臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2189號100年3月3日辯論終結原 告 呂金河被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 邱亮餘
楊健邦上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年10月21日院臺訴字第0990104427號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之KOMATSU PC-310型挖土機1 部（下稱系爭挖土機）於民國（下同）95年6 月20日出租予訴外人王志強使用；95年6 月23日王志強與許啟村等人，未經許可在臺中縣○○鄉○○○段○道○號6.9 公里橋下大甲溪與軟埤溪交界處河川區域內，以系爭挖土機採取土石，經被告所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）於當日查獲，因王志強等盜採土石，經臺灣臺中地方法院檢察署提起公訴，並經臺灣臺中地方法院以其犯結夥三人以上竊盜罪，判處有期徒刑6 月，並得易科罰金。又因王志強未經許可在河川區域內盜採土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，其承租原告所有之系爭挖土機，經第三河川局依同法第93條之5 規定，以99年6 月25日經授水字第09920268220 號處分書（下稱原處分）沒入，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：㈠原告於95年6 月20日將系爭挖土機，以月租金新臺幣（下同
）8 萬元代價出租予訴外人王志強（綽號蟑螂之男子），後者於原告交付挖土機後，未依約給付租金，亦不知其去向，無法聯絡。原告嗣後才輾轉得知王志強因盜採砂石案已遭移送偵查並經法院判刑，原告所有之系爭挖土機亦遭第三河川局扣押中，該局並未通知系爭挖土機之所有人，使原告蒙受租金未獲清償及挖土機受沒入處分等雙重損失。
㈡原告身體健康情形不佳，患有心臟病，早於98年間就醫，多
次於陷於危險，幸經醫生救回，原告住院時間遠比在家為多，沒有能力向第三河川局陳述意見。又原告並非犯罪行為之人，無犯罪之故意，卻遭受該局以不當行政手段強制沒入機具，甚感不平。
㈢原告之生活，只能依賴出租系爭挖土機具，以賺取微薄租金
養家，因社會景氣低迷，工作機會不多，挖土機具有人願意承租，已屬萬幸，豈有可能挑剔承租客人，而自己抱著機具餓肚子之理？且當初出租機具時，原告已向承租人告知違法及違約之責任須自負，承租人縱有意欺騙，原告亦難以防範；原告為系爭挖土機所有人，豈有甘願冒該挖土機遭扣押之風險而出租？如此倒不如變賣機具，又何須以出租他人而大費周章？被告以原告未盡注意義務具有過失或有故意之嫌而苛責原告，對從事一般商業行為之人，相當不公平。
㈣原告出租系爭挖土機時，皆依一般業者出租程序辦理，除於
租約上註明外，並口頭告知承租人應負之責任及注意事項，不料承租人欺瞞使用目的，此非原告所能預料，原告於出租告知責任時即已將過失責任移轉由承租人負擔，原告出於故意或過失之情形已不存在，被告即不應認定原告具有過失。如若有責，則出租車輛業者豈不天天在違法？被告所指與其推論，於邏輯明顯有違背。又原告財產遭承租人欺瞞使用目的，今被告以租用來之挖土機卻遭行政機關裁定沒入，致出租人平白損失租金及出租車輛，顯有失公道。
㈤承租人王志強承租系爭挖土機時，跟原告說的工作地點，是
到大甲溪旁之上方處田地整地，並非後來被查獲違章之地，後來竟作違規之事，欺騙原告，原告也沒有辦法，原告係事發後才知。當時王志強僅是口頭說要去工作地點，沒有證人，二人約定之租金是每月8 萬元，至其工作完成之時，沒有確定的終止期限，雖訂立書面租約，原告還沒有拿到租金，王志強就被查獲。原告確實於口頭上跟王志強說過，要求其不要作違法的事，原告1 個月租金才收8 萬元，如果作違法的事，對原告而言，並不划算等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴：㈠按水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石
