臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2183號100年10年13日辯論終結原 告 陳綺雯訴訟代理人 陳兆瑛 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年9 月20日院臺訴字第0990103040號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。本件原告起訴時聲明「訴願決定、原處分均撤銷。」嗣於言詞辯論期日變更追加為「訴願決定、原處分均撤銷。並准予補建列管辦理臺北市○○路○段○○號眷舍居住憑證等事宜。」被告對於原告為訴之變更追加無異議，而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應准原告變更追加。
二、事實概要：原告於民國99年4 月8 日以其配偶沈誠前任職於國防部第四廳，於42年間向軍方承租土地（地號：台北市○○區○○段○○段267-3 號，原陸軍第19營房敷地）自建房舍（門牌：台北市○○路○段○○號，下稱系爭建物）居住迄今，經向被告所屬總政治作戰局請求答覆其是否為「原眷戶」及其租地自建之系爭建物是否為「眷舍」，經被告以99年
4 月29日國政眷服字第0990005604號書函（即原處分）否准，略以：原告無法以原眷戶身分補建，且該房舍不得以眷舍列管，原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告向被告所屬總政治作戰局請求確認其原眷戶資格及自建
房舍之眷舍性質，遭以系爭建物係「租用土地」自費興建，與國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3 條第1 項第
3 款規定未合，且原告未持有眷改條例第3 條第2 項規定，由主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，無法以原眷戶身分補建，原告自建房舍亦不得以眷舍列管為由，駁回原告陳請，所提訴願亦遭駁回，因原處分及訴願決定有諸多違誤之處，爰依法提出行政訴訟。
㈡按諸眷改條例第3 條第1 項及第2 項規定，即明該條第2 項
之規定，僅是在為國軍老舊眷村主管機關為認定所謂軍眷住宅之審查基準而已，即領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，即符合該條例所稱之國軍老舊眷村，主管機關並無行政裁量、判斷餘地之權限，為定義性之規範。然非謂未持有者，即無該條例之適用。即主管機關仍應審酌該軍眷住宅是否符合該條第1 項之要件。質言之，第3 條第2 項之規定，僅為補充、宣示、確認第一項之軍眷住宅要件，並無創設該軍眷住宅之要件，即第2 項之規定，並非認定是否為該條例所適用軍眷住宅要件之唯一法定證據。主管機關對有法律漏洞之具體個案，仍應本予以目的性擴張之解釋，以作為填補該法律漏洞。從而，訴願決定及原處分徒以系爭建物係租用土地自費興建，且原告未能提出國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，否准原告以原眷戶身分補建，且該自建房舍亦不得以眷舍列管等詞之論據，而未探究該條例第3 條第2 項與第1 項間之法條結構之關連性，於法自難謂無違誤之處。
㈢被告未審究國軍軍眷業務處理辦法訂定發布之沿革，並以自
行認定有誤之國防部第四廳於42年6 月9 日函文句，資為系爭建物非原告之配偶沈誠在公（營）地自費興建之眷舍，顯有違誤：
⒈有關於國軍軍眷之眷舍問題之規範，始見於「國軍軍眷業務
處理辦法」中，而該條係國防部於45年1 月11日以（45）通甲字第003 號令所訂定發布，迨91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止。該辦法第30條規定「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：一、撥地或核准興建命令影本乙份。二、建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。三、營產單位建卡（獲得）通知單。」是就該公（營）地自費興建之眷舍申請列管始自45年1 月11日起。
