並應為被告審議系爭開發案時所應審酌之因素。是於科學園區及工業區土地大量閒置，尤其鄰近之彰濱工業區仍有高達1,246 公頃閒置土地足供容納中科四期二林園區預定開發所需626.42公頃土地之情形下，基於國土有效利用及國家資源合理配置之原則，實無再選擇於二林基地現址舉債耗費520.6 億元鉅資開發中科四期園區之必要甚明，足徵參加人選擇於二林基地位址開發新科學園區，對國土利用，顯不適當亦不合理。
⑹參加人雖辯稱全國各科學工業園區尚可出租或核配之土
地共101.05公頃，且係分散於各園區無法統籌使用，而中科四期需地達600 公頃，又因產業群聚效應，廠商對於大面積之產業園區仍有需求，觀諸當時國內三大科學工業園區所剩可供核配土地已不敷使用，而有另行開發二林園區之必要，至於彰濱工業區因海風、鹽害、地下水位高，以及填海造地之液化潛能、沙質土壤等特性，不適合高科技產業進駐，且對廠商建廠成本將有影響，此外，彰濱工業區內風力發電機組密集，除可能影響未來區塊規劃外，並有噪音干擾、運轉安全、緩衝距離等疑慮，對於進駐之高科技產業恐有相容性之問題，另彰濱工業區尚有日後擴建困難、屬地下水管制區、附近缺乏研究學術單位配合、土地及開發成本高、區外配套措施未能承諾辦理等等問題，故彰濱工業區最終並未被選為中科四期用地等語，並舉「中部科學工業園區四期用地遴選推甄基地檢核結果及初勘報告」為證（本院卷2第280 至291 頁）。惟查：
①本院依據上開卷附「中部科學工業園區四期用地遴選
推甄基地檢核結果及初勘報告」將各單位針對「彰濱基地」及「二林基地」所為之初勘綜合意見製作成對照表（如附表三），可知該報告係區分「1.區位條件、2.基地規模、3.土地取得、4.水源供應、5.電力供應、6.污水排放、7.發展限制、8.交通條件、9.生活及研發技能、10. 其他」共10個項目加以檢核。以下爰就「彰濱基地」與「二林基地」依上開報告之內容逐一加以比較（詳如附表四）。
②在「區位條件」、「土地取得」及「其他」方面：「
彰濱基地」與「二林基地」雖均位於彰化縣境內，惟「彰濱基地」為填海造地而成之既有彰濱工業區，已有基礎設施，利於降低開發工程費用及時程，又屬於國有土地，有助於國土資源有效利用，解決工業區閒置問題，更可大幅降低開單位取得土地成本之財務負擔。反觀「二林基地」則可能進一步擴大政府開發各種園區土地之閒置率，並需付出鉅資大規模徵收私有土地589.207854公頃，已如前述（縱屬臺糖土地及台電土地仍為私有土地），更可能衍生土地徵收爭議；尤其中部區域計畫（第二次通盤檢討）草案對二林鎮之空間發展構想為農業生產功能，農地發展以農用為原則，尚須辦理農地變更相應措施。可見「二林基地」在區位條件、土地取得及其他等項目，面臨違反國土有效利用及國家資源合理配置之難解問題，而遠遜於「彰濱基地」。自無參加人所指「彰濱基地」之土地及開發成本較高之可言。
③在「基地規模」方面：「彰濱基地」之面積在上開初
勘報告中雖僅有880 公頃（實則可利用之閒置土地高達1,246 公頃，業如前述），而與「二林基地」之面積887 公頃（嗣後實際上僅申請631.0961公頃，亦如前述）相當，且「彰濱基地」與「二林基地」各有為隔離水道或彰129 線、彰126 線公路切割之情形，並無參加人所稱「彰濱基地」有日後擴建較為困難之缺點。
④在「水源供應」方面：「彰濱基地」之水源供應，本
即規劃由大度攔河堰供應；至於「二林基地」，因彰雲地區地下水超抽嚴重，尚需配合湖山水庫（施工中）及烏溪鳥嘴潭堰（初步規劃中）完成後減抽地下水及滿足未來民生用水需求，濁水溪沖積扇因地下水超抽嚴重，不宜長期再增調農業用水，故基地水源亦規劃由大度攔河堰供應（可供水量為80萬CMD ），如需移用農業用水或飲用大度堰水源，應具體說明管線、淨水廠、處理成本、負責開發主體、經費負擔方式等議題。可見「二林基地」更屬地下水管制區，在水源供應方面較「彰濱基地」更為不利。參加人所辯「彰濱基地」屬地下水管制區一節，應不得列為其遜於「二林基地」之不利條件。
⑤在「電力供應」方面：「彰濱基地」與「二林基地」之條件相當，難分孰優孰劣。
⑥在「污水排放」方面：「彰濱基地」所在之彰濱工業
區已設有污水處理廠；而「二林基地」之萬興排水下游出海口為王功、永興沿海養殖地區，應再進一步評估是否適於為污水排放承受水體並查明下游引水灌溉情形，或提出替代方案。可見在污水排放方面，「二林基地」較「彰濱基地」面臨更多之困難與爭議（詳後述），其條件遠遜於「彰濱基地」。
⑦在「發展限制」方面：「彰濱基地」位於海濱地區，
海風（冬季可達10級風）、鹽害、地下水位高，以及填海造地之液化潛能、沙質土壤等特性，可能影響高科技產業進駐意願及建廠成本；又基地內風力發電機組密集，可能影響未來區塊規劃，另有噪音干擾、運轉安全、緩衝距離等疑慮，且基地周遭已有部分傳統產業進駐（如崙尾區現以具危險特性之化工產業為主），未來可能與高科技產業間產生相容性問題。至於「二林基地」內則有大型畜養場，應評估其臭味等是否會影響未來園區高科技廠房無塵室進氣作業，且應考量畜養場之拆遷意願及所需費用，以避免影響高科技廠商投資意願；又基地內有臺電高架線路穿越，電塔分佈較多，應先行協調臺電公司予以遷移或地下化，並估算所需期程與費用。形式上觀之，「彰濱基地」在發展限制上，似略遜於「二林基地」，然查：
A.「二林基地」距離海岸之直線距離僅約4.8 公里（本院卷6 第144 頁），顯見「二林基地」亦可能受到海風及鹽害之影響；此外，「二林基地」範圍內地層經參加人評估亦有液化之潛能（本院卷6 第19
9 頁）。且以現代科技之發達，尤其高科技產業幾已將無塵室列為標準設備，欲克服海風、鹽害、沙質土壤及風力發電機組之噪音干擾，以及預防填海造地之液化可能應無困難。
B.況實際上彰濱工業區自79年12月迄今亦已開發多年（本院卷1 第161 頁），目前已有生產「太陽能晶片電池」之科冠能源科技公司、生產「半導體、TFT- LCD等生產設備」之高僑自動化科技公司、生產「光電」、運動、醫療設備之立督科技公司、生產「半導體壓力感應器」等電子產品之澤威公司、生產「電子零組件」之水寶科技公司、健和興瑞端子公司等光電、電子產業進駐（本院卷2 第298 至
303 頁），可見海風、鹽害、地下水位高，以及填海造地之液化潛能、沙質土壤等特性，並未影響高科技產業進駐意願及建廠成本，以及基地周遭有部分傳統產業進駐，亦不致與高科技產業間產生相容性之疑慮。反之，「二林基地」地層下陷之風險（詳後述），顯較「彰濱基地」之地下水位高，更加不利於高科技廠商進駐。
C.此外，依「彰濱工業區設置風力發電機開發計畫環境影響說明書暨彰化濱海工業區開發計畫部分防風林設置風力發電機土地利用變更環境影響差異分析報告（定稿本）」顯示，該風機之開發計畫，並未引進可能造成重大人為災害之活動類別，無安全性問題，且無異爆、易燃物，應無風險分析之問題，又經收集統計工業局及臺電公司之噪音監測及調查資料，整體而言，除崙尾區東側之海埔國小測站因受到臺17線省道交通噪音之影響，噪音超標情形較為頻繁外，大部分測值之年平均值均可符合各管制區標準值（本院卷2 第295 至297 頁），可見「彰濱基地」內之風力發電機組，並無噪音干擾、運轉安全、緩衝距離等疑慮；且開發單位僅須經由事前縝密之規劃及事後適當之管理，即可避免「彰濱基地」內之風力發電機組所可能引發之區塊規劃，以及基地周遭已有部分具危險特性之化工產業進駐等疑慮。
D.可知，上開所謂「彰濱基地」發展上之限制，或因根本不存在而應排除，或屬專業上或技術上得以解決之問題，而與「二林基地」在區位條件、土地取得及其他方面無法迴避前開違反國土有效利用及國家資源合理配置之不利難題，迥然有異。
⑧在「交通條件」方面：「彰濱基地」距離高鐵車站及
高速公路較遠之西濱快速道路未全線通車，聯外交通可及性尚待加強，崙尾區、鹿港區間之聯絡橋樑亦尚未興建，推甄單位應提出可配合園區開發期程之區內及區外之交通改善方式。而「二林基地」距離國道一號、省道等較遠，既有連外道路不足，○○○區○道路系統與區域○○○區○道路間之整體連接規劃，並具體提出新闢設道路計畫。可見二者之交通條件相去不遠。
⑨在「生活及研發技能」方面：「彰濱基地」所在之彰
濱工業區內已有秀傳醫院及基本生活設施，惟與臺中、彰化等主要城市距離遠，生活機能尚有不足，推甄單位應提出因應方案，並補充說明基地周邊大專院校與本基地所欲引進產業之關聯性。「二林基地」與臺中、彰化、員林等主要市鎮之距離較遠，應提出周邊生活機能因應方案。可見既有之「彰濱基地」，在生活及研發技能方面，較「二林基地」為優。
⑩綜上，「彰濱基地」無論在區位條件、土地取得、水
源供應、污水排放、生活及研發技能及其他等方面之條件，均較「二林基地」為優，二者在基地規模、電力供應、交通條件三方面條件相當，而在發展限制方面略遜於「二林基地」。惟因「彰濱基地」所面臨之發展上限制，均屬專業上或技術上得以解決之問題，遠非「二林基地」在區位條件、土地取得及其他方面所面臨違反國土有效利用及國家資源合理配置之難解問題所能比擬。是參加人有意忽略「彰濱基地」之多項優點及「二林基地」之致命缺點，僅舉「彰濱基地」在專業上或技術上得以解決之發展上限制，作為中科四期園區，非選擇「二林基地」不可之必要性論據，顯難成立，亦不足採。
3.被告審查釋出大面積耕地之開發案時，應慎重考量我國之糧食安全與永續發展，非有必要不應許可：
⑴近年來世界人口快速增加，全球暖化氣候極度異常，造
成糧食生產大減，能源價格上漲及生物燃料生產擴大等因素，導致國際市場糧食價格連續上漲，糧食不足問題始終揮之不去。
⑵臺灣地狹人稠，全島地勢山坡地多平原少，可供耕種之
土地面積本屬有限。是行政院永續發展委員會於97年彙計43項永續發展指標，其中生態資源指標中，即包括「耕地總面積比」（指「耕地總面積」占「臺灣土地總面積」3,600 萬6,814 公頃之比例）此一指標值，顯見「耕地總面積比」為國家永續發展重要指標之一，其比率之消長與米穀產、存量息息相關，亦同時對國內糧食確保程度及國家永續發展產生影響。
⑶又根據立法院100 年度中央政府總預算案整體評估報告
顯示，我國「耕地總面積比」呈逐年下降之現象〔耕地總面積自88年的85萬5,073 公頃（耕地總面積比23.75%），降至98年的81萬5,462 公頃（耕地總面積比22.65%）〕，惟近年人口總數卻有逐年遞增之趨勢（自92年底的2,260 萬4,550 人，增至98年底的2,311 萬9,772 人），導致平均每人之「米穀實存量」（即「全國米穀實存量」除以「人口總數」）由92年底的37公斤，逐年遽降至98年底的17公斤（本院卷2 第304 至306 頁）。
⑷再依農委會之「我國糧食供需變更分析」及農委會100
年11月17日農企字第1000172605號函（本院卷1 第165頁背面至167 頁、本院卷4 第297 至298 頁），可知我國「農地釋出方案」實施前一年即83年間，耕地總面積為89萬4,974 公頃，糧食自給率尚有38.5% ，惟自「農地釋出方案」實施以降，全國耕地總面積與糧食自給率，逐年下降，直到原處分作成之98年間，全國耕地總面積降為81 萬5,642公頃，糧食自給率則降為31.9％，均呈逐年下降之趨勢。
⑸準此，可知我國之糧食確保程度逐年縮減，已對國家糧
食安全與永續發展造成威脅。是被告於審核須釋出大面積耕地之開發計畫時，即應將上開因素列入考量，非有必要，即不應輕易許可，對於國土之利用方屬適當而合理。
⑹依系爭開發案開發計畫與細部計畫土地清冊顯示，「二
