臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1800號99年12月2日辯論終結原 告 唯翔營造有限公司代 表 人 陳俊德訴訟代理人 陳丁章 律師複代理人 何家怡 律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 范植谷（局長）住同上訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
盧仲昱 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年6 月25日訴0000000 號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國93年7 月2 日標得被告所辦理「台鐵烏日新站（站房部分）」採購案，嗣被告以訴外人梁純識為原告實際負責人，其因系爭採購案涉犯政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果，而借用他人名義、證件投標罪，經刑事判決判處有期徒刑4 月，併科罰金新台幣（下同）5 萬元，遂以99年3 月3 日鐵專工字第0990005821號函（即原處分）通知原告，將依政府採購法第101 條第1 項第
6 款規定刊登政府採購公報；又依同法第103 條第1 項第1款屬第101 條第6 款判處有期徒刑者，自刊登次日起3 年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。原告不服，於99年3 月25日提出異議，復不服被告之異議處理結果，提起申訴，經申訴審議決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告於93年7 月2 日標得被告烏日新站（站房部分）工程，
契約總價835,000,000 元；並於93年7 月21日簽訂「烏日新站站房工程」承攬契約，工程分2 階段完工，總工期380 天。被告以梁純識為原告實際負責人，執行職務涉及違反政府採購法案件，經臺灣臺北地方法院98年度易字第1405號、1818號刑事判決（下稱臺北地院刑事判決），認係違反政府採購法第87條第5 項前段，因此依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，及第103 條第1 項第1 款屬第101 條第6 款判處有期徒刑者，將刊登政府採購公報。申訴審議判斷以系爭處分依政府採購法第103 條第1 項第1 款規定停權三年，依據95年12月28日工程企字第09500477630 號函釋（下稱系爭函釋），並無違誤，惟該行政函示增加法律所無之限制，已違法律保留原則。
㈡按臺北地院刑事判決對原告依政府採購法第92條課以罰金，
則依第103 條文義規定，縱予停權處分，應適用第2 款規定停權期間為1 年，而非第1 款的停權3 年。惟原處分及申訴審議判斷卻援引系爭函釋：「政府採購法第101 條第1 項第
6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用」而認為第101 條第1 項第6 款所定要件，係以犯87條至92條之罪，經第一審為有罪判決，其解釋範圍應包含廠商本身及其代表人、代理人、受僱人或其他從業人員犯87條至92條之罪之情形，並認為倘若如原告主張，無疑將政府採購法第101 條第1 項第6款規定僅限縮於有第92條科罰金之情形，而與法條要件顯不相侔，亦無法適用第103 條第1 項所載「第6 款判處有期徒刑」、「第6 款判處拘役或緩刑」云云。按「關於人民之權利、義務者」應以法律定之，中央法規標準法第5 條第2 款定有明文。又按涉及人民權利及自由之制裁性法律，應為嚴格之文義解釋，其構成要件應由法律定之，方符憲法第23條之意旨，經司法院釋字第443 號解釋在案。是關於人民權利義務之事項若立法有所疏漏，當不得以其他法律規定之擴大解釋以概括之。查政府採購法第103 條規定「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登日起三年。……」故如原告被刊登於政府公報，自刊登公報之日起，三年內即不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，上開規定，即為制裁性法律無疑，本件所涉者乃對人民處罰之事項，自不例外。臺北地院刑事判決對原告係依政府採購法第92條科處罰金，則依第103 條第1 項第2 款科處罰金者應停權一年。而工程會前開函釋係針對政府採購法第101 條第1 項第
6 款立法意旨擴大解釋，核已與本案適用之條文第103 條無關，況縱依該函釋比附援引為「廠商之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員犯87條至91條之罪，經判處有期徒刑，該廠商即有第103 條第1 項第1 款之適用」，顯屬增加法律所無之限制，有違法律保留原則，在立法補正其疏漏前，當無引政府採購法第103 條第1 項第1 款予以處罰之餘地。而工程會亦明白依目前政府採購法第103 條文義規範，不應依第103 條第1 項第1 款停權三年，僅係因此將導致該條款無法適用而做擴大解釋；惟立法缺漏，豈容行政機關不循修法途徑解決而任意擴張解釋？!此將造成法之不安定與人民權益侵害，被告援引上開規定對原告為行政處分，殊屬違誤。
㈢被告就另案廠商凱群公司未為相同行政處分，原告質疑本案處分顯然違反行政程序法第6 條平等原則。
⒈原告承攬系爭工程站房部分，前因遲延履約而遭被告終止契