⒉然查，陸軍第十九營房敷地（現為台北市○○區○○路○○
段267-3 地號），約30坪土地，聯勤第一營產管理所北部分處於41年8 月5 日通知，同意租予訴外人吳大墉使用，嗣管理單位聯勤第一營產管理所以42年6 月8 日發函，同意改由原告之配偶沈誠租用。又由國防部第四廳以於42年6 月9 日
（42）具贈廳字第028 號函，函台北市工務局同意沈誠租用自建宿舍之用。台北市工務局亦以42年6 月29日（42）北市工建字第25328 號函被告第四廳對前述基地建築房屋一節備查，嗣於42年8 月22日以肆貳特臨使字第0021號核發臨時建築物使用執照。由此事證得知，聯勤第一營產管理所係因原告之配偶沈誠為有上校軍階之軍人身分，始同意伊承租公有地之陸軍第十九營房敷地，並在其上興建建物，且具文向台北市工務局聲請核發臨時建築物使用執照，是已符合公（營）地自費興建之眷舍之要件。苟非原告之配偶沈誠具有軍人身分，否則焉能承租該地興建房屋自建作為「宿舍」之用，又原告之配偶沈誠以軍人身分在公（營）地自費興建作為「宿舍」之用，自難謂不構成眷舍之定義。是系爭建物已符合在公（營）地自費興建之眷舍之要件，縱因被告所屬眷舍之主管機關，未於「國軍軍眷業務處理辦法」施行後，將之納入列管之對象，亦不能因該等機關之行政疏失，將責任歸由原告承擔。
⒊由前述資料得知，原告之配偶沈誠承租陸軍第十九營房敷地
時間點為42年，是時處理之機關為聯勤第一營產管理所，是由該單位所核發之公文即為公文書，已足資證明系爭建物為在公（營）地核准興建自費興建之眷舍之證明文件、國防部第四廳函之台北市工務局之申請建築執照，及台北市工務局核發臨時建築物使用執照，亦足為有建築事實之證明。是縱營產單位未為建卡，亦不能因其疏失而謂系爭建物非在公（營）地自費興建之眷舍，已足明確。
⒋原告配偶沈誠在公（營）地自費興建之眷舍，既在國軍軍眷
業務處理辦法訂定發布前即為已存在之事實，被告自應審酌該辦法之沿革加以認定之。詎被告徒以「國防部第四廳以42年6 月9 日第028 號函請台北市工務局發給建築執照，其內容似以沈誠租用水源地30坪興建宿舍乙案，係由該廳工程人員自行備料施工」，而為「此與眷改條例第3 條第1 項所稱之政府撥地由眷戶自費興建者之規定亦有不同」置辯，顯與該函說明二「該員係在該地自建宿舍」文句於不顧，亦有所違誤。訴願決定機關不查，遽加以採信，亦有疏漏之處，從而，所為訴願駁回之決定即有可議。
㈣各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，
雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件，如未核發列管，仍應就原告所提之各證據資料加以審酌，有無法律漏洞情事，而加以解釋補充，是被告及訴願決定機關逕以原告無法提出眷改條例之證明文件而未予以適用，即有違誤：誠如前述，系爭建物為國軍軍眷業務處理辦法訂定發布前，由原告之配偶沈誠在公（營）地自費興建之眷舍，雖未經主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，乃係主管機關或其所屬權責機關之行政疏失，因而所生之不利益，自不能由原告或其配偶沈誠加以承擔。況主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證之公文書，為國軍老舊眷村主管機關認定所謂軍眷住宅之審查基準而已，非唯一之法定證據，已如前述。從而系爭建物應已符合眷改條例第3 條第1 項第
3 款由政府提供土地由眷戶自費興建者之要件。縱原告或其配偶沈誠未領有主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證之公文書，亦不能謂系爭建物非軍眷眷舍。
㈤本件系爭事實有其時空背景，國軍軍眷業務處理辦法之訂定
發布有其沿革，國軍老舊眷村改建條例亦有其歷史背景。41年並無總政治作戰局，亦無國防部軍備局單位，僅有國防部廳處，其下屬官兵與眷屬之福利由其單位直接相應照顧，並無共同之單位統籌統管，除眷村集中眷戶始被列管，其他落單失連之眷戶則未在列管之列。
㈥查原告為陸軍上校沈誠（歿）之配偶，依法為軍眷。如今軍