林基地」包含大量特定農業區及臺糖特定專用區土地，（本院卷1 第137 至152 頁）；次依農委會臺灣農地資訊系統網頁（二林鎮農地使用分區）查詢圖，可知「二林基地」包含大量特定農業區、一般農業區及臺糖特定專用區土地（本院卷4 第7 至8 頁彩色套繪圖）；再依農委會臺灣農地資訊系統網頁（二林鎮重要農業生產區）查詢圖及農委會100 年9 月27日農企字第1000159611號函復內容，可知「二林基地」所在之二林地區均屬「重要農業生產區」（本院卷4 第9 至10頁彩色套繪圖、第17頁）；復依彰化縣政府主計處網頁「農產品收獲面積及生產量」表格，二林鎮特用作物（如甘蔗）、蔬菜、豌豆、柳橙等蔬果，產量在彰化縣各鄉鎮中高居第一，其他作物如甘藍、西瓜、胡蘿蔔、葡萄等，亦占相當重之比例，可知二林地區為多項蔬果之重要產地。是被告辯稱系爭開發案之基地將近八成為臺糖公司所有之荒廢甘蔗田，臺糖土地並非長期持續進行耕作及產出農產品之優質農地，故無減少國內糧食產量、危害糧食安全之虞云云，尚難憑採。
⑺綜上，可知參加人選擇「二林基地」作為中科四期園區
之開發基地，勢必須釋出大量特定農業區、一般農業區及臺糖特定專用區之土地，甚至耗費520.6 億元鉅額公帑開發建設、徵收大面積之「重要農業生產區」耕地，以換取欠缺在「二林基地」開發中科四期園區必要性之系爭開發計畫，非但違反國土有效利用及國家資源合理配置之原則，更進一步惡化我國之糧食安全與永續發展，其對國土之利用，當屬顯不適當亦不合理。
⑻至於農委會所為之同意，僅表示符合前揭農業發展條例
第10條第1 項「不影響農業生產環境之『完整』」及「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第
5 點、第6 點、第7 點、第9 點、第18點第2 項等規定，而非表示不影響農業生產環境，更與被告所應審酌之國家糧食安全與永續發展之內涵有間，是被告以系爭開發案之農地變更使用，業經農委會評估認定不影響農業生產環境後始表示同意為由，辯稱伊無庸再行審酌系爭開發案是否大幅減少國內糧食產量及危害糧食安全云云，亦不足採。
4.綜上所述，被告未優先考量系爭開發案欠缺於「二林基地」建設中科四期園區之必要性，違反國土有效利用及國家資源合理配置之原則，於審議釋出大面積耕地之系爭開發案時，亦未斟酌該開發案將惡化我國之糧食安全與永續發展，逕以原處分許可系爭開發案，自已違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用係屬適當而合理」之規定。況被告對「於國土利用係屬適當而合理」此一不確定法律概念涉及事實關係時，其涵攝（「適當而合理」）已有明顯錯誤；且專業判斷過程中有應考量之因素（包括系爭開發案有無於「二林基地」建設中科四期園區之必要性，以及該開發案是否將惡化我國之糧食安全與永續發展）而未考量之情事，又就諸多考量因素，對於其中某些因素特別予以加重其考量之分量比例，而與該專業領域所共通各分量比例形成顯然之差異性（即有意忽略「彰濱基地」之多項優點及「二林基地」之致命缺點，僅舉「彰濱基地」在專業上或技術上得以解決之發展上限制，作為中科四期園區，非選擇「二林基地」不可之必要性論據），卻無合理化之正當理由，即違反比例原則，而屬判斷之濫用，於法亦有未合。
5.至於本院99年度訴字第658 號判決及最高行政法院100 年度判字第2248號判決（下合稱「另案確定判決」），雖已認定系爭開發許可並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1款 之規定，惟因本件原告與另案之原告不同，且本院據以認定所憑之上開證據及論點，大多未經當事人於前案言詞辯論終結前提出（詳如本院卷6 第171 至175 頁），亦未經前案確定判決予以審認，故本件不受另案確定判決之既判力及爭點效所拘束，本院自得基於調查證據所得，並綜合全辯論意旨所得之心證，據以獨立認定事實適用法律，附此敘明。
㈤原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款「不違反中
央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」之規定：
1.按區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款規定：「依前條第
1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。……」而上開所謂「土地利用或環境保護計畫」，係指與土地利用及環境保護有關且對外具有法規範效力之行政計畫而言，不包括對外不具法規範效力之政策決定、施政方針或研究發展報告。本件原告楊振典等人主張系爭開發案違反「中一通」、「彰化縣綜合發展計畫」、「彰化縣農地資源空間規畫」及「彰化縣農地利用綜合規劃報告」之計畫內容，故被告核發系爭開發許可違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定，是本院於審查系爭開發許可之合法性時，即應先究明上開計畫是否屬於中央或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為具有法規範效力之土地利用或環境保護計畫，以及系爭開發案是否牴觸上開計畫之內容，先予敘明。
2.系爭開發案違反屬法定計畫性質之「中一通」針對環境敏感地區（包括「優良農地」及「地層下陷區」）所為績效管制標準之規定：
⑴按區域計畫法第4 條第1 項規定：「區域計畫之主管機
關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第6 條第1 項第1 款：「區域計畫之擬定機關如左︰一、跨越兩個省（市）行政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。二、跨越兩個縣（市）行政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。……」第10條：「區域計畫核定後，擬定計畫之機關應於接到核定公文之日起40天內公告實施，並將計畫圖說發交各有關地方政府及鄉、鎮（市）公所分別公開展示；其展示期間，不得少於30日。並經常保持清晰完整，以供人民閱覽。」第12條：「區域計畫公告實施後，區域內有關之開發或建設事業計畫，均應與區域計畫密切配合；必要時應修正其事業計畫，或建議主管機關變更區域計畫。」第13條：「（第1 項）區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每5 年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。（第2項）區域計畫之變更，依第9 條及第10條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第6 條第2 項規定變更之。」⑵次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行
為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1 條、第2 條第1 項及行政訴訟法第1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」（司法院釋字第156 號解釋理由書參照）。可知都市計畫之擬定、發布及定期通盤檢討所作必要之變更，係屬法規命令之性質，而針對非都市土地所為之區域計畫擬定、發布及定期通盤檢討所作必要之變更，基於相同之法理，亦屬法規命令之性質。是以，區域計畫經依區域計畫法第10條規定核定公告實施後，或依同法第13條本文定期通盤檢討所作必要之變更後，即有拘束區域內有關之開發或建設事業計畫之效力，如開發或建設事業計畫與區域計畫有所牴觸，必要時應依同法第12條修正其事業計畫，或建議主管機關變更區域計畫，縱為興辦重大開發或建設事業所必要，亦應依法定程序檢討變更區域計畫後，始得許可該重大開發或建設事業計畫。
⑶被告依區域計畫法所擬定之區域計畫，為目前國土利用
計畫體系中最高位階之法定計畫，現行共有臺灣北、中、南、東共4 個區域計畫，本件中科四期二林園區基地即係位於被告於85年7 月15日以臺內營字第8572975號函核定之「臺灣中部區域計畫第一次通盤檢討」（即「中一通」）之範圍內。被告雖辯稱伊業依系爭開發計畫修正「中一通」之部分內容，而作成「臺灣中部區域計畫第二次通盤檢討」草案，惟該草案既未於原處分作成時依前揭規定完成法定變更程序，自尚未對外發生法規範之效力，亦非被告作成原處分時所得審酌，故本件仍應以系爭開發案是否違反「中一通」為審判範圍，應予敘明。
⑷依「中一通」第5 章第6 節「都會區與生活圈發展建設
」壹、「都會區發展」「臺中都會區劃設範圍」、圖5-2 「臺中都會區範圍圖」、「都會區發展規劃」及
貳、「生活圈發展」「生活圈發展構想」，可知中部區域劃設為苗栗、彰化、南投、雲林4 個一般生活圈及臺中都會生活圈，高科技工業園區雖屬於臺中都會區發展規劃之重點建設建議方案，惟二林地區並非位於臺中都會區，而係屬彰化生活區之範圍內，且彰化生活圈為重要農業生產地區，經濟產業側重於保護優良農田，改善農村生活環境，並配合觀光計畫推動休閒農業（本院卷3 第110 、113 、115 至116 頁）。此外，農委會10
0 年9 月27日農企字第1000159611號函略以：「……中科四期二林園區基地位置，如就所附圖面判識，歸類於上開研究之『重要農業生產區』……」等語（本院卷4第17頁）。可知「中一通」針對包括二林地區在內之彰化生活區，係規劃為重要農業生產地區，實際上亦屬重要農業生產區，是其經濟產業應側重於保護優良農田，改善農村生活環境，並配合觀光計畫推動休閒農業，高科技工業園區則非屬規劃彰化生活區發展之重點建設建議方案。則被告許可系爭開發計畫在「二林基地」設置中科四期園區，已與「中一通」針對二林地區之整體規劃不符。是以，被告無視於自身核定之「中一通」內容，辯稱「中一通」並未對二林地區作明確詳細發展定位云云，洵不足取。
⑸次依「中一通」第5 章第3 節「工業區建設」貳、「工
業區位置設置原則」之原則九明定：「九、工業區開發應兼顧環境保護政策：……㈢新設工業區應避免設置於環境敏感地區」（本院卷2 第310 至311 頁）。業已明定工業區（含科學工業園區）應避免設置於「環境敏感地區」。次依「中一通」第5 章第8 節「環境資源保育利用」壹、「劃設環境敏感地區」及貳、「環境敏感地管理策略」，為避免對人類具有特殊價值或具潛在天然災害地區採取不當開發行為，應針對環境資源特性制定土地利用方針，以確保資源之永續利用。而「中一通」復將包括地下水補注區、優良農地及地質災害敏感地（含「地層下陷」區）在內之地區，劃設為「環境敏感地區」，並以「績效標準管制」方式（即基於公共利益觀點，運用科學方法判定各類資源允許開發之容受力，以管制土地利用型態與程度，而有別於傳統之土地使用分區管制方式）作為環境敏感地區之管制方針，同時依各類環境敏感地之績效需求與資源特性，研訂各類敏感地之管制方針及績效標準管制表（本院卷3 第118 至120頁）。甚至被告營建署城鄉發展分署於被告區域計畫委員會第265 次審查會議時亦表示，依「中部區域計畫第二次通盤檢討」草案（98年5 月份版），未明確說明中部科學工業園區後續開發之區位，僅為原則性之提示，即未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區、森林區、重要水庫集水區等相關地區等語（本院卷1 第104 頁背面）。可知無論「中一通」或98年5 月版之「中二通」草案，對於中部科學工業園區之設置區位，均有不得位於「環境敏感地區」之限制。
