臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2083號100年2月10日辯論終結原 告 周何森訴訟代理人 周嬿容 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年8月25日台內訴字第0990163902號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有桃園縣○○鄉○○段○○○ ○號土地位於「南崁新市鎮都市計畫」農業區範圍內，經蘆竹鄉公所以99年1 月19日蘆鄉公字第0990002320號函向被告查報該土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠之違規情形，案經被告以99年1 月28日府城行字第0990039933號函通知原告於文到10日內以書面陳述意見或提供行為人資料憑核。原告未依規定期限陳述意見，被告審認系爭土地屬都市計畫農業區，原告違規興建鐵皮屋作工廠使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書處原告新臺幣（下同）8 萬元罰鍰，停止非法使用並恢復土地原狀。嗣蘆竹鄉公所以99年4 月6 日蘆鄉公字第0990011006號函報該土地違規使用情形，原告未依被告99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書規定停止非法使用，被告審認原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以99年4 月12日府城行字第0990127424號裁處書處原告16萬元罰鍰，停止非法使用並於1 個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠按桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（
系爭裁量基準）第4 點規定可知，得按次處罰之前提乃係以經限期（命原告改善違章狀況）為前提。然被告於作成第二次裁處之連續處罰前之第一次裁處，並未依上開裁量基準第4 點之規定限期命原告改善違章之狀況，故被告之按次處罰顯已違反該裁量基準第4 點之規定。
㈡承上，都市計畫法第79條所定「得按次」處罰之規定，雖
法規並未就「按次」之內涵加以規定，然亦不得任由被告恣意解釋、妄自決定，故被告於訴願答辯書中所自承：「…二、本案再經民眾陳情，…爰本府依據都市計畫法第79條規定於99年4 月12日府城行字第0990127424號裁處書處訴願人罰鍰新台幣16萬元、…。」，即非法律所許可之「按次」處罰之基準，否則行政機關無異將成為私人用以報復異己之工具。此亦即何以法律明定按次處罰前須限期改善違章情狀之理由，詳言之，桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準已間接指示，應以限期改善違章情狀之方式區隔另一獨立之違章事實，因此被告於按次處罰前之裁處若未先命限期改善，則將有違一事不再理之原則。
㈢再者，上開裁量基準第4 點係規定「得」按次處罰，而非
「應」按次處罰，因此被告即有針對具體個案之違章情狀加以裁量是否有課連續處罰必要之義務，被告未視違章情節裁量是否按次處罰，而一律按次處罰，顯有怠於行使裁量權之違法。
㈣又按行政程序法第158 條之規定，僅「法規命命」方得剝
奪或限制人民之自由或權利且須有法律之授權方可謂合法，然本件按次處罰所據乃上開系爭裁量基準，核其性質應屬行政程序法第159 條所定之「行政規則」，是依法不得有「按次處罰」等剝奪或限制人民之自由或權利之規定。㈤另按都市計畫法第79條之規定，處罰鍰之對象為土地或建
築物所有權人、使用人或管理人，惟行政罰之應以實際之行為人為裁罰之對象方為適法，故雖原告係系爭建物座落土地之所有權人，然系爭建物並非原告所興建，而係借貸土地使用之人周榮枝先生所興建，故系爭裁罰處分應對實際違規使用土地之人裁罰方為適法。原告前應系爭土地使用借貸人之託代為繳納99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處之罰款，無非係為爭取相當之時日恢復系爭土地之原狀，未料，被告竟於相隔月餘之短暫期間，即連續再予裁處罰鍰，是關於按「次」連續處罰之認定標準為何，應有使之明確之義務，否則如何讓人民適從。基於一事不再理之原則，實不應再為本件之系爭處分，方屬適法云云。
㈥提出99年3 月4 日以府城行字第0990079436號裁處書、99
年4 月12日以府城行字第0990127424號裁處書、內政部第0000000000 號訴願決定書等件影本為證。
四、被告主張：㈠按桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（
鈞院卷第46頁，被證9 ）第1 點：「為使違反都市計畫法第七十九條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定訂定本基準。」；第2 點：「違反都市計畫法第七十九條案件之罰鍰裁量基準如附表。」（2500平方公尺以上～3500平方公尺：
罰鍰金額新台幣8 萬元整）；第4 點：「依第二、三點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第二次以上得提高罰鍰數額二倍以上，但最高總額為新台幣三十萬元。」。
㈡經查，本件按次處罰之法律依據乃為都市計畫法第79條第
1 項，依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1 點，亦即桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準乃是為使違反都市計畫法第79條第1 項案件之裁罰符合比例原則及平等原則，所訂頒之罰鍰裁量基準（行政規則），桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準並非本件按次處罰之法律依據，而係裁量時一併援引之行政規則。
