臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1831號99年11月18日辯論終結原 告 庫馬有限公司代 表 人 江嫩俤（董事）住同上訴訟代理人 陳佳瑤 律師
鄭佑祥 律師複代理人 林盛煌 律師被 告 法務部代 表 人 曾勇夫（部長）訴訟代理人 熊南彰 檢察官上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國99年7 月9 日院臺訴字第0990098430號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以訴外人呂宏昌自民國（下同）87年8 月1日起迄今擔任臺北縣中和市市民代表，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2 條所定公職人員，其配偶呂苓英君於97年5 月21日至98年4 月16日間擔任原告之負責人，原告則屬同法第3 條第4 款所定關係人，依同法第9條規定，原告於呂宏昌君任職臺北縣中和市市民代表期間，不得與受呂宏昌君監督之機關即臺北縣中和市公所（下簡稱中和市公所）為承攬等交易行為，惟原告卻於97年10月14日向中和市公所標得臺北縣中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理採購案，得標金額為新臺幣（下同）31,200,000元，於97年10月27日簽約，至98年4 月16日止原告已繳付中和市公所權利金7,800,000 元，違反利益衝突迴避法第9 條規定，被告乃依同法第15條、行政罰法第8 條及第18條第3款規定，以99年4 月7 日法利益罰字第0991103585號處分書處以交易行為金額1 倍之二分之一之罰鍰3,900,000 元（下稱原處分）。原告不服，以其所經營管理之公有秀山公園地下停車場屬巨額勞務採購，開標過程由臺北縣政府監辦，停車場營運管理主管機關為臺北縣政府交通局，市民代表呂宏昌與臺北縣政府應無監督關係，更無利益衝突迴避法第9 條規定之適用。此次委外招標採最高標之決標方式，原告參與投標，標金比底價高出5,329,248 元，增加公所收益，何來利益衝突云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）依利益衝突迴避法第9 條規定之立法意旨，並非所有之公職人員及關係人一律禁止參與該公職人員服務機關或其所監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，被告及訴願決定就該條文所為之擴張解釋，顯屬不當：
１、按利益衝突迴避法第5 條規定，該法欲規範之對象，並非泛指所有之公職人員及其親屬一律禁止參與該公職人員任職機關或其所監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，此觀之法文即明，否則即有侵害憲法保障人民之工作權及財產權。
２、次按同法第9 條之立法意旨，即係因公職人員或其關係人如與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，該公職人員於執行職務時，極有可能以作為或不作為方式，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，為有效遏止貪污、不當利益輸送特制訂此規定禁止公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，此由該法第1 條第1 項規定復得佐證。
３、是以，利益衝突迴避法第9 條規定實與公職人員執行職務應予利益迴避之情況有關，因之，適用該條文時，仍應回歸該法第5 條之規定。因之，依上開規定，並非所有之公職人員及關係人一律禁止參與該公職人員服務機關或其所監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地。被告處分書及訴願決定均認原告係因違反不得與公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為之義務而受罰，核與該採購案之兼辦、營運管理機關無涉云云。查呂苓英於97年5 月21日至98年4 月16日間擔任原告之負責人，而原告同時於其負責人之配偶呂宏昌任職臺北縣中和市市民代表期間，向中和市公所標得臺北縣中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理採購案（下稱系爭採購案），然本件尚無公職人員及呂宏昌執行職務應予利益迴避或有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之情況，故原處分書及訴願決定顯與前揭法文意旨有違，與法不合，要無足採。
（二）被告罔視系爭採購案係依據政府採購法成立之事實，竟以利益衝突迴避法處罰原告，限制原告工作權與自由權：