⑹系爭開發案並未違反「中一通」針對「地下水補注區」所為之績效管制標準：
依「中一通」所附之各類敏感地之管制方針及績效標準管制表，其中表5-8-5 「地下水補注區之績效標準管制表」針對「地下水補注區」之「管制方針：與現行土地使用分區具相容性者：1.特定農業區、2.鄉村區、3.森林區、4.山坡地保育區、5.國家公園區」、「土地使用績效標準：一、地下水補注區之使用型態：1.主要受壓含水層補注區：可劃設為水源保護區、農業使用……。
2.自由含水層主要補注區內，除可供作水源區、農業使用外，准予低度開發利用，……四、地區之地下水超抽而引起海水入侵或地盤下陷者，嚴禁地下水之開發。……」（本院卷3 第124 頁背面）。此係因地下水藉由土壤毛細孔與大氣層直接接觸者，為自由水層；而降雨或地表水經由入滲而補充自由水層水量之區域，則為其補注區。由於自由水層僅為地下水之次要來源，其露頭範圍較廣，補注區面積也較多，故「中一通」針對「自由含水層主要補注區」，除可供水源保護區或農業使用外，尚准予低度開發利用。經查：
①「中一通」針對「地下水補注區」說明略以，地下水
主要是地表水或降雨經由重力及毛細管原理滲入地下含水層中，其入滲量受地質與土壤質地之影響，故地下水之補充係區域性而非全面性，而這些可讓雨水、地表水自然滲入地下成為地下水之地區，即屬於地下水補注區，地下水補注區之功能在於確保地下水量穩定，維持地下水之永續性（本院卷3 第119 頁第12至17行）。且「中一通」明確將彰化平原列為地下水補注區（本院卷3 第119 頁第18至19行）。又依系爭開發計畫現地會勘簡報，亦顯示「二林基地」屬平原地形，坡度十分平緩（本院卷2 第293 頁）。可知「二林基地」確屬彰化平原之地下水補注區甚明。被告辯稱二林地區並非屬地下水補注區或其他任何條件發展地區云云，要無足採。
②依被告委託邱穀工程顧問公司研提之「臺灣中部區域
環境敏感地劃設與土地適宜性分析」（下稱「邱穀環境敏感地報告」）所繪之地下水補注區分佈圖，與「二林基地」圖說相互套疊結果，可知系爭開發基地內，大部分屬於地下水補注區中之「自由含水層主要補注區」（本院卷5 第172 至182 頁）。依「中一通」針對「自由含水層主要補注區」之「土地使用績效標準」，僅可供水源保護區或農業使用外，尚准予低度開發利用。
③由於「中一通」並未限制地下水補注區之開發，而係
准予低度開發，以便保留相當比例透水層面積、減少地表逕流量，俾確保地下水量穩定，維持地下水之永續性。又依「非都市土地開發審議作業規範」總編第32點規定：「開發後基地內之透水面積，山坡地不得小於扣除不可開發區及保育區面積後剩餘基地面積的百分之50，平地不得小於百分之30。」本件系爭開發案之透水面積占計畫範圍之39.8% （本院卷6 第200頁背面至第201 頁），故並未違反「中一通」針對「自由含水層主要補注區」之管制規定。原告楊振典等人主張系爭開發計畫違反「中一通」針對地下水補注區所為之管制規定云云，容有誤會，尚難憑採。
⑺系爭開發案違反「中一通」針對「優良農田」所為之績效管制標準：
依「中一通」所附之各類敏感地之管制方針及績效標準管制表，其中表5-8-3 「優良農田之績效標準管制表」針對「優良農田」之「管制方針：與現行土地使用分區具相容性者：1.特定農業區、2.一般農業區、3.鄉村區、4.風景區、5.國家公園區」、「資源管理績效標準：
優良農田為良好農業生產區域，對其之利用應有合理之規劃，並力求適地適用，優良農田之使用應符合以下規定：1.嚴禁污水放流……3.優良農田中若有不能相容或會產生污染的零星工廠應予遷離。……」、「土地使用績效標準：為維護優良農田的地力與生產力，確保農業資源，避免有機含量高之高生產力土壤遭受破壞，各級優良農田之管制內容如下：1.優良水田：限制改變優良水田之使用型態，……2.優良旱田：限制改變優良旱田之使用型態，……」（本院卷3 第122 頁）。可知凡屬優良農田，均不得改變其原有之使用型態，自不得轉供顯不具相容性之工業區（含科學工業園區）使用。是被告辯稱「中一通」僅規定優良農地係環境敏感地區之一種，係採績效標準管制，祇要影響程度不超過自然容受力之土地利用，均允許開發使用云云，與上開績效標準管制之內容不符，自不足採。且查：
①按「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定
農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」區域計畫法施行細則第13條第1 款定有明文。
可知「特定農業區」係經區域計畫主管機關會同農業主管機關認為必須加以特別保護之「優良農地」或「曾經投資建設重大農業改良設施」之土地。是被告辯稱我國現行法尚無「優良農地」之認定標準及定義云云，容有誤會，洵不足採。又「二林基地」內原本即有經劃定為「特定農業區」之土地高達26公頃（本院卷1 第136 至154 頁），縱扣除嗣後變更計畫而保留之耕地2.8066公頃（本院卷6 第191 至193 頁），仍有23.1934 公頃。而被告復無法舉證證明上開劃定為「特定農業區」之土地，曾經投資建設重大農業改良設施，可知「二林基地」內經劃定為「特定農業區」之26公頃土地，均屬「優良農地」，並經有關機關會同認定必須加以特別保護（最高行政法院100 年度裁字2407號裁定意旨參照）。且被告區域計畫委員會第
265 次審查會延續會議中，委員四亦表示本案土地多屬優良農田等語益明（本院卷1 第125 頁）。
②至於被告援引行為時「製定非都市土地使用分區圖及
編定各種使用地作業須知」第7 點第1 款第1 目規定：「……各種使用分區之劃定或檢討變更原則如下，劃定或檢討變更標準如附錄。並依照各該區域計畫擬定機關配合通盤檢討作業所擬之非都市土地分區調整作業要點辦理。1.劃定或檢討變更為特定農業區－⑴優良農地。⑵曾經投資建設重大農業改良設施之地區，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。⑶經農田水利會認定供水能力可達者。⑷面積完整達25公頃以上者。……」。並據以主張所謂之「特定農業區」，可能係屬於優良農地「或」曾經投資建設重大農業改良設施之地區「或」經農田水利會認定供水能力可達者「或」面積完整達25公頃以上者，故並非所有之特定農業區皆屬於優良農地云云，惟按被告依區域計畫法第23條擬定報經行政院核定之該法施行細則第13條第1 款既已明定「特定農業區」之定義，則被告未經法律授權，依區域計畫法施行細則第16條規定所訂定之行為時「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7 點第1 款第1 目規定，僅屬為執行區域計畫法施行細則所為細節性、技術性之職權命令，自不得牴觸屬於法規命令性質之區域計畫法施行細則第16條規定，是被告依行為時「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7 點第
1 款第1 目規定，辯稱「二林基地」內經劃定為「特定農業區」之26公頃土地，非屬「優良農地」云云，自不足採。
③另「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作
業須知」第7 點第1 款第2 目固規定：「劃定或檢討變更為一般農業區－⑴特定農業區以外，供農業使用之土地。⑵特定農業區內，生產力較低或地層下陷、都市邊緣、已被建築用地包圍之零星農地及不適農作生產之地區。⑶鄰近都市計畫或重大公共建設之農業生產地區。」可知，特定農業區內縱有地層下陷之土地，惟於未經檢討變更為一般農業區之前，並未改變其屬特定農業區之性質及所受之管制規定。是被告辯稱原告既主張「二林基地」內有特定農業區而為優良農地，竟又主張「二林基地」屬於地層下陷區，顯已自相矛盾云云，亦不足採。
④準此，依前揭「中一通」所附「優良農田之績效標準
管制表」針對「優良農田」之「管制方針」及「土地使用績效標準」，應不得改變其原有之使用型態，而系爭開發計畫擬將上開優良農地轉供顯不具相容性之中科四期園區使用，自已違反被告依區域計畫法所為之「中一通」計畫針對「優良農田」之績效管制標準。
⑻系爭開發案違反「中一通」針對「地質災害區」中之「地層下陷區」所為之績效管制標準：
依「中一通」所附之各類敏感地之管制方針及績效標準管制表，其中表5-8-6 「地質災害區之績效標準管制表」針對「地質災害區」之「管制方針：與現行土地使用分區具相容性者：1.特定農業區、2.鄉村區、3.森林區、4.山坡地保育區、5.國家公園區」、「土地使用績效標準：各種土地開發活動如：住宅社區興建、遊憩用地開發、興闢水庫、拓建公路、設置墳墓、堆置廢棄物等，常因活動開發不當，導致災害發生，在中部地區尤以山坡地崩塌、活動斷層、地層下陷等為較嚴重之地質災害，其管制內容包括：……三、地層下陷區之管制：1.區內禁止行為：……c.區內應禁止電廠、能源設施、港灣、基礎工業、科技工業等重要經濟活動。d.區內禁止抽用地下水，對於該區內已取得水權之單位，應予變更或取消其水權。……」（本院卷3 第125 頁）。可知凡屬「地層下陷區」（包括嚴重或次嚴重之地層下陷區），均應禁止科技工業等重要經濟活動「及」禁止抽用地下水，故地層下陷區根本不得供從事科技工業等重要經濟活動之科學工業園區使用。經查：
①被告與經濟部、農委會於94年4 月共同研提之「彰化
雲林地區地層下陷防治計畫」，即已將彰化縣二林鎮列為地層持續下陷之地區，且依初步檢測成果顯示，彰化二林地區地層下陷量仍屬嚴重地層下陷地區（本院卷1 第169 至170 頁），顯見被告明知並肯認二林地區為嚴重地層下陷區。次依「經濟部地層下陷防治資訊網」關於地層下陷現況之說明，彰化縣二林鎮之地層下陷速率，於97年及98年連續2 年超過每年3 公分以上，且自81年至98年之累積下陷量已超過30公分以上（本院卷1 第172 至176 頁）；再依經濟部水利署委託工研院執行之「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」，彰化地區81至90年主要下陷以大城鄉為中心，90至99年下陷趨勢發生變化，下陷中心往內陸移動，出現3 個明顯下陷中心，分別為溪湖鎮、「二林鎮」與溪州鄉，其中「二林鎮」成為彰化縣最大之下陷中心，二林鎮於99年度之地層下陷速率仍超過每年3 公分以上，且二林鎮下陷主要發生地區位於水準樁「趙甲BM」與「水利彰45」附近，「趙甲BM」水準樁位於二林鎮西北方主要下陷地區，年平均下陷速率由92至93年之10.4公分逐年減少，至99年度下陷5.4 公分，又根據地陷監測井監測資料顯示，二林鎮新生國小之地陷監測井深層壓縮明顯，壓縮深度已突破含水層3 （過去彰化縣主要壓縮深度集中在含水層2 與含水層3 ），而到含水層
4 ，表示應有更深層之地層壓縮發生，尤應特別注意發生在二林鎮興華國小之深層壓縮（含水層4 ）等情（本院卷3 第216 至237 頁），更足以證明二林鎮確屬地層下陷區，且已成為彰化縣最大之地層下陷中心。
②現行法令尚未就「中一通」所謂之「地層下陷區」有