眷集中管理為國防部總政治作戰局之業務與職掌，不因原告流落在外失連多年，即不具軍眷之名義與權益。如同中華民國之夫妻生子某甲未報戶口，雖其子某甲無中華民國身分證，但實質上某甲身分仍為中華民國之國民。夫妻若出面申請某甲之身分證，名正言順要核發身分證。若相關單位知曉上情亦應主動輔導補辦身分證，才是公務員應有之服務態度與職守，並非怠忽職責明知又推託排斥。本件原告同理為名正言順軍眷，更符合國軍老舊眷村改建條例之軍眷。為何不協辦軍眷居住憑證，深令軍眷質疑，今日之國防部與以前之國防部不相同嗎？㈦次查聯勤第一營產管理所係因原告之配偶沈誠具有上校軍階
身分，始同意伊承租公有地之陸軍第十九營房敷地，並具文向台北市工務局聲請核發臨時建築物使用執照，方得在其土地上興建房屋供眷屬居住，至今未收任何租金由此可知該地名為撥租實為撥用。已符合公（營）地自費興建之眷舍之要件。縱使被告掌管軍眷房舍之主管機關，未於「國軍軍眷業務處理辦法」施行後，將原告之眷舍納入列管，亦非原告之因素，被告名為國防部既為國軍袍澤與軍眷信賴向心之單位，竟不檢討自己行政之疏失，將責任歸究原告無國軍眷舍居住憑證，如同未報戶口之子某甲無身分證一樣。被告不協助辦理國軍眷舍居住憑證，一味否定過去之國防部相關單位公文及台北市政府核發之公文意旨，有辱國軍服務軍眷之優良形象至鉅。
㈧依據45年「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第1 條規定「為謀
安定在臺軍眷生活，使將士無後顧之憂，藉以振奮士氣，提高服務情緒，特訂定本辦法。」第23條規定「陸海空軍聯勤總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯勤總司令部管理調配。」；於67年修訂第四條規定「軍眷權益規定如左：二、配發眷舍或發房租補助費。」；91年再修訂「國軍軍眷業務處理辦法」第5 條規定「軍眷權益規定如下：二、依規定申請補助貸款、購宅或配發眷舍。」、第17條第2 項規定「現役軍人、遺眷及無依軍眷，經核定眷補有案尚未配眷舍、補助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。…前項現役軍人之配舍，以服役滿十年以上者為優先，並自配（借）住眷舍之日起扣繳房租補助費。」第20條規定「遺眷、無依軍眷再婚時即喪失原有配舍居住權，但當事人之父母或未成年之子女仍須繼續居住者，不在此限。」遺眷亦得請求配舍或對已配給眷舍繼續使用。足證國軍在臺軍眷業務處理辦法其立法宗旨之精神所在。今被告非但未配發眷舍予原告，尚罔顧41年國防部及相關單位等歷來行文之宗旨，否認原告具有原眷戶資格及自建房舍之眷舍性質，實不足採信。
㈨再按眷改條例第3 條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係
指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者」。由卷內證物等明確證明原告配偶係在公（營）地自費興建之眷舍，雖未有權責機關核發眷舍配住憑證，亦非原告之疏失責任，斷不可延生之不利益由原告或其配偶沈誠上校承擔。且系爭建物已完全符合眷改條例第3 條第1 項第3 款，由政府提供土地由眷戶自費興建者之要件。當非具備配住憑證，始稱系爭建物非軍眷眷舍。被告所答辯者為卸責之詞，法律所未規定者、依習慣、無習慣者依法理，被告所辯不足採信。
㈩原告為陸軍上校沈誠（歿）之配偶，領有榮眷證，原告之身
分明確，既為軍眷當享有軍眷之相關權益。被告前與原告失聯不知其身分，當不可多責備。今瞭解明白當依國軍在臺軍眷業務處理辦法處理原告相關權益。按眷改條例第3 條規定，政府提供土地由眷戶興建者。政府提供土地不論其為撥地或撥租均為提供土地也。凡由眷戶自費興建者應屬為之。今被告執意原告無眷舍配住憑證即非公（營）地自費興建之眷舍。顯有延生不利益之疏失由原告承擔？被告有推卸眷戶未聯絡統一管理之責任。原告已符合眷改條例之要件，即應核發眷舍配住憑證。不應前失聯未辦配住證即認定原告非眷舍。眷舍未列管非原告之責任與疏失，被告以原告未能提出國防部或其所屬權責單位核發之居住憑證或公文書，即不准原告以原眷戶身分補建資料及核發眷舍居住憑證，實於法及行政程序相違背，被告所辯應不足採信。
原告自費興建已歷五十年，人、事、物變遷甚多，僅憶沈誠
