臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1871號100年1月13日辯論終結原 告 于仁家被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 王珮儒 律師被 告 臺灣銀行股份有限公司臺中分公司代 表 人 林鐵海（經理）住同上訴訟代理人 毛麗莉上列當事人間優惠存款事件，原告不服行政院中華民國99年9 月
3 日院臺訴字第0990102584號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：㈠緣原告於民國77年8 月15日退伍，退伍後即以退伍軍人身分
於77年8 月30日與被告臺灣銀行股份有限公司臺中分公司（下稱臺銀臺中分公司）訂立新臺幣（下同）1,141,000 元優惠儲蓄存款契約（帳戶：000000000000及000000000000）。
嗣原告於89年間與債權人國雄建設股份有限公司（下稱國雄建設）因買賣房屋糾紛事件，經國雄建設向臺中地方法院（下稱臺中地院）聲請強制執行，經臺中地院以89年2 月25日民執十字第581 號執行命令扣押原告前揭2 帳戶金額1,800,
000 元。原告於帳戶遭執行扣押時，已於該帳號質借1,009,
512 元，被告臺銀臺中分公司以原告已符「臺灣銀行股份有限公司優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項」第5 點規定為由，依法行使質權或抵銷，並辦理優惠存款到期手續。
㈡嗣原告於97年2 月間與債權人國雄建設達成和解，債權人遂
向臺中地院撤回對前揭2 帳戶之執行聲請，經臺中地院撤銷原執行命令並予結案。原告遂即刻向被告臺銀臺中分公司申請恢復前揭2 帳戶之使用及優惠權益，並經被告臺銀臺中分公司於97年5 月5 日以臺中營字第09750027941 號函覆略以，優惠存款額度之恢復概與規定不符，而未能照辦；原告未於銓敘部92年4 月7 日部退二字第0922232220號書函給予之
1 個月期限內補足扣押款手續，其恢復優惠存款之權利均已然喪失。原告不服，遂於98年9 月間向監察院陳情，並經函轉銓敘部，復函轉被告國防部辦理，被告國防部以98年11月13日國力規劃字第0980003423號函覆說明原告於原存分行辦理相關手續後，就解繳後未領出之存款餘額即6,777 元仍享有優惠利率。原告仍表不服，於98年11月及99年4 月2 日再度向監察院陳情及被告國防部所轄人力司陳情，經人力司於99年4 月14日以國力規劃字第0990001252號函覆略以，本件因涉原告與臺灣銀行間私法紛爭，請其洽詢臺灣銀行外，其餘部分已經98年11月13日國力規劃字第0980003423號函及99年3 月17日國力規劃字第0990000918號函覆在案。原告嗣就被告國防部所轄人力司於99年4 月14日以國力規劃字第0990001252號函提起訴願，遭決定不受理，遂以被告國防部為對造提起本件行政訴訟；訴訟中復以被告臺銀臺中分公司為受委託行使關於優惠存款事務之公權力機關，遂以之為對造追加起訴。
二、本件原告主張：㈠訴之聲明：
⒈原處分、訴願決定撤銷。
⒉被告國防部及臺銀臺中分公司應作成准予原告辦理114萬
1,000 元為本金之國軍退伍除役官兵退除役給與及保險退伍給付優惠存款。
㈡原告奉核准優惠存款總金額為114 萬1,000 元，臺中地院強
制執行金額為180 萬元，原告已借支100 萬9,521 元，臺中地院強制執行被告臺銀臺中分公司解繳金額為13萬3,135 元（總計扣得金額），存款餘額6,777 元。原告於97年2 月與債權人國雄建設達成和解，原告據此依民事訴訟法第530 條第1 項規定聲請臺中地院撤銷執行命令，業經撤銷並結案（詳鈞院卷第27頁証二）。
㈢依司法院釋字第589 號解釋之意旨，行政法規公布施行後，
制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。按優惠存款乃係對公職退休人員，為國家長期付出貢獻，服務期滿給與生活上實質的保障，軍公教優存已實施40多年，具有法律上「習慣法」的效力，非行政法令釋可以剝奪或減損其效能與權益。依中央法規標準法規定，人民權利不得以行政命令取消之，被告國防部及臺銀臺中分公司單面撤銷原告優惠存款是否有違法疑慮？另國軍保險條例亦定有「軍官、士官請領退除給與之權利，不得扣押、讓與或供擔保」規定，此乃對公職退休人員應有之生活保障。
㈣按司法院釋字第443 號解釋理由書意旨，給付行政措施，其