１、被告以原告違反利益衝突迴避法第9 條規定處罰原告，然查利益衝突迴避法之規定僅寥寥24條，立法時間雖晚於政府採購法，然後者條文在87年公布時即達114 條，且迄今已經與時俱進地進行3 次修改，而利益衝突迴避法卻多年來未曾有任何修改。今被告僅以利益衝突迴避法一條略嫌簡單之規定認定原告違法，不論系爭採購案之成立所有程序全然符合政府採購法乙節，容有欲強加處罰予原告，而不細究有利於原告之其他事實與法律之嫌。實則，政府採購法與利益衝突迴避法兩者所欲規範者乃同一之精神，均係以促進廉能政治、端正政治風氣、以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送等為目的。兩者目的既然相同，則自不得僅視利益衝突迴避法之規定，而忽視採購機關依據政府採購法之法律程序所進行之採購案，否則不啻認為政府採購法效力低於利益衝突迴避法？亦或，類如本件原告與採購機關中和市公所間依據政府採購法所為符合法律規定之行為，亦可以因利益衝突迴避法之一條簡略之規定而全然抹煞，所有合法程序徒成惘然，中和市公所招標之公信力何在？如按被告所認，則原告僅因具有關係人之身份，故無論政府採購法之規定如何之公開、公平與合法，亦無任何機會與其他人進行公開競爭，容已經侵害人民憲法所，保障之工作權，蓋因在政府採購法如此規範完整之法規下，賦與不區分是否為公職人員關係人一個公開、公平競爭之機會，亦將受到利益衝突迴避法第9 條之拘束。則一般百姓是否也將因為其家人參與公職，而限制了其己身之工作權以及自由權？吾人相信人民工作權與自由權乃係受憲法保障之基本人權，對此些權利之限制除必須符合法律保護原則外，亦必須探究法律之內在規範意旨，非僅以字面解釋為斷。而本件既已依據政府採購法規定進行選定承租商之程序了，則當已排除不當利益輸送或者內線交易等不公平、不公開之情況，此時應即對利益衝突迴避法第9 條進行縮限解釋，而不應該僅以字面解釋，將本件也適用於該條範圍內。
２、總上，被告棄置不論本件其他事實與法律規定，而逕為不利於原告之規定，漠視本件已經依據政府採購法進行採購程序之事實，將利益衝突迴避法效力凌駕於政府採購法之上，未審究如此適用法律是否會限制公職人員之關係人之工作權以及自由權，適用法律誠有違誤。
（三）政府採購法為利益衝突迴避法之特別法，利益衝突迴避法亦非公職人員之關係人之基本法：
１、按公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定，利益衝突迴避法第1 條第2 項定有明文; 次按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，同法第9 條亦有明文；又廠商或其負責人與機關首長有配偶、三親等以內血親或姻親、同財共居親屬之情形者，不得參與該機關之採購，但本項之執行反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之，政府採購法第15條第4 項復有規定。政府採購法第15條第4 項規定不得參與政府採購案之主體(機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬) ，較利益衝突迴避法第
2 條、第3 條第1 款至第3 款所適用之主體( 公職人員本人、配偶、共同生活之家屬、二親等以內親屬) 範圍嚴格，應屬利益衝突迴避法之特別規定。故利益衝突迴避法應僅為公職人員利益衝突迴避之基本法，而非公職人員之關係人利益衝突迴避之基本法。政府採購法既然為政府採購之特別法，則踐行該法所有程序並已簽約且執行之原告，即無據利益衝突迴避法論處之理，而應交政府採購法規範。最高行政法院97年度判字第1062號判決可資參照。
２、按行政程序法第4 條之規定，基於特別法優於普通法之法理，政府採購法第15條規定優先於利益衝突迴避法之規定。故適用政府採購法之採購案關於利益迴避應無適用利益衝突迴避法之規定自明，被告未顧及系爭投標案係適用政府採購法規定之特殊性，逕以利益衝突迴避法第9 條規定處分原告顯為適用法令錯誤。
３、綜上，利益衝突迴避法既然非公職人員之關係人利益衝突迴避之基本法，則完成政府採購法所有程序並已簽約且執行之本件，即應適用政府採購之特別法即政府採購法，而非利益衝突迴避法。且依據上開最高行政法院判決可知本件既已簽約，當然屬私法領域，而非公法領域。因此，被告以利益衝突迴避法規定處罰原告容有違誤。
（四）被告之所為之罰款處分顯然違反信賴保護原則，而使原告遭受不可預計之負擔或喪失利益，理應撤銷原處分，才符憲法保障人民權利之意旨：
１、按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止( 行政程序法第119 條、第120 條及第12
6 條參照) ，即行政法規( 包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則) 之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，才符憲法保障人民權利之意旨，此有司法院釋字第525 號解釋闡釋甚明。
２、次按行政程序法第8 條規定，信賴保護原則之內涵乃指：因國家從事一個使人民產生信賴之行為，人民基此信賴而展開具體運用財產處置之行為，而使人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，且如國家行為非基於保護或增進公共利益之必要或對人民損失之利益予以補償後，此種行為即不得為之( 參最高行政法院92年度判字第494 號判決) 。