（歿）當時與台北天水路木材商孫金水先生熟識，自其木材行進材料雇工興蓋，孫先生至今應有近九十歲，是否健在不得而知，其妻其子應有記憶，但亦不知其下落居住何方。故相關資料，亦不可查獲或保存。被告稱系爭建物及基地相關資料，已無法尋獲，軍事單位尚且如此，何況小老百姓如何會保存自費興建之證明如此之久。原告自費興建係事實，如果被告興建列管之房舍，當會定期查核管制與修繕。又若係軍方興建之房舍，自不會有承租土地一事，因為房舍為公產，不會有承租土地之情形發生，故反證本案房屋非被告興建甚明。另99年4 月8 日軍備局開協調會時，所發「健軍新村」土地使用清冊中，明確指出地上物權歸屬沈誠繼承人陳綺雯等人。再再證明原告自費興建房屋真實。如今地價高昇或許有建商意願高，被告始強詞奪理收回土地而不顧軍眷之生計如何？實非國軍對待軍眷之態度與行為。
被告以不同單位及不同時間之公文來類比否認原告所提供之
公文意旨。顯有強詞奪理之情，自無理由自難採信。原告雖係被告漏列管未核發居住憑證之眷戶，但持有「合法公文書」則是合於「國軍老舊眷村改建條例」不容置疑。
查國軍眷舍者為國軍興建房舍提供軍眷居住或國軍撥地由國
軍官兵自行興建者皆屬國軍老舊眷村之眷舍。此與軍眷自行向私人購地蓋房迥然不同。系爭建物興建相關過程均與軍方協調處理。聯勤第一營產管理所係因原告之配偶沈誠為上校軍官，始同意在陸軍第十九營房敷地上興建眷舍，且台北市工務局同意自建軍眷宿舍及建物使用執照，均係針對國防部並非發函給沈誠個人。由此軍眷居住之房舍為眷舍非常明確。國軍在42年期間尚無納入國軍軍眷業務，由此原告之配偶及其眷屬為獨立散戶。國防部總政戰部將眷村眷戶納入管理時，將原告遺漏，並非原告之意願與疏失。榮民證即證明為軍眷，並非榮民服務處隨意核發。被告執意以無國軍眷舍居住憑證為由，即不符合國軍老舊眷村改建條例照顧軍眷之初衷，顯無正當理由。
又按眷改條例第3 條第1 項第1 款規定即明凡於69年12月31
日以前興建完成並分配之軍眷住宅，即屬於眷改條例所稱之「國軍老舊眷村」，不以由軍事機關興建並分配之軍眷住宅為限，且該住宅所在之土地權屬是否為軍方所有亦非所問，此觀諸同條例第9 條第3 項、第27條第1 項規定自明。本案原告之配偶係為國軍上校軍官，興建之眷舍係國防部核准同意，眷舍所在之土地為軍方所有，當然符合國軍老舊眷村改建條例之眷舍不容置疑。國防部總政戰部未管理核發居住憑證，為被告之瀆職疏誤，與原告無關。被告不檢討管理軍眷業務之疏失，亦不作補建居住憑證等行政處分，竟強詞奪理罔顧時代背景及照顧國軍與眷屬之政府德政自有失立場。
綜上，原處分及訴願決定逕以原告未能提出國防部或其所屬
權責單位核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，即否准原告以原眷戶身分補建資料，並該營地自建房舍，亦不認定為眷舍加以列管，實於法相違背，均應撤銷等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷；並准予補建列管辦理系爭建物眷舍居住憑證等事宜。
四、被告則以：㈠原告所主張之房舍並非眷改條例第3 條第1 項所列之軍眷住宅，其亦非眷改條例第3 條第2 項所定義之原眷戶：
⒈按眷改條例第3 條第1 項及第2 項規定「本條例所稱國軍老
舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」
2.原告檢具之公文內容，主要為聯勤第一營產管理所北部分處為吳大墉君申請承租水源空餘基地一案隨送申條書式、聯勤第一營產管理所准由沈誠承租原由吳大墉承租之水源地營地、國防部第四廳函請臺北市工務局發給建築執照，及臺北市工務局就國防部第四廳擬於陸軍第19營房基地內建築一案予以備查，並發給特種臨時建築物使用執照，亦即原告係向政府承租土地以興建房舍，與由政府提供土地由眷戶自費興建軍眷住宅之法定要件有別，故原告於本件訴訟所爭執之房舍，實非眷改條例第3 條第1 項所稱之軍眷住宅。
⒊爰此，原告於本件訴訟所爭執之房舍，顯不符合眷改條例第
3 條第1 項所定義之軍眷住宅，而原告迄今亦無法提出任何由國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，另原告迄今無法提出被告或所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，自難認定原告具有「原眷戶」之身分。被告依法否准其以原眷戶身分補件，並認定系爭房屋不得以眷舍列管，於法洵屬有據。