受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要。行政機關之行為應受法律拘束，又依法行政行為，乃支配法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，再按該原則下之法律優位原則，即任一行政行為不得牴觸現有效之法律，亦即行政命令與行政處分等各類行政行為在規範位階上皆低於法律，憲法第171 、
172 條及中央法規標準法第11條分別定有明文。另司法院釋字第412 號部分不同意見書亦曾提及：「法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式代替，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃係構成以命令代替法律之潛越」。
㈤優惠利率之保障隱含契約承諾性質，且所得替代率計算方式
是以退休金加上公保養老給付的18% 優存來計算退休所得，公保養老給付屬保險制度；軍公教人員之退休金及養老給付乃是一種義務給付，視為退伍給付之一部分，優惠存款制度係政府以雇主身分，保障退休人員維持適當生活水準之補助措施有關銓敘部之評估報告軍公教人員優惠存款制度應有信賴保護原則之適用。
㈥被告國防部98年11月13日國力規劃字第0980003423號函所援
用「陸海空軍退除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」第5 條規定：「存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再予以優惠…」，惟原告並未同意解約優存，僅銓敘部、被告國防部單面自行強制要求，如將優存視為民法契約行為，顯雙方並未達成合意解約狀態，原告如同意解除優存之表示，應將存款提空，關閉優存帳戶，但該帳戶依舊維持當時況態，內尚有優存餘款6,777 元（現又加入優存297,800 元，詳鈞院卷第33頁証四）。另參被告國防部98年11月13日國力規劃字第0980003423號函：「銓敘部以92年
4 月7 日0000000000號書函及…同意是類人員於一個月內補足扣押款手續之日起，恢復優惠處存，逾期不得辦理事項措施自函式日起適用…」，可證被告國防部與銓敘部就本案均有權限，何來非屬行政處分，被告國防部答辯顯推託之詞。㈦被告答辯稱本件非公法之爭議，而係原告與被告臺銀臺中分公司間私權紛爭，依法非屬行政法院管轄範圍云云，查：
⒈臺灣銀行為公營銀行亦屬行政委託之關係為公法之延伸：
優惠存款之目的，乃就公職退休人員，給與生活上實質保障而實施之「給付行政」，本件係由被告國防部依行政程序法第16條規定，將其權限一部分委由公營之臺灣銀行辦理，又依同法第2 條規定，於委託行使公權力範圍內，臺灣銀行視為行政機關。臺灣銀行於民營化後，若其仍依法執行原本之行政任務，則應屬公法關係，此可參司法院釋字第540 號解釋意旨。
⒉依中央法規標準法第5 條、第6 條及第11條規定，優惠存款非臺灣銀行可為同意或拒絕之權責：
優存利息乃國家編預算，立法院同意，委託臺灣銀行代為發放，又優惠存款之權益是，為國家應給付給每位退伍職業軍人、公務人員之義務，屬「義務給付」，豈可將此權益視為私權紛爭，被告乃係假藉私法契約而遁入私法法律關係，以規避公法之實體與程序限制。被告臺銀臺中分公司即使同意以個案或其他行政救濟措施，恢復原告之優存權益，如無被告國防部之同意亦無法享有優存之利息，原告與被告國防部、臺銀臺中分公司間所生為公法上之爭議。原告與被告國防部間有契約關係，優存為被告國防部應給付原告退伍金之一部分，非被告臺銀臺中分公司可僭越、可免除被告國防部之義務。利息是由國家給付，而非臺灣銀行給付，此即為何被告臺銀臺中分公司請原告去詢問被告國防部之因，亦為原告向被告國防部提出訴願及行政訴訟之緣由。
⒊綜上，被告要求原告履行契約服務年限13年，原告已履約
服務期滿，依法退休，被告國防部應對原告負有義務給付優存之責，優惠存款應視為原告履行退休金給付之一部分，又優惠存款自應終身有效。本件對退休金之給付所加之限制，即與憲法第23條及第15條規定有違。
㈧被告國防部稱原告請恢復其臺銀臺中分公司000000000000帳戶之優惠存權益顯乏請求權基礎云云，查：
⒈原告主張被告國防部（雇主）與軍人（勞工）有契約關係
，為公法爭議，既涉及人民公法上權益或義務（參考鈞院卷第121 頁附件一）：
按司法院釋字第455 號解釋，國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。軍人受雇時即訂定服務需滿13年，退伍後享有退伍金、優惠存款、授田證等待遇，此乃眾所週知之事實。依行政程序法第149 條、民法第15
3 條規定，優惠存款制度係政府以雇主身分，與軍人（勞工）之間的契約關係，驟然改變或惡意改變政府與其之間的契約關係，政府將違反「信賴保護原則」，視同違約。
