臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2184號100年2月10日辯論終結原 告 康阿田輔 佐 人 康志成原 告 康阿忠被 告 宜蘭縣三星鄉公所代 表 人 劉燉亮（鄉長）住同上訴訟代理人 李育昇上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年8 月31日府訴字第0990076526號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告康阿忠經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告與出租人陳魏寶雲間，就位於宜蘭縣○○鄉○○段102、102-1 、103 及112 地號土地（下稱「系爭耕地」）訂有租約字號：三地行字第43號之耕地三七五租約（下稱「系爭租約」）。系爭租約於民國97年12月31日期滿，原告依耕地三七五減租條例第20條規定向被告申請續訂租約，出租人亦依同條例第19條第2 項規定申請收回系爭耕地。被告經審酌原告及其配偶與同設一戶之直系血親親屬96年度所得、支出資料，核計其收支總額為正數新臺幣（下同）44萬7,152 元，尚無同條例第19條第1 項第3 款所定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，並以出租人98年
4 月22日陳報函及98年5 月18日所提出之協議意見書略以：「由承租人自行收穫所得，其於完成收穫後，點交返還耕地」，而認出租人業已完成97年底尚未收穫農作物之價額補償程序，故以99年5 月5 日鄉民字第0990006492號函准出租人收回自耕（下稱「原處分」），並駁回原告續訂租約之申請。原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以府訴字第0990076526號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：被告僅審查陳魏寶雲所書立之切結書即認定其有自耕能力，而未賦予伊等表示意見之機會，且未調查清楚伊二人是否係各自耕作各自繳租，即將共同承租人之收支總數合併計算，而為不利於伊等之決定，實屬違法。況伊等之收入大部來自系爭耕地之耕作收入，扣除來自耕地租賃耕作所得之收入，伊即有耕地三七五減租條例第19條第1 項第
3 款所定之情形。又縱出租人得依法收回耕地，則依耕地三七五減租條例第13條第2 項之規定，伊等60年來投入不少勞力資本使系爭耕地成為良田，增加耕地生產力及耕作之便利，陳魏寶雲亦應補償伊等每分地60萬元，如有爭執，應由地方人士及專業人員依相關資料予以確認，不能遽認不必補償等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成准予原告續訂系爭耕地租約之處分。
四、被告則以：原告申請續訂租約時並未檢附「各自耕作各自繳租切結書」證明租賃關係各自獨立，依內政部74年9 月20日臺內地字第345012號函釋（下稱「74年9 月20日函釋」）之反面解釋，伊於審酌原告及其配偶與同一戶內直系血親所得總額時，併計原告96年收支總數，於法無違。依伊函請財政部臺灣省北區國稅局羅東稽徵所提供之96年度綜合所得稅各類所得資料，可知原告所述大部分收入皆來自系爭耕地之耕作收入並非事實。且原告雖主張其承租系爭耕地投入勞力、資金使其成為良田，若出租人收回自耕，亦應每分地補償60萬元予原告，惟原告卻無法舉證其土地改良明細書面資料，故伊無法列記系爭土地改良費用等語，資為抗辯。並聲明：
原告之訴駁回。
五、原告與出租人陳魏寶雲間，就系爭耕地訂有系爭租約，出租人於97年12月31日系爭租約到期時，為擴大家庭農場經營規模，遂依照耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定申請收回系爭耕地，原告亦申請續訂租約，被告經審酌原告及其配偶與同設一戶之直系血親親屬96年度所得、支出資料，核計其收支總額為正數，而認原告並無耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款之情形，且以出租人98年4 月22日陳報函及98年5 月18日協議意見書，而認出租人業已完成97年底尚未收穫農作物之價額補償程序，遂以原處分核准出租人收回系爭耕地之申請，並駁回原告續訂租約之申請等情，為兩造所不爭執，並有系爭租約影本、出租人私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本、出租人自任耕作切結書影本、申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本影本、出租人98年4 月22日陳報函影本、98年5 月18日所提出之協議意見書影本及原處分影本在卷可稽（本院卷第53頁、訴願卷第30、42至46、50、52頁），堪認為真正。
六、本件應適用之法律及本院見解：㈠按「（第1 項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情
