臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1916號99年12月2日辯論終結原 告 誠隆汽車股份有限公司代 表 人 劉橫山（董事長）被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川（主任委員）訴訟代理人 宋麗茹
李述奇上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年7 月23日院臺訴字第0990100711號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告以原告標得立法院「96年度公務車保養廠商」、「97年度公務車保養維護案」及國立臺北藝術大學總務處事務組「首長座車採購」等3 件採購案，於96年1 月1 日至97年12月31日履約期間僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以99年2 月24日原民衛字第0990011696號處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）839,232 元（詳如附表所示）。原告不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告因資訊不足且對政府採購無經驗，不察有法定最低原住民人數之僱用規定，始有觸法等情事發生。依原告與立法院所簽之「立法院公務車保養維修契約書」，條文內容並無提醒或約定原告應遵守原住民族工作權保障法之最低僱用原住民人數規定。立法院為全國最高立法機關，其所擬訂之契約竟無如上之約定，對不諳法律、苦心經營並依法繳稅之正當企業，此種構陷行為實為不當。況原告設於花東之關係企業，早已僱用超額之原住民人數，原告對原住民之招聘一向採開放之態度，然因原告為車輛維修業，受僱人需有一定之專業技能，原告於臺北都會區，一直無法有效招聘足額之原住民人數，雖有短時間招募足額人員，然因個人因素問題亦相繼離職，此觀僱用記錄實際僱用原住民人數之增減頻繁自可窺知，非原告刻意排擠原住民。
㈡、按原住民族工作權保障法第1 條之規定，其立法目的是促進原住民就業，保障原住民工作權等，非以收取代金為目的。次按政府採購法施行細則第108 條第1 項之規定，原告僱用人數若未達最低標準，主管機關應於次月即時通知原告繳納代金，原告始知有此規定，始能適時招聘原住民，促進原住民就業機會，方能與原住民族工作權保障法之立法本旨相符。惟本件被告於98年11月來函，追繳自96年1 月至97年12月兩契約履約期間之代金總額計839,232 元，此種一次性收款方式，不單與政府採購法施行細則之按月繳款不符，對原住民就業毫無幫助，亦使不諳法條規定之原告於履行契約期間失去補正之機會，更於次年度是否再為公家機關服務失去商業上評估之依據。此種怠惰、一次性之追繳方式，嚴重違反原住民族工作權保障法「促進原住民就業」之立法目的，並使不諳法律之原告受到突擊性之不平等處罰。
㈢、原告為裕隆公司授權原廠經銷商，負責裕隆汽車所生產之車輛保固維修，立法院所有之裕隆牌公務車，為維護其使用安全，當由原廠進行保養為必需要務，然其裕隆牌公務車只有10多輛，經兩年來之統計，原告營業額為1,052,629 元，扣除成本獲利僅為318,000 元，可知本維修契約原告所獲利益，與受鉅額處罰不成比例，有違公平及比例原則。本件鉅額代金之產生，使原告陷入困境，起因於契約並無約定之事項，亦為被告之怠惰執法所致。政府機關本服務人民之本旨，於人民有違法時應適時提出糾正，依法按月向原告收取代金，以提醒原告依法行事，惟現今被告對原告之處罰方式，不單顯露政府之傲慢、怠惰執法，只以收取代金為目的，置原住民族工作權保障法之立法意旨於不顧，且有挑起企業排擠「原住民就業」之可能等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、依政府採購法第2 條、第7 條第3 項及第8 條之規定，原告所承接之標案，係公務車保養及維修案，屬勞務性質之採購；首長座車採購案，屬財物之買受，合先敘明。按原住民族工作權保障法係於90年10月31日公布施行，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）亦配合發布相關解釋令文予各級政府機關，並刊登於政府採購公報周知，同時配合修正政府採購法施行細則第107 條規定。得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人，履約期間僱用身心障礙者及原住民人數各應達國內員工總人數1%，僱用不足者，應繳納代金。是以，原告於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令等得知相關規定，是原告對上揭法令應知之甚詳，縱非明知，其應注意、能注意而未注意，亦難謂無可歸責。再者，政府為建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，規範參與採購之雙方當事人，係屬規範明確之法定程序及義務，非得因招標機關未告知而主張義務不具明確性，而主張免除法定義務。且法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行。故原告依政府採購法得標即應遵行原住民族工作權保障法第12條僱用比例之規定，不得以不知法律規定作為免除僱用義務或繳納代金之依據。
㈡、被告有依原住民族工作權保障法第12條特定構成要件存在，即負有法定僱用義務：
１、為落實憲法增修條文第10條第12項揭示保障扶助原住民族經濟暨促進其發展之規定，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，是政府採購法之制定不僅建立公平、公開之採購程序，更賦予改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。而後為避免僱用偏頗之流弊，乃於原住民族工作權保障法具體規定得標廠商國內員工總人數逾百人者，必須僱用1%比例原住民之義務。如此有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的。