又信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，且不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120條及第126 條規定參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，只需有預算依據即已足夠，若是「涉及公共利益之重大事項」之給付行政措施，「相對法律保留」亦已足夠。契約標的如有約定之內容直接涉及人民公法上權益或義務者，準為行政契約。（司法院釋字第
443 、533 、614 號解釋理由書參照）。⒉請求被告履行給付退休金一部份優惠存款：
優惠存款為被告國防部與軍人之契約關係，國家命令原告服役13年，原告已履行約定完成義務，被告即應給付優惠存款之責（退休金之一部份），藉詞託故，將公法應付之責脫卸，強要求原告赴臺灣銀行簽定不合法理之約定，依民法第71條規定應屬無效。勞雇雙方即使簽有自願拋棄退休金，資遣費請求權，已違反勞動基準法第二章及第六章規定自屬無效。
⒊原告向行政院提出之訴願書是依被告的「重複處分」，為
有行政程序形成效果之行政處分，被告實為對於重複提出之聲請重新作實體上審查所為之新裁決，係為「第二次裁決」，亦依行政院訴願決定書所示（院臺訴字第0990102584號）。
⒋優惠利率的保障隱含契約承諾性質，被告對原告應負有給
付退休金「優存」之責，委託臺灣銀行使行政給付之公權力，被告以本件非公法之爭議，而係原告與被告臺灣銀行臺中分行間私權紛爭，實相互矛盾難自圓其說，難掩質疑和指摘，顯現不出「人權立國」政府照顧公務員的誠意，並且違反「依法行政」的原則。這種措施既說不上人權保障，也談不上法治精神，有司者應如何兼顧公平正義，也是良心良術。（參中央法規標準法第5 條、第6 條、第11條規定及司法院釋字第589 號、釋字第443 號、釋字第54
0 號、釋字第280 號、釋字第524 號、釋字491 號解釋意旨）㈨原告至被告臺銀臺中分公司請求恢復優存，承辦人言：「如
果當時你來辦理借支就沒問題了…」，原告不解，若辦理借支可認定未解約，則臺灣銀行為何未善盡保護存款人權益義務，主動協助辦理借支。
㈩綜上所述，被告強行終止原告優惠存款，拒絕履行義務給付
之責，顯逾越權限或濫用權力之行政處分，原告認為已損害其權利或法律上之利益，原告爰依行政訴訟法第2 、4 、5條規定提起本件行政訴訟，為此請求院判決如訴之聲明，以維權益。
三、被告國防部則以：㈠訴之聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡程序部分
⒈本件非公法上之爭議，而係原告與被告臺銀臺中分公司間私權紛爭，依法非屬行政法院管轄範圍。
⑴按行政訴訟法第2 條、第107 條第1 項第1 款規定及由
臺灣高等法院95年度上易字第544 號判決意旨（鈞院卷第191頁答證9），準此以言，①除法律另有規定外，行政法院僅就公法上爭議享有管
轄權。訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。
②國軍退伍除役官兵優惠存款契約係臺灣銀行受政府之
委託而與具有軍職退休人員身分之人訂立，故該契約之當事人為兩造，而非主管機關（即被告國防部）與退伍國軍。主管機關（即被告國防部）就優惠存款人之資格、條件雖設有一定限制，但此項限制仍無礙於其為一私法契約之法律性質。
⑵經查，
①原告於77年8 月15日退伍后即以退伍軍人身分，開立
被告臺銀臺中分公司即000000000000（活存帳戶）及000000000000（定存帳戶）等2 帳戶並就000000000000（定存帳戶）帳戶內定存退除給與之本金1,141,00
0 元，並於該本金額度內享有該行依「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」提供之18％優惠存款利率。
②揆諸臺灣高等法院95年度上易字第544 號判決意旨，
此國軍退伍除役官兵優惠存款契約係被告臺銀臺中分公司受政府（即被告國防部）之委託而與具有軍職退休人員身分之原告所訂立，故該契約之當事人為兩造，而非主管機關（即被告國防部）與原告。主管機關（即被告國防部）就優惠存款人之資格、條件雖設有一定限制，但此項限制仍無礙於其為一私法契約之法律性質。是渠等因契約履行肇生爭議，自應依循私法紛爭解決途徑，即向普通法院以兩造為訴訟當事人，本於私法契約為請求，而非由行政法院管轄並以國防部為被告為是。
③抑有進者，原告前揭000000000000（活存帳戶）及
