臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1838號99年11月4日辯論終結原 告 永欣興業有限公司代 表 人 丁紹傑（董事）訴訟代理人 郭蕙蘭律師複代理人 蔡韻儒律師被 告 臺北市政府捷運工程局代 表 人 陳椿亮（局長）訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師馬惠怡律師上列當事人間大眾捷運法事件，原告不服臺北市政府中華民國99年7 月8 日府訴字第09970073900 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第1 、3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時原聲明：判決撤銷訴願決定及原處分（見本院卷第8 頁之原告起訴狀）。嗣原告於民國（下同）99年11月4日追加聲明為：「㈠、判決撤銷訴願決定及原處分。㈡、被告應依原告申請作成原告為最優先投資人之處分。」（見本院卷第140 頁言詞辯論筆錄），核其請求之基礎不變，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
㈠、大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地，基地範圍坐落臺北縣土城市○○段81-3、145 、146 、147 地號等4 筆土地（以下簡稱系爭土地），其中145 、146 、14
7 等3 筆地號土地由原告於97年10月17日整合購買取得所有權；同地段81-3地號土地，原為國有土地，由財政部國有財產局（以下簡稱國產局）管理。原告於98年1 月9 日向國有財產局臺灣北區辦事處（以下簡稱國產局北區辦事處）申請專案讓售前揭81-3地號國有土地，被告依國產局北區辦事處98年1 月20日台財產北處字第0980000820號函復原告應依國有財產法第52條之1 第1 項及同法施行細則第55條之1 第1項第4 款、第2 項規定，檢具經目的事業主管機關或直轄市主管機關審查結果許可開發、籌設或設置之證明文件，並依國有非公用土地提供開發案件處理要點提出申請。嗣經被告邀集原告、國產局北區辦事處、臺北縣政府於98年4 月14日召開「研商土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地範圍內，土城市○○段○○○○○號國有土地可否辦理專案讓售事宜」會議，會議結論略以：「…請國有財產局就是否同意專案讓售，依程序評估後明確函覆捷運工程局，如無法辦理專案讓售，則由捷運工程局續辦有償撥用作業。」嗣國產局北區辦事處以98年6 月5 日台財產北處字第09800095310 號函通知被告表示，若國有土地經核認確有供聯合開發必要，則按國有財產法第52條之1 第1 項第6 款及同法施行細則第55條之
1 第3 項第4 款規定核轉財政部續處專案讓售相關事宜，若認確有公務或公共所需，被告亦得循序申請辦理有償撥用。被告再以98年6 月29日北市捷聯字第09831818000 號函請國產局表明立場並決定處理方式，經該局以98年8 月3 日台財產局管字第0984001866號函復表示，大眾捷運系統主管機關須用本案國有土地得依有償撥用方式取得，本案土地倘大眾捷運系統主管機關不自行辦理開發無撥用之需，並經其認定基於開發基地完整應提供毗鄰私地所有權人得檢具主管機關認定有提供使用必要之證明文件，依國有財產法規定辦理專案讓售。
㈡、被告因國產局未明確表明處理方式，且考量專案讓售予原告僅影響開發案主導權歸屬，不影響基地完整性，又本案須於98年12月完成用地取得作業，乃決定依大眾捷運法第7 條第
4 項規定以有償撥用方式取得系爭土地中81-3地號土地所有權，並於99年1 月14日辦竣有償撥用，所有權人為臺北市政府、管理機關為被告。其間，原告於98年9 月10日與臺北市政府簽訂「臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」（以下簡稱價購協議書），依價購協議書第1 條約定，原告移轉系爭土地中其所有3 筆土地（即145 、146 、