２、法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行，故原住民族工作權保障法公布施行後，依政府採購得標之廠商即應遵行該法第12條之規定，而工程會亦為配合原住民族工作權保障法之施行，以90年11月13日（90）工程企字第90044255號令公告揭示「…得標廠商依政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第31條及本法第12條規定，各均不得低於總人數1%」，並刊登於政府採購公報周知，故原告本需於參與投標時，就攸關自身權益之事項善加注意。況該等條文係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以政府採購作為保障原住民工作權之政策工具，故得標廠商須依法繳納僱用不足額之代金屬強行規定，被告既有原住民族工作權保障法第12條特定構成要件存在，即負有法定僱用義務，自不得以他由而據為免除法定義務。再者，被告本於職責向來致力於原住民就業保障，並各縣市主管機關皆設有原住民公立就業服務機構以協助原住民就業、媒合，惟被告保障原住民族權益之職責與原告依法僱用義務，顯屬二事。況在以民主法治為基礎之現代國家，行政機關忠實執行憲法及法律乃實現公益之主要手段。被告依原住民族工作權保障法之規範，忠實地執行未足額僱用原住民廠商之代金即在落實公益。原告以臺北都會區難以招聘原住民置辯，顯有誤解。
㈢、特別公課與行政罰性質有別，與有無可歸責性無涉：
１、按司法院釋字第426 號解釋意旨，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。然依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，僱用未達法定比例者，依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，非以有無歸責性為要件。
２、次按司法院釋字第593 號解釋文首段意旨，原住民族工作權保障法及政府採購法規定，依政府採購法得標且達一定規模者，於履約期間內應僱用法定比例之原住民，否則應繳納代金。故本件公法義務之性質係類似於稅捐之公法上特別金錢給付義務－特別公課。本件公法義務之履行，在於得標廠商依法僱用原住民或繳納足額之代金。職此，未繳納足額代金者，其公法上義務自屬未履行完成，被告依法向其追繳未足額之部分，並促其履行公法上之金錢給付義務，自屬適法。且本件公法義務係類似稅捐之公法上特別金錢給付義務，其目的係為督促得標廠商應履行僱用原住民或繳納代金之義務，而非對義務人之非難。據此，本件公法義務之履行，在於得標廠商依法僱用原住民或繳納足額之代金，係類似稅捐之公法上特別金錢給付義務，原告於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民或繳納足額之代金。非謂受被告通知始有僱用原住民或繳納足額之代金之義務，更遑論有處罰怠惰之可能。且原告自92年3 月起參與政府採購案，早已明知相關法令內容與有關原住民進用及就業代金之相關規定，卻稱其不知法律規定及無經驗，進而指摘被告行政怠惰與無給予補正機會等置辯，核無理由。
㈣、被告所依據之法令係立法形成自由，業已考量比例原則及公益原則：
１、承前開釋字之意涵，「特別公課」者，係由國家對特定人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。誠乃政府每年從事私經濟行政時所支付之龐大金額，藉由政府支出而達保障原住民就業之目的，此外，更希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，於力有未逮之際，被告亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之意旨，其立法目的與手段具有實質正當關聯，承前揭釋字意旨自無違反比例原則。而就原住民就業代金義務之課徵對象、額度等一事，業已明訂於原住民族工作權保障法、政府採購法及其施行細則等相關規定。且觀諸法規條文並未賦予被告任何裁量權得資行使。凡合法規構成要件者，即有義務之負擔，被告無權得以審酌原告義務之負擔與否，原告所持等語，顯係誤解法令。
２、又課徵原住民族就業代金對於提升原住民工作權之保障有無相當之關連，手段與方法是否合於憲法「比例原則」等係屬立法形成自由之問題。特別是憲法針對此等弱勢團體給予之保障所為之優惠待遇措施，希冀藉由政府採購案提供工作機會以消弭弱勢團體長期所受之歧視壓迫，故手段與目的具有相當關連性，國家所採取的措施亦可能達成所欲達成之目的。次者，原住民族工作權保障法之手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，已屬侵害最小而具相同有效性。再者，目的與手段間需成比例，合法措施可能引起的損害與所欲達成的合法結果間，並無極端不相稱之情事。本處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，實質上並未違反比例性。原告稱皆違反法律保留原則與比例原則，核不可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件爭點厥在：被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳原告系爭原住民就業代金839,232 元，是否合法？
㈠、按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第2 項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具及其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。（第3 項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數2%，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、「（第1 項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2 項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1%，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「（第1 項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」政府採購法第2 條、第3 條、第7 條第2 項、第3 項、第8 條、第98條及同法施行細則第107 條、第108 條分別定有明文；身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（身心障礙者保護法已於96年6 月5 日更名為身心障礙者權益保障法）並規定：