000000000000（定存帳戶）2 帳戶於89年2 月25日遭臺中地院以扣押命令扣押時，臺灣銀行立即於當日函知原告此2 帳戶已遭法院扣押之事實，並告知原告因尚於該帳號向臺灣銀行股份有限公司質借1,009,512元整，臺灣銀行股份有限公司依約行使質權或抵銷，此有原告印鑑卡反面所載「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」（鈞院卷第203 頁答證11）第4 點：「本存款倘遭法院扣押，貸款部分即終止合約，如有貸款餘額，聽由貴行依法行使質權或主張抵銷。」約定可茲參照。
④原告帳戶內原有優惠存款金額雖為1,141,000 元整，
惟於帳戶遭扣押時，已經透支1,009,512 元整。經臺灣銀行股份有限公司依前揭「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第4 點行使質權1,009,512 元整及於89 年4月7 日依據臺中地院執行命令解繳存款133,135 元整後，雖活存帳戶仍有利息餘額為6,777 元整。惟定存帳戶存款已經全數經臺灣銀行行使抵銷權及解繳執行法院後，全無餘額，原告亦未依臺灣銀行通知於被告國防部92年5 月1 日睦瞻字第0920003369號函（鈞院卷第207 頁答證13）文所定1 個月內補足經解繳款項，致該定期存款帳戶遂遭臺灣銀行結清銷戶，並定存帳戶經結清後，依原告與臺灣銀行約定，即不得再行回存，享有優惠利率，此有原告定存存摺內頁所載「臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第4 條第5項：「優惠儲蓄存款如辦理中途解約，不得再享有優惠利率存款權利，中途解約利息依優惠存款利率計算。」之約定可茲參照。
⑤據此，原告定存帳戶遭結清乃係肇因於渠與臺灣銀行
間私法契約約定，於法院強制執行時可行使質權及抵銷權，及臺灣銀行依法院執行命令將抵銷後餘額解繳所致；至於原告是否得就活期存款帳戶剩餘之6,777元整享有優惠存款利率，仍有待原告進一步依渠與臺灣銀行之約定前往其原存分行辦理，此有臺灣銀行98年10月30日銀營運乙字第09800493531 號函文可茲參照（答證8 ）。顯見本件紛爭實乃涉及原告與臺灣銀行間私權紛爭，而與公法上權利義務存續消滅無關，當非屬行政法院管轄範圍，實應予辨明。
⒉原告請求被告國防部「恢復其臺灣銀行臺中分行00000000
00000 帳戶之優惠存款權益」顯乏請求權基礎，依法非可提起行政訴訟法第5 條課予義務訴訟及行政訴訟法第7 條一般給付之訴。
⑴依行政訴訟法第5 條第2 項、第8 條第1 項規定及最高
行政法院98年度裁字第3116號裁定、鈞院94年度訴字第2185 號判決意旨，準此以言，①依行政訴訟法第5 條提起課予義務訴訟，須該案件為
人民「依法」申請之案件。若人民雖有所請求，惟所請求者並非「依法」申請之案件，則人民依行政訴訟法第5 條第1 項之規定而提起之課予義務訴訟，即認不備起訴要件，法院自應以裁定駁回之。
②依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限。
⑵經查，細譯原告99年9 月14日行政訴訟起訴狀載明之訴
之聲明，乃請求「…恢復原告臺銀臺中分行000000000000帳戶優惠存款權益…」云云，實未能自字面得出其提起訴訟之類型。惟無論原告提起本訴係依行政訴訟法第
5 條抑或第8 條，其均未能於書狀中具體指出其請求「恢復權益」所依據法律為何，抑或其所行使之「行使給付請求權」為何。據此，揆諸前揭最高行政法院98年度裁字第3116號裁定、鈞院94年度訴字第2185號判決之意旨，實難認其合乎起訴要件，自當以裁定駁回其訴。
⒊原告先前提起訴願請求撤銷之原處分99年4 月14日國力規
劃字第0990001252號書函（原處分卷第36頁答證4 ）性質上屬觀念通知，而非屬行政處分，自與行政訴訟法第4 條訴訟要件不符。
⑴按為行政程序法第92條第1 項、第4 條規定，行政處分
乃行政機關就公法上具體事件所為之決定而「對外直接發生法律效果」之單方行政行為。又行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟之標的須以行政機關作成之行政處分為限。
⑵經查，
①原告聲明不服之處分，乃係重行告知原告關於原告所
提及優惠存款利率乙事，被告國防部早於98年11月13日國力規劃字第0980003423號函（原處分卷第35頁答證3 ）及99年3 月17日國力規劃字第0990000918號函文（原處分卷第40頁答證7 ）中說明。據此，原處分並未另行創設、變更、消滅原告公法上之權利及利益，尚難謂具有行政處分之對外法效性，而於性質上僅屬不具對外法效力之觀念通知，當非屬行政處分為是。
②此外，被告國防部無論原處分99年4 月14日國力規劃