147 等地號土地）之所有權予臺北市政府，並經該府預告登記在案。嗣原告分別於98年10月8 日、12月28日（被告收文日）以書面向被告請求依大眾捷運系統土地開發辦法（以下簡稱土地開發辦法）第14條及第15條規定，由原告取得投資人之優先資格，經被告以98年10月16日北市捷聯字第09833230300 號函復略以並不符合單一土地所有人優先申請投資之規定（下稱原處分），並以99年1 月11日北市捷聯字第09834162200 號函重申其意旨。原告不服，提起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、本件原告之主張乃針對「臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站之開發用地（坐落於「臺北縣土城市○○段81-3、145 、146 、147 地號，面積合計為5,177.27平方公尺』）」，經原告耗費心力將原有20位地主進行整合後，因而取得「臺北縣土城市○○段145 、146 、147 地號，面積合計為3,940.98平方公尺」之土地，依據土地開發辦法（95年5 月17日修正公布）第14、15條規定，應取得系爭開發用地「優先投資甄選」之權利，然卻遭被告誤以「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」（以下簡稱協議價購優惠辦法）第10條第1 項規定，遽認「原告不符合單一土地所有人優先申請投資」之資格。足徵本件爭議即在原告對於「臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站之開發用地」之開發是否具有優先投資之權利，此揭櫫最高行政法院95年度判字第1239號裁判要旨以觀，縱係非受評定為最優資格之第3 人，就評定之決定仍得主張受有「權利及法律上利益之消極損害」，更遑論本件原告係直接受評定決定者，因被告之認事用法錯誤，致使原告直接失去就「系爭開發用地」優先投資之機會，受有「直接、積極之權利或法律上利益」損害，灼然甚明。
㈡、本件系爭聯合開發用地縱屬「部分公有及部分私有」，然原告所有之系爭聯合開發用地應有部分高達76% （即運校段14
5 、146 、147 地號3 筆土地合計），已逾全體共有人持有面積之2/3 ，依土地開發辦法第14條及第15條第2 項規定，原告應有優先投資開發之權利：
１、按土地開發辦法第14條規定文義，所謂「其餘開發用地」，係指除了全為公有之用地以外，解釋上應包括「部分公有及部分私有」、「全部私有」等兩種土地持有狀況，系爭聯合開發用地屬「部分公有及部分私有」，故有上開土地開發辦法之適用，原告為第14條所稱之土地所有人，而具優先投資之資格。再依同辦法第15條第2 項規定，所謂「開發用地為共有」，應指開發用地為多數人所共有，不限於單一地號之共有狀態，不得引用土地法第34條之1 及土地法第34條之1執行要點第7 點作解釋依據；土地法對共有之定義乃顧及民法一物一權之效力，即一地號一物權，屬私權之規範，而土地開發辦法為公法，應顧及者為土地開發案對土地利用之整體性，開發用地應不受限於單一地號之共有狀態，準此，原告所有之系爭聯合開發用地應有部分高達76% ，已逾全體共有人持有面積之2/3 ，原告依該辦法之規定應有優先投資開發權利。
２、土地開發辦法第15條第2 項既為公法，所謂「開發用地為共有」，應顧及土地開發案對土地利用之整體性，係指整體開發用地為多數人所共有，不限於單一地號之共有狀態。被告及訴願機關引用土地法第34條之1 及土地法34條之1 執行要點第7 點規定，認定持有系爭聯合開發用地高達76% 比例之原告並無依據土地開發辦法申請優先投資權利，顯於法未合。按「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」（以下簡稱土地開發實施要點）第3 點對土地所有人之定義，並無限制所有人所有之開發用地範圍僅及於單一土地地號；復按「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」第5 點，關於優先申請投資資格之申請人條件包括有「⑴土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。⑵符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。」之規定，據此，比較條件⑴、⑵可知，土地開發辦法第14條所指「開發基地範圍之土地所有人」顯無限制必須於單一地號土地內之所有人，與協議價購優惠辦法第10條所限制之「開發基地所有人」須為「單一土地所有人」不同，且衡諸上開要點之規定，同時並列土地開發辦法第14條、協議價購優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，被告在審酌時自無僅得為「協議價購優惠辦法第10條」之考量，而全面忽略原告所一再主張「土地開發辦法第14條」之適用。
㈢、被告所作成之原處分過程中，不僅未能注意原告之利益而有違反行政程序法第9 條、第10條之規定，甚且使得原告基於「信賴保護」原則之情況下，喪失符合協議價購優惠辦法第10條第1 項規定，以「單一土地所有人」之地位取得優先申請投資開發之權利，顯有重大違法之虞：
