臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1931號100年3月15日辯論終結原 告 張菁菁
張雯雯張宇林共 同訴訟代理人 彭志傑 律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）住同上訴訟代理人 鄭倩如
秦錚錚上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年8 月09日院臺訴字第0990101307號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：交通○○○區○道新建工程局（以下簡稱國道新建工程局）為興辦國道1 號五股至楊梅段拓寬工程（臺北縣林口鄉都市土地），必需使用臺北縣○○鄉○○段第511 號（以下簡稱
511 號土地）內的土地，面積0.050329公頃（即503.29平方公尺，分割後為511-1 號土地，以下簡稱系爭土地），擬徵收系爭土地。國道新建工程局檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告以98年8 月19日台內地字第0980156198號函核准徵收土地及其土地改良物，交由臺北縣政府（改制為新北市政府）於98年10月22日以北府地徵字第0980898526號公告（因公告前查明工程用地臺北縣林口鄉部分無農林作物，僅公告徵收土地部分，而原報准徵收的土地改良物部分，業經被告於99年3 月19日以台內地字第0990055624號函撤銷）同日臺北縣政府以北府地徵字第09808985263 號函知原告，並通知原告於98年12月3 日領取地價補償費。原告不服系爭土地的徵收處分（以下簡稱原處分），提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟。
二、原告主張：
１、國道新建工程局為興辦國道1 號五股至楊梅段拓寬工程（以下簡稱系爭工程），擬徵收需用之511 號土地內的系爭土地及一併徵收土地改良物，並檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告以98年8 月19日台內地字第0980156198號函核准徵收，交由臺北縣政府於98年10月22日以北府地徵字第0980898526號公告，同日以北府地徵字第09808985263號函知原告。
２、98年6 月5 日國道新建工程局以國工局地字第0980007831號函通知原告，將於98年6 月12日召開系爭工程用地協議價購或以其他方式取得會議。98年6 月12日開會時原告表示：「本人另有一筆土地（臺北縣○○鄉○○段○○○○○ 號，以下簡稱506-4 號土地），位於系爭工程用地511 號土地對面，該
2 筆土地同係93年標購取得，其中506-4 號土地屬住五，93年得標價為每平方公尺新台幣（下同）50,330元，97年4 月出售成交價格為每平方公尺175, 449元，約增值3.49倍，國道新建工程局目前擬以每平方公尺41,800元加四成作為協議標準價購系爭土地，不符市場實際交易行情，建請比照506-
4 號土地漲幅，以每平方公尺139,261 元辦理協議價購。98年6 月21日原告並陳情表達：「以相鄰國有地換國道新建工程局擬取得系爭工程所需用地，或剩餘土地若可維持原有百分之5 容積獎勵時，則同意以每平方公尺98,890元讓售土地予國道新建工程局」，國道新建工程局於98年7 月1 日以國工局地字第0980009366號函覆原告表示：「本局係工程興建機關，依據法令規定僅能就工程所需部分辦理取得，所經管之土地，僅供公共使用，並無額外之土地可供辦理以地易地作業，目前徵收補償制度亦無此規定；另礙於預算、會計等法令規定，本局確實無法將相鄰之國有地挪來做本拓寬工程以地易地標的。」但同為徵收土地案件之中科四期彰化二林相思寮徵地案，行政院即同意以「以地易地並承諾整地」之方案以代徵收，以地易地案，由國有財產局專案讓售。
３、依台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決所表示見解：「1、按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。是以現行土地徵收條例第十一條明定：『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。2、需用土地人應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。