字第0990001252號函文，抑或是98年11月13日國力規劃字第0980003423號及99年3 月17日國力規劃字第0990000918號函文，均未對於原告之申請為任何准駁之決定，自非具有行政處分之外部法效性，而未對原告公法上權利產生影響，當亦非屬行政處分為是。
㈢實體部分
⒈縱認原告提起本件訴訟於程序上並無不合，惟原告請求被
告國防部「恢復其臺灣銀行臺中分行0000000000000 帳戶之優惠存款權益」顯乏請求權基礎，其主張自不可採。⑴按「優惠儲蓄存款如辦理中途解約，不得再享有優惠利
率存款權利，中途解約利息依優惠存款利率計算。」、「本存款倘遭法院扣押，貸款部分即終止合約，如有貸款餘額，聽由貴行依法行使質權或主張抵銷。」分別由「臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第4 條第5項、「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」（鈞院卷第203頁答證11）第4 點所訂明。次按鈞96年度訴字第01340號判決意旨（鈞院卷第197頁答證10）所明揭。
⑵經查，
①揆諸原告99年9 月14日行政訴訟起訴狀及99年9 月27
日行政訴訟補正狀，均未見原告聲明請求被告國防部「恢復原告臺灣銀行臺中分行000000000000帳戶優惠存款權益」之請求權基礎何在，被告國防部自無從於無法律依據下，逕「恢復其臺灣銀行臺中分行0000000000000 帳戶之優惠存款權益」，故原告主張實非可採。
②抑有進者，如前所述，原告享有優惠利率之定存帳戶
遭結清及活期存款金額減縮至6,777元整，乃係肇因於被告臺銀臺中分公司本其與原告之契約約定行使質權及抵銷權及被告臺銀臺中分公司依執行法院命令解繳餘額所致；至於原告是否就此剩餘之6,777元整享有優惠存款利率，仍有待原告進一步依渠與臺灣銀行約定前往其原存之臺中分行辦理。原告請求被告國防部強令被告臺銀臺中分公司就原告除該剩餘之6,777元整外之金額仍享有優惠存款利率，實依法無據。
③尤有甚者，原告於前揭2 帳戶遭執行扣押及其尚於該
帳號向臺灣銀行質借1,009,512 元整之情事，均於事發時由被告臺銀臺中分公司行員以電話及書面告知，請其儘速依約定補足遭扣押及質借之差額。惟原告經被告臺銀臺中分公司通知後均遲未處理，被告臺銀臺中分公司遂依原告印鑑卡反面所載「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」（鈞院卷第203頁答證11）第4點：「本存款倘遭法院扣押，貸款部分即終止合約，如有貸款餘額，聽由貴行依法行使質權或主張抵銷。」之規定，依法行使質權或抵銷。
④又原告與被告臺銀臺中分公司締結優惠利率存款契約
時，均收執印鑑卡及存款帳戶之存簿，而前揭「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第4點及「臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第4條第5項：「優惠儲蓄存款如辦理中途解約，不得再享有優惠利率存款權利，中途解約利息依優惠存款利率計算。」之約定乃分別載明於原告所執之印鑑卡及存款簿背面，乃經原告與被告臺銀臺中分公司締結系爭優惠利率存款契約時所合意而屬契約之一部，亦應有拘束契約雙方之效力，是原告諉稱其該不知悉有此約定存在，顯屬臨訟推托之詞，非可採信。
⑶綜上所述，既原告均未具體指明請求恢復優惠存款利率之請求權基礎，其主張自不可採。
⒉本件應屬被告臺銀臺中分公司與原告間私法契約履約爭議
，已詳如前述。又退步言之，姑不論本件是否為私法爭議，惟依「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」第5 條第2 款規定，原告系爭定存帳戶既已經因抵銷及解繳而結清，且未於1 個月內補足，其縱再予回存，亦應按一般存戶辦理，不得再享優惠。
⑴按「存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再
予以優惠。」由「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」第5 條第2 款所明定。
⑵經查，
①本件應屬被告臺銀臺中分公司與原告間私法契約履約爭議，已詳如前述。
②抑有進者，縱認本件仍屬公法爭議而有行政法院之管
轄，惟依「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」第5 條第2 款規定，原告系爭定存帳戶既已經因抵銷及解繳而結清，且未於1個月內補足，其縱再予回存，亦應案一般存戶辦理，而依法不得再享優惠。
③據此，原告主張被告國防部應准予原告辦理1,141,00
0 元為本金之國軍退伍除役官兵退除役給與及保險退伍給付優惠存款，實屬依法無據，自不應准予。