㈢次查，本件按次處罰之法律依據乃為都市計畫法第79條第
1 項，已如前述，而依都市計畫法第79條第1 項，並未規定得按次處罰之前提乃係以經「限期」拆除、改建、停止使用或恢復原狀為必要。況所謂「限期」視事件性質解釋為要求立即為之亦可，並非一定需限相當其間經過後始可要求為之。且被告於作成第一次裁處時，乃援引都市計畫法第79條，亦未援引都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第4 點，命原告停止使用及恢復原狀，原告自應立即停止使用及恢復原狀，原告於相當時日經過後（約1 個多月）仍未停止使用及恢復原狀，被告依都市計畫法第79條第1 項規定，自得為第二次裁處。（被告第一次之裁處書已於99年3 月15日送達予原告，被告99年4 月12日為第二次裁處時，第一次裁處尚未因訴願期間經過而確定，但仍屬合法有效之行政處分，原告既仍有違反第一次裁處之行為，被告自得為第二次裁處，並毋須俟第一次裁處確定後始得為第二次裁處）。
㈣又查，被告於為第一次裁處前，已先行發函函請原告限期
陳述意見或提供行為人資料（鈞院卷第36頁，被證3 ），原告均未回應，且被告為第一次裁處時，原告亦未表示不服提起訴願，並依期繳納罰鍰，再則，系爭土地之使用面積約達2677平方公尺之譜，使用價值不貲，原告又豈可能長期借貸予他人使用並興建廠房營利而不要求任何代價之理。是以，被告認為原告即為實際行為人，所謂訴外人周榮枝興建廠房之說，恐係原告為脫免裁罰之不實說詞，不足採信等語。
㈤提出蘆竹鄉公所99年1 月19日蘆鄉公字第0990002320號函
、被告99年1 月20日府農管字第0990026505號函、被告99年1 月28日府城行字第0990039933號函、被告99年3 月4日府城行字第0990079436號裁處書被告99年3 月30日府城行字第0990118015號函、蘆竹鄉公所99年4 月6 日蘆鄉公字第0990011006號函、被告99年4 月12日府城行字第0990127424號裁處書、內政部99年8 月25日台內訴字第0990163902號函、桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準、被告99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書送達證書等件影本為證。
五、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、…九、農業區。…。」；「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。但第二十九條之一、第二十九條之二及第三十條所規定者，不在此限。申請興建農舍須符合下列規定：一、…
四、農舍不得擅自變更使用。第一項所定農業產銷必要設施、休閒農場及其相關設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用。前項農業產銷必要設施之建蔽率，除畜牧廢棄物處理場依第三十二條第一項第八款規定辦理外，不得超過百分之六十，並不得供為居室、工廠及其他非農業產銷必要設施使用。…」，行為時都市計畫法臺灣省施行細則第14條、第29條各設有規定。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、本件被告查認原告所有之系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事，核無不合：
㈠本件原告所有系爭桃園縣○○鄉○○段○○○ ○號土地位於
「南崁新市鎮都市計畫」農業區範圍內，經蘆竹鄉公所以99年1 月19日蘆鄉公字第0990002320號函（本院卷第33頁，被證1 ）向被告查報該土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠之違規情形，案經被告以99年1 月28日府城行字第0990039933號函（本院卷第36頁，被證3 ）通知原告於文到10日內以書面陳述意見或提供行為人資料憑核（並已通知立即停止非法使用並回復土地原狀）。原告未依規定期限陳述意見，被告審認系爭土地屬都市計畫農業區，原告違規興建鐵皮屋作工廠使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以99年
3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書（本院卷第37頁，被證4 ）處原告8 萬元罰鍰，並命停止非法使用並恢復土地原狀。嗣蘆竹鄉公所以99年4 月6 日蘆鄉公字第0990011006號函（本院卷第39頁，被證6 ）報該土地違規使用情形，原告未依被告99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書規定停止非法使用，據此被告乃查認原告所有之系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事，核無不合。
㈡原告主張系爭土地之違章建物並非原告所興建，而係借貸
使用土地之訴外人周榮枝所興建，本件應以實際違規使用土地之人為處罰對象，始為適法云云。按違反法令在都市計畫範圍內土地從事建造者，其規範處罰之對象，並不以建築物使用人為限，亦及於土地所有權人，都市計畫法第79條第1 項規定，可資參照。經查，原告為系爭土地之所有權人，系爭違章建物座落於該土地等情，為原告所不否認（本件100 年1 月18日準備程序筆錄第2 頁參照）。且被告於第一次裁處前，已先行函請原告限期陳述意見或提供行為人資料（本院卷第36頁，被證3 ），原告均未回應。又被告為第一次裁處時，原告亦未表示不服提起訴願，並依期繳納罰鍰。再者，系爭土地之使用面積約達2677平方公尺（本院卷第39頁以下，被證6 ），使用價值甚鉅，原告豈可能長期借貸予他人使用並興建廠房營利而不要求任何代價。況原告主張系爭違章建物係借貸使用土地之訴外人周榮枝所興建云云，並未舉證以實其說。而原告為系爭土地之所有權人，因該土地搭建系爭違章建物使用，原告依都市計畫法第79條第1 項規定，亦應受罰。是以原告所稱本件應以實際違規使用土地之人為處罰對象，始為適法云云，自非可採。