明確定義。經濟部則僅針對「嚴重地層下陷區」訂定「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」，係屬為辦理行政院核定之國土復育策略方案暨行動計畫，進行嚴重地層下陷地區劃設作業，依職權所訂定之職權命令（第1 點參照）。依該作業規範第5 點、第6 點規定，對於地層下陷地區之判定，係先將擬檢討之地區，分割為長寬各1 公里之正方形網格，並將具有參據之累積下陷量與近年地層下陷年平均速率地層下陷檢測資料，經空間內插方法分配於網格，如符合「累積下陷量達50公分以上」或「近年地層下陷年平均速率達每年10公分以上」其中之一者，即屬於「地層下陷明顯網格」；如經判釋後，地層下陷明顯網格位於易淹水區域內，則該網格即列為「嚴重地層下陷網格」。而上開所謂「網格」，即長寬各1 公里之地區。換言之，地層下陷明顯網格即「地層下陷地區」，如再經判釋位於易淹水地區，即屬「嚴重地層下陷地區」（「嚴重地層下陷網格」）。可知，經濟部水利署依上開作業規範所公告之「嚴重地層下陷地區」，係指易淹水之「地層下陷地區」，是凡符合上開作業規範所定「地層下陷地區」之要件者，縱未經水利署公告為「嚴重地層下陷地區」，僅表示該地區未位於易淹水地區，而不得據以反面推論該地區非屬「地層下陷地區」。故被告辯稱二林鎮並不在經濟部水利署於94年12月15日公告之「『嚴重』地層下陷地區」範圍內，故「二林基地」非屬「地層下陷區」云云，容有誤解，殊難憑採。
③依工研院100 年10月11日工研能字第1000016354號函
復本院略以：「二林基地」之位置自81年至99年累積地層下陷量已達60公分至90公分之間（本院卷4 第21
8 至219 頁）。縱扣除99年度二林地區之最大地層下陷量5.4 公分（如前所述），「二林基地」之位置自81年至98年累積地層下陷量亦已高達54.6公分至84.6公分之間，可見「二林基地」全區均符合「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」第6 點第1 款所定義之「地層下陷地區」（地層下陷明顯網格）。工研院上開復函雖有「依據行政院院臺經字第0920015533號核定『第二期地層下陷防治執行方案』之地層下陷地區定義，無法判斷園區基地目前是否屬地層下陷地區」云云（本院卷4 第218 頁）。惟因行政院92年4 月1 日院臺經字第0920015533號核定之「第二期地層下陷防治執行方案」，僅係不具任何規範效力之施政方針，自不足以為認定「地層下陷區」之依據，附此敘明。④綜上，可知二林鎮已為彰化縣最大之地層下陷中心，
無論實際上或依現行法令所定標準均至少屬於「地層下陷區」無疑，且不因二林鎮未經經濟部水利署94年12月15日公告為「『嚴重』地層下陷地區」而有所不同，是被告即不得以二林鎮未經公告為「『嚴重』地層下陷區」，即認定該鎮非屬「地層下陷區」。準此，依前揭「中一通」所附「地質災害區之績效標準管制表」針對「地質災害區」之「管制方針」及「土地使用績效標準」，應禁止於二林鎮從事科技工業等重要經濟活動「及」禁止抽用地下水，亦即二林鎮不得供從事科技工業等重要經濟活動之科學工業園區使用，而系爭開發案將「二林基地」提供從事科技工業等重要經濟活動之中科四期園區使用，自已違反被告依區域計畫法所為之「中一通」計畫針對「地質災害區（地層下陷區）」之績效管制標準。
⑤經濟部水利署自94年12月15日公告「『嚴重』地層下
陷地區」後，無視於包括二林鎮在內持續地層下陷，甚至已成為彰化縣最大地層下陷中心等事實，而疏未及時檢討再行公告新的「『嚴重』地層下陷區」（上開地層下陷資訊，除可輕易由經濟部水利署之公開網站中查得，亦可經由函詢持續監控臺灣地層下陷情形之工研院等專業機構得知，至於「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」更可由相關機關之法規資訊系統中取得），被告自不得僅憑94年間之舊公告資訊，據以審查98年間始提出之系爭開發申請案。況如前所述，被告早於94年4 月間即已明知並肯認二林鎮為嚴重地層下陷區，則被告更無推稱不知二林鎮至少屬於「地層下陷區」之理由。是被告竟僅以二林鎮未經公告為「『嚴重』地層下陷地區」，且經參加人向經濟部水利署查詢「二林基地」並非位於94年間已公告之「『嚴重』地層下陷地區」（惟非謂該地區不屬「地層下陷區」）等早已過時且無法證明「是否為地層下陷區」之資訊，即認「二林基地」並未位於「地層下陷區」云云，顯不足採。
⑥至於被告辯稱實際有地層下陷情形者，如因未經權責
主管機關經濟部水利署按行政程序予以公告其範圍，基於機關權責及執掌分工，自無從確認及依據認定是否地層下陷情形已達需限制土地開發，否則未經公告即限制其開發，不僅影響民眾權利甚鉅，亦不符合法律保留原則，且參加人承諾不於二林基地內抽取地下水，並經伊納入開發許可函，作為後續開發執行事項云云，惟按：
A.區域計畫法施行細則第3 條、第7 條分別規定：「依本法規定辦理區域計畫之擬定或變更，主管機關於必要時得委託有關機關、學術團體或其他專業機構研究規劃之。」「各級區域計畫委員會審議區域計畫時，得徵詢有關政府機關、事業單位、民間團體或該區域建設推行委員會之意見。」上開地層下陷之資訊及相關法令，均可輕易取得，原告僅為一介平民，提出上開佐證亦無困難，被告為辦理區域計畫之變更，除得委託有關機關、學術團體或其他專業機構研究規劃外，尚得徵詢有關政府機關、事業單位、民間團體或該區域建設推行委員會之意見，亦即被告為行使辦理區域計畫變更之法定職權，本即應透過各種管道詳予調查相關事證後加以審認，此觀諸被告亦自承「二林基地」雖非屬經濟部公告之嚴重地層下陷地區，惟伊於審查系爭開發案時，仍就已獲最新數據資料，請參加人詳予評估提出因應對策即明。
B.又被告區域計畫委員會第265 次審查會延續會議中，委員八即質疑區位適宜性問題：「本案雖說經過評量，但開發計畫書中第I-14頁……說明用地條件中之環境條件限制，有說要儘量避免地層下陷地區……，從水利署的網站資料、工研院的資料以及內政部土地測量局的資料，之前用GPS 定位所做出來的資料，都說此區位都是嚴重地層下陷區，但是參加人還是要選址在這，這個適宜性到底在哪裡？」等語（本院卷1 第122 頁）；委員四亦質疑：「本案之區位選址適宜性，是相當利人質疑，本區位地層下陷，其選址條件皆與區域計畫之選址因素不符，其區位是不適當」等語（本院卷1 第129 頁）。
參加人代表亦針對上開委員所提「地層下陷」問題加以答覆（本院卷1 第126 頁背面）。甚至該次會議針對「二林基地」地層下陷問題作成第14項決議略以：「……有關基地地質部分及工研院能環所近年來之地盤下陷監測資料顯示，二林地區已成為新的地層沈陷中心……另簡委員連貴建議：本計畫區位於地層下陷區……，亦請一併納入計畫書中」等情（本院卷1 第117 頁），參加人亦基於上開決議，於系爭開發計畫中納入「地層下陷中心往二林地區移動分析與減緩措施」（本院卷6 第... 頁）。
可見被告不僅94年間即已知悉二林鎮為地層下陷區，於98年間審議系爭開發案時，更已掌握最新資訊，明知「二林基地」位於地層下陷區，甚至已成為彰化縣之最大地層下陷中心，並要求參加人將此部分納入系爭開發計畫中，則被告自應明知「二林基地」依當時有效之法規範（「中一通」）不得開發供科學工業園區使用，是不因參加人提出因應對策，經經濟部地質調查所查核後表示無意見，以及區域計畫委員會地質學者專家李委員錫堤書面審查表示接受回覆內容，再經區域計畫委員會第265 次審查會延續會議決議而有所不同。是被告再以機關權責及執掌分工為由，以搪塞不知「二林基地」為地層下陷區之藉詞，豈非漠視顯而易見之事實與被告所主管之區域計畫法相關規定及「中一通」之績效管制標準為無物。
C.且縱被告認為85年公告之「中一通」迄審議系爭開發案時，已有13年之久，早已無法符合臺灣中部地區發展之需要，亦應依區域計畫法第13條規定，視實際發展情況，每5 年定期通盤檢討作必要之變更，或為興辦重大開發或建設事業，而隨時檢討變更。不寧惟是，被告基於區域計畫中央主管機關之立場，非但放任「中一通」歷經13年，均未曾依法每
5 年視實際發展情況通盤檢討而作必要之變更，亦未為興辦系爭開發計畫，而先行檢討完成「中一通」之法定變更程序，即就明確違反「中一通」績效管制標準之系爭開發計畫，核發系爭開發許可，並反指其自行核定並依法有變更權責之「中一通」內容不合時宜，豈非怠忽職權於前，破壞法秩序於後，面對指摘再主張「惡法非法」，其不足取，彰彰明甚。
D.況以績效管制標準限制「地層下陷區」開發之法源，實為被告基於區域計畫法之授權所核定，並經公告而具有法規命令性質之「中一通」，是經濟部水利署縱未公告「二林基地」屬「嚴重地層下陷區」，惟被告參酌實際情形並依相關法令規定認定「二林基地」係屬「地層下陷區」，而依「中一通」予以限制開發，並未違反法律保留原則。
E.另依監察院99年度「彰雲地區地層下陷案」調查報告，臺灣地區地層下陷之主因為地下水超抽，且地層下陷為持續而緩慢之壓密變形，一旦啟動壓密行為，縱使立即而全面地停止抽水，地層在長達數年之時間裡仍將持續壓密，因此地層下陷防治成效很難在短時間內具體顯現等情（本院卷3 第131 及13
2 頁背面），可知參加人縱承諾不於已屬地層下陷區之「二林基地」內抽取地下水，亦無法防免該地區地層下陷繼續發生。故被告僅以參加人承諾不於二林基地內抽取地下水，即許可其開發中科四期二林園區，並納入開發許可函，作為後續開發執行事項，並無法防免「二林基地」地層下陷繼續發生，亦無解於系爭開發案違反「中一通」之績效管制標準，以及系爭開發許可違反區域計畫法第15條之2第1 項第2 款之事實。是被告所辯上情，均不足採。
3.「彰化縣綜合發展計畫」非屬具有法規範效力之法定計畫：
按「縣市綜合發展計畫實施要點」係被告為有效推動「縣市綜合發展計畫」所訂定（第1 點參照），而該要點所稱之「縣市綜合發展計畫」，係指為促進直轄市、縣市轄區之經濟發展，改善生活環境、對土地使用、公共設施、交通運輸、教育文化、醫療保健、觀光遊憩、公害防治、產業發展、社會福利作有計畫之發展，而制定之綜合發展計畫（第2 點參照），屬地方建設之整體規劃構想，以避免零散投資與重覆浪費，並可作為中央各部會經費補助一致性之參考依據，此觀諸該要點第17點規定：「綜合計畫為中央各部會補助及評核直轄市、縣市政府施政計畫及其績效之重要依據」即明。可知上開要點並非經法律授權所訂定之法規命令，僅係被告基於職權所訂定之職權命令，尚不具拘束人民權利義務之外部法規範效力。是以，彰化縣政府依上開要點所制定之「彰化縣綜合發展計畫」（本院卷1 第177 至185 頁），自亦非屬法定計畫，僅係地方政府施政之參考計畫，自非屬基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫甚明。從而，原告主張系爭開發計畫違反屬於中央或地方自治法規所為土地利用計畫性質之「彰化縣綜合發展計畫」云云，尚無足採。
4.「彰化縣農地資源空間規畫」亦非屬具有法規範校力之法定計畫：