３、查本件原告向中和市公所標得系爭採購案時之負責人呂苓英與中和市民代表呂宏昌固為夫妻，然原告於97年10月與中和市公所簽訂系爭採購案契約，係參與中和市公所之公開招標，同時計有志茂、中信、暉晟、及原告共四家公司參與投標，經政府採購法相關程序審查通過，得標後始與中和市公所簽訂系爭委託經營契約，並非未經任何審查程序，即與中和市公所簽訂系爭委託經營契約。因此，本件系爭採購案係依政府採購法相關程序審查通過，中和市公所顯已創造一個同意原告承租之信賴基礎，原告因不講繁雜之行政法規，自認既已通過審查程序，進而得標取得承租資格，於97年10月27日與中和市公所簽訂系爭委託經營契約，而中和市公所身為行政機關，亦無任何反對之表示，以致原告善意信賴。其具有承租系爭路外停車場資格無疑，因而著手進行停車場規劃等後續行為，然被告竟於99年4 月7 日，即簽訂系爭委託經營契約近2 年後，始以違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定為由，對原告罰鍰
390 萬元，顯然違反信賴保護原則，洵屬無理。
４、再者，招標機關中和市公所依政府採購法進行招標之作業，並於投標過程要求原告出具投標廠商聲明書，然依該份聲明書內容所載，尚無原告應知悉並聲明「廠商並無涉及違反公職人員利益衝突迴避法第9 條」之規定，自原告97年10月14日提出後，招標機關亦無任何異議，繼而原告與招標機關簽訂系爭委託經營契約，然被告卻嗣後以該機關對於其作成處分所依據不明確法令做函釋令解釋，進而以該函釋為據裁罰原告，故被告違反上開法文及實務見解之意旨，並未依法兼顧規範原告信賴利益之保護，不符憲法保障人民權利之意旨。
（五）對於本案，原告非出於故意或過失之行為應不予處罰：
１、行政罰法於94年2 月5 日經總統公布，95年2 月5 日施行，行政機關於95年2 月5 日以後，對於違反行政法義務之行為為行政處罰時，除各該處罰之法律規定外，並應適用行政罰法之規定，否則其適用法令即難謂合法。
２、按違反行政罰法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰，行政罰法第7 條第1 項定有明文，且行政罰法為提昇人權之保障，不採司法院釋字第275 號解釋之推定過失責任，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之主觀上故意過失負舉證責任，否則即無法證明行為人主觀上有可非難性及可歸責性，而應不予處罰。又關於行政罰則之規定，係就國家公權力干預行政事項而為規範，故僅得於法律上對於處罰之內容、目的、範圍等要件均有明確規定，而使行為人可得預見之情況下，始得為行政處罰，才符法治國原則，因此行為人是否具有「應注意」之義務？或具有可罰之期待可能性，應以「法律規範」之規定為判斷標準，而不應以「行政函釋」內容作為具有注意義務之認定標準( 司法院釋字第508 號解釋蘇俊雄大法官之部分不同意見書) 。
３、被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋，公職人員利益衝突迴避法僅以「故意」行為為處罰對象。是故公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月12日號公布，然因宣導效果不彰，原告不知此規定，且依政府採購法參與投標時，亦未遭告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉及利益衝突之可能，顯見原告欠缺主觀故意，不應處罰。
４、有關縣( 市) 政府辦理採購時，由縣( 市) 議員或其關係人得標是否違法之疑義，被告係於93年11月16日始以法政決字第0930041998號函首度就民意代表機關對縣政府是否屬監督機關加以解釋，姑不論其解釋內容是否合理及有無過度擴張解釋，由此可見利益衝突迴避法第9條所謂「受其監督之機關」所指為何，確有疑義，且原告於投標聲明書中並未有公職人員利益衝突迴避法第9 條之規定，原告無從知悉及預見，縱使有上開函釋，亦無從據以推論原告行為時即具備主觀故意或過失。原告行為時既無從知悉並預見該函釋之作成，自無明知違法仍為之違法故意，不因事後函釋作成即得推論「行為時原告知悉其所為違法」。
５、利益衝突迴避法雖於89年7 月即公布施行，該法第2 條規定並非適用於全體之公務人員，僅限於一小部分需依公職人員財產申報法申報財產之公職人員，以此觀之，縱為公務人員，亦未能詳知本法，政府相關單位並未做適當之宣傳，故原告前負責人、利害關係人及職員均未知悉有該法規定，原告實欠缺違法性之認識。原告因不諳繁雜之行政法規，且系爭行為業經中和市公所依政府採購法相關法規及程序審查通過，主觀上自認具有承攬系爭事務之資格，無違反公職人員利益衝突迴避等違法情事。按行為人是否有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可依其利害關係人具有公職人員即率予推定，故縱認原告違反行政法上義務，惟因非出於故意或過失，即不因加以處罰。
６、綜上，原告並非出於故意或過失，依行政罰法第7 條規定，應不予處罰，被告自始未舉證證明原告有何違反行政法上義務之故意或過失，遂對原告為行政處分，顯無理由。
（六）綜上所陳，原告向中和市公所投標時，尚無違反利益衝突迴避法第9 條，且原告亦經中和市公所依政府採購法採最高標之決標方式得標，招標機關亦無任何異議，繼而與原告與招標機關簽訂系爭採購案契約，應受信賴保護原則之保障，故本件被告之原處分及訴願決定顯有重大瑕疵。原告依法提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）原告起訴主張略以：
１、依利益衝突迴避法第5 條規定可知，該法所欲規範之對象並非泛指所有公職人員及其親屬一律禁止參與該公職人員任職機關或所監督機關之採購案，故於適用該法第9 條之規定時，仍應回歸同法第5 條之規定。本件並無公職人員呂宏昌執行職務應予利益迴避或有利用職務之便，圖其本人及關係人利益之情形，自未違背利益衝突迴避法第9 條規定。
