臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1878號99年11月18日辯論終結原 告 梁美玲訴訟代理人 詹基益 律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北縣榮民服務
處代 表 人 王有義（處長）訴訟代理人 謝榮水上列當事人間榮民就養事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國99年8 月26日輔法字第0990000493號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係行政院國軍退除役官兵輔導委員會核定安置就養之退除役官兵，嗣被告重新審核原告就養資格，於民國（下同）99年2 月4 日以北縣榮處字第0990001150號函請原告於文到次日起3 個月內檢附全家人口之戶籍、所得及本人與配偶財產等資料送被告，原告檢附戶籍謄本提出申復，經被告審查，認原告支領軍職退休半俸，其97年度綜合所得為新臺幣（下同）31萬3,757 元，超過當年就養給付額度，依國軍退除役官兵就養安置辦法（下簡稱就養安置辦法）第13條第1 項規定應停止安置就養，遂以99年5 月17日北縣榮處字第0990004681號函核定原告自99年6 月1 日停止就養（下稱原處分）。原告不服，以其支領退休俸，係因其夫病逝依法支領之軍職退休半俸，而就養給付係因其年輕時從事軍旅，參與八二三砲戰，犧牲奉獻，戮力從公，依法享有之榮民就養給付。其支領軍職退休半俸與享有就養給付係屬二事，不相衝突云云，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）程序部分：原告就被告99年5 月17日北縣榮處字第0990004681號函（即原處分書）及訴願決定書，認為其未盡調查之能事，逕就原告之就養逕予停止，為違法行政處分，爰依行政訴訟法第4 條第1 項前段、第5 條第2 項規定提起本件行政訴訟。
（二）原告支領之軍職退休半俸與榮民就養給付，均依法有據，不相衝突。
１、原告之所以有資格支領軍職退休半俸，係因原告之夫華堃原係支領退休俸之退役軍官，其因病逝世，原告始依法支領軍職退休半俸，而華堃之所以有資格支領退休俸，係因其從事軍旅多年，奉公守法，辛勤奉獻，全力以赴的成果，絕非天上平白掉下來的權利，原告於其夫病逝後支領退休半俸，依法有據，並不違法，且與原告享受榮民就養給付係屬二事，不相衝突。
２、原告之所以有資格享受榮民就養給付，係因年輕時從事軍旅生活多年，參與徐蚌會戰、金門古寧頭大戰及八二三砲戰，在該等戰役中，因原告犧牲奉獻，守法守紀，戮力從公，國家才得以轉危為安，原告雖不敢居功，但亦可謂已盡棉薄之力，國家為感念原告之犧牲奉獻，始予享受榮民就養給付，絕非平白從天上掉下來的權利，原告依法享有，於法有據，並不違法，且與原告依法支領軍職退休半俸係屬二事，不相衝突。
３、原告97年度綜合所得雖超過榮民就養給付額度，但如上二段所述，原告支領軍職退休半俸與享有就養給付係屬二事，這是原告依法可享有兩不衝突的權利及福利，絕不因97年度綜合所得超過就養給付額度而得剝奪原告就養給付，但被告及退輔會不察，片面遽為上開處分及訴願決定，嚴重影響原告之合法權益。
（三）退輔會引用就養安置辦法第6 條、第8 條第1 項、第13條第1 項、第14條第1 項前段等規定認定原告97年度所得為
5 萬5,664元，另每年領有退休金半俸及年終慰問金25萬8,093 元，總收入合計31萬3,757 元，超過當年榮家就養給付額度（17萬6,460 元），且原告長子42年次出生、次子49年次出生，均已成年具謀生能力，有就養安置辦法第
6 條第4 款規定不予全部供給制安置就養之情形；原告領取之軍職退休半俸，係屬就養安置辦法第8 條第1 項所稱之「其他收入」，依法應予列計，尚不因其為軍職退休半俸而異其認定。而決定原處分應予維持等云云，為原告所不服：原告認為上開就養安置辦法各條項所列不予安置就養及應停止安置就養之情形，規定得太嚴苛，且授予被告太大的權力，其竟可片面的剝奪原告既得之權利，該等規定顯有違憲之虞，聲請移送司法院大法官會議解釋，否則原告無法心服。如上（二）所述，原告支領軍職退休半俸與享有就養給付係屬二事，不相衝突，被告於重新審核原告就養資格時，應從對原告較為有利之方向去考量，不應盡從對原告較為不利之方向去考量，無奈退輔會無視於此，遽認原告領取之軍職退休半俸係屬就養安置辦法第8 條第1 項所稱之「其他收入」；且原告之長子、次子雖已成年，但均獨立生活在外，未與原告居住在一起，也未供養原告，原告只靠支領軍職退休半俸、就養給付及微薄利息過活，年老體弱多病，需常看醫生，及請外勞看護，根本不夠開銷，生活至為困難，被告及退輔會均未見及此，片面處分、決定剝奪原告既得之權利，顯非合法。