㈢原告主張被告於作成本件第二次裁處之連續處罰前之第一
次裁處，並未依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（下稱裁量基準）第4 點之規定限期命原告改善違章之狀況，其按次處罰，於法有違，且不符一事不再理之原則云云。經查，本件被告查認原告所有之系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事；被告乃以原告經第一次裁處，仍不停止使用及恢復原狀者，予以按次處罰；故本件按次處罰之法律依據，係都市計畫法第79條第1 項，而依該條項之規定，並未設有按次處罰須經「限期」拆除、改建、停止使用或恢復原狀之限制，先予敘明。且按裁量基準（本院卷第46頁，被證9 ）第1 點：「為使違反都市計畫法第七十九條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定訂定本基準。」；第2點：「違反都市計畫法第七十九條案件之罰鍰裁量基準如附表。」（2500平方公尺以上～3500平方公尺：罰鍰金額新台幣8 萬元）；第4 點：「依第二、三點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第二次以上得提高罰鍰數額二倍以上，但最高總額為新台幣三十萬元。」；觀其第4 點，固設有應處罰鍰之違反土地使用管制，經「限期」拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰之規定。惟查，都市計畫法第79條第1 項係本件按次處罰之法律依據，並未設有「限期」拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，始得按次處罰之限制，已如前述；故被告以原告經第一次裁處後，經事後調查，仍不停止使用及恢復原狀者，縱第一次裁處未經「限期」停止使用及恢復原狀，被告依事後查得之事證，予以按次處罰，並無悖於處罰依據都市計畫法第79條第1 項之規定。且本件被告經查報原告所有系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，業經被告以99年1 月28日府城行字第0990039933號函（本院卷第36頁，被證3 ）通知原告於文到10日內以書面陳述意見或提供行為人資料憑核，該函並已通知原告「立即」停止非法使用並回復土地原狀，原告未予置理，被告乃依都市計畫法第79條規定，以99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書（本院卷第37頁，被證4 ）處原告8萬元罰鍰，並命停止非法使用並恢復土地原狀；嗣蘆竹鄉公所以99年4 月6 日蘆鄉公字第0990011006號函（本院卷第39頁，被證6 ）報該土地仍有違規使用情形，即原告並未依被告99年1 月28日府城行字第0990039933號函及99年
3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書停止非法使用；準此，被告乃查認原告所有系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事，確有實據。而揆諸本件按次處罰之前，被告曾發函通知原告「立即」停止非法使用並回復土地原狀，及以第一次裁處書命原告停止非法使用並恢復土地原狀；且本件被告以99年4 月12日府城行字第0990127424號（本院卷第42頁，被證7 ）裁處書所為之第二次裁處，係經再次查報，再為事後調查事證所為之處分，並與99年3 月4 日府城行字第0990079436號裁處書（本院卷第37頁，被證4 ）之第一次裁處，已隔有相當之期間：故本件第二次裁處前，其有關程序之踐行，較諸裁量基準第4 點規定之「限期」命原告改善違章狀況，實有過之，而無不及；且所踐行之命原告改善違章狀況之程序，亦無違反裁量基準所揭之比例原則及平等原則之情事。再者，本件第二次裁處，係第一次裁處復，經再次查報，再為調查事證所為之處分，係依都市計畫法第79條第1 項經裁處後，不停止使用或恢復原狀所為之按次處罰，亦無所謂「一事再理」之情事。是以原告所稱本件被告按次處罰，未依裁量基準第4 點規定限期命原告改善違章狀況，於法有違，且不符一事不再理原則云云，亦非可採。
八、被告所為罰鍰及命停止非法使用並於1 個月內恢復土地原狀之處分，並無違誤：
綜上所述，本件被告查認原告所有之系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事，確實有據，被告乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以99年4月12日府城行字第0990127424號（本院卷第42頁，被證7 ）裁處書處原告16萬元罰鍰，及命停止非法使用並於1 個月內恢復原狀，並無違誤。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
十、從而，本件被告查認原告所有之系爭土地有搭建鐵皮屋開設塑膠工廠，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之違章情事，經處以罰鍰及命停止非法使用並恢復土地原狀之後，仍有未停止非法使用及恢復土地原狀之違章情事；被告乃據以為本件罰鍰及命停止非法使用並於1 個月內恢復土地原狀之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
書記官 蕭純純