２、政府採購法第15條第4 項已規定不得參與政府採購案之主體﹙機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親、共同生活之家屬﹚，較諸利益衝突迴避法第2 條及第3 條規定內容，範圍嚴格，自屬利益衝突迴避法之特別規定，而應優先適用。原告依政府採購法之規定參與投標並得標，程序公開且無不法，應無本法之適用餘地，否則即屬侵犯人民之工作權、自由權，並悖於信賴保護原則。
３、按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7 條第1 項定有明文，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人主觀上故意過失負舉證責任。利益衝突迴避法法雖於89年7 月12日公布施行，惟宣導效果不彰，原告不諳該法，於參與標案時，未受告知有違法之虞，相關招標文件亦未揭露前情，主觀上欠缺違法性認識，不應受罰。
（二）惟查：
１、利益衝突迴避法立法精神係在避免瓜田李下之嫌及不當利益輸送，此由立法之初，行政院送請立法院審議之本法草案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為。」並於立法理由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等詞；然立法委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買，毋庸直接向台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上」等文字刪除，足見利益衝突迴避法係道德規範極強之法律。基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非該法所許。原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰，而利益衝突迴避法第5 條係就「利益衝突」一詞所為定義，要與第9 條之規範要件無涉，亦即該法第9 條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果為前提要件。原告主張適用利益衝突迴避法第9 條時亦應回歸適用第5 條規定，方符規定云云，與該法立法之政策目的有所扞格，尚非允當。
２、依政府採購法第1 條規定，與利益衝突迴避法為促進廉能政治、端正政治風氣，建利公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的及規範意旨，截然不同，自無依循政府採購法規定即得排除本法適用之法理可言。再政府採購法第15條第2 項雖有機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避之規範，惟乏違反該規定之處罰明文；反觀利益衝突迴避法第1 條第2 項已明定「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定」，自可認該法係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範。復以政府採購法就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範，而利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規定，較諸政府採購法之適用範圍及規範對象更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法規定裁處。況本件採購案雖經招標機關審查通過，惟相關辦理採購業務之人員對於構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實並未實質調查，難認有何信賴基礎可言，尚未違背信賴保護原則。原告主張政府採購法與利益衝突迴避法發生競合時，應優先適用特別法之政府採購法云云，實有所誤解。
３、成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，有被告93年5 月4 日法政字第09 30006395 號函足供參照。矧原處分業以原告不諳法令而予酌減罰鍰，詎其猶主張欠缺違法性認識，進而主張免責，要非可取。
（三）綜上所述，原告前開所陳，委無足採，本件原告之訴應無理由，爰為此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」第3 條規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9 條規定：
「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定：「違反第九條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。」。行為時公職人員財產申報法第2 條第1項所定人員計有11款，其中第9 款規定：「各級民意機關民意代表」。因此利益衝突迴避法所稱之公職人員，為公職人員財產申報法第2條所第1項所規定之人員乃立法明文，原告指稱，利益衝突迴避法亦非公職人員之關係人利益衝突迴避之基本法，並推論原告代表人為公職人員關係人，不適用利益衝突迴避法云云，對法令之適用容有誤會。