㈡原告主張眷改條例第3 條第1 項及第2 項，分別以明定及列
舉明定方式定義「國軍老舊眷村」及「原眷戶」，二者有補充、宣示、確認之關係，本件有對於認定「軍眷住宅要件」之法律漏洞存在，故需予以目的性擴張之解釋，以作為填補該法律漏洞等語，容有誤解等語，駁斥如下：
⒈現行眷改條例第3 條第2 項「本條例所稱原眷戶，係指領有
主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」之規定，及行政院於84年間交付立法院審議之眷改條例第3 條第2 項「二、第二項明定原眷戶之定義；…」之草案說明（答證3 ）可知，立法者係有意於眷改條例第3 條第2 項明定「原眷戶」之意涵及要件，亦即只有同時具備「國軍老舊眷村住戶」及「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書」二個要件之住戶，即為眷改條例所定義之原眷戶，可享有眷改條例所賦予原眷戶之權益。因此，眷改條例第3 條第2 項之規定，根本與認定軍眷住宅無關，而僅係單純定義「原眷戶」之規範，原告宣稱該條項係「主管機關認定軍眷住宅之審查基準」，顯係刻意忽視或曲解現行眷改條例明文之規定。
⒉事實上，眷改條例第3 條第2 項中所規範之「國軍老舊眷村
住戶」要件，依法律之文義及體系解釋，應回歸同條第1 項對於「國軍老舊眷村」之定義及要件，亦即僅有符合眷改條例第3 條第1 項所列舉之國軍老舊眷村中之住戶，始可能成為眷改條例第3 條第2 項之原眷戶，若住戶所居住之房舍非屬眷改條例第3 條第1 項所列舉明定之國軍老舊眷村，該住戶自始即不可能為眷改條例所定之「原眷戶」。因此，眷改條例第3 條第2 項之規定，根本與定義眷改條例第3 條第1項之軍眷住宅要件無關，更無原告所稱係屬補充、宣示、確認同條第一項軍眷住宅要件之關係可言。
⒊爰此，眷改條例第3 條第2 項規定顯然與「認定軍眷住宅之
要件」無關，而房舍是否屬於眷改條例所定義之國軍老舊眷村，依法即應回歸眷改條例第3 條第1 項之定義。本件原告先以曲解眷改條例第3 條第2 項之方式，聲稱該條項與認定「軍眷住宅要件」有關聯存在，又聲稱於本件訴訟爭執中有法律漏洞存在（但究竟係何種法律漏洞，原告從未具體說明或列舉），進而主張「應本予以目的性擴張之解釋」填補法律漏洞，故應從寬認定原告之房舍屬於眷改條例之軍眷住宅，該部分之理由，顯係濫用法律解釋之方法，更與現行法制及條文相違背，自不足採信之。
㈢被告依據眷改條例第3 條第1 項第3 款之規定認定原告之房
舍並非屬於眷改條例所定義之國軍老舊住宅，並未與國軍軍眷業務處理辦法之規定相衝突：
⒈查國軍軍眷業務處理辦法第29條、第30條分別規定「凡以前
奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理…」、「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：一、撥地或核准興建命令影本乙份。…」，而眷改條例第3 條第1 項第3 款所定義之國軍老舊眷村則係指「政府提供土地由眷戶自費興建者」，併參閱眷改條例第3 條第1 項之草案說明「一、目前列管有案之國軍老舊眷村均係於中華民國六十九年以前興建完成，其興建方式有政府自建、中國婦女反共聯合會捐款興建及政府提供土地由眷戶自費興建等方式，爰於第一項列舉明訂」可知，現行眷改條例第3 條第1 項第3 款所定義「政府提供土地由眷戶自費興建者」之國軍老舊眷村，與國軍軍眷業務處理辦法中「公（營）地自費興建之眷舍」並無二致，而本件原告主張之房舍，因其屬向政府承租土地而自費興建之房舍，與國軍軍眷業務處理辦法所定義之眷舍不相容，故原告主張自屬無稽。⒉政府因列管眷舍而核發給住戶之眷舍配住權證或其他公文書
，均係使列管之眷舍住戶與政府間發生公法上之法律關係，與當事人平等之私權法律關係並無關連，原告就此部分主張，顯有誤會。
㈣原告雖提出聯勤第一營產管理所42年6 月8 日第1027號通知