１、原告就系爭聯合開發用地「運校段81-3地號土地」之部分，曾多次函請國產局北區辦事處以專案讓售予原告，以利原告再次將系爭聯合開發用地於「部分公有而部分私有」之現實情況整合後，得以符合協議價購優惠辦法第10條第1 項規定，以「單一土地所有人」之地位取得優先申請投資開發之權。惟國產局北區辦事處以98年7 月29日台財產北處字第0980016991號函覆略以「…依上開規定財政部係上述國有財產法規定核定出售之權責機關，卷查臺北市政府捷運工程局雖以98年6 月29日北市捷聯字第09831818000 號函請財政部國有財產局（以下簡稱本局），就本案土地之處理方式表示意見。惟本處尚未接獲財政部交下陳報本案土地專案讓售事宜。是貴公司所請讓售乙節，將俟本局核復結果，再憑研處。」之內容，足徵原告即有信賴將得以獲國有財產局同意將「運校段81-3地號土地」讓售予原告之「信賴基礎」存在；詎料，臺北市政府竟先於98年7 月10日即以府捷聯字第09831695
900 號函逕行檢送「土地所有人選擇辦理方式回覆表」，在毫無協商機會之情況下，迫使原告針對所有運校段145 、14
6 、147 地號3 筆土地僅得選擇價購處理方式，否則即依法徵收，無視原告98年3 月26日於系爭聯合開發用地開發協議會暨價購協議會中所極力主張「本公司強烈表達參與本基地土地開發之意願，不同意由臺北市政府價購或辦理徵收」之結論，顯見臺北市政府於財政部尚未核准專案讓售運校段81-3地號土地前，即強制原告接受運校段145 、146 、147 地號等土地為「價購協議」之議案，致使原告錯失依協議價購優惠辦法第10條第1 項規定之單一土地所有人身分優先申請投資開發機會之情事。且訴願機關之判斷顯未詳查原告所簽署價購協議書之緣由及事實背景，上開訴願決定之作成即為速斷，對於原告之權益保障即屬不當。
２、被告未慮及財政部尚未核准專案讓售運校段81-3地號土地予原告之情況下，逕行以98年8 月21日北市捷聯字第09832503
800 號函謂「本案貴局管有土地，考量用地取得作業時程及處理之一致性，本局將依大眾捷運法第7 條第4 項規定，依程序辦理有償撥用後開發。」而辦理有償撥用，卻致使原告失去取得運校段81-3地號土地所有權之機會，被告所為係枉顧原告優先投資權益，顯有未注意不利原告之情形，其行使行政裁量權未符合協議價購優惠辦法中保護優先投資人之法規授權目的，實為不當之行政裁量，故被告違反行政程序法第9 條、第10條規定，至理甚明。
３、原告為配合大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站開發案，自97年10月27日起，即行去函被告及其他相關單位，希望能依法取得本開發案投資人甄選之優先資格，經被告以97年11月4 日北市捷聯字第09733103600 號函略以「…查本基地另有國有財產局管有之土地，如欲符合單一土地所有人優先申請投資之規定，應請貴公司進行整合，始符規定。」回覆原告，原告遂即去函國產局北區辦事處，表示擬申購運校段81-3地號國有土地，經該處以98年1 月20日台財產北處字第0980000820號函覆原告，略以「查貴公司尚未依前述規定檢具經各目的事業主管機關或直轄市，縣（市）主管機關審查結果許可開發、籌設或設置之證明文件，爰倘貴公司有意申購旨述土地，仍請依前述規定辦理。」之結果，嗣原告依說明函詢臺北縣政府後，再接獲臺北縣政府於98年3 月11日以北府城規字第0980178379號函覆原告「有關旨案（即本件土地開發案）本府業於98年2 月23日北府城規字第0980107305號函公告發布實施在案。」之內容，均在在顯示原告為能順利取得系爭聯合開發用地中關於「運校段81-3地號國有土地」之努力，且係基於信賴被告等教示而所為之「信賴表現」行為，殆無疑義。
４、準此，顯見原告於前開期間因基於信賴被告及相關單位覆函說明，數次遵照各行政單位之要求，配合相關法規調整申請優先投資開發之步驟，質言之，原告即以被告及相關單位之要求為信賴基礎，原告之配合辦理為信賴表現，足證原告費盡心力，以期有助於本件開發案能順利進行，並達到公、私部門雙贏之目的，原告所為對促進公共利益亦有幫助，進而對相關行政單位之信賴即屬值得受保護。然原告本得以依國有財產法第52條之1 規定取得「運校段81-3地號」土地，俾符合協議價購優惠辦法第10條第1 項規定，以「單一土地所有人」身分優先申請投資開發之機會，卻因被告及相關單位違反誠信原則之行政行為而致喪失，原告之利益顯遭受損害，被告及相關單位更有違反行政法上禁反言或行政自我拘束之原則之虞，灼然甚明。