（二）次按公職人員利益衝突迴避法之主管機關即被告於93年11月16日以法政決字第0930041998號函釋公職人員利益衝突迴避法第9 條「受其監督」之機關時略以：「……又縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2 項各定有明文，縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關。準此，縣議員本人或其女兒擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業依法即不得與縣政府為買賣、租賃及承攬等交易行為。」。上開行政釋示固屬主管機關就其職當之法規涵義所表示之法律見解，雖尚認屬法官裁判所依據之法規範範疇，然㈠參考公職人員利益衝突迴避法之立法目的在使公職人員廉潔自持，加強人民對政府施政的信心，且設置利益衝突迴避制度，以防範各類與執行職務之公職人員有密切關係之人進行不當利益輸送（參見該法第1 條及立法草案總說明，且各國雖然少以專法規範，但參考我國政治及社會環境，認應設專法特別規範包含民意代表等公職人員之利益衝突迴避問題。㈡依照地方制度法第36條、38條及第
48 條 第2 項規定，縣（市）議會得議決縣（市）預算、決算之審核報告；縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行；縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；從而縣（市）議員既依法可籍由議決議案及預算、決算，並有質詢等權限，上開主管機關即被告，認為縣（市）議員可行使法定職權監督縣政府預算及施政作為，並解釋縣（市）政府即係受縣（市）議員監督之機關，即屬合理（rational）的解釋。㈢考量公職人員利益衝突迴避法有關公職人員、關係人、利益利益衝突的定義（該法第2 、3 、4 、5 條），及第10條第1 項第1 款民意代表有迴避義務者，不得參與個人利益相關議案之審議及表決等明文，亦可得出立法者訂立公職人員利益衝突迴避法第９條時，並未將民意代表的議會監督排除在外之結論。㈣故上開行政釋示所為公職人員利益衝突迴避法第9 條（「受其監督」）之合理解釋，本院予以尊重。從而各級民意機關民意代表及其關係人，均有利益衝突迴避法相關規定之適用。原告主張民意代表之關係人不適用利益衝突迴避法云云，亦有誤解。
（三）「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」行政罰法第8 條及第18條第3 項亦定有明文。
五、兩造對事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有原告提出之臺北縣中和市公所公有秀山公園地下停車場委託經營管理合約書、臺北縣中和市公所開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄、原告標單、臺北縣中和市公所公有秀山公園地下停車場委託經營管理投標須知及招標補充說明書、原處分書、原告投標廠商聲明書；及被告提出之臺北縣政風處98年6 月17日北政四字第0980477172號函及其附件、被告98年12月24日法政決字第0981117024號函、被告98年12月24日法政決字第0981117025號函、原告99年1 月4 日函、臺北縣政風處99年
1 月22日北政四字第0990057478號函及其附件、臺北縣中和市第六屆市民代表選舉當選人名單及公所網路資料、呂宏昌臺北縣政府個人戶籍資料表、原處分書及送達證書、訴願決定書、原告臺北縣政府營利事業登記證、經濟部98年4 月16日經授中字第09832101320 號函、臺北縣停車場登記證（北縣附停登字第2714號）、臺北縣中和市公所公有秀山公園地下停車場委託經營管理合約書、臺北縣中和市公所開標/議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄、臺北縣中和地區農會中和市公庫保管品寄存證、原告第一期權利金及各期租金繳款書、行政院公共工程委員會98年9 月24日工程企字第09800415530號函（以上均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）原告負責人於98年4月16日始由呂苓英變更為江嫩俤。
（二）原告於97年10月14日參與台北縣中和市公所辦理「公有秀山公園地下停車場委託經營管理」勞務採購案投標，並以31,2000,000 元得標，嗣於97年10月27日與台北縣中和市公所簽立契約，履約期限自97年11月1 日至99年10月31日期限二年，原告依約應於契約經營管理權移轉日起同時計算權利金，權利金總額為3,120 萬元，共分八期繳納（每期三個月），自97年10月25日起（前）每期繳納390 萬元予台北縣中和市公所（參見本件地下停車場委託經營契約第三條，原處分卷第21頁）；其中原告於97年10月間投標當時之投標廠商聲明書聲明事項欄內，並未要求原告聲明「廠商並無涉及違反公職人員利益衝突迴避法」之相關規定。