查農委會99年6 月30日農企字第0990141012號函略以：「……本會補助各縣（市）政府辦理之農地資源空間規劃計畫，係為因應未來『國土計畫法』（草案）立法通過後，劃設農業發展地區所辦理之前置作業，尚無法定地位亦非屬農業發展條例第8 條所稱之農地利用綜合規劃計畫。惟其規劃內容仍可提供縣（市）政府作為考量農地釋出與否或輔導產業發展資源投入等參據」等情，此有該函在卷可稽（答辯卷第64至55頁）。可知彰化縣政府所規劃之「彰化縣農地資源空間規劃計畫」（本院卷1 第186 至219 頁），僅係農委會補助地方政府所為之一般研究計畫，並非基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，不具法定計畫之地位，亦非區域計畫法第15條之2第1 項第2 款規範之標的（最高行政法院100 年度判字第2248號判決意旨參照）。是原告主張系爭開發計畫違反屬於中央或地方自治法規所為土地利用計畫性質之「彰化縣農地資源空間規畫」云云，亦無足採。
5.「彰化縣農地利用綜合規劃報告」亦非屬具有法規範校力之法定計畫：
⑴按農業發展條例第8 條規定：「主管機關得依據農業用
地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況作必要之修正。」明定規劃農地利用之基本原則，蓋以農地是農業生產之基本要素，農地政策不外利用與管理兩方面，在規劃農地利用管理政策時，首需依據自然及社會經濟條件，並配合區域計畫或都市計畫法令之土地使用分區劃定結果，建立資訊體系，推動農地利用綜合規劃，建立適地適作模式，同時應定期檢討，以因應新經濟情勢及當地農業發展需要（立法理由參照）。可知上開規定係為提示農業主管機關於規劃農地政策時，應依據自然及社會經濟條件，並配合區域計畫或都市計畫法令之土地使用分區劃定結果，建立資訊體系，以推動農地利用綜合規劃，建立適地適作模式之基本原則，係屬政策提示之性質，至於依上開規定所推動之「農地利用綜合規劃」，則屬主管機關農地政策之具體化，惟因該農地利用綜合規劃，現行法並未賦予其對外法規範之效力，而不具法定計畫之地位，自非屬依中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。
⑵原告所指之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」（本院卷
5 第87至114 頁），自名稱可知其僅為調查、分析報告之性質，且其內容亦全未提及係依何法規所制定之土地利用計畫及其效力為何，顯見該報告並非依區域計畫法或農業發展條例所制定之法定「土地利用計畫」。次依行政院農委會100 年11月17日農企字第1000165163號復函略以：「……二、本會於民國76年至93年間協助各縣（市）政府辦理農地利用綜合規劃計畫，其作法係依據地區農業資源分佈、生產環境及發展需要，針對農業生產區域，以約200 公頃之區段進行規劃，並確立區段內之農業發展目標，同時輔導鄰近農民結合相同理念與興趣者組織共同經營班，建立由上而下的適地適作模式，以建構優質產銷環境。由於該計畫係以研提計畫方式推動，且採地方政府依其意願辦理，全省計16個縣（市）參與規劃，惟非全縣鄉鎮皆有執行，而係以上開作法，選擇適當區段進行。且整體計畫後期已著重產銷班或共同經營班之產業輔導，並未進行各地區土地規劃之更新。三、彰化縣二林鎮雖於77年完成鎮內耕地之綜合規劃工作，惟主要以水田、旱田等耕地為範圍，並非涵蓋全二林鎮範圍，故中科四期二林園區範圍內之土地，是否納入及其規劃內容，須洽請彰化縣政府確認，但因該規劃係屬年度施政計畫性質，未具有法律之拘束力，故實際土地使用仍應依據「區域計畫法」及「都市計畫法」相關規定予以管制……」等語（本院卷4 第295 頁），可見農委會協助彰化縣政府辦理之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，係由彰化縣政府自願參與研提規劃（即不強制參與），且非全縣各鄉鎮皆有執行（執行上亦不具強制力），規劃重點在於產業輔導，而非各地區之土地規劃，係屬年度施政計畫之性質，而不具法拘束力，益足徵「彰化縣農地利用綜合規劃報告」並非法定計畫，而非屬依中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。是原告主張系爭開發計畫違反屬於中央或地方自治法規所為土地利用計畫性質之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」云云，亦不足採。
6.綜上所述，「中一通」固屬被告基於區域計畫法所為具有法規範效力之土地利用計畫，惟「彰化縣綜合發展計畫」、「彰化縣農地資源空間規畫」及「彰化縣農地利用綜合規劃報告」僅屬對外不具法規範效力之政策決定、施政方針或研究發展報告；系爭開發案雖未違反「中一通」針對「地下水補注區」所為之績效管制標準，惟已違反「中一通」針對「優良農田」及「地質災害區（地層下陷區）」之績效管制標準，則原告主張被告以原處分許可系爭開發案，違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定一節，堪予認定。
7.至於另案確定判決，雖已認定系爭開發許可亦未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定，惟除本件原告與另案之原告不同外，另案原告並未主張系爭開發計畫因違反「中一通」之績效管制標準致原處分違反上開規定（查另案原告係主張系爭開發計畫因違反「中一通」，而於國土利用既不適當且不合理，致原處分違反同法同條項「第
1 款」規定，另主張系爭開發計畫因違反「彰化縣綜合發展計畫」及「彰化縣農地資源空間規畫」，致違反同條項「第2 款」規定），且本院據以認定所憑之諸多證據及論點，大多未經當事人於前案言詞辯論終結前提出（詳如本院卷6 第171 至175 頁），亦未經前案確定判決予以審認，故本件不受另案確定判決之既判力及爭點效所拘束，本院自得基於調查證據所得，並綜合全辯論意旨所得之心證，據以獨立認定事實適用法律，亦此敘明。
㈥原處分並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃」之規定：
1.按區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款、第2 項固規定：「依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」是被告就「區域計畫法」第15條之2 第1 項第3 款對環境保護、自然保育及災害防止妥適規劃之審查，係以同條第2 項規定授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」為依據。且「非都市土地開發審議作業規範」對於環境保護、自然保育及災害防止與環境影響評估所檢視之角度並不相同，其考量者為基地內開發對於環境保護、自然保育及災害防止妥適規劃之課題，包括位於環境敏感地區之開發行為限制（如自來水水質水量保護區、平均坡度40% 以上土地）、規劃保育區、隔離綠帶、設施、留設滯洪池、整地排水計畫、防災計畫、景觀分析等，與環境影響評估係針對開發行為前、中、後之生活、自然、社會、經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍作科學、客觀及綜合調查分析，二者各有其法令依據，自有差異。
2.次按「非都市土地開發審議作業規範」壹、總編第24點第
1 項規定：「基地開發應分析環境地質及基地地質，潛在地質災害具有影響相鄰地區及基地安全之可能性者，其災害影響範圍內不得開發。但敘明可排除潛在地質災害者，並經依法登記開業之相關地質專業技師簽證，在能符合本規範其他規定之原則下，不在此限。」經查：
⑴「二林基地」屬地層下陷區，應屬潛在地質災害具有影
響基地安全可能性之範圍內，依前揭規定，原則上不得開發，是被告區域計畫委員會第265 次審查會延續會議中，針對「二林基地」已成為新的地層沈陷中心問題，作成第14項決議：「第7 次專案小組審查意見第10點，有關地質部分及工研院能環所近年來之地盤下陷監測資料顯示，二林地區已成為新的地層沈陷中心等，故有關李委員錫堤審查意見部分，請申請人再補充下列資料：⑴有關本地區地層下陷中心往二林地區移動，請申請人探討其原因並補充說明。⑵申請人考量本基地可能液化情形而採取之因應措施中，地盤改良及深基礎機裝設記皆是很好之因應對策，惟建築物以筏式基礎，似仍可能產生建築物傾斜之情形，故請再加強說明。⑶本園區未來長期約需16萬噸之用水量，而長期供水係規劃大度堰能逾105 年完工之條件下並供應本園區之用水，惟大度堰是否能如期完工供水，如無法如期供水，是否需再抽取地下水而造成本區之地層下陷情形等節，經參加人補充說明，經李委員錫堤書面審查後，業表示接受回覆內容；又經濟部中央地質調查所業以98年6 月2 日經地工字第09800025300 號函示：『本所無意見』，且申請人承諾園區內未來將不抽取地下水，另簡委員連貴建議：本計畫區位於地層下陷區，請補充基地及鄰近區域抽水井分佈，除基地內禁止抽取地下水外，鄰近區域抽水井應納入有效管制地下水井抽水管理，以確保基地安全，亦請一併納入計畫書中」等情（本院卷1 第117 頁）。
⑵參加人基於上開決議，針對「非都市土地開發審議作業
規範」壹、總編第24點第1 項之規定，除於系爭開發計畫書中敘明「1.本園區之環境地質及基地地質，經地質鑽探及試驗結果，並無發生重大安全災害之虞。2.本園區範圍內地層經評估有液化之潛能，未來依據可能之液化區應採取因應對策。及針對結構物之基礎進行地盤改良，重要結構物基礎採樁基礎設計。評估建議詳報告書第三章3.3 所述」等情，並經大地工程技師李麒麟簽證（本院卷6 第199 、212 、215 至216 頁）。復於系爭開發計畫第三章「基地環境資料分析」3.3 「地質」三、「分析與評估」㈠「地層下陷中心往二林地區移動分析與減緩措施」說明略以：（本院卷6 第222 至224 頁）①地層下陷中心往二林地區移動分析：
A.依據經濟部水利署提供之資料顯示，95年至96年彰化縣地層下陷區下陷速度超過3 公分/ 年以上之之鄉鎮包括有：溪湖鎮、二林鎮……等七個鄉鎮，其中最大年下陷速率達8.4 公分/ 年，持續下陷面積達22 5.6平方公里，而於二林鎮沈陷量約為3~5 公分/年 。
B.在分析彰化地區過去過去15年來（81年至97年）主要下陷地區，總下陷量在30公分以上之下陷區涵蓋有大城鄉、芳苑鄉、二林鎮……，其中最主要下陷中心為大城鄉，二林園區因位於二林鎮東北側，係屬地層下陷區域之邊緣地區。
C.參考彰化地區降雨量與地下水為關係之研究報告書，於2002年與2003年，水位有較明顯之下降然後回升，長期平均水位約略持平，而地層壓縮量與地下水位比較，顯示地層因水位回升而稍微回彈外，大致上地層處於持續壓縮中。另比較兩監測井之地質柱狀圖與相對於井底之壓縮量，興華國小主要壓縮層介於深度40~270公尺之間，淺層之地層（即地表至深度40公尺）則無明顯之壓縮量，這可能與淺層之地層主要為礫石層與砂層有關，且淺層之地下水位可能無明顯的下降情況。而湖南國小主要壓縮層介於深度40~260公尺之間，淺層之地層（即地表至深度40公尺）同樣無明顯之壓縮量，可見偏內陸地區之地層壓縮量範圍較大，深度也較深。
D.依據「95年彰雲地區地層下陷監測及分析計畫」研究報告彰化縣二林鎮2005~2006 年地層下陷量調查結果，其年下陷率3.0~7.5 公分/ 年。主要係因本區之地層特性，於深度0~65及125~180m富含易壓縮之泥層級細砂層，且地下水位變化依據「趙甲站」1994年開始，深度88、122 及205 公尺之觀測井，地下水位皆呈下降趨勢。