約，惟查原告遲延乃因前期工程凱群公司之站場工程遲延完工所導致，且由臺北地院刑事判決，凱群公司亦涉入其中，梁純識為凱群公司負責人，並於另案臺灣高等法院98年度上易字第695 號刑事判決有期徒刑，凱群公司判處罰金，迄今被告仍未對凱群公司做出任何處分。被告偏頗之行徑，實難令原告甘服。
⒉依凱群公司與原告之合約，其本應於93年7 月10日前完成站
場工程，並將工地清理完畢交付原告使用，然由於站場工程遲延，造成凱群公司、原告必須相互配合，共同使用同一場區施工，而原告因此延後履約進度，並向被告請求展延工期
187 天，則預定竣工日將延後至95年5 月25日，惟被告卻逕行以履約進度遲延而於95年5 月11日發函終止契約。是原告擅自片面提前終止契約，但相較於凱群公司，凱群公司站場工程不僅嚴重落後，影響原告站房工程，被告卻未終止契約，且容忍其延後高達500 多天竣工，現凱群公司亦遭刑事判決認定違反政府採購法第87條，卻亦未按同法第101 條第6款給予停權處分。
⒊核行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不
得為差別待遇」，基於行政平等及依法行政原則，被告竟二次完全未對凱群公司做出任何處分，僅一再處分原告，顯有嚴重失職及偏頗，本件採購申訴審議預審會時，被告竟以未接獲有關凱群公司法院刑事判決為由，拖延而未做出任何處分，經委員指示被告應主動積極針對凱群公司做出處分，以維公信，迄今仍未聞任何消息，倘凱群公司得以全身而退、未遭停權處分，則亦應基於平等原則，撤銷對原告之處分等語。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
三、被告則以：㈠按政府採購法第9 條第1 項前段、第10條第2 款規定：「本
法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」、「主管機關掌理下列有關政府採購事項︰……二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。」，行政院公共工程委員會自有權為政府採購法為解釋。次按「 意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證
件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」、「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。」政府採購法第87條第5 項、第92條、第101 條第1 項第6 款分別定有明文。查法人無法自為法律行為，必借由其意思機關即其代表人或委由其代理人對外為意思表示。是廠商之代表人因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即應依同法第92條之規定負刑事責任，僅其處罰限於該條之罰金，蓋刑罰之處罰原則上係以自然人為對象，法人則屬例外，且刑罰之主刑中，生命刑、自由刑對法人亦無從適用，僅罰金有其適用。是廠商之代表人，因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101 條第1 項第6 款之要件，該廠商即有該條款之適用。系爭函釋意旨與政府採購法第101 條第1 項第6 款之立法目的無違，其形式與實質均屬合法，原告主張並不足採。
㈡原告實際負責人梁純識及原告既分別遭臺北地院刑事判決以
違反政府採購法第87條第5 項及第92條規定論罪科刑，被告依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，通知原告欲將其刊登政府採購公報，於法自無不合。
㈢至於原告指稱被告未對另一廠商凱群公司停權，有違平等原
則乙節，核與原告有無符合政府採購法第101 條第1 項第6款要件無涉，尤其上開刑事判決所涉採購案並未以凱群公司名義投標，故凱群公司並未被依政府採購法第92條規定起訴及判刑；臺灣高等法院98年度上易字第695 號刑事判決部分被告則已依法處理，原告主張亦不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原處分、申訴審議判斷書、臺北地院刑事判決附卷可稽，洵堪認定。兩造主要爭點在於：被告援引系爭函釋是否增加法律所無之限制？本件是否違反平等原則？
五、經查：㈠按政府採購法第101 條第1 項第6 款規定「機關辦理採購，
發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」第87條第5 項前段規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣
100 萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」、「依前條第
3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條第1款至第5 款情形或第6 款判處有期徒刑者，自刊登之次日起
3 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第101 條第7 款至第14款情形或第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」為同法第103 條第1 項所明定。
㈡查系爭函釋內容謂：「依政府採購法第101 條第1 項第6 款