（三）行政院公共工程委員會以98年1 月23日工程企字第09700533210 號函釋略以：公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱利衝法）第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條並規定：「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」至於公職人員及其關係人之定義，利衝法第2 條及第3 條分別已有規定。茲為建立過濾機制，避免廠商違反利衝法，爰修正投標廠商聲明書，增列第10項，由廠商聲明其是否屬利衝法第2 條所稱公職人員及第3 條所規範之關係人，涉及違反利衝法第9 條規定情形。嗣政府採購法主管機關乃公告訂頒修正之「投標廠商聲明書」範本，並加列上開聲明。
（四）被告98年12月24日法政決字第0000000000書函通知台北縣政府政風室略以，本件原告公司自97年5 月21日至98年4月16日間方為利益衝突迴避法所稱之關係人，則自98年4月17日起，原告公司即非利益衝突迴避法之關係人，則為明確認定本件應處罰鍰金額（即庫馬公司與中和市公所就本件交易所支付之實際交易金額），請協助計算庫馬公司於得標簽約，自97年11月1 日起至98年4 月16日止，已支付與中和市公所及中和市公所支付與該公司之金額等語。嗣臺北縣政府政風處以99年1 月22日北政四字第09900574
78 號函覆被告略以：本件採購案原告履約至今已繳納5期權利金（並附繳款書資料如附件7 ），至98年4 月16日變更負責人止，原告公司繳納金額共計7,193,333 元（3,90 0,000第一期+0,900,000X76 90第二期履約76天）予中和市公所公庫。另敘明原告因公職人員財產申報法修訂之故，於新法實施後約14日即以關係人之身分參案內標案之投標進而得標……，似有行政程序法第9 條及行政罰法第8 條之適用；爰建請考量是否得免予裁罰或減輕裁罰等語（見原處分卷第81-88 頁以下，附件7 則為第156-16
1 頁）。
六、查本件原告於97年10月間，參與投標且得標後，並與中和市公所簽立中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理契約時，當時原告之代表人呂苓英係中和市民代表呂宏昌之妻為利益衝突迴避法之關係人，至98年4 月16日止原告代表人呂英苓解任時止，原告依上開契約業已繳付中和市公所權利金超過700 萬（並非原處分認定之790 萬元，理由詳後述）元，參照上開法令說明，被告認原告違反利益衝突迴避法第9條規定，並依同法第15條、行政罰法第8 條及第18條第3 款規定所為裁罰（從輕裁罰）處分，並無不法。
（一）原告雖辯稱適用利益衝突迴避法第9 條規定，仍應回歸同法第5 條之規定，即必也限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地云云。然查：
１、利益衝突迴避法如前述，乃為為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，及有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送所制定；故利益衝突迴避法所稱利益衝突，依同法第5 條規定，即指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，均包括在有；從而公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，若不予迴避而發生「不當利益輸送」之發生，自與利益衝突迴避法立法意旨相違。經查本件原告於行為時之代表人為公職人員中和市民代表呂宏昌之妻即利益衝突迴避法之關係人，而呂宏昌因任職中和市議會，對於受其監督之中和市公所與原告間，簽立中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理契約時，依法應迴避而不迴避，同時亦已依約繳付中和市公所權利金超過700 萬元；參照上開說明，亦有發生不當利益輸送情事，為利益衝突迴避法欲規範之範圍，從而原告前開辯解並不足採。
２、又「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」公職人員利益衝突迴避法第1條第2 項定有明文。而政府採購法第15條第4 項規定不得參與政府採購案之主體（機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬），較公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第1 款至第3 款所適用之主體（公職人員本人、配偶、共同生活之家屬、二親等以內親屬）範圍廣泛，為公職人員利益衝突迴避法之特別規定。然查違反政府採購法第15條規定，並無任何罰則，反觀公職人員利益衝突迴避法第1 條第2項 則明定公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用公職人員利益衝突迴避法之規定；從而違反政府採購法第15條之規定，並無罰則，解釋上即非屬較公職人員利益衝突迴避法嚴格之規定，進而遇有兩法競合之情況時，應直接適用公職人員利益衝突迴避法相關規範。且查本件行為時原告之代表人與中和市民代表呂宏昌為夫妻，核屬關係人亦詳如前述，是原告與受呂宏昌監督之中和市公所簽立中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理契約，當然有利害衝突；原告認本件不符合利益衝突迴避法第5 條規定，無利害衝突云云，容有誤會，亦應敘明。