E.另依據報告書所述之地陷監測井資料及地下水地質資料，顯示彰化地區沿海地區之下陷行為主要發生在深度50-200公尺之地層壓縮，而對於地表至50-60公尺之地層無明顯之壓縮量。
F.因此有關本地區地層下陷中心由原先濱海地區逐漸往內陸地區移動，經整理相關研究計畫資料，顯示主要原因為：內陸區域年降雨量逐年減少、長期超抽地下水、無法補注地下水、導致深層地下水位呈下降趨勢。
G.本園區所在區域屬地層下陷區域之邊緣，且地盤沉陷屬大地地層均勻沉陷，且為深層50~200公尺間之地層壓縮，對於地表至深度50~60 公尺之地層並無明顯之壓縮量，故相對於上方之結構物安全影響甚小。
H.建議於園區內設置結構物，其結構基礎以筏式基礎為首要考量；對於荷重較大之結構物，如地盤承載力不足者，則建議以深基礎基樁設計。另○於○區○設○○道路、管線等工程結構物，應保留適當之預留沉陷高度，以避免因地層下陷造成道路排水不良、積水問題。另對於結構物基礎開挖作業，如屬於深開挖工程，其開挖期間之降水亦限制在開挖區內，而不允許開挖區外地下水之抽降，相關規定將於設計規範中規定。另為控制可能之沉陷，對地層易壓縮之區域，本計畫亦將設置地層下陷監測井，以達到預警之效果。
②二林地區合法水井數量與分佈狀況：
A.經查二林鎮共有69口合法之地下水井，其中有39口屬臺糖公司所有，其餘水權人則包括醫院、監獄、自來水公司、農田水利會、民間工廠及私人等，其皆係依水利法第37條規定，由水權人向彰化縣政府申請核發水權狀，並應在取水地點裝置量水設備，將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查，同時主管機關得隨時派員檢查。
B.而在園區週邊之臺糖萬興及大排沙農場範圍內共22口水井，其中有10口位於萬興農場內（2 口位於園區範圍內），大排沙農場內有11口（9 口位於園區範圍內），總計園區範圍內之臺糖水井現況出水量可達22,000噸/ 日，其餘園區外之臺糖水井現況出水量可達31,000噸/ 日。
③減緩地層下陷措施：
A.園區範圍內：依本案環評審查結論，於施工及營運期間均不抽用地下水，另區內臺糖農場既有地下水井亦不再抽用；在園區公共設施方面，滯洪池、明渠排水路及公園綠地等，總面積約達140 公頃，均採透水性鋪面設計，可提供地表降雨滲補注地下水之功能；而公園綠地內設置之人行步道及自行車道等輕交通量之休憩設施路面，亦規劃鋪設透水材質，使雨水逕流可直接滲入地面，增進基地保水功效；另園區開發後之透水面積經計算達基地面積之39.80%，亦已符合審議規範中工業區細部計畫專編之要求，對地下水補助亦有所助益。
B.園區範圍外：
a.位於區外之臺糖水井，主要係集中於園區北側（共9 口），同時亦位處彰化縣政府規劃之二林精機預定地，現況出水量可達26,000噸/ 日，二林精機未來若依促產條例報編為工業區，同時搭配禁用水井及抽用地下水之配套措施，則可有效管制地下水抽取，改善地層下陷狀況。
b.另為辦理彰化縣境內地層下陷防治工作，彰化縣政府自90年迄今，已陸續配合中央辦理「地層下陷防治專案計畫」及「第二期地層下陷防治執行方案」等相關防治工作，並已達減緩地層下陷情況之初期目標。
c.近年為求延續地層下陷防治工作成效，中央乃成立「經濟部地層下陷防治推動委員會」，彰化縣政府亦配合該委員會98年6 月29日會議決議內容同步於98年8 月27日簽奉成立「彰化縣政府地層下陷防治推動小組」，該工作小組係以跨局處之專責小組方式成立，俾配舍中央相關防治推動政策完成彰化縣地層下陷防治工作。
d.目前以配合研提98年至103 年度地層下陷防治工作項目，尋求以「落實水井管理」、「嚴格審查水權申請案件」及爭取「辦理防治示範計畫」等方式，達成彰化地層下陷防治目標。另經濟部正研議「違規抽水井處置政策及配套措施」，預計於99年正式公告施行。目前彰化縣政府針對新設違規水井除仍維持「即報即拆」方式辦理外，後續亦將配合中央該項處置政策就既有違規水井近一步處置辦理，俾有效降低並取締本縣違規水井抽取地下水之情況。
⑶準此，「二林基地」因位於地層下陷區，而屬潛在地質
災害具有影響基地安全可能性之範圍內，惟因參加人業於系爭開發計畫書內敘明分別從園區範圍內與園區範圍外兩方面，採取不抽地下水、確保地下水補注、管制地下水抽取等減緩地層下陷之措施，並建議針對建築物淺基礎採取筏基設計，基礎下方地層再進行地盤改良處理（擠壓砂樁），以增強地層緊密度，使得在設計地震作用下地層不再發生液化，可確保結構物安全不發生傾斜，另對於重要建築物考慮基礎承載力、差異沈陷及液化造成結構物傾斜等狀況時，建築物基礎下方地層除可以擠壓砂樁改良外，基礎亦可以深基礎設計，而將上部荷重以樁基礎傳遞至較深土層，使結構物不受地層液化影響，且於設計地震作用時，液化深度達20公尺以內，因此基樁採摩擦樁設計，設計樁長建議取25~35 公尺等情（本院卷6 第225 頁），以排除潛在之地質災害，並經依法登記開業之地質專業技師簽證在案，復經國立中央大學地質所所長李錫堤教授審查後認可上開說明，此外，系爭開發計畫之需水，已經水利署98年9 月2 日經水源字第09851227470 號函同意系爭開發計畫用水計畫書在案（答辯卷第63頁），是被告區域計畫委員會第265次審查會延續會議中就此作成許可開發之決議，與「非都市土地開發審議作業規範」壹、總編第24點第1 項規定並無違背。是原告就此主張二林鎮地層嚴重下陷，開發高耗水產業，就災害防止未為妥適規劃，原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款規定，尚無足採。
3.「區域計畫法」第15條之2 第1 項第3 款所指環境保護、自然保育等事項，因涉及相關部會權責時，故應由相關部會審查（立法理由參照）。本件系爭開發案之環境保護、自然保育等，係屬環保署所為環境影響評估之權責範圍，而被告係俟系爭開發案之環境影響評估經環評大會審議通過後，始提報被告區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。是原告主張系爭開發計畫對「環境保護」未為妥適規劃一節，縱或屬實，亦應針對經環評大會審議通過之環評審查結論提起行政救濟（實則），而非本件所得併予審究。
4.至於原告又主張參加人自承系爭開發案之環評審查結論「本來就做不到」，對環境保護顯未為妥適規劃，且引用環境影響評估時所討論之議題，主張系爭開發案之長期水源大度攔河堰與廢水排放，將造成「大肚溪口野生動物保護區」生態失衡與中華白海豚生存威脅，對自然保育未為妥適規劃；以及通過環境影響評估之中科一、二、三期園區，卻仍對國民健康造成危害，或首次排放放流水即造成魚群暴斃，難謂對環境保護已為妥適規劃云云，惟查，原告所陳縱屬實情，或屬環評審查結論是否適法而應予撤銷之問題，或屬參加人因無法履行環評審查結論所課予之義務致無法實施系爭開發計畫之問題，或屬中科一、二、三期園區之環評審查結論有無落實、有無因操作失當等因素致無法達到預計效果之問題，非但混淆環保署環境影響評估與被告開發許可審查之職權範圍，更與本件之審查標的無直接關連，自非本件所得審查。
㈦原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款「與水源供
應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合」之規定：
1.按區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款、第2 項規定：「依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」原告主張系爭開發計畫與排水系統及水源供應等公共設施無法相互配合等語，惟為被告所否認，以下爰分別從排水系統及水源供應二方面加以審查。
2.系爭開發計畫應能與鄰近之排水系統相互配合：⑴環保署於98年11月10日所公告之「中科四期二林園區開
發計畫環境影響說明書」審查結論二、即已表明「開發單位所提『舊濁水溪方案』及『濁水溪方案』等2 項放流水排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位依結論一採行環境減輕對策後，均屬可接受之方案，開發單位應就環境、技術、經濟、管理等4 方面充分檢討後，採行較佳方案」等情（本院卷3 第69頁背面），顯見環保署實已附條件同意上開二種放流水排水方案，顯見系爭開發計畫並無不能與鄰近之排水系統相互配合之情形。⑵有關上開二種放流水排水方案，於98年10月13日中科四
期二林園區開發計畫環境影響說明書專案小組第5 次初審延續會議中，曾引發諸多爭議，包括洪振發委員、劉益昌委員、陳弘成教授、侯文祥副教授、彰化縣竹塘鄉公所、雲林縣政府、雲林縣崙背鄉公所、雲林區漁會、雲林縣廖錦珠議員及彰化縣施性鍾議員均反對廢污水排入舊濁水溪及濁水溪之方案（詳參本院卷第5 至第202至218 頁之會議紀錄）。當時之行政院長吳敦義為弭平廢水排放方案爭議，政策指示開發單位即參加人將廢水排放至外海3 公里處，此有98年10月30日環保署環境影響評估審查委員會第185 次會議紀錄五、決議㈣附帶建議載明：「開發單位會中承諾依行政院政策指示將廢水排放於河口潮間帶低潮線再向海洋延伸至少3 公里方案，係較前述認定可接受方案補充要求更高之環境保護對策，開發單位於實施前應依環境影響評估法相關規定申請變更」等情可稽（本院卷第5 至219 至223 頁）。是環保署乃於98年11月10日所公告之「中科四期二林園區開發計畫環境影響說明書」審查結論一、㈠表明「於放流量低於6 萬CMD （流量單位，即每日6 萬立方公尺）時，廢水得排放至舊濁水溪或濁水溪之河口潮間帶低潮線以下，廢水量高於6 萬CMD 或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，應採海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案。開發單位採延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案前，應依環境影響評估法相關規定申請變更」等語（本院卷3 第67頁）。可知，環保署除業已同意參加人所提之上開二種放流水排放方案外，參加人如欲依行政院政策指示採取「海洋放流管排放方案」，亦指示參加人應先依環境影響評估法相關規定申請變更始可。
⑶準此，被告於審查系爭開發案時，參加人所提出「舊濁
水溪方案」及「濁水溪方案」等2 項放流水排放方案，既經環保署環評審查結論同意，則於參加人改採「海洋放流管排放方案」進行開發前，系爭開發計畫自無與鄰近之排水系統無法相互配合之情形。是原告主張參加人既承諾採取「海洋放流管排放方案」，惟該部分尚未完成環評變更程序（迄仍在環評審查中），實有鄰近之排水系統無法配合之情形云云，容有誤會，尚難憑採。
3.原處分作成時尚無法確定長期水源供應是否能與系爭開發計畫相互配合：
⑴按環境影響評估法第5 條第1 項第1 款、第4 款、第2