㈣、按土地開發實施要點第1 、2 、3 點規定，就大眾捷運系統土地開發關於投資人審查事務，行政執行機關（即被告）自應依據該要點進行完整、全面審酌後，其行政處分之決定方屬適法。次按臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5 點規定可知，行政執行機關（即被告）於甄選土地開發投資人之審查時，並不以協議價購優惠辦法第10條所稱之「單一地所有人」為限。然衡諸上開土地開發實施要點之規定，不僅得知對系爭開發用地之土地所有人定義，未限制所有人所有之開發用地範圍僅及於單一土地地號，且不侷限必須全屬公有、或全屬私有之土地，足徵被告就原處分之作成，顯然忽略並未參酌土地開發實施要點，一意孤行僅依據協議價購優惠辦法第10條規定，斷然為不利原告之決定。末者，關於「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」乃為被告所自行提供予所有有意就系爭開發用地投資人之文件，及具有對外公示，並使人民發生信賴之法律效果，而其內容關於優先申請投資資格之申請人條件，即已同時載明、並列土地開發辦法第14條、協議價購優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，是以，被告就系爭開發用地之投資優先資格之審查，實無理由僅以協議價購優惠辦法第10條作為唯一審酌、考量之依據，進而全然忽略原告所一再主張「土地開發辦法第14條」之適用，顯見被告就原處分作成之決定，已嚴重違悖行政程序法第9 條之規定，原處分當然存有重大瑕疵。
㈤、綜上所述，經詳端「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」及「土地開發實施要點」後，可見係屬對於被告有拘束力之規定，然被告竟全無審酌，益得彰顯被告就原處分之作成，於法顯有未合等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應依原告申請作成原告為最優先投資人之處分。
四、被告則以：
㈠、依93年5 月12日修正之大眾捷運法第7 條規定，已排除主管機關與私地主以「聯合開發」方式辦理土地之開發：
１、按大眾捷運法（93年5 月12日修正）第7 條第1 項、第4 項規定暨立法理由，原本主管機關得與私地主間依「聯合開發」方式辦理土地開發之規定已經廢止，惟私地主仍可依「協議價購優惠辦法」，優先承購開發後之不動產等，分享開發後利益。頂埔站聯合開發用地之變更細部計畫於98年2 月23日公告發布實施，則依93年5 月12日修正之大眾捷運法第7條第1 項、第4 項規定，主管機關即臺北市政府應依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式全部取得開發用地，變更為公有土地，並且主導辦理開發事宜，並無以與私地主「聯合開發」方式辦理土地開發之法律依據。事實上，就頂埔站聯合開發用地，臺北市政府除以有償撥用方式，取得原國產局管有之其中1 筆國有土地外，業於98年9 月10日與原告簽訂價購協議書，即以協議價購方式，就其他3 筆私有土地，取得辦理所有權移轉登記以及進行開發之權利，從而原告仍以原土地所有人身分，於98年10月6 日及98年12月25日2 次來函，主張其符合協議價購優惠辦法中單一地主要件，應由其取得聯合開發「投資人甄選」之「優先資格」云云，被告以原處分核復其已與臺北市政府簽訂「價購協議書」，且不符合單一土地所有人優先申請投資規定，自無違誤。
２、按大眾捷運系統土地開發辦法係大眾捷運法第7 條第7 項授權制定之子法。而大眾捷運法已於93年5 月12日修正，雖然行為時土地開發辦法尚未一併修正，惟原告既於98年9 月10日與臺北市政府簽訂「價購協議書」，原告依「價購協議書」第1 條約定，其所有之土地應移轉登記予臺北市政府，且經預告登記在案，故原告已非行為時土地開發辦法第14條及第15條規定所稱之「土地所有人」，自無該條文之適用，而得主張具有投資人甄選之優先投資資格。交通部98年10月23日函覆原告，亦同此意旨，可供參酌。又行為時土地開發辦法第15條規定，係在主管機關以與私地主聯合開發方式辦理土地開發之架構下，請私地主回覆是否有投資意願之程序規定。本件既非以與私地主聯合開發方式辦理開發，原告及臺北市亦分別為145 、146 、147 地號等3 筆土地及81-3地號