３、再查利益衝突迴避法立法精神係在避免瓜田李下之嫌及不當利益輸送，此由立法之初，行政院送請立法院審議之本法草案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為。」並於立法理由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等詞；然立法委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買，毋庸直接向台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上」等文字刪除，足見利益衝突迴避法係道德規範極強之法律。故被告辯稱「基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非該法所許；本件原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰，而利益衝突迴避法第5 條係就「利益衝突」一詞所為定義，要與第9 條之規範要件無涉，亦即該法第9 條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果為前提要件，原告主張適用利益衝突迴避法第9 條時亦應回歸適用第5條規定，方符規定云云，與該法立法之政策目的有所扞格，尚非允當」等語，亦與本院前開見解相符，可以採用。
（二）再按憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」是以，基本權之限制，如符合上開要件，非不得為之。核公職人員利益衝突迴避法之訂定，係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，有其高度公益性。其所限制者，係針對現職且擔任重要決策或易滋弊端業務之公職人員，而非一般人民，有其權利限制範圍之適當性，另鑑於公職人員利益衝突迴避法所定義務要求，尚非如一般倫理性規範（例如不得殺人、竊盜）具有法感情之普遍性，是以立法時就違反者未施以刑罰制裁，而僅課予行政罰鍰，亦符合必要性及比例性，故原告稱本件原處分有限制原告工作權與自由權之違法云云，亦不足採。況查原告即便不參與本件投標案，仍可從事其他停車場經營業、日常用品批發業、電子材料批發業、電腦及事務性機器設備批發業等（原告公司登記事項卡上認載營業項目），且除中和市公所以外，其他行政機關並未對原告公司設有特別之限制者，或其他任何第三人為交易，故原告主張本件裁罰，限制原告工作權與自由權云云，亦無理由。
（三）原告雖告另主張政府採購法為利益衝突迴避法之特別法，本法亦非規範利益衝突之基本法，自應依政府採購法之相關規定云云。然查：
１、政府採購法之立法目的在於「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」，確保政府採購程序之公平與公正，其中政府採購法第15條所規定承辦、監辦採購人員迴避等事項，雖目的也是在確保避免不當利益輸送之情況，但其規範目的仍不脫政府採購法之立法目的也即「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」；而利益衝突迴避法所規範者較為廣泛，泛指公職人員執行職務時所可能產生利益衝突之情況，公職人員及關係人均應迴避之。是以，該二法律規範目的與立法目的均不相同，並無所謂普通法與特別法優先適用與否之問題，是原告稱原處分違反行政程序法第4 條規定云云，本不足採。
又公職人員利益衝突法所禁止之交易行為亦不因係依政府採購程序辦理而不予適用，是原告主張其係依政府採購法合法取得系爭委託經營管理合約，無從預見另有公職人員利益衝突迴避法適用可能，並不可採。
２、次按行政程序法第8 條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：⑴有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。⑵有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。⑶行政機關欲去除信賴基礎。經查本件系爭停車場委託經營管理合約之交易行為係經由依政府採購法所定程序辦理之招標程序，原告投標後得標，而與中和市公所簽訂系爭採購契約，且依行政院公共工程委員會98年9 月24日工程企字第0980041553
0 號函釋，亦認為原告此情形，因行為當時未要求原告在廠商聲明書聲明無公職人員利益衝突迴避法相關情事，故本件並無政府採購法第50條第1 項第7 款之適用而已。並不能據以免除原告違反利益衝突迴避法之適用。且查政府採購法與利益衝突迴避法為二目的不同之法規，並無特別法與普通法之區別，是原告自不能以未違反政府採購法為由，對被告主張受信賴基礎而應受信賴保護，參照上開說明，因利益衝突迴避法與政府採購法二者規範目的不同，亦無特別法及普通法關係，是原告不能以政府採購法不罰，於本件違反利益衝突迴避法案件即有信賴基礎，而不應裁罰；因此原告此部分信賴保護之主張亦無理由。
３、再查政府採購法雖先於公職人員利益衝突迴避法制定，如公職人員利益衝突迴避法第9 條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故原告主張應政府採購之交易行為，非屬公職人員利益衝突迴避法第9 條禁止之交易行為之前開信賴保護等推論，亦難認屬有據。
（四）原告再主張本件並無故意或過失不應處罰云云。惟：