項分別規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。……」「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1 年內定之，送立法院備查。」第14條第1 項之規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環保署依上開環境影響評估法第5 條第2 項規定之授權所訂定之行為時（民國96年12月28日修正發布）「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第2 條規定：「相關法令所未禁止之開發行為，其應實施環境影響評估之細目及範圍，依本標準規定。」第13條第1 項第1 款本文、第2 款規定：「供水工程之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、抽水、引水工程，其抽、引取地面水每秒抽水量2 立方公尺以上者或抽取地下水每秒抽水量0.2 立方公尺以上者。……二、海水淡化廠每日處理水量一千公噸以上者。……」次按「非都市土地開發審議作業規範」壹、總編第6 點第1 項規定：「申請人申請開發許可，應檢具下列書圖文件：㈠申請書。㈡開發計畫書圖。㈢涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。」同規範貳、專編第九編「工業區細部計畫」第14點規定：「工業區開發應檢附自來水、工業用水、電力、電信、垃圾處理及廢棄土處理等相關主管機關明確同意文件。」⑵據此，「環評審查」及「許可開發」為兩個層次之問題
，開發行為之許可與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟目的事業主管機關許可開發行為之前提，係受環境影響評估主管機關之審查結論所拘束；在目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可。是以，「工業區」及「供水工程」之開發，祇要符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所定應實施環境影響評估之細目及範圍者，均應實施環境影響評估，且於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。又如「工業區」開發案除其本身應實施環境影響評估外，為供應該「工業區」開發案水源之「供水工程」，依法亦應實施環境影響評估者，則基於環境影響評估法第14條第1 項所揭示「無環評、無許可、無開發」之意旨，「工業區」開發案申請人除應依「非都市土地開發審議作業規範」貳、專編第九編「工業區細部計畫」第14點規定，檢附自來水、工業用水等相關主管機關明確同意文件外，尚應依同規範壹、總編第6 點第1 項規定，檢具「工業區」開發案及其「供水工程」環境影響評估完成審查或經認可之書圖，必待該「工業區」開發案及其「供水工程」之環境影響評估均完成審查或經認可，並取得「供水工程」目的事業主管機關之開發許可後，始得謂「工業區」開發案符合區域計畫法第15條之2 第4 款所定「與水源供應能相互配合」之要件，目的事業主管機關方能許可該「工業區」開發案。
⑶經查：
①系爭開發計畫為高耗水產業，二林基地及周圍屬莿仔
埤圳灌溉區域，該區長期嚴重缺水，農民必須輪流灌溉，此觀諸臺灣省彰化農田水利會自97年至99年之大區輪灌公告自明（本院卷2 第185 至187 頁）。又依經濟部工業局能資源整合資訊平台－彰化地區水資源分析（網頁下載pdf 資料檔案日期為98年12月17日，與原處分作成之日即98年11月16日相近），可知彰化地區水源供需之間勉強平衡，惟中科四期二林園區開發後，用水需求持續增加，如「烏溪大度堰」未能如期於104 年完工，則彰化地區至120 年約有每日73.9萬立方公尺之缺口等情（本院卷2 第252 頁）。
②經濟部水利署雖已於98年9 月2 日以經水源字第0985
12 27470號函同意系爭開發案之用水計畫（答辯卷第63頁），惟該用水計畫有關「二林基地」之供水水源依用水量分為短（98-100年）、中（000-000 年）、長期（105 年以後）之用水期程，大度攔河堰供水係屬該基地用水計畫之長期供水水源之ㄧ。而大度攔河堰供水工程，取水量為每秒9.26立方公尺，已超過前揭行為時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第13條第1 項第1 款本文所定「每秒抽水量2 立方公尺以上」而應實施環境影響評估之標準，自應依前揭環境影響評估法第5 條第1 項第4 款規定實施環境影響評估。且依同法第14條第1 項及區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款之規定，被告須俟大度攔河堰供水工程之環境影響評估完成審查或經認可，並取得目的事業主管機關之開發許可後，始能確定長期水源供應能與系爭開發計畫「相互配合」，而得據以許可系爭開發案。
③又系爭開發案之長期水源烏溪大度攔河堰於原處分98
年11月16日作成之前，即已於98年11月4 日經環保署環境影響評估專案小組初審會議決議「本案對環境有重大影響之虞，建議應進行第二階段環境影響評估」，嗣後環保署環境影響評估審查委員會於98年11月23日第187 次大會依前揭建議作成「本案應繼續進行第二階段環境影響評估」之審查結論，並於同年12月3日副知被告（本院卷6 第227 至230 頁）。可知於98年11月12日被告區域計畫委員會通過系爭開發許可時，大度攔河堰工程僅進行到第一階段環境影響評估審查中，既未經完成環評審查，亦尚未提出評估書，更遑論評估書經認可，亦即大度攔河堰當時根本尚未確定得以開發。是被告作成原處分時，系爭開發案之長期水源供應工程，無論在事實上或法律上均無法確定得以開發，更難以確定能與系爭開發案相互配合，被告遽予許可開發，自已違反區域計畫法第15條之2 第
1 項第4 款規定甚明。④被告區域計畫委員會98年11月12日第265 次審查會延
續會議中，委員三即表示：委員審查系爭開發計畫書中之用水計畫，都是建立在假設性、不確定因素之前，如果大度攔河堰未興建完成，要怎麼審查呢？請參加人預擬因應計畫也未提出，委員不知要如何審查等語（本院卷1 第120 頁背面至第121 頁、第130 頁背面）；參加人雖於該會議中表示「預擬因應計畫之主要內容為如大度攔河堰無法如期完工，則將調度集集攔河堰供水以為因應」等語（本院卷1 第130 頁背面）。就此，委員八進一步表示：有關大度攔河堰，水利署代表說得不夠清楚，此案開了一次會就進入第2階段環評審查，專案小組考慮此案在年底可通過環評審查，甚至明年3 月即可動工，所以可能不會妨礙系爭開發案之用水計畫，惟現今進入第2 階段環評，開發期程應會延宕至少半年以上，如某些生態調查被要求做兩季以上，當環說書提出到送審通過，至少要耽擱1 年以上，有這麼多不確定性，系爭開發計畫中卻無預擬之因應對策，系爭開發案中期用水為100 年到
104 年，計畫只有7.13萬噸日常用水是從集集攔河堰調度，集集攔河堰為穩定工業用水而過度攔水，造成完全沒有流量，尤其枯水期長達半年，所以造成濁水溪河口兩岸風吹沙非常嚴重，假設大度攔河堰供水延後，繼續用集集攔河堰的水，真的夠用嗎？大度攔河堰真的夠開發單位長期用水16萬噸嗎？而且攔河堰的水都給開發單位使用，加上農業休耕（應為「耕種」之誤）時怎麼辦？難道要農民去抽地下水？攔截農業用水供開發單位使用，農民怎麼辦？他們去抽地下水，所以開發單位不是劊子手，只是一個間接而已，這部分請說清楚等語（本院卷1 第122 頁背面至第123頁）；又委員十一亦表示：本案用水計畫有關大度攔河堰工程及相關用水工程皆尚未完成，在如此多不確定因素，難怪委員對於如何審議會提出疑問（本院卷
1 第131 頁）；另委員四更表示：有關本案用水計畫因供水不確定性，故可能調撥其他用水，申請人是否應說明，如需辦理調撥對於受衝擊之原用水人是否知道，該等人所受之影響為何等語（本院卷1 第131 頁）。可知被告區域計畫委員會於98年11月12日開會審議系爭開發計畫時，即已明知大度攔河堰需進入第2階段環評審查，對於能否通過環評審查、能否取得開發許可以及能否如期於105 年之前完工，以「配合」系爭開發計畫長期用水之需，均屬未知數，以致多位委員就此爭相指摘。詎被告區域計畫委員會最終竟僅以系爭開發案之用水計畫經水利署原則同意為由，而作成許可開發之決議，僅附帶要求「請申請人與水利署對於本案長期供水之『大度攔河堰工程』盡力促使如期完工營運」（本院卷1 第115 頁背面），顯無視於前揭法令規定，尤無足取。
⑷本院審查系爭開發許可之適法性時，係以被告於98年11
月16日作成原處分時之事實及法律狀態為準，已如前述，是原處分作成後，縱有高耗水面板產業放棄進駐中科四期二林園區，以及水利署規劃停建原供中科四期二林園區長期用水水源之大度攔河堰，改以在彰濱工業區設立海水淡化廠為替代方案（此有水利署100 年11月22日經水源字第10050576220 號復函及所附同年5 月17日及
8 月24日兩次會議記錄可稽，詳本院卷4 第304 至308頁）等時空環境之改變，本院均無從加以審酌，況屬於大度攔河堰替代方案之海水淡化廠，每日處理水量又超過1 千公噸以上（依系爭開發計畫預估105 年以後之最大需水量約16萬CMD ，除既有自來水系統供應之4,800
CMD 外，其餘以大度攔河堰供應），則依行為時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第13條第1 項第2 款規定，亦應實施環境影響評估，是於該海水淡化廠工程之環境影響評估完成審查或經認可，並取得目的事業主管機關之開發許可後，始能確定該長期水源供應能與系爭開發計畫「相互配合」，此更可看出原處分不待系爭開發計畫之長期供水工程之環境影響評估完成審查或經認可，並取得目的事業主管機關之開發許可，以確定長期水源供應能與系爭開發計畫「相互配合」，即急於98年11月16日基於「不確定、不充分之資訊」許可系爭開發計畫，卻到100 年11月間尚不知系爭開發計畫長期用水之水源何在之荒謬窘境。益徵系爭開發許可違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款之規定。
況被告基於「不確定、不充分之資訊」許可系爭開發計畫，其急於在短時間內通過許可之考量，已凌駕於應考量因素之上，致應考量之因素卻未經適當之考量，仍屬判斷濫用，於法亦有未合。
㈧原處分並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款「取得開發地區土地及建築物權利證明文件」之規定：
1.按區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款、第2 項規定：「（第1 項）依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：……五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2 項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」而依前開規定之授權所訂定之「非都市土地開發審議作業規範」總編第6 點規定：「申請人申請開發許可，應檢具下列書圖文件：㈠申請書。㈡開發計畫書圖。㈢涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉及環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。前項第1 款及第2 款書圖文件格式如附件二、附件三。」又依前開審議作業規範附件三「申請使用地變更編定檢附書圖文件製作格式」之申請書中記載－五、土地及建築物權利證明文件：「㈠私有土地所有權人同意書。㈡公有土地管理機關勘察之處理意見。㈢公有土地或未登記土地之同意合併開發或核准讓售證明文件。㈣如依『土地徵收條例』、『農村社區土地重劃條例』或『促進產業升級條例』等規定辦理者，從其規定。㈤其他」（答辯卷第18頁）。次按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」