1 筆土地之單獨所有人，均無涉共有，顯見本件實與土地開發辦法第15條規定無涉。又原告原所有之3 筆土地是100%單獨所有，無應有部分76% 可言，原告主張顯與事實不符。而單獨所有之土地所有人，答覆是否有投資意願，自有獨立處分權，完全不會影響他人權益，縱為鄰地所有人亦無置喙之餘地，此與土地開發辦法性質為公法或私法，毫無關係，於土地之整體利用亦無影響，從而原告主張其為頂埔站聯合開發用地之共有人，且持有面積合計逾2/3 ，得依前開規定主張優先投資權利，容有誤會，自不可採。另原告援引「土地開發實施要點」及「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」相關規定，亦均無從為其有利之認定。
㈡、原告已於98年9 月10日與臺北市政府簽訂「價購協議書」，其所有之3 筆土地已同意移轉登記予臺北市所有，並經預告登記在案，自應適用大眾捷運法第7 條第1 項及協議價購優惠辦法相關規定，申言之，原告僅得於符合協議價購優惠辦法第10條第1 項所定要件情形下，得優先申請投資開發：
１、按94年12月23日修正發布之協議價購優惠辦法第10條第1 項明定「開發用地屬單一土地所有人，且依第5 條第1 項第1款規定辦理者，本府『得』准許其優先申請投資開發。」然本件頂埔站聯合開發用地中之81-3地號土地，並未完成專案讓售予原告，係辦理有償撥用成為市有土地，從而原告並非本件頂埔站聯合開發用地之單一土地所有人。準此，原告既不符合協議價購優惠辦法第10條第1 項所定要件，亦不得優先申請投資開發。
２、大眾捷運法於93年5 月12日修正第7 條，立法理由明載由公地主取得全部開發用地，並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜。而原私地主得申請以開發後之公有不動產抵付協議價購土地款，如開發用地屬單一土地所有權人，為利開發後之產品定位符合其需求，乃於94年12月23日修正發布之協議價購優惠辦法第10條第1 項增訂上開條文。核此法規修改，均在本件頂埔站聯合開發用地完成都市計畫變更，98年2 月23日公告發布實施以前，既然法規已有明文，且嗣後並無變動，原告應無由主張信賴保護（司法院釋字第589 號解釋參照）。原告固曾函請國產局將81-3地號土地專案讓售予伊，惟並未得到國產局明確回覆同意，亦無由主張有國產局同意讓售之信賴基礎存在。尤其，原告向相關主管機關提出相關函詢，僅為主觀願望或期待之表達，尚未投入財產或人力等，亦難謂已有信賴之表現，而得主張信賴保護之存續保障。在國產局未明確回覆同意將81-3地號土地專案讓售予原告之情況下，被告考量用地取得作業時程，依大眾捷運法第7 條第4 項規定，辦理有償撥用，亦無違反行政程序法第9 條兩面俱呈原則或第10條裁量拘束原則之情形。
㈢、綜上所述，被告悉依93年5 月12日修正之大眾捷運法等相關規定，辦理本件頂埔站聯合開發用地之取得以及開發之程序，由於原告已簽訂「價購協議書」，本件並無土地開發辦法第14、15條之適用，而原告亦非協議價購優惠辦法所規定開發用地之單一土地所有人，被告以原處分核復原告不符合優先投資資格，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告98年1 月12日申請書（第17頁）、98年4 月14日會議紀錄（第27-28 頁）、國產局北區辦事處98年6 月5 日台財產北處字第09800095310 號函（第29-30 頁）、被告98年6 月29日北市捷聯字第09831818000 號函（第31-32 頁）、國產局98年8 月3 日台財產局管字第0984001866號函（第44頁）、原告98年10月8 日申請書（第48-49 頁）、被告98年10月16日北市捷聯字第09833230300 號函（第50-51 頁）、原告98年12月28日申請書（第53-54 頁）、被告99年1 月11日北市捷聯字第09834162200號函（第55頁）影本附原處分卷；土地建物查詢資料（145、146 、147 地號）（第19-24 頁）、臺北市政府99年7 月
8 日府訴字第09970073900 號訴願決定書（第32-41 頁）、國產局北區辦事處98年1 月20日台財產北處字第0980000820號函（第46-47 頁）、土地登記第2 類謄本（145 、146 、
147 、81-3地號）（第70-76 頁）、價購協議書（第77-79頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。而原告係依95年5 月17日修正公布大眾捷運系統土地開發辦法第14條（99年1 月19日另行修正）、現行臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第1 、2 、3 點、現行臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5 點規定，申請被告作成其為最優先投資人之處分，乃經其訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第140 頁言詞辯論筆錄），是本件爭點厥在：被告認原告不符合系爭優先申請投資之規定，是否違法？