１、查利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統以（89）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行，至本件原告97年10月間行為時業已施行逾8 年，衡情難謂對於施行多年之公職人員利益衝突迴避法上開相關規定毫無所知，況法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原告徒以系爭契約業經政府採購法相關法規及程序審查通過，主觀上欠缺故意或過失，不應處罰云云，本不足採。
２、次按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言，二者原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其判斷標準。且鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益，因此行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下（參見最高行政法院97年度判字第880 號判決意旨即採相同見解）。查本件原告對為關係人及與中和市公所簽立系爭中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理契約等而「違反行政法上義務之構成要件」之「事實」並未有任何誤會，故被告稱原告縱無故意，至少亦有應注意而不注意之過失等語，即屬有據；從而原告稱無故意、過失不應處罰云云，並不足採。
七、本件原告之主張雖均不足採，惟按「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」行政訴訟法第133 條定有明文。次按依利益衝突迴避法第15條規定之罰鍰，乃依照各「該交易行為金額」為基礎事實計算裁量，是若對交易行為金額認定有違誤，則依據該錯誤交易金額所計算出來之罰鍰裁罰部分，自亦失所附麗，而應予撤銷。
（一）查本件臺北縣中和市市民代表呂宏昌之配偶呂苓英，自97年5 月21日至98年4 月16日間任原告代表人，原告於上開期間方為利益衝突迴避法所稱之關係人；而本件系爭臺北縣中和市公有秀山公園地下停車場委託經營契約，則自97年11月1 日起生效，參照上開地下停車場委託經營契約第三條規定，原告依約自97年11月1 日起至98年4 月16 日止，應支付且已支付中和市公所權利金即本件交易金額為7,193,333 元（3,900,000 「第一期自97年11月1 日起至98年1 月31日止為三個月」+3,900,000X76 90「第二期履約期為76天，即自98年2 月1 日起至4 月16日止計二月16日合計76日」= 7,193,333 ）。
（二）次查原告雖然對上開關係人交易金額不爭執，然如前述，此部分事實認定本件本得依職權調查事實，爰本院請被告將原處分卷攜回計算本件交易金額為何為原處分之7,800,
000 元，惟被告再經調查後仍陳稱：「97年11月1日 至98年4 月16日之間，因第三期沒有滿，被告不予計入，對當事人有利。」，故認本件交易期間橫擴三期，本件依當事人利益僅計算二期云云，然查本件原告為關係人期間及交易金額計算方式詳如上述，核與原處分卷所附資料相符（詳前述五（四）記載及所附資料），原告以同一資料即原處分卷第156-158 頁，而將本件權利金是預繳性質（即第一期於契約簽立生效前即應於97年10月25日繳納，而第二期於98年1 月25日繳納，第三期於98年4 月25日繳納），並以原告預繳金額誤解為原告為關係人期間之交易金額，自有嚴重誤會；本院依職權調查後，自應予以指正。
（三）末按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節， 得減輕或免除其處罰」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政上 義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務 所得之利益，並得考量受處罰者之資力」行政罰法第8 條 、第18條第1 項固有明文。查本件原處分誤認原告為關係人期間之交易金額為7,800,000 元，從而原處分因審酌原告因不諳規定而依循政府採購法之相關規範投標並得標，尚未發現違反採購程序之情事，現仍正常依約履行中，認其違反行政法上義務行為應受責難程度尚非重大，乃依利益衝突迴避法第15條、行政罰法第8 條及第18條第3 款規定從輕處以交易行為金額1 倍之二分之一之罰鍰3,900,000 元等，即因認定交易金額有錯誤，參照首開說明，被告所為原處分即顯有違誤，應予撤銷重核。
八、綜上，本件原處分以原告為行為時公職人員呂宏昌之關係人，而依利益衝突迴避法第9 條規定，原告不得與受呂宏昌君監督之機關即臺北縣中和市公所為交易行為，惟原告卻於97年11月1 日與中和市公簽立臺北縣中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理採購契約，違反利益衝突迴避法第9 條規定，惟因原處分有認定交易金額錯誤之違法，而訴願決定不查，未予糾正，均有未合；原告起訴請求撤銷理由雖未指摘及此，惟此乃本院依職權調查之範圍，故自應由本院將原處分及訴願決定予以撤銷，並應由被告重另為適法之處分。
又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 陳德銘