（四）請體恤原告一生為國付出賣命，參與徐蚌會戰、古寧頭大戰及八二三砲戰，在最前線對敵喊話，沒有白拿每月1 萬3,500 元，這是國家給原告的生活費，被告無端片面要拿回去，根本沒有明確的政策，政策到底在那裡？榮民也有表達意見的權利，無端被剝奪1 萬3,500 元的權利，感覺好像無故被停薪，實在覺得很委屈。馬總統期勉退輔會應主動協助榮民解決困難，被告無端停止原告就養，請問這是政府在照顧榮民嗎？馬總統也曾說榮民是國民黨選舉的鐵票，被告在此時無端停止原告就養，難道不怕鐵票會生銹嗎？要等到年底鐵票流失了再來後悔嗎？
（五）綜上所述，被告之原處分及退輔會之訴願決定均非合法，原告依法提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按就養安置辦法第6 條規定：「第4 條第1 項第3 款、第
4 款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……四、申請人與配偶年度總收入平均每人超過當年就養給付額度，且子女成年具謀生能力。……」第8 條第1 項規定：「第6 條所定總收入，包括工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。」第13條第1 項規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：……。二、有第5 條或第6 條所定不予安置就養之情形。」第14條第1 項前段規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第1 項所定應停止安置就養之情形者，由榮服處或榮家自查證屬實之次月1 日起停發就養給付；……。」。
（二）查被告卷附原告戶籍謄本，原告之配偶已於97年11月16日死亡，目前單身，另據卷附財政部臺灣省北區國稅局及國軍薪俸資料管制處查復所得資料統計，原告97年度所得為
5 萬5,664 元，另每年領有退休金半俸及年終慰問金25萬8,093 元，總收入合計31萬3,757 元，超過當年榮家就養給付額度（17萬6,460 元），且依卷附原告眷屬戶籍資料所載，原告之長子42年次出生、次子49年次出生，均已成年具謀生能力，有就養安置辦法第6 條第4 款規定不予全部供給制安置就養之情形，被告依就養安置辦法第13條第
1 項規定，予以停止就養處分，於法並無不合。至訴稱其支領軍職退休半俸與享有就養給付係屬二事，不相衝突云云，按原告領取之軍職退休半俸，係屬就養安置辦法第8條第1 項所稱之其他收入，依法應予列計，尚不因其為軍職退休半俸而異其認定，原處分應予維持。
（三）茲檢附原告於81年向行政院國軍退除役官兵輔導委員會申請就養原卷資料影本乙冊，有關就養時起安置資料列有如個人資料列印上資料序號1 至6 自81年11月01日開始至99年06月1 日止，併附當年(81 年) 國軍退除役官兵就養安置辦法乙份，依該辦法第5 條之規定退除役官兵無本條之情形者可申請安置就養。第8 條後段：經安置就養之退除役官兵，發現有第5 條情形者，應即停止安置就養。既有明定停止就養之規定原告即不得主張有信賴保護原則之適用。
（四）查原告於81年申請就養並獲核准安置就養，依戶籍資料註記為與夫華堃離婚，復依申覆所附戶籍資料註記96年7 月24日再與前夫華堃結婚，因夫華堃於97年11月16日死亡，原告申辦領取其半俸始有所得超過當年就養給付額度。依國軍退除役官兵就養安置辦法第13條第1 項規定應停止安置就養。
（五）次查原告所生長子華國豪原姓名華少坤00年0 月00日生、次子華少元00年0 月00日生，足證二人均已成年。另附財政部臺灣省北區國稅局97年度綜合所得稅籍資料及97年各類所得資料清單各二份，渠分別列有薪資等所得305,319元及311,410 元及申報有撫養親屬，即可證明原告二子均已成年有工作有所得有謀生能力，原告有就養安置辦法第六條4 項規定之適用，因此原告個人年度總收入不得超過當年就養給付額度之規定甚明。查原告支領軍職退休半俸，其97年度綜合所得為31萬3,757 元，超過當年就養給付額度，依就養安置辦法第13條第1 項規定應停止安置就養，遂以原處分書核定原告自99年6 月1 日停止就養並無不當。
（六）依國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定（下稱就養作業規定）第9 點規定：「榮服處依本辦法第8 條規定計算申請人全家人口總收入，應依下列各款規定辦理：㈠全家人口總收入之計算，原則以稅務機關核定之最近一年所得總額為準且應以同一年度之所得清單資料計算之。」因98年所得稅甫於99年5 月申報，被告於99年5 月17日作成行政處分依規定自當以稅務機關核定之最近一年所得總額為準即97年所得資料為準而非以98年所得之緣故，本院99年度訴字第1142 號 判決可資參照。