㈠、按「為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，特制定本法。」、「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第1 項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。…（第
4 項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。…（第7 項）第1 項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」93年5 月12日修正之大眾捷運法第1 條、第2 條、第7 條第1 項、第
4 項、第7 項分別定有明文。鑑於修正前大眾捷運法第7 條第1 項規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」係基於簡化開發流程及縮短時程，修正大眾捷運系統土地開發由主管機關依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式全部取得，並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，而經修正如上述，致修正前規定主管機關得與私有土地所有權人「聯合開發」之立法原因，失其依據。是依現行大眾捷運法規定，主管機關已不存在依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收以外方式，取得所需開發用地之問題；亦即93年5 月12日修正公布後之大眾捷運法已排除主管機關與私有土地所有人進行「聯合開發」方式，至私有地主之權益則由主管機關另訂定如後述之協議價購優惠辦法予以兼顧，此參大眾捷運系統中央主管機關交通部98年10月23日交路字第0980055048號函甚明（見原處分卷第52頁）。
㈡、次依大眾捷運法第7 條第7 項授權訂定之行為時「大眾捷運系統土地開發辦法」第4 條、第10條、第11條、第12條、第13條、第14條規定：「（第1 項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2 項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得委任或委託執行機構為之。」、「大眾捷運系統開發用地屬公有者，主管機關得依本法第7 條第4 項規定辦理有償撥用。」、「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第7 條第4 項規定以協議價購方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」、「以市地重劃方式取得開發用地時，由主管機關擬定市地重劃計畫書，送請該管市地重劃主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」、「以區段徵收方式取得土地開發用地時，由主管機關擬定區段徵收計畫及徵收土地計畫書，送請該管區段徵收主管機關依本法第7 條第5 項、第6項規定辦理。」、「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：一、土地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」其中第14條規定乃係89年10月2 日交通部（89）交路發字第8940號令、內政部（89）台內營字第8984416號令會銜修正原「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第12條：「聯合開發用地部分為公有，部分為私有或全部為私有時，其開發投資人依左列順序定之：土地所有權人。公告徵求其他私人、團體。」內容而來，旨在配合大眾捷運法增訂市○○○○區段徵收方式取得用地，或開發用地全為公有時之開發方式，已見係於主管機關無法取得私人所需開發用地時，始有土地所有人取得第一順位投資人順序之問題；核上述大眾捷運法第7 條第1 項於93年5 月12日修正後，開發用地既均由主管機關按上述方式取得後，再行開發，則原有私有土地所有人取得第一順位投資人順序之基礎，已不復存在，是因協議價購、巿地重劃或區段徵收方式移轉開發用地予主管機關之私有土地所有人，自亦無適用該第14條第1 款規定，取得第一順位投資人資格，此由該條文業於99年1 月