3、另按司法院釋字第409 號解釋文釋示以：『土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。』而土地徵收條第十一條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，所以協議價購在價格上除土地徵收條例第三十條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計劃前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地徵收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第三十條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。……。所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」
４、上揭91年度訴字第1642號判決見解經最高行政法院94年度判字第1709號判決予以維持，並著有：「（一）『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』土地徵收條例第11條定有明文。土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。
（二）依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權。」
５、原告於系爭工程用地協議價購或以其他方式取得會議階段已表示不能接受政府以遠低於市價價購原告土地，希望改以同等面積相鄰之國有地與原告互換，並建議以下列方案擇一與原告以地換地：
1 相鄰右方土地臺北縣○○鄉○○段○○○ 號土地（管理機關財政部國有財產局），和原告地目同為住二，切割同等面積與原告互換，如有剩餘面積，原告可價購。
2 相鄰左方土地臺北縣○○鄉○○段512 、513 土地（管理機關交通○○○區○道○○○路局）為道路用地，將五股楊梅高速公路用地的剩餘閒置土地切割同等面積與原告互換，並變更為住二。
６、原告不同意政府價購金額的理由為機場捷運完成可期，系爭土地位於機場捷運林口站對面，地點無可取代，市價遠遠高於政府價購金額，近期附近土地成交案例如：建林段485 、
486 號（住五），成交價每平方公尺217,699.7 元。系爭土地公告現值每平方公尺41,800元，估算市價約公告現值5.25倍。而縣政府只以公告現值1.4 倍價購，價格相差太多，原告損失太大。系爭土地，相鄰左右方土地皆為國有地，其中
510 號土地，地目和系爭土地同為住二，512 、513 土地為道路用地。政府要徵收價購原告土地，應符合公平原則。系爭土地相鄰左右方土地皆為國有地，以同等面積相鄰之國有土地與原告互換，如此最公平，亦無須爭議徵收價購金額高低。
７、原告換地建議理由：
1 五股楊梅高速公路是國家重大建設，資金是財政部負責出錢，原告和財政部以地換地，公平交換有何不可？
2 512 、513 用地機關是交通○○○區○道○○○路局，有剩餘閒置土地。徵收機關台北縣政府可以將原告的住宅用地變更為道路用地給國道高速公路局使用，當然也可以將用地機關的國道高速公路剩餘閒置土地變更為住宅用地與原告交換。
８、依91年度訴字第1642號判決見解，原處分准許系爭土地為徵收，欠缺必要性，為法所不許，亦與正當法律程序有違。徵收應盡所有合理程序，也應盡量達到侵害較輕微財產權來達成，但本件未盡以最輕微方式侵害原告財產權方式為之。原告請求以徵收相同面積土地交換旁邊同是住二的土地，最合理也最不侵害原告權利。相同事實在中科四期彰化二林相思寮徵地案，行政院就同意以地易地並承諾整地，本件同樣行政行為應有平等性，被告表示沒有法令依據，但行政機關應有裁量權。
９、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