四、被告臺銀臺中分公司則以：㈠訴之聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡程序部分
⒈原告請求恢復於被告臺銀臺中分公司申設優惠存款帳戶權
益一案，被告僅立於受理行庫之地位, 配合行政機關之政策受理退休軍公教人員辦理優惠存款之儲存, 並無涉及公權力之行使。因被告係屬私法人之公司組織, 私法人與存戶間並無創設公法關係之情形，亦不具行政契約之條件。
被告與原告間簽訂契約之目的，僅在辦理優惠存款之儲存，內容為民法上消費寄託與消費借貸之範疇，因此本案應為私法行為，無關委託行使公權力之情事。
⒉另依行政程序法第16條所謂之委託事項，應將委託事項及
法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙，被告國防部並未將其核定權限之一部分委託被告辦理，亦未將相關事項刊登政府公報或新聞紙。被告僅係以民事事件之銀行業務立於協助之地位。併予敘明。
㈢實體部分
⒈原告於被告臺銀臺中分公司辦理優惠存款金額114 萬1000
元，89年3 月1 日因臺中地院執行扣押180 萬元及其利息；89年4 月7 日，由債權人持執行命令領取，被告臺銀臺中分公司將原告優存解約解付。
⒉被告辦理軍公教退休（伍）優惠儲蓄存款業務，屬存款受
理單位，相關作業亦依國防部訂定「陸海空退除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」辦理，依該辦法第5 條第2 款規定「存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再予以優惠」，原告優存既已因強制執行解約，再存入時自不得再享優惠存款利率。另依同規定第4條第2 項「前項存款利息按月給付，依存本取息方式處理。」，原告所稱之6,777 元，並非本案優惠存款之本金，而係存入之利息，不能視為優惠存款。
⒊綜上，原告優存既已解約，再存入即不再予以優惠。
五、經查：
甲、程序部分：㈠按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告
不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。…（第4項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」。
㈡本件原告原以被告國防部為職權機關，向被告國防部請求准
予恢復公保優存之權益，嗣遭拒後對被告國防部提出訴願亦未獲救濟，乃以被告國防部為對造提起本件訴訟；嗣於本院進行準備程序中，主張被告臺銀臺中分公司為受委託行使關於優惠存款事務之公權力機關，乃以之為對造追加起訴。惟現行行政訴訟法對於撤銷之訴及課予義務之訴均採訴願前置程序（行政訴訟法第4條、第5條參照），凡未經訴願前置而提起撤銷之訴或課予義務之訴，即屬起訴不合法（行政訴訟法第107條參照），自無許原告對於未經訴願之機關以追加被告之方式進行撤銷之訴及課予義務之訴而達脫免訴願前置之結果。前揭行政訴訟法第111條第4項雖僅規定追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，即不適用訴之追加之規定，惟解釋上於未經訴願程序逕行追加之新訴為課予義務之訴，亦同有適用。是本件原告既未對被告臺銀臺中分公司提起課予義務訴願，依法即不得追加其為被告。此部分原告所為之追加為不合法，首予辨明。
乙、實體部分：㈠按陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄
存款辦法第4條：「（第1項）儲蓄存款原則規定如左：一、採取志願儲存方式。二、存款期限定為一年及二年兩種，期滿後得依志願續存，利息按行政院核定比照承儲金融機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。（第2項）前項存款利息按月給付，依存本取息方式處理。」；第5條規定：「存款限制規定如左：一、每一退伍除役官兵以開設一戶為限。二、存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再予以優惠。」；第6條規定：「存款手續規定如下：一、退除給與部分：整批儲存時，由戶籍地之各直轄市、縣（市）後備指揮部會同臺灣銀行及國軍財務單位辦理存儲，並由國軍財務單位在其支票背面加蓋『本支票作優利存款專用』字樣之戳記，下端加蓋出票人印鑑章。個別儲存時，由退伍除役官兵持該支票，逕向臺灣銀行辦理存儲。二、保險給付部分：由承保機關或國軍財務單位在給付各該退伍除役官兵之支票背面加蓋『本款為退伍除役保險給付金，請臺灣銀行優利存款』字樣之戳記，並在下端加蓋出票人印鑑章，向當地之臺灣銀行辦理存儲。」；第7條規定：「承儲金融機關為臺灣銀行及其他各地分支行通匯處。」；第8條規定：「（第1項）存款到期前，存款人得以存單申請質借，其質借條件如左：一、辦理質借之金融機構，限於原開存單之金融機構。二、質借成數不得超過原存款金額之九成。三、質借利率，照優惠存款利率計算。四、質借期限以不超過原存單到期日為限。但屆期滿日前十五日內得申請辦理存款及質借之續存及續借手續。（第2項）存款未到期前不得提取，但存款人得中途解約，其利息仍按優惠存款利率計算。（第3項）…」。