形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2 項）依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」、「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3 項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第4 項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第17條、第19條、第20條分別定有明文。依上開規定可知，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約（最高行政法院60年判字第801 號判例意旨參照）。
㈡次按耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款所謂出租人不
能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6 條後段之規定，亦難謂有該條項第1 款之情事（最高法院51年臺上字第2112號判例參照）。且司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。
㈢再按司法院釋字第580 號解釋進一步闡明：「耕地三七五減
租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3 款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1 項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1項改善農民生活之意旨，上開3 款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」由上開解釋可知，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之限制；且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者，始符合前開耕地三七五減租條例擴大家庭農場經營規模之收回耕地之規定。
㈣又按出租人依耕地三七五減租條例第19條第2 項所定之「自
耕地」，依內政部79年8 月31日臺內地字第828311號函釋，應以出租人所有者為限。且該條項所謂之「鄰近地段」，依內政部89年8 月3 日臺內地字第8908828 號函釋及97年7 月
1 日臺內地字第0970105525號函釋，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里，且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」而以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離，各耕地半小時甚至10數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非毗連相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，故內政部上開函釋係本其職權，對於擴大經營家庭農場參酌交通工具等，就自耕地之性質及其與收回耕地距離所作之解釋性行政規則，並未牴觸憲法或違反耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之立法意旨，被告據以為判斷是否為耕地三七五減租條例第19條第2 項所定「自耕地」及「鄰近地段」之標準，本院自當予以尊重。
㈤復按耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款所稱「出租人
因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依內政部97年8 月8 日臺內地字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」審核標準，係指租約期滿前1 年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。至於承租人之收益與生活費用審核標準，依內政部86年10月29日臺內地字第8610098 號函釋意旨：1.承租人之生活費用審核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。2.承租人之收益審核標準，以耕地租約期滿前1 年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。如承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定收入之人，如有工作能力，其收益之認定，依上開「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」審核標準，得以行政院勞工委員會最近1 次公布之基本工資1 萬7,280 元/ 月（註：行政院勞工委員會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自00年0 月0日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資，則為1 萬5,84 0元/ 月）核計基本收入。經核內政部所為上開作業須知及函釋，均係本其職權，對於承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，就承租人之收益與生活費用審核標準等細節性及技術性事項所為之解釋性行政規則，且其內容尚屬合理，並未牴觸憲法或違反違反耕地三七五減租條例第19條第