等資料，以證明系爭建物係屬眷改條例第3 絛第1 項第3 款之眷舍。惟查，前揭聯勤第一營產管理所之通知，除同意由原告之配偶沈誠承租基地30坪興建房屋外，並說明該基地標售時承租人應照案承購，顯與其他撥地令係無償提供土地由眷戶自費興建眷舍有間。案內系爭建物坐落土地，嗣由財政部國有財產局台灣北區辦事處以54年7 月21日台財產北（二）字第05278 號及54年12月2 日台財產北（二）字第08541號，通知原告配偶辦理承購事宜，惟原告配偶當時僅繳納第
1 期款，並未完成土地承購事宜，此節亦為原告所明知。原告所提「榮民遺眷家戶代表證」以為其得享有軍眷權益之證明，惟依據行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民遺眷家戶代表證核發作業規定第2 點，該代表證之核發單位為行政院退除役官兵輔導委員會所屬之各榮民服務處，經查該單位辦理之業務，實與被告機關所主管之國軍老舊眷村改建工作無涉，是以尚難僅以執有該代表證作為原告得享有原眷戶權益之依據。
㈤綜上所述，系爭建物顯不符合眷改條例第3 條第1 項所定義
之軍眷住宅，而原告迄今亦無法提出任何由國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，故被告否准其以原眷戶身分補件，並認定系爭房屋不得以眷舍列管，於法洵屬有據，並無任何違法之處，訴願決定駁回原告之訴願，亦屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按被告就國軍老舊眷村及原眷戶負有列管與建置之責，系爭建物是否屬於眷改條例第3 條第1 項第3 款「由政府提供土地由眷戶自費興建者」，可否歸類於國軍老舊眷村處理，原告是否具原眷戶資格，本屬被告基於主管機關之地位應予究明之事項，因此，被告依職權或依申請均有補建之作為義務；且原告可否補建為原眷戶，將影響原告得否享有眷改條例所示原眷戶權益，暨死亡之原眷戶其配偶或子女可否承受其權益，被告否准原告申請，原告循序提起本件行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，請求被告作成准許補建原眷戶身分及列管系爭建物，發給眷舍居住憑證之處分，程序即無不合。
六、歸納兩造陳述意旨，原告以其配偶於42年間向軍方租用土地，自建房舍，原告為軍眷，且居住系爭建物迄今，主張系爭自建房舍屬眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其具備原眷戶身分，被告則以前詞置辯，故本件主要爭點在於：系爭自建房舍是否為眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅？原告是否為原眷戶？
七、關於系爭建物是否為眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅？㈠按眷改條例第2 條第1 項規定：「本條例主管機關為國防部
。」第3 條規定：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」。
次按國防部45年1 月11日頒布施行之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第7 章眷舍第21條規定「軍眷住宅，以分區集中管理為原則。」第24條「軍眷居住配給之眷舍，遷出遷入時，均須呈報交接報告表。」嗣更名為國軍軍眷業務處理軍眷業務處理辦法（於91年12月30日廢止），廢止前第13條規定「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限。」第29條：「（第1 項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2 項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不得再配舍及辦理輔助購宅。」」第30條規定：「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：一、撥地或核准興建命令影本乙份。二、建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。三、營產單位建卡（獲得）通知單。」㈡依上開規定，可見眷改條例第3 條第1 項第3 款「政府提供