㈡再查，退休軍公教人員退休給付之優惠存款制度，緣起早期
軍公教人員薪資微薄，退休給付隨之偏低，致奉獻公職終身者臨老退休無以維繫其老年生活，為改善此等窘境，乃經由政府編列預算以優惠存款給付利息之方式提供退休人員一定之補助以維持其基本生活所需；具體之作法係由退休人員以其定額之退休給與及公保給付為本金，向金融業者（目前為台灣銀行各分行）申辦優惠存款帳戶，再由金融業者按月支付高於金融市場之優惠利息，而超出金融市場利率所產生之利息，即由政府以預算補貼受理承辦存款業務之金融業者。㈢考據上開軍公教人員退休給付之優惠存款制度之沿革，及前
揭陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法之相關規定，可知關於「核定」得申辦優惠存款權益之職權仍屬退休核定機關，並無將此一公權力行使委託台灣銀行辦理之意涵，亦從無合於行政程序法第16條第1項所規定權限委託除須法有明文規定外，另應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙之程序。再者，軍職人員退休後欲享有優惠利息之權益，仍需依其意願向各地承辦之台灣銀行及其分行辦理優惠存款之開戶存款手續，爾後其與銀行間之法律關係即不脫民法消費寄託之性質，應依消費寄託契約約定之內容決定彼此間之權利義務。是原告主張被告臺銀臺中分公司乃屬受託執行公權力之機關云云，自難成立。
㈣本件原告於77年8月30日向被告臺銀臺中分公司申辦優惠存
款金額1,141,000元，所訂定之「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第1點：「本存款項下之優惠儲蓄存款，設定質權予貴行，以擔保本存款項下貸款部分之債務」；第4點：「本存款倘遭法院扣押，貸款部分即終止合約，如有貸款餘額，聽由貴行依法行使質權或主張抵銷。」；第6點：「本約定書未載事項，依照有關法令及一般銀行慣例辦理」，及「臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第4條第5項：「優惠儲蓄存款如辦理中途解約，不得再享有優惠利率存款權利，中途解約利息依優惠存款利率計算。」。原告即向被告臺銀臺中分公司以優惠存款定期存單為質借款，迄89年2月25 日台中地院查封原告優惠存款帳戶時，原告向被告臺銀臺中分公司借款金額為1,009,512元，被告臺銀臺中分公司以原告優惠存款之本金1,141,000元，屆期利息為1,647元，其主張抵銷後結餘金額為133,135元呈報台中地院，經台中地院發收取命令由債權人於89年4月7日收取完畢，故原告優存帳戶內已無本金。惟被告臺銀臺中分公司呈報法院距債權人收取完畢之期間，原告優惠存款中仍有本金，此部分產生之利息為6,777元係屬活儲帳戶內之存款。以上事實，已經被告臺銀臺中分公司到庭陳明，並有台中地院查封公函、收取命令、被告臺銀臺中分公司呈報公函2件、原告優存帳戶質借、利息明細等附於本院卷第125、131、133、139、147頁可憑。是以，原告優惠存款帳戶發生解約之法律效果，係被告臺銀臺中分公司依雙方間前揭消費借貸之約定而為主張之結果，雖上開「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第4點：「本存款倘遭法院扣押，貸款部分即終止合約，如有貸款餘額，聽由貴行依法行使質權或主張抵銷」，賦予被告臺銀臺中分公司於法院發扣押命令後，猶可行使抵銷權，似抵觸強制執行扣押命令之效力，惟此究屬執行債權人應以債權人異議之訴加以主張之事由（強制執行法第120條第2項參照），尚非被告國防部所得置喙。
㈤本件原告之優惠存款帳戶本金先經被告臺銀臺中分公司主張
抵銷，餘額再經執行債權人於89年4月7日收取完畢，故本金於同日已無餘額而發生解約之效果。前揭「陸海空軍退除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」第5 條第