2.經查：⑴本案經參加人於98年7 月17日以中建字第0980014567號
開會通知單通知中科四期二林園區基地內土地所有權人於98年7 月30日假彰化縣二林國民小學禮堂，與土地所有權人協議價購，其有關協議價購之相關事項包括地價、地上物等之協議條件、稅法及徵收補償相關規定及達成協議或協議不成之處理，均明列於會議說明中，並隨同開會通知單分送各所有權人，惟並未達成協議，此有參加人用地取得協議會會議紀錄附卷可稽（答辯卷第86至90頁）。是參加人自無從取得土地所有權人同意書之權利證明文件，而須採取徵收方式取得產權。
⑵再者，區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款雖規定許可
開發應取得開發地區土地及建築物權利證明文件，惟土地徵收之程序本即須於許可開發之後始得辦理，否則如於許可開發前即先辦理徵收完成原土地所有權人發價作業，其後開發計畫如未能許可，已發出之土地價金難以收回，徒增收回價金作業之繁複，並有使基層執行土地徵收公務人員滋生圖利土地所有權人之困擾，亦即前開區域計畫法（地用）與土地徵收條例（地權）相關規定間因競合而生扞格，是被告乃於「非都市土地開發審議作業規範」總編第6 點之附件三中明列此際應依土地徵收條例之規定辦理。而本件既已符合土地徵收條例所定得以徵收並已循前開相關規範之規定辦理，自無須事先提出權利證明文件。是原告主張徵收私有土地並非取得土地及建築物權利證明文件之唯一方式云云，⑶按土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦
下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……10、其他依法得徵收土地之事業。」本案係依據科學工業園區設置管理條例申請開發之科學工業園區，依上開條例第12條規定，有關基地範圍內之私有土地，得予以徵收，並按市價補償之。由申請人得擬具詳細徵收計畫書，附具計畫開發用地綱要計畫圖及徵收土地清冊，送由國科會轉中央地政機關核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關，依程序辦理徵收，並於辦理完畢後，層報中央地政機關備查。是系爭開發計畫業已符合土地徵收條例、區域計畫法第15條之
2 第1 項第5 款、「非都市土地開發審議作業規範」總編第6 點及其附件三「申請使用地變更編定檢附書圖文件製作格式」之申請書－五、土地及建築物權利證明文件之第㈣點之規定，自無原告所指原處分有違反區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款規定之情事。
⑷又中科四期二林園區基地範圍內之私有土地，被告已於
作成系爭開發許可處分後，依土地徵收條例第14條之規定，以98年12月14日台內地字第0980232953號函許可辦理徵收，嗣經彰化縣政府於98年12月18日公告徵收，並於99年4 月28日將未領取之補償費存入保管專戶。則依土地徵收條例第21條第1 項及第26條第3 項之規定，本件徵收程序皆已辦理完成，併予說明。
⑸至法務部99年8 月10日法律字第0999031664號函雖謂：
……區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款規定……，依上開規定文義觀之，其並未區分土地之取得是否係以徵收之方式而來，均同有上開規定之適用。查「非都市土地開發審議作業規範」之「附件三、申請使用地變更編定檢附書圖文件製作格式」之「壹、申請書」之「五、土地及建築物權利證明文件」之第㈣點規定：……。倘上開土地徵收條例等法規並無明文異於區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款之特別規定者，則僅依據前開作業規範而對於由政府申請、未來擬以徵收方式取得土地之開發案，即無需檢附土地及建築物權利證明文件，似有規避適用區域計畫法第15條之2 第1 項第5 款規定之嫌等語（本院卷4 第246 頁），並非中央主管徵收機關及中央主管區域計畫機關本諸職權所表示之解釋性行政規則，自無拘束相關機關之效力。是原告據以質疑系爭開發許可之適法性，顯無足採。
3.另本件係針對中科四期二林園區開發許可之爭執，自應以系爭開發許可是否合法有據為審判範圍，至於徵收該基地之適法性，則非本件之訴訟標的。是原告主張系爭開發案為特定私人企業需求徵收土地，違反公益原則，亦未就損失最少之地方為之，且未盡量避免耕地，違反必要性原則，更未經實質協議價購，故土地徵收不合法云云，本院均無從審酌，附此敘明。
㈨本件不符作成情況判決之要件：
1.按行政訴訟法第198 條第1 項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」此即有關情況判決之規定。次按違法行政處分經相對人訴請撤銷者，訴願決定機關及法院本應予以撤銷，否則依法行政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會對既成事實造成衝擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法之行政處分存續，並由國家之賠償作為替代救濟措施。亦即情況判決所欲保護之既成事實係由行政機關違法行政處分所造成，而其不利益卻係犧牲法治原則，將不利益歸由處分之相對人或利害關係人負擔，則此對於違法行政處分所造成之既成事實及隨之而至之公共利益所為之讓步，應屬法治原則之例外，自應審慎利用。簡言之，情況判決屬例外規定，宜審慎為之，如違法之行政處分之撤銷，尚未達與重大公益相違背，自不宜作成情況判決，以符法制（最高行政法院99年判字第1276號判決意旨參照）。
2.爰審酌以下事實，並權衡各方利益，認為本件不符作成情款判決之要件：
⑴被告作成系爭開發許可，未優先考量我國科學工業園區
及工業區均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形（鄰近即有工業局斥資1239.5億元開發之彰濱工業區，仍有高達1,246 公頃閒置土地未利用，足敷中科四期園區預定開發所需626.42公頃土地使用），實無再選擇以徵收大面積耕地之手段（二林基地絕大部分均屬特定農業區、一般農業區及臺糖特定專用區，且僅7.3%屬公有土地，詳本院卷1 第136 至152 頁），並舉債耗費520.
6 億元鉅資開發中科四期園區之必要性，除不當剝奪人民之財產權，造成國土利用及國家資源之嚴重浪費，更犧牲我國之糧食安全與永續發展，違反國土有效利用及國家資源合理配置之原則，對國土之利用顯不適當亦不合理，已屬對於公益之嚴重斲傷。
⑵被告基於區域計畫中央主管機關之立場，非但放任「中
一通」歷經13年，均未曾依法每5 年視實際發展情況通盤檢討而作必要之變更（期間雖曾多次草擬「臺灣中部區域計畫第二次通盤檢討」草案，惟均未完成法定變更程序），亦未為興辦系爭開發計畫，而先行檢討完成「中一通」之法定變更程序，即就明確違反「中一通」針對「優良農田」及「地質災害區（地層下陷區）」績效管制標準之系爭開發計畫，核發系爭開發許可，更係嚴重違反法治原則。
⑶被告區域計畫委員會於98年11月12日通過系爭開發許可
時，系爭開發案之長期水源烏溪大度攔河堰工程尚未完成環評審查，無論在事實上或法律上均無法確定得以開發，更難以確定能與系爭開發案相互配合，被告遽予許可開發，造成迄今尚不知系爭開發計畫長期用水之水源何在之荒謬窘境，更增添中科四期二林園區日後廠商進駐之疑慮，反而影響中科四期二林園區之使用效益。
⑷參加人預估耗費520.6 億元鉅資開發中科四期二林園區
，包括1.實質計畫、設計階段作業費用0.49億元、2.用地取得及拆遷補償費90.03 億元、3.工程建造費252.90億元、4.其他相關配合工作費用177.18億元，開發經費分年預估至101 年底止，將花費264.6 億元，此有開發計畫中所列之開發經費分年編列預估表在卷可稽（本院卷6 第140 至141 頁）。
⑸迄至本件言詞辯論終結前之101 年8 月底止，系爭開發
計畫已實際使用之經費，在前期規劃設計部分花費546萬8,000 元，徵收土地花費83億1,570 萬6,000 元，公共設施建造成本花費21億7,649 萬4,000 元，合計共花費111 億8,853 萬4,000 元（本院卷6 第143 頁）；又參加人目前核准進駐中科四期二林園區之廠商分別為和勤精機、愛民衛材、聚泰環保及新科光電等共4 家公司，總計核准計畫投資額為28.5億元；其中僅有愛民衛材公司刻正建廠中（計畫投資額1 億元），其餘3 家公司均尚未進駐等情，此有國科會統計資料附卷可憑（本院卷6 第143 頁）。
⑹綜上可知，參加人開發中科四期二林園區迄今僅花費11
1 億8,853 萬4,000 元，其中約有74.32%係用於徵收土地，且目前僅一家計畫投資額1 億元之愛民衛材公司進駐建廠中，其餘核准之3 家公司迄今均尚未進駐建廠。
是違法之原處分如經撤銷確定，參加人為徵收土地所花費之83億1,570 萬6,000 元，得於撤銷或廢止徵收後取回（徵收土地中有82.5% 土地為臺糖公司、臺電公司及彰化農田水利會所有，取回徵收補償金應無困難），參加人實際損失有限；又原處分如經撤銷確定，雖可能造成預定進駐之廠商權益受損，惟與公益無涉，縱可能向參加人求償，亦僅有已進駐建廠並實際支出費用之愛民衛材公司受有損害（且金額必小於計畫投資額1 億元），與原處分許可參加人開發中科四期二林園區預計花費
520.6 億元相較，顯屬輕微，與國土利用及國家資源之嚴重浪費、惡化我國之糧食安全與永續發展、違反法治原則及中科四期二林園區因缺乏長期水源而減損其使用效益等重大公益損害相較，更屬微不足道，是本院如撤銷違法之原處分，非但未與公益相違背，更係為保全重大公益，則揆諸前揭規定及說明，自不宜作成情況判決，以符法制。
㈩綜上所述，原告陳嘉新等33人（附表二）及原告莊金進等24
人（附表三）就原處分並無法律上之利害關係，其等提起本件訴訟，顯欠權利保護必要，應予駁回。而就原告楊振典等28人（附表一）提起本件訴訟部分，原處分雖符合農業發展條例第10條第1 項、區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款及第5 款之規定，惟因系爭開發計畫對於國土利用既不適當亦不合理，又違反「中一通」針對「優良農田」及「地質災害區（地層下陷區）」之績效管制標準，亦無法與其長期水源「大度攔河堰」相互配合，是被告作成許可系爭開發案之處分，顯已違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款、第2 款、第4 款之規定，訴願決定未加糾正，予以維持，亦有未合。原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
書記官 陳可欣