19 日 修正為：「（第1 項）開發用地由主管機關自行開發或公告徵求投資人合作開發之。（第2 項）主管機關與投資人合作開發者，其徵求投資人所需之甄選文件由執行機構報請主管機關核定後辦理。」益明。
㈢、復依大眾捷運法第7 條第4 項授權訂定之協議價購優惠辦法第2 條、第3 條第3 項、第5 條第1 項第1 款、第10條規定：「本辦法之主管機關為臺北市政府，並委任本府捷運工程局執行。」、「協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。但開發後之公有不動產，本府核定採統一經營管理之方式者，原土地所有人應配合辦理。」、「原土地所有人依第3 條第3 項規定申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租之樓地板面積，依下列規定辦理：一、未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值；並依照各樓層區位本府所議定價格，將其應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由原土地所有人選定樓層、區位。至於地上有建物者，則將其建物所坐落土地之抵付權值加總後，再將各樓層分配權值予以加總分算比例，乘以建物所坐落土地之抵付權值總額，原1 樓建物之土地所有人，其應抵付權值，加計原則如下：㈠商業區建物之1 樓依法營業使用者，加計其權值1 倍。㈡商業區建物之1 樓作為住宅使用或住宅區建物之1 樓依法營業使用者，加計其權值0.5 倍。㈢住宅區建物之1 樓作為住宅使用者，加計其權值0.2 倍。」、「（第1 項）開發用地屬單一土地所有人，且依第5 條第1 項第1 款規定辦理者，本府得准許其優先申請投資開發。（第2 項）前項申請案之核准條件、徵審文件內容及程序，由捷運局擬定報本府核定之。」則賦予同意協議價購之私有土地所有人予上述優惠。
㈣、再按「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。」、「依法律規定、習慣或法律行為，成一公同關係之數人，基於其公同關係，而共有一物者，為公同共有人。」民法第817 條第1 項、第827 條第1 項著有規定；上述土地開發辦法及協議價購優惠辦法中所指單一所有或共有者，既涉私權概念，自應依民法解釋。承前所述，系爭大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地範圍，包括原告所有之臺北縣土城市○○段145 、146 、147 地號等3 筆土地及國有之同段81-3地號土地。其中原告所有上開3 筆土地，業經其於98年9 月10日與臺北市政府簽訂「臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」，並經該府於99年
1 月5 日辦妥保全其土地權利移轉請求權之預告登記在案；依該協議書記載，原告乃負有將該等土地所有權先行移轉予臺北市政府之義務，至應取得之協議價購土地款則以開發後之公有不動產抵付（見本院卷第77頁）；另同段之81-3 地號土地原屬國有土地，亦經以有償撥用方式，移轉為臺北市政府所有，並登記由被告為管理機關，是系爭開發用地原屬原告及國有，並非單一土地，且經主管機關臺北市政府分別依協議價購及有償撥用方式取得，洵堪認定。則原告自無從據行為時大眾捷運系統土地開發辦法第14條第1 款規定，申請取得第一順位投資人資格；且非系爭開發用地單一土地所有人之原告，亦無法依上揭臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法第10條第1 項規定，優先申請投資開發。從而，被告否准由原告取得優先投資資格，於法自無不合。原告主張：土地開發辦法為公法，開發用地應不受限於單一地之共有狀態，是系爭聯合開發用地縱屬「部分公有及部分私有」，然其所有之系爭聯合開發用地應有部分高達76% ，已逾全體共有人持有面積之2/3 ，依土地開發辦法第14條及第15條第2 項規定，應有優先投資開發之權利云云，顯係其個人一己之主觀見解，要無可採。