「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局（現已改由台灣銀行股份有限公司公教人員保險部）所統計各該機關或學校、團體或機構每月1 日參加勞保人數、公保人數為準。」而為配合此政府採購法之規定，90年10月31日公布（同年00月0 日生效）之原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項、第24條第2 項亦規定：「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%。…（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」明定依政府採購法得標廠商國內員工總人數達100 人以上者，應於履約期間僱用按該員工總人數1%之原住民，如有僱用不足該比例者，得標廠商即應自行繳納代金至原住民族綜合發展基金專戶，以保障原住民之工作權。原告援引政府採購法施行細則第108 條第1 項之規定，主張：原告僱用人數若未達最低標準，主管機關應於次月即時通知原告繳納代金云云，核與該條文規定內容不符，要無可採，先此敘明。
㈡、次按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第7 條、第15條固著有規定；然同法第23條及憲法增修條文第10條第12項亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」是在憲政體制中，國家追求之價值及任務多端，在多元之價值、任務併存下，本有賴立法者基於比例原則，妥為立法協調。而上述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3項等規定，即係基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），經立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日所制訂。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商僱用原住民之動機及誘因；並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法所欲實現之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課，並非對於違法者之處罰，是只要符合繳納代金之法定要件，即應依法追繳，而不以具備主觀之故意、過失責任條件為要件。
㈢、經查，原告標得立法院「96年度公務車保養廠商」、「97年度公務車保養維護案」及國立臺北藝術大學總務處事務組「首長座車採購」等3 件採購案，於96年1 月1 日至97年12月31日履約期間，國內僱用員工總人數已逾1 百人，惟未於前開履約期間內僱足原住民人數（詳如附表所示），有系爭標採購履約情形調查表及採購資料（第47-55 頁）、立法院總務處99年1 月7 日台立總字第0980007526號函暨檢附之公務車保養維修契約書（第58-71 頁）、國立臺北藝術大學99年
1 月7 日北藝大總字第0990000188號函暨檢附之投標廠商聲明書、合約書、驗收證明（第74-91 頁）、勞保總人數統計表（第92頁) 、勞保原住民名單（第93-94 頁) 等件影本附訴願卷可稽，且為兩造所不爭，自堪信為真實。從而，被告以違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳其原住民就業代金839,232 元，於法自無不合；此法律明定繳納代金之義務，並不因原告與立法院間之契約書未載明，或非蓄意排擠原住民，而得免除。故原告主張：其與立法院所簽之「立法院公務車保養維修契約書」，條文內容並無提醒或約定原告應遵守原住民族工作權保障法之最低僱用原住民人數規定，其非刻意排擠原住民云云，均無足採為有利其之論據。至原告設於花東之關係企業，縱僱用超額之原住民人數，然原告與其關係企業人格既非同一，非得同視，自亦無得採為有利原告之認定。
㈣、次查，參與政府採購之得標廠商於國內員工總人數逾百人以上時，於履約期間僱用原住民人數不得低於總人數1%，僱用不足者，則應繳納代金，乃政府採購法所明定，為原告得知悉之事項，此參其與國立藝術大學簽立之財物採購契約第5條第1 款第5 目亦明載：「廠商於國內員工總人數逾100 人，履約期間應僱用身心障礙者及原住民之人數，各應達其國內員工總人數1%，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。僱用不足者，應分別依規定向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金…。」益明，故原告原應就相關成本、人員編制及職務缺額及所能獲取之利潤多寡等整體考量，並將得標後是否有能力僱足原住民，及僱用不足應繳納之代金數額等因素，綜合納入考量風險損益，據以決定參與投標與否；並在得標後，自行依法選擇按比例足額僱用原住民或繳納代金以取代僱用之義務。原告無視上情，及政府採購法係規範上開得標廠商於僱用法定原住民人數不足時，應自行繳納代金，並未課主管機關按月催繳之義務等節，猶主張：被告怠惰、一次追繳上開金額，不符政府採購法施行細則按月繳款之規定，且嚴重違反原住民族工作權保障法「促進原住民就業」之立法目的，並使不諳法律之原告受到突擊性之不平等處罰云云，顯係推諉卸責之詞，洵無可採。
㈤、末按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」業經司法院釋字第593 號解釋在案。核上開有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，並無違憲法所保障之人民財產權及公平、比例等原則。又系爭代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告就代金之計算有何裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被告並無依個案斟酌裁量原住民就業代金數額之權，必須依法作成系爭處分，且非以得標廠商所獲利益為徵收標準，自無悖公平、比例原則之問題。原告主張：其獲利與系爭被告追繳之鉅額代金不成比例，有違公平及比例原則，且有挑起企業排擠「原住民就業」之可能云云，仍無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳其原住民就業代金839,232 元，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
書記官 黃玉鈴