１、為興辦事業「國道1 號五股至楊梅段拓寬工程建設計畫」，前經行政院98年2 月3 日院臺交字第0980003356號函核定辦理。需用土地人國道新建工程局為辦理系爭工程需要，擬徵系爭土地，並一併徵收土地改良物，依土地徵收條例第13條規定，擬具徵收土地計畫書，經交通部98年7 月31日交總（一）字第0980007084號函報被告，依案附計畫書所載，興辦事業計畫業經行政院98年2 月3 日院臺交字第0980003356號函核准，工程規劃報告（含附圖）亦經交通部98年4 月27日交路字第0980027539號同意核備，依徵收計畫書所附圖說，原告所有系爭土地（暫編地號511-1 ）位於本工程用地範圍，經都市0000000路用地，經被告土地徵收審議委員會第218 次會議審議尚符合相關法令規定決議通過。被告以98年8 月19日台內地字第0980156198號函核准徵收，臺北縣政府98年10月22日北府地徵字第0980898526號公告徵收（公告期間自98年10月23日至98年11月23日止），復以98年10月22日北府地徵字第09808985263 號函通知原告於98年12月3日領取補償費。惟原告拒絕受領，經臺北縣政府於99年1 月27日存入該縣土地徵收補償費保管專戶，並以99年2 月2 日北府地徵字第0990104831號函囑臺北縣新莊地政事務所辦理所有權移轉登記，並已於99年2 月9 日完成登記，依土地徵收條例第2、13條、都市計畫法第48條規定，並無不合。
２、原告認為政府以遠低於市價徵收其所有511 號土地內之系爭土地，造成重大損失，希望改以同等面積相鄰之國有土地與之互換乙節，據國道新建工程局99年10月15日國工局地字第0990015748號函說明：「本案原告曾建議以地易地，經查本局已依據原告98年6 月21日陳情函，以98年7 月1 日國工局地字第0980009366號函復原告略以：『……本局係工程興建機關，依據法令規定僅能就工程所需部分辦理取得，工程施作期間所經管之土地，僅供公共使用，並無額外土地可供辦理以地易地作業，目前徵收補償制度亦無此規定；另礙於預算、會計等法令規定，本局確實無法將相鄰之國有地挪來做為本拓寬工程以地易地之標的。』說明在案。至原告另舉中科四期彰化二林相思寮徵地案，要求比照專案以地易地或讓售乙節，因與本案情況未盡相同，……應未能援引適用。」原告所提徵收前協議價購程序，不得徒以形式上開會協議，而無實質意義與內容乙節，依國道新建工程局上開99年10月15日國工局地字第0990015748號函說明略以：「本局於98年
6 月12日召開協議會時，原告均出席並與協議會相關單位面對面直接溝通協議，協議會中本局亦曾提出已向行政院爭取本計畫適用『交通部暨所屬各機關辦理交通建設工程用地徵收獎勵專案』，若能順利通過，將實質提高補償（嗣本案奉行政院98年7 月14日院臺交字第0980040130號函核准適用，並業已通知原告領取加發之每公頃120 萬元土地配合施工獎勵金），故本案協議價格並非如原告訴之事實及理由所述，與法定徵收補償相同，特予澄清。」至原告不服徵收補償價額提出異議，係另一事件，據臺北縣政府99年10月26日北府地價字第0991031449號函說明，原告已另提起訴願。
３、系爭土地經依都市00000000路用地，需用土地人國道新建工程局為辦理系爭工程需要，依土地徵收條例第13條規定，檢具徵收計畫書、圖，經被告依法核准徵收，原告之訴為無理由。
４、原告提到的另案中科四期彰化二林相思寮徵地案與本案不同，該案涉及的是農村聚落，經行政院專案核定，本案只是一般第二住宅區，經都市0000000路用路，需地機關與原告經協議價購程序，原告認為價格偏低，希望以地易地，依現行法令，徵收部分並無以地易地法規可適用。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本案法律上的判斷：
１、按土地徵收條例第3 條第2 款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。……」第10條第2 項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」
２、徵收處分涉及公私法益的衡量，因此相關法律解釋必然須注意對立法益間的衝突與調和。徵收前的協議價購程序乃表徵「徵收」為最後手段性格的重要程序，代表國家已窮盡其他一切可能之手段來獲取推行公共利益時所需的私人不動產，但仍無法獲致，方採取最後萬不得已的最後強制手段即徵收行為，亦即協議價購程序是否合法踐行與徵收處分的合法性判斷，有絕對的關連性。
五、本案事實的認定：