（七）綜上所陳，本案原告之訴為無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」「輔導會得視就養機構設備容量，對就養退除役官兵之配偶、父母及子女，以自費方式併同安置；其條件，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」「本條例各項規定之實施細則及辦法，由輔導會及有關機關分別擬訂，報請行政院核定之。」國軍退除役官兵輔導條例第16條第1 項、第17條第2 項、第33條定有明文。
（二）次按「第4 條第1 項第3 款、第4 款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……四、申請人與配偶年度總收入平均每人超過當年就養給付額度，且子女成年具謀生能力。……」、「第6條所定總收入，包括工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。」、「（第1 項）經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：……。（第2 款）二、有第5 條或第6條所定不予安置就養之情形。」、「（第1 項）經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第1 項所定應停止安置就養之情形者，由榮服處或榮家自查證屬實之次月1日起停發就養給付；……。」國軍退除役官兵就養安置辦法第6 條、第8 條第1 項、第13條第1 項第2 款、第14條第1 項前段定有明文。上開規定核均屬如何審查安置就養其條件及程序等枝節性、技術性事項，並未逾越母法即國軍退除役官兵輔導條例授權，又合於法律保留原則，原告據為榮民安置就養行政，本院自予尊重。
（三）再按國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定第9點規定：「榮服處依本辦法第8 條規定計算申請人全家人口總收入，應依下列各款規定辦理：㈠全家人口總收入之計算，原則以稅務機關核定之最近一年所得總額為準且應以同一年度之所得清單資料計算之。……」而上開國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定，乃國軍退除役官兵輔導條例之主管機關即行政院國軍退除役官兵輔導委員會，為落實國軍退除役官兵就養安置辦法之執行，律定全部供給制安置就養之申請、審核相關作業流程，所發布之規定，同亦未違反法律保留原則及逾越法律授權，同時上開法律有開人口總收入之計算，實具合理性，本院亦予尊重。
（四）司法院釋字第443 號解釋理由書：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」依該解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而依國軍退除役官兵輔導條例第1 條及第16條規定可知，退除役官兵全部或部分供給制安置就養（同條規定其他就業、就醫、就學、優待及救等事項均同），是國家為照顧退除役官兵，使官兵在退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，就適用之對象與範圍、何者不予安置就養、何情況應予停止安置就養等，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，是前開國軍退除役官兵就養安置辦法第6 條、第8 條、第13條、第14條等規定，及國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定等，就退除役官兵就養安置行政作業時，即應適用。原告主張上開規定違反法律及憲法剝奪原告之就養給付權、既得權，顯然違法云云，參照上開說明，顯對上開給付行政性質法規有所誤會，並無理由，應先敘明。
五、兩造對事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有原告提出之原處分書、原告訴願書、被告訴願答辯書、訴願決定書、原告之夫死亡證明書、原告戶籍謄本、原告預備軍官適任證書、原告陸軍軍官離職證明書、被告81年10月28日（81）北市榮處服字第9409號文、財團法人國泰綜合醫院診斷證明書、聯合醫院忠孝院區住院診斷證明書、宏恩綜合醫院診斷證明書、天主教會耕莘醫院乙種診斷證明書、行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院診斷證明書；及被告提出之訴願決定書、原處分書、原告全家人口年度所得暨房屋土地現值統計表、被告簽呈（檔號：531 ）、原告99年3 月19日信函、被告99年3 月24日主財薪管字第0990000637號函、原告97年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告97年度綜合所得稅籍資料清單、原告財產歸屬資料清單、被告99年2 月