1 項第3 款之立法意旨，被告據以為判斷承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之標準，本院予以尊重。原告主張康文雄並未與原告康阿忠同住，不知其有無收入，被告以最低工資計算其收入不合理，且無法律依據等語，殊難憑採。
七、原告主張伊二人是否係各自耕作各自繳租以及承租人是否有自耕能力事實，被告皆未盡到調查之義務，且縱使承租人得依法收回耕地自耕，亦應補償伊每分地60萬元等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠系爭耕地出租人得否有自耕能力？㈡系爭耕地出租人收回耕地是否會導致原告失去其家庭生活依據？如原告2 人係各自耕作、各自繳租，是否影響上開要件之判斷？㈢原告得否請求出租人補償每分地60萬元之耕地特別改良費用？茲分述如下：
㈠系爭耕地出租人得否有自耕能力？
1.出租人陳魏寶雲所有並欲擴大家庭農場經營規模之自耕出租人據以收回之耕地即宜蘭縣○○鄉○○○ 段1498、1550、1366地號土地（下稱「鄰近地段土地」），其使用分區為「特定農業區」、使用地類別為「農牧用地」（訴願卷第44至46頁），符合農業發展條例第3 條第11款所規定之「耕地」定義。又鄰近地段土地與系爭耕地中宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地相距6.6 至6.8 公里，並有道路相連，車程約10至18分鐘，且系爭4 筆耕地均相毗鄰，有航照圖及Google導航地圖定位測距結果之網頁列印圖在卷可佐（本院卷第54至62、117 頁），亦符合「出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里」之標準。
是出租人陳魏寶雲據以主張為擴大家庭農場經營規模而收回系爭耕地等語，自屬有據。
2.系爭耕地出租人陳魏寶雲就系爭耕地申請收回自耕時，已提出「出租人自任耕作切結書」（訴願卷第43頁）供被告審酌；且被告並派員前往陳魏寶雲所有鄰近地段土地訪查，確認陳魏寶雲確在現場自任耕作等情，亦有訪查時所拍攝之現場照片附卷可稽（本院卷第63至66、98至101 頁），堪認陳魏寶雲確有自耕能力甚明。況所謂出租人之自任耕作，並不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。而陳魏寶雲既已在鄰近地段土地自任耕作，至少亦具有農業科技化及委託代耕之能力。是參照前揭規定及說明，陳魏寶雲有自任耕作能力之事實，在客觀上業已明白足以確認，是被告縱未予原告陳述意見之機會，依行政程序法第103 條第5 款規定，並無違誤。
3.況陳魏寶雲亦以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回其出租予訴外人陳水連、陳錫榮（耕地三七五租約字號：三地尚字第146 號）之宜蘭縣○○鄉○○段233 、23
4 、235 、257 及258 地號自任耕作，惟經被告認原告因收回耕地將致承租人失其家庭生活依據，有耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款情形為由，而駁回陳魏寶雲之申請，並准由承租人續訂租約6 年，陳魏寶雲不服提起爭訟，現正繫屬於本院審理中（99年度訴字第1004號）等情，亦據被告陳明在卷（本院卷第74頁）。顯見原告之情形與陳水連、陳錫榮之情形不同，自不得比附援引。是原告主張陳魏寶雲僅收回系爭耕地，而未收回其他耕地，無法達成擴大家庭農場規模之目的，且仍將部分耕地出租他人耕作，應非自任耕作云云，自難憑採。
㈡系爭耕地出租人收回耕地是否會導致原告失去其家庭生活依
據？如原告2 人係各自耕作、各自繳租，是否影響上開要件之判斷？
1.依被告函請財政部臺灣省北區國稅局羅東稽徵所提供之96年度綜合所得稅各類所得資料，並依前揭承租人之收益與生活費用審核標準計算，原告康阿田及其配偶康簡寶英與同一戶內之直系血親康志成、康沁筠綜合所得稅所得總額79萬1,496 元，扣除其等全年生活費用49萬2,419 元後，結餘為29萬9,077 元；原告康阿忠及其配偶張秀里與同一戶內之直系血親康文雄、康文正、康亞婷綜合所得稅所得總額61萬8,271 元，扣除其等全年生活費用59萬2,517 元後，結餘為2 萬5,754 元，合計結餘32萬4,831 元，此有原告全戶戶籍謄本、96年度綜合所得稅各類所得資料清單、禾創科技有限公司基本資料、被告審核原告96年全年收支明細表附卷可稽（答辯卷第15至29頁）。足徵96年度原告及其配偶與同一戶內直系血親「非耕作收入」總金額14
0 萬9,7 67元，已超出96年度原告及其配偶與同一戶內直系血親總支出總金額108 萬4,936 元甚多。是系爭耕地出租人收回耕地，應不致使原告失去其家庭生活依據甚明。原告主張伊等收入大部來自承租耕地之耕作收入，扣除上開收入，伊等即有耕地三七五減租條例第19條第1 項第3款所定因出租人收回耕地致失其家庭生活依據之情形云云，顯非事實，殊無足採。