土地由眷戶自費興建者。」之軍眷住宅，係指由政府提供土地由眷戶自費興建，於69年12月31日以前興建完成，經列為公產管理之軍眷住宅，而為國軍老舊眷村，居住該軍眷住宅者為「原眷戶」，受眷改條例之規範及照顧。若未經政府提供土地，依規定列為公產管理之軍眷住宅，即便由眷戶自費興建居住，亦非屬眷改條例第3 條第1 項第3 款所稱軍眷住宅。按政府土地本應依預定計畫及規定用途或事業目的使用，則供眷戶自費興建軍眷住宅使用者，理應依一定程序檢具計畫提出申請，辦理撥用，經撥用由眷戶供自費建築之眷舍有案者，依前述規定，應以列管，並非所有在政府土地上，由眷戶自費興建之住宅，不論其使用土地之原因關係均認屬眷改條例之軍眷住宅；而眷戶與政府機關成立租賃關係，於承租之政府土地上，自費興建建物，即與土地由政府提供而依規定辦理列管，不准出租、頂讓或經營工商業，房地不准出賣及押租處分之軍眷住宅有別，從而眷戶基於租賃關係，付租使用由政府機關撥地而自費興建之建物，核非眷改條例第3 條第1 項第3 款稱「三、政府提供土地由眷戶自費興建者。」之軍眷住宅，居住者非眷改條例所稱原眷戶。
㈢查系爭建物是否為眷改條例所稱軍眷住宅乃有利原告事項，
且屬積極事實，應由原告負舉證責任。系爭建物查無列管事實，原告對此並不爭執，但主張依其所提聯勤第一營產管理所北部分處41年8 月5 日通知及42年6 月8 日函、國防部第四廳42年6 月9 日（42）具贈廳字第028 號函、臺北市工務局42年6 月29日（42）北市工建字第25328 號函及42年8 月22日肆貳特臨使字第0021號臨時建築物使用執照（見本院卷頁18至23即原證4 至7 ），足以證明系爭建物為軍眷住宅，未予列管係被告疏漏等語。經查：
⒈系爭租用土地係聯勤第一營產管理所北部分處於41年8 月5
日通知（見本院卷頁18），同意出租予訴外人吳大墉使用，事由略謂：「為該員申請承租水源地空餘基地乙案，隨送申條書式…。」嗣於42年6 月8 日通知同意改由原告配偶沈誠租用（見本院卷頁20），內容略謂：「一、查台端請租水源地陸軍第十九營房敷地30坪申條書經呈…：『吳大墉承租營地30坪准改由沈誠租用惟標售土地時仍應照承購…。』…。
」等語，觀諸上開文書意旨，前者係核准核准吳大墉租用系爭土地，後者係同意原由吳大墉租用系爭土地，改由原告之配偶沈誠承租，並無政府同意提供土地供眷戶自費興建之字句，系爭建物亦非由公款所建及產權屬於國（公）有者；上開文書既稱「承租」，可見是利用土地者與政府機關成立租賃關係，付租使用土地，此與由政府無償提供（撥用）土地，由眷戶自建軍眷住宅自屬有別，亦與依規定軍眷住宅應予列管且列管有案之眷舍，並不相符，至於原告是否如期繳納租金及被告是否向原告催討租金，並不影響系爭建物係以承租之政府土地興建，不具備眷改條例第3 條第1 項第3 款「政府提供土地」之要件，自難認屬軍眷住宅；又查上開41年
8 月5 日通知檢附之撥租分戶圖所示各戶，經原告並未證明係眷改條例所稱原眷戶或者興建之建物經列管，被告亦查無列管及原眷戶資料。再按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。迄85年2 月5 日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例，政府為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀之公共利益，制定第3 條第1 項與第2項，以構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，而發生公法之效力。本件聯勤第一營產管理所北部分處41年8 月5 日通知及聯勤第一營產管理所42年6 月8 日通知，內容在核准原由訴外人吳大墉所承租之土地改由原告之配偶承租，係單純私權證明文件，與國軍眷舍居住憑證等具列管功能之公文書有異。故此二文書均不足以證明系爭建物為眷改條例之軍眷住宅。
⒉原告所提國防部第四廳42年6 月9 日（42）具贈廳字第028
號函及臺北市工務局42年6 月29日（42）北市工建字第2532