立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」按政府採購法第87條至第91條則係以自法人為處罰對象，為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之該自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定亦負有刑責，應處以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，是廠商之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第1 審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101 條第1項第6 款之要件，而有該條款之適用。雖原告主張政府採購法第101 條第1 項第6 款，必以行為人為廠商本身為要件；而原告為公司法人，僅代表人之行為方能認係原告之行為。惟按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（改制前行政法院52年度判字第345 號判例意旨可資參照）；而「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力」、「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意過失時，債務人應與自己之故意過失負同一責任。」民法第103 條第1 項、第224 條定有明文；又行政罰之目標在維持行政秩序，以維持公共利益，因此行政責任之內涵，視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵，俾截阻受管制對象將責任諉由第三人承受之可能性。是廠商之實際負責人（從業人員）因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101 條第1 項第6 款之要件。再觀之政府採購法第103 條第1 項規定「依前條3 項規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條……第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。……二、有第10
1 條……第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起
1 年。」已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，而廠商不可能被判處有期徒刑，足見第10
1 條第6 款所謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則政府採購法第103 條第1 項第1 、2 款之區分將無實益。依上開說明，系爭函釋與政府採購法第101 條第1項第6 款之立法目的無違，且按政府採購法第9 條第1 項前段、第10條第2 款規定，行政院公共工程委員會係有權解釋之主管機關，本件自得援用。準此，原告以上開刑事判決雖對其從業人員判處有期徒刑，但對原告僅依政府採購法第92條規定科罰金40萬元，減為罰金20萬元，原告未受有期徒刑之宣告，無須就「代表人、代理人、受雇人或其他從業人員」所犯同法第87條之罪，經第一審為有罪判決之行為，負其行政法上之違章責任，故應適用本法第103 條第1 項第2 款規定，停權時間應為1 年，自無可取。
㈢本件原告得標系爭採購案，契約總價835,000,000 元；並於
93年7 月21日與被告簽訂「烏日新站站房工程」承攬契約，總工期380 天。嗣原告實際負責人梁純識，因執行職務涉及違反政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果，而借用他人名義、證件投標罪嫌，經臺北地院刑事判決判處有期徒刑4 月，併科罰金5 萬元確定；被告則因其從業人員執行業務，犯上開政府採購法之罪，經科罰金20萬元。判決理由載：「五、論罪科刑：（一）核被告梁純識、王碧珠所為，均係犯政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果，而借用他人名義投標罪，……。再按廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金，政府採購法第92條定有明文。被告『梁純識、張立雍分別為唯翔公司、安倉公司之實際負責人』，屬於上開公司之從業人員，渠等因執行職務而分別犯政府採購法第87條第5 項前段、後段之罪，唯翔公司、安倉公司自應依同法第92條規定，分別科以政府採購法第87條第5 項所定之罰金刑。」（見本院卷頁68）。則被告係以原告之從業人員（實際負責人）梁純識犯政府採購法第87條第5 項前段之罪，經臺北地院為第一審有罪判決而處有期徒刑確定，依前揭說明，被告對原告為停權處分，並無不合。從而，被告依政府採購法第101條第1 項第6 款及第103 條第1 項第1 款規定，以原處分通知將原告刊登政府採購公報，並自刊登之次日起3 年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，核無違誤。
㈣至原告稱被告就另一廠商凱群營造股份有限公司未為相同停
權之處分，有違行政程序法第6 條平等原則乙節，經查被告已於99年6 月22日以鐵材工字第090017889 號函，對訴外人凱群營造股份有限公司作出處分，訴外人凱群營造股份有限公司提出異議後，被告業於99年8 月24日以鐵材工字第0990023098號函回覆完畢，此有上開函件附卷可稽（見本院卷頁
79、80），故原告主張，為不可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告所為原處分及異議處理結果並無違法，審議判斷決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