2.原告主張康文雄並未與原告康阿忠同住，不知其有無收入，被告以最低工資計算其收入不合理等語，其不足採，已如前述，況縱不列計康文雄之推計收入及生活支出，96年度原告及其配偶與同一戶內直系血親之「非耕作收入」仍超出總支出24萬219 元，是原告主張上情，並不影響原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款事由之判斷。
3.按內政部依耕地三七五減租條例第6 條第2 項規定之授權，所發布之「臺灣省耕地租約登記辦法」第4 條第1 項第
4 款規定，承租人分戶分耕耕地者，應申請租約變更登記。而原告2 人係共同與陳魏寶雲簽訂系爭租約（本院卷第53頁），觀諸系爭租約上並未註明原告2 人係分戶各自獨力耕作特定耕地、各自繳租，且原告亦未依上開規定申請租約變更登記，則被告於審酌原告2 人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額及總支出時，應將全部共同承租人合併計算，於法並無違誤。是原告主張被告未依職權調查原告2 人是否係各自耕作、各自繳租，亦未予原告表示意見之機會，即遽將共同承租人之收支總數合併計算，並非適法云云，要無足採。
㈢原告得否請求出租人償還每分地60萬元之耕地特別改良費用
？
1.查被告於受理本件系爭耕地出租人陳魏寶雲收回系爭耕地自任耕作之申請時，僅須審查陳魏寶雲是否符合耕地三七五減租條例第19條第1 項、第2 項之規定，依法本即無庸審酌原告得否依同條例第13條第1 項規定請求陳魏寶雲償還耕地特別改良費，是原告以被告未一併審酌陳魏寶雲應償還其對於系爭耕地所為之特別改良費用，而主張原處分違法，已無足採。況按耕地租賃為私法上之契約關係，租約雙方間之權利義務關係，無論其為約定者或法定者，性質上為私法關係。耕地經出租人收回自耕而終止租約時，依耕地三七五減租條例第13條第1 項規定，出租人應償還承租人為特別改良耕地所支付之費用。斯乃法律規定耕地出租人對於承租人所負之義務，其間為私權關係，以調整私人間損益變動為本質（最高行政法院93年度判字第572號判決意旨參照）。是本院就被告作成之原處分為適法性審查時，亦無庸就陳魏寶雲應否償還及應如何償還原告就系爭耕地所為之特別改良費用等私權爭執，灼然至明。
2.次按耕地三七五減租條例第13條規定：「（第1 項）承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。（第2 項）前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」是承租人雖得向出租人請求償還其對於承租耕地之特別改良費用，惟以承租人已將對於承租耕地之特別改良事項及用費數額，以「書面通知」出租人者為限，其規範意旨除藉此使雙方法律關係及早確定，並避免事後舉證之困難，造成爭議，且與誠實信用原則及公平正義均無違背。是原告主張伊對系爭耕地為特別改良，以增進耕地生產力及耕作便利，其勞力及資本之投入不能間斷，依其性質不可能逐一以「書面」逐項通知出租人，與誠實信用原則及公平正義有違云云，尚難憑採。
3.又按依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」準此，出租人倘否認承租人對承租耕地有特別改良之情事，承租人復無法提出特別改良之證據，則其請求補償特別改良土地之費用，自屬無從准許（改制前行政法院70年度判字第942 號判決意旨參照）。原告主張系爭耕地於初租之60年前，原本為原野荒地，經伊等60多年來投入不少勞力及資本，使其成為良田，出租人縱得依法收回自耕，亦須每分地補償土地改良等相關費用60萬元等情，惟查，出租人前曾以98年4 月22日陳報函表明原告未曾以書面通知其對於系爭耕地為特別改良之項目及用費（訴願卷第50頁），原告就其等未曾以書面通知出租人耕地改良乙事，亦不爭執，此外，原告復未提出其他具體證據證明系爭耕地確有特別改良事項及其費用數額，則揆諸前揭規定及說明，出租人自不負償還義務。原告主張出租人應償還每分地60萬元之耕地特別改良費用等語，殊無足採。
㈣綜上所述，系爭耕地出租人陳魏寶雲有自耕能力，其依耕地
三七五減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，而原告亦無同條例第19條第1 項第3 款因出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據之情形，故被告以原處分准由出租人陳魏寶雲收回系爭耕地自耕，並駁回原告續訂租約之申請，核無違法，訴願決定予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告作成准予原告續訂系爭耕地租約之處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第
385 條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 2 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 24 日
書記官 陳 可 欣