4 日北縣榮處第0000000000號函、原告訴願書、被告訴願答辯書、行政院國軍退除役官兵輔導委員會99年6 月9 日輔法字第0990000325號函及其附件、被告訴願答辯書、臺北縣板橋市戶政事務所99年6 月30日北縣板戶字第0990007500號函及原告之夫戶籍資料、財政部臺灣省北區國稅局臺北縣分局北區國稅北縣二字第0991036423號函、原告之子二人97 年度綜合所得稅所得資料清單暨稅籍資料清單、行政院國軍退除役官兵輔導委員會99年8 月16日開會通知單及會議資料、原告於81年向行政院國軍退除役官兵輔導委員會申請就養資料、原告個人資料列印、原告之子二人之戶籍謄本（均為影本）附本院卷及原處分卷可查；自足證為真實。
（一）原告原與訴外人華堃結婚育有二子，於81年間申請就養安置時，業與華堃離婚而單身，嗣經獲行政院國軍退除役官兵輔導委員會以81年10月23日（81）輔貳字第19899 號函並獲核准安置就養。嗣於96年7 月24日再與華堃結婚。又原告於其夫華堃97年11月16日死亡後，依法申辦領取其退休俸之半俸。
（二）依97年度計算，原告依前開安置就養於榮家之當年度可獲就養給付額為176,460 元，且依原處分卷附原告97年度所得為55,664元，另每年領有退休金半俸（即前夫華堃過世後以其妻身分領取之退休金半俸）及年終慰問金258,093元，合計313,757 元，已超過該年（97年度）榮家就養給付額度。
（三）原告與華堃育有二子，均成年，依戶籍資料記載，雖未與與原告居住在一起，但均有謀生能力。
六、經查本件原告於97年度綜合所得加計依法申請領取之前夫華堃退休俸之半俸，達313,757 元，已逾越97年度就養安置額度176,460 元，且原告之二子均已成年有謀生能力等事實詳如上述，故被告依國軍退除役官兵就養安置辦法第13條第1項所為停止安置就養之原處分，參照上開法律說明，並未違法。
（一）原告雖主張申領前夫華堃之退休俸半俸與就養安置係屬二事，被告不能因原告領有軍職退休半俸而停止原告就養安置權利云云，惟如前述，有關「就養安置」目的，乃國家為照顧退除役官兵，使官兵在退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利（福利行政或給付行政）措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關本得依權責，就適用之對象與範圍、何者不予安置就養、何情況應予停止安置就養等，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益；是國軍退除役官兵就養安置辦法第6 條、第8條、第13條、第14條等規定，以原告業已領取其先夫華堃之軍職退休半俸後，逾越97年度就養安置額度176,460 元所為原處分，於法意旨相符；原告前開泛稱被告不能因原告領有軍職退休半俸而停止原告就養安置權利云云，依法無據且無理由。
（二）又依前述按國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定第9 點規定，本件原告申領其先夫華堃之軍職退休半俸部分，核亦屬原告之總收入（即稅務機關核定之最近一年所得總額為準且應以同一年度之所得清單資料計算），是原告主張領有軍職退休半俸部分，不應計入原告收入，並推論原處分違法云云，亦對總收入定義容有誤解，應併敘明。
（三）原告又主張本件被告作成停止就養安置的國軍退除役官兵就養安置辦法第14條第1 項、第13條第1 項第2 款、第6條、第8 條第1 項違憲云云。惟查如前述上開規定並未違憲亦未違法如前述，且查原告本件原始申請被告予就養安置亦係依照前開就養安置辦法為之，是被告辯稱若原告主張本件原處分違憲，則原先就養安置亦屬違憲，本件原告之訴更無理由等語，亦合於邏輯。
（四）原告又主張請體恤原告一生為國付出賣命，沒有白拿每月13,500元，被告無端片面要拿回去，根本沒有明確的政策，政策到底在那裡？馬總統期勉退輔會應主動協助榮民解決困難，被告無端停止原告就養，請問這是政府在照顧榮民嗎？馬總統也曾說榮民是國民黨選舉的鐵票，被告在此時無端停止原告就養，難道不怕鐵票會生銹嗎？要等到年底鐵票流失了再來後悔嗎？等語，與原處分是否符合法律規定無關，且政策形成及以立法落實，乃行政權及立法權之核心，尚非司法權可以輕率介入，亦應予以敘明。
七、綜上，本件原處分以原告目前單身，而依據財政部臺灣省北區國稅局及國軍薪俸資料管制處查復所得資料統計，原告97年度所得合計313,757 元，超過當年榮家就養給付額度176,
460 元，且原告之子均已成年具謀生能力，符合就養安置辦法第6 條第4 款規定不予全部供給制安置就養之規定，乃依就養安置辦法第13條第1 項規定，予以停止就養，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告執前詞起訴主張違法，請求判決如聲明所示，並無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 陳德銘