㈤、又依修正後土地開發辦法第14條及臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5 點等相關規定，雖可知被告甄選開發投資人，並不以協議價購優惠辦法第10條所稱之單一土地所有人為限，然本件原告係向被告申請取得系爭開發優先投資人資格，並非單純投資人資格之確認，是被告以現行法規定，私有土地所有人得取得優先投資人資格，僅上述協議價購優惠辦法第10條規定，因原告不符該要件，而否准其申請，自已依行政程序法第9 條規定，就有利及不利原告情事，一律注意；故原告另主張：原處分限制單一土地地號所有人始取得優先投資人資格，未依上開土地開發實施要點為全面審酌，而僅以協議價購優惠辦法第10條作為唯一審酌、考量之依據，忽略「土地開發辦法第14條」之適用，有違行政程序法第9 條之規定，具有重大瑕疵云云，亦無足取。至土地開發實施要點第1 點、第2 點、第3 點、第
6 點第1 項、第8 點規定：「臺北市政府為推展臺北都會區大眾捷運系統土地開發，除依大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法及臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法辦理外，並依本要點規定辦理。」、「二、本要點主管機關為本府，以本府所屬捷運工程局（以下簡稱捷運局）為執行機關，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」、「本要點用語定義如下：…」、「聯合開發之主要作業程序如下：㈠開發用地之擬定及核定。㈡協議土地所有人參與聯合開發。㈢簽訂聯合（土地）開發契約書或價購協議書。…」、「（第1 項）開發用地範圍內之私有土地，由捷運局依優惠辦法與土地所有人辦理協議價購，對於協議不成之土地所有人，捷運局得依法報請徵收。（第2 項）開發用地範圍內之非市有公有土地，捷運局得協議管理機關參與開發，協議不成時，再辦理有償撥用。」；暨臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5 點：「五、申請人資格條件：㈠一般資格：1.優先申請投資資格：⑴土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。（以下簡稱土地所有人）⑵符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。（以下簡稱原單一土地所有人）2.公開徵求資格：
⑴本國法人。⑵外國法人。…」內容，則與系爭優先投資人資格之取得無關，要無足為原告申請之依據，爰併此敘明。
㈥、另按行政法上信賴保護原則之適用，原則上應係指授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形。而原告就系爭聯合開發用地有關「運校段81-3地號土地」專案讓售部分，固多次向國產局北區辦事處申請，曾經該處98年7月29日台財產北處字第0980016991號函覆略以：「…依上開規定財政部係上述國有財產法規定核定出售之權責機關，卷查臺北市政府捷運工程局雖以98年6 月29日北市捷聯字第09831818000 號函請財政部國有財產局（以下簡稱本局），就本案土地之處理方式表示意見。惟本處尚未接獲財政部交下陳報本案土地專案讓售事宜。是貴公司所請讓售乙節，將俟本局核復結果，再憑研處。」核其內容僅告知原告處理情形，猶待研議，並未為任何授益處分，要非如原告所稱，得為其信賴取得上述「運校段81-3地號土地」之「信賴基礎」；而其多次向被告、臺北縣政府等機關洽詢，亦非涉「信賴表現」，要無信賴保護原則之適用。而被告等機關針對當時法令、事實狀況及流程函復說明，尚不足為原告指摘被告等機關違反誠信原則、禁反言或行政自我拘束原則之論據；至原告與臺北市政府簽立上述價購協議書，亦難認涉及強制情事。再臺北市政府依大眾捷運法第7 條第4 項規定，考量用地取得作業時程及處理之一致性，就上述81-3地號土地依有償撥用方式取得，原不涉原告權利或法律上之利益之侵害，自無違行政程序法第9 條規定，更不生裁量怠惰或濫用之違法問題；故原告主張：該府以有償撥用方式，取得該運校段81-3地號土地，致其失去取得該地所有權之機會，枉顧原告優先投資權益，顯有未注意不利原告之情形，其行使行政裁量權未符合協議價購優惠辦法中保護優先投資人之法規授權目的，實為不當之行政裁量，有違誠信原則、行政程序法第9條、第10條規定，暨行政法上禁反言或行政自我拘束之原則之虞云云，仍無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告否准原告取得優先投資資格，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，並請求被告應依原告申請作成原告為最優先投資人之處分，均無理由，俱應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 黃玉鈴