8 號函（見本院卷頁21、22），係被告當時第四廳函請臺北市工務局，就原告配偶承租地興建房屋發給建築執照，經臺北市工務局就於土地內興建房屋乙節予以備查，嗣發給42年
8 月22日肆貳特臨使字第0021號臨時建築物使用執照（見本院卷頁23、24），附記「本特種臨時使用執照祇作向台北市自來水廠及台灣電力公司申請水電之用不得作其他之證明。」故原告所提上開文書，僅能證明其建屋經備查並發給特種臨時建築物使用執照，及准予申請水電，尚不足以證明系爭建物為眷改條例第3 條第1 項第3 款，由政府提供土地由眷戶自費興建所稱之軍眷住宅。
⒊再就本件臺北市陸軍第十九營房（水源地）空餘敷地撥租分
戶圖（本院卷頁19）計有13個編號，「原告的前手是吳大墉，而其他12個編號中之6 個編號，姓名很清楚足以辨識，經查在眷籍資料都找不到相關資料，另外2 位即王紹Ｏ（第3個字無法辨識）及劉Ｏ忠（第2 個字無法辨識），而就王紹Ｏ及劉Ｏ忠相似的姓名來查的話，筆數非常多，而無法判別，故找不到確實有相關的資料，系爭土地也不是眷改的土地，這是軍備局列管的營產，而編號11. 高鵬飛，同姓名者有
2 位，眷舍地址分別係在新竹及台北和平東路，顯然都不符合，所以找不到這些人的相關資料。」（見本院卷頁163 言詞辯論筆錄），而原告並未為否認或提反證，被告否認系爭建物為眷改條例第3 條之軍眷住宅，並非無據。再觀之被告所屬總政治部49年1 月1 日發文「茲准『撥用』本部代管台北市○○路○○區○○○段土地一塊交由該員自費建築眷舍之用，……所撥土地於眷奉令後三個月內興工建築，否則收回另行改配。」陸軍第三營產管理所59年3 月25日（）工休字第0631號函，略以：「該二員奉……令核准在台南市立功眷村內撥地各四十坪在案，請向當地政府辦妥合法手續後興建。」等語，被告主張其明確區分「撥租」、「撥用」為可採信，故原告主張系爭建物之土地係撥用．委不足採。綜上，系爭建物係「承租」土地所建至為明確，至於原告是否支付租金，不影響其基於撥租使用土地而非撥用使用。從而原告舉證尚不足以證明系爭建物為眷改條例第3 條第1項第3 款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅。㈣原告主張所提「榮民遺眷家戶代表證」為公文書，得為其得
享有軍眷權益之證明，惟依據行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民遺眷家戶代表證核發作業規定第2 點，該代表證之核發單位為行政院退除役官兵輔導委員會所屬之各榮民服務處，經查該單位辦理之業務，實與被告機關所主管之國軍老舊眷村改建工作無涉，是以尚難僅以執有該代表證作為原告得享有原眷戶權益之依據。又系爭建物坐落土地，由財政部國有財產局台灣北區辦事處以54年7 月21日台財產北（二）字第05278 號及54年12月2 日台財產北（二）字第08541 號，通知原告配偶沈誠辦理承購事宜，惟原告配偶當時僅繳納第1 期款，並未完成土地承購（見本院卷頁107 反面），原告對此並無爭執，並稱向國有財產局繳過一次款項（見本院卷頁163 ），因原告並未向國有財產局承租土地（見本院卷頁131 ），即明系爭建物之土地「由沈誠租用惟標售該地時仍應照案承購。」（見本院卷頁20原證4 ），是系爭建物非由政府機關提供土地，由眷戶自費興建，核與眷改條例第3條第1 項第3 款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅之要件不符。
㈤原告請求補建其原眷戶資格及列管系爭建物發給眷舍居住憑
證等，惟原告係承租政府機關土地自建房屋，與「政府提供土地由眷戶自費興建」有別，所出示之證據既非被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文，亦不足以證明系爭建物為眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，原告主張均不足採。
八、綜上，被告以原處分否准原告以原眷戶身分補建，且系爭房舍亦不得以眷舍列管，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴聲明求為判決如其聲明為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
書記官 蔡 逸 萱