2 款規定「存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再予以優惠」（按本辦法雖有數度修正，惟此一規定並未修改），考其規定意旨無非在於落實優惠存款為補助照顧公務人員退休後生活需求之福利政策，禁止任意挪用以杜絕投機。又此項規定係屬優惠存款之權義事項，應屬前揭雙方意定之「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第6 點：「本約定書未載事項，依照有關法令及一般銀行慣例辦理」所稱之有關法令，為訂約雙方所應遵守之約定內容。本件原告之優惠存款帳戶既於89年4 月7 日發生解約之效果，自此該帳戶之優惠利率權益即無以回復。
㈥至銓敘部針對台灣銀行請釋退休人員儲存之優惠存款，因法
院之執行命令而被扣押，經解繳後，得否准其恢復優惠儲存之疑義，於92年4月7日部退二字第0922232220號函復，略以：「…說明：二、查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第六條第二項及退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法第六條第二項規定：『存款未到期前不得提取，但存款人得中途解約，其利息依優惠存款利率計算。』另退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第八條及退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法第七條均規定：『存款中途解約後，不得再行存入。』復查本部七十五年三月二十七日75台華特三字第一五八六八號書函規定，優惠存款如係主動領出，即與規定不符，不得再申請恢復原儲存之優惠存款。三、有關貴行請釋有關退休人員儲存之優惠存款，因法院之執行命令而被扣押，經解繳後，得否准其恢復優惠儲存一節，按存款人於優惠存款未到期前，部分或全部存款遭地方法院以執行命令扣押並解繳法院者，因違反上開存款未到期前不得提取之規定，雖已產生中途解約之事實，惟因考量是類存款人並非主動提領解約，為維護當事人權益，對於優惠存款遭扣押解繳法院之存款人，如於一個月內補足扣押款，即准其自補足扣押款手續之日起，恢復優惠儲存，逾期不得辦理。」；另被告國防部也針對同一疑義，以同年5 月1 日睦瞻字第0920003369號函復，略以：「…說明：…二、基於軍文職一致及衡平原則，有關退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠存款部分，如因法院執行命令而被扣押，請惠允比照銓敘部照顧退休公務人員作法，其存款經解繳後於一個月內補足，准自補足扣押款手續之日起，恢復優惠儲存；…」（以上公函見本院卷第227 、145 頁），爾後台灣銀行遂依函釋內容辦理，此應屬銓敘部、國防部2 機關通案商請台灣銀行同意予以寬延優惠存款權益，得認此函釋內容為爾後契約約定之一部分（即同屬前揭「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」第6 點所稱之「有關法令」）。乃本件原告與被告臺銀臺中分公司間之優存契約關係，已於89年4 月7 日因解約而不復存在（只存有一般存款權益），自無以適用92年以後前開2 則函釋所生之契約內容。再者，細繹前揭陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法及其他法規，並未賦予原告有何回復優惠存款權益之請求權基礎，被告國防部雖有前開函釋係通案洽請台灣銀行同意辦理，仍不致使原告於個案發生何等請求權。故原告主張台中地院查封其優惠存款之扣押命令已經台中地院於97年3 月13日發文撤銷，請求被告國防部准予回復優惠存款之權益云云，顯屬乏據。
㈦綜上，原告之優惠存款權益已於89年4 月7 日消滅，此係基
於原告與被告臺銀臺中分公司間之私法約定，即與公法關係所繫之信賴保護原則、法律優位原則無涉。原告主張本件被告國防部拒絕回復其優存權益有違信賴保護原則、法律優位原則云云，俱無可採。
六、從而，被告國防部以所轄人力司99年4月14日國力規劃字第0990001252號函復原告促其洽請被告臺銀臺中分公司辦理，無非對原告請求為拒絕之意思表示，原告既無請求回復權益之法律上基礎，被告國防部上開否准處分自無違誤。訴願決定以上開回函為經辦事項之說明，非屬行政處分，而為不受理之決定，理由雖有不同，惟維持原處分之結果即無二致。原告訴請撤銷被告國防部之原處分，並請求判如其聲明，即無理由，應予駁回。另原告以被告臺銀臺中分公司為受託行使公權力機關而追加起訴，因未經訴願前置程序，而屬不合法，爰於本件判決中併予駁回，以符訴訟經濟。又本件業經判斷如上，兩造其餘攻防方法均於本件論斷不生影響，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 28 日
書記官 陳 又 慈