１、本件需用土地人國道新建工程局興辦系爭工程，因原告所有之系爭土地位於工程用地範圍，必需使用系爭土地，擬徵收系爭土地及其土地改良物，遂檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告核准徵收，交由臺北縣政府公告（因工程用地臺北縣林口鄉部分無農林作物，僅公告徵收土地部分，而原報准徵收的土地改良物，業經被告於99年3 月19日以台內地字第0990055624號函撤銷）及通知原告之事實，有被告98年8 月19日台內地字第0980156198號函、被告土地徵收審議委員會第218 次會議紀錄、交通部98年7 月31日交總（一）字第0980007084號函、徵收土地計畫書、臺北縣政府98年10月22日北府地徵字第0980898526號公告、被告99年3 月19日以台內地字第0990055624號函、臺北縣政府99年
2 月23日北府地徵字第0990154521號函附於原處分卷可佐，及臺北縣政府98年10月22日北府地徵字第09808985263號函附於訴願決定卷可憑，並為兩造所不爭執。
２、而國道新建工程局於申請徵收前，曾於98年3 月2 日、98年
3 月3 日舉行公聽會，嗣98年6 月12日召開系爭工程用地協議價購或以其他方式取得會議，並通知各土地所有權人出席。98年6 月12日該次會議經原告與會，會中原告表示建請系爭土地比照506-4 土地漲幅，以每平方公尺139,261 元辦理價購，經國道新建工程局及第三人臺北縣新莊地政事務所說明略以：「……506- 4土地屬住五，97年4 月實際買賣成交，剛好有一波房地產調漲行情，5 月下旬之後地價行情逐漸下降，98年公告現值製訂係參考97年9 月實際市場成交行情為基準，系爭土地屬住二，容積率為百分之150 ，以98年評定的公告現值加四成協議價購或徵收，不比目前鄰近林口捷運站預定地住二的一般市場行情低，且依徵收補償價格讓售免徵土地增值稅，506-4 土地屬住五，容積率為百分之30 0，且捷運站附近有容積率加成規定，買受人可能已將未來發展增值潛力及容積加成計入買賣價金，……公告現值加四成之標準已與一般正常交易價格相當……另國工局在法令許可下，將儘可能為土地所有權人爭取從優補償，已向行政院爭取本計畫適用交通部暨所屬各機關辦理交通建設工程用地徵收獎勵專案，若能順利通過，將實質提高補償……」等語，最後結論為：「協商結果，……價格無法合致，協議不成……如對於協議價購或以其他方式，及徵收取得尚有其他意見，請於98年6 月23日前，以書面提出……」有國道新建工程局98年2 月18日國工局地字第09800020812 號函、98年2 月18日國工局地字第0980002081號公告、公聽會紀錄、98年6月5 日國工局地字第0980007831號函及說明資料、98年6 月12日會議紀錄等附於原處分卷可稽。
３、再者，98年6 月21日原告復陳情補充意見表達以地換地，及剩餘土地若可維持原有百分之5 容積獎勵時，則同意以每平方公尺98,890元讓售土地之意，經國道新建工程局於98年7月1 日以國工局地字第0980009366號函覆略以：「……本局係工程興建機關，依據法令規定僅能就工程所需部分辦理取得，所經管之土地，僅供公共使用，並無額外之土地可供辦理以地易地作業，目前徵收補償制度亦無此規定；另礙於預算、會計等法令規定，本局確實無法將相鄰之國有地挪來做本拓寬工程以地易地標的……剩餘土地可否維持原有百分之
5 容積獎勵，因涉臺北縣政府建管單位權責，……」亦有原告98年6 月21日補充意見書信、國道新建工程局98年7 月1日以國工局地字第0980009366號函附於原處分卷足參。
４、由上可知，國道新建工程局於申請徵收前，已充分踐行協議價購程序。至於協議過程中，因原告不能接受國道新建工程局提出的購買價格，或認為國道新建工程局應同意以原告要求的特定土地及特定條件與系爭土地互換，終致未能達成協議，乃協議未能達成的爭點，究與未踐行實質協議價購程序有別。原告以之指摘系爭土地的徵收欠缺必要性，徒有開會協議，無實質意義及內容，於正當法律程序有違等情，洵不足採。
六、綜上，國道新建工程局為辦理系爭工程，需用原告所有之系爭土地，且於申請徵收前，已就價購或以其他方式取得系爭土地進行協議，而未能達成協議，則被告核准徵收系爭土地，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
書記官 陳清容