應經許可始可為之，如有違反上開規定者，應依水利法第92條之2 第7 款規定，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰；另依水利法第93條之5 規定，違反水利法第78條之1 情形，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。又依行政罰法第21條規定沒入之物，除同法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。因河防安全之維護，以及重大公共安全利益，水利法第93條之5 乃明定，違反水利法第78條之1 情形者，得沒入行為人使用之設施或機具，本條即屬行政罰法第21條規定之除外情形。又依行政罰法第26條第1 項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。㈡系爭挖土機係訴外人王志強、許啟村等未經許可，在臺中縣
大甲溪與軟埤溪採取土石，經第三河川局人員會同員警當場取締，並製作現場取締紀錄，且經刑事判決有罪確定在案，足認王志強、許啟村客觀上確有未經許可，使用系爭挖土機在河川區域內採取土石，渠等所為違反水利法第78條之1 第
3 款規定，甚為明確。㈢本件經第三河川局會同臺中縣警局查獲，經移送檢察署偵辦
後，系爭挖土機由司法機關扣押，第三河川局僅為保管人，自無通知原告之權責。嗣該刑事案件經法院判決確定，該挖土機經司法機關確定不予沒收，移由水利機關依水利法裁處。因系爭挖土機係原告出借予王志強使用，第三河川局於98年12月25日以水三管字第09802026960 號函原告，請其於文到一週內陳述意見，並敘明逾期或未答復將依法辦理。惟原告屆期並未陳述意見，原告主張於沒入處分前未予告知，與事實不符。
㈣依據前開盜採土石相關刑事案卷資料顯示，原告係以110 萬
元向訴外人翁來發購入系爭挖土機，並於95年6 月20日出租與王志強一事，被告並不爭執；由此足見原告高價購入系爭挖土機具作為生財工具，原告對該出租行為之注意較一般人為高，原告於出租該挖土機時，自應詳查其用途及相關證明文件，否則稍有不慎，系爭機具即有遭人作為違法採取土石之工具，而有被主管機關處分沒入之虞。惟原告前於警訊時，被問及有無查明王志強租用系爭機具之用途時稱：「他只告訴我要做工程，其他我不了解..。」，既係供作工程使用，則其工程名稱、地點、業主等，均不難查究，原告竟未積極查明，或要求承租人提出佐證文件，率而將機具交付使用，終致系爭機具淪為違法採取土石之工具，則原告縱無故意，亦難謂其無過失。
㈤本件原告未盡其注意義務輕率將系爭機具交給他人使用，難謂無過失，被告所為沒入處分，並無不當等語。
四、本件事實欄所載之事實，為兩造所不爭執；亦有第三河川局現場取締紀錄、會勘紀錄照片、臺中縣警察局調查筆錄、臺灣臺中地方法院95年度易字第2240號、95年度易字第3918號對行為人王志強、許啟村之刑事判決等可證（附於處分卷第2-58頁）。歸納兩造之陳述，兩造之爭點為：被告沒入原告所有之系爭挖土機，是否有理由？㈠按「河川區域內之下列行為應經許可：..採取或堆置土石
。」、「有下列情形之一者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰：..違反第78條之1 第3 款、第78條之3 第2項第3 款規定，未經許可採取或堆置土石者。」、「違反..第78條之1 ..情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」，水利法第78條之1 第3 款、第92條之2 第7 款、第93條之5 分別定有明文。次按「人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，已由司法院大法官會議於80年3 月8 日於行政罰法施行前作成釋字第275 號解釋明示在案，因之，行政罰應以行為人具有故意或過失為要件，乃一般行政法原則，無待法律明文規定。如因他人違反行政法上義務之行為而併受物之沒入處罰者，基於舉重以明輕之法理，亦應以受沒入處罰者即物之所有人對於該物成為違反行政法上義務行為之工具，具有故意或過失為要件（最高行政法院98年判字第262 號判決意旨參照）。
㈡本件查獲在河川區域盜採土石行為係95年6 月23日，然行政
罰法於95年2 月5 日施行，是應適用該法規定。關於他人所有物因違反行政義務之沒入，於行政罰法第22條第1 項著有規定，其內容為：「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」，是因他人違反行政法上義務行為，而物之所有人併受物之沒入處罰者，以具有故意或重大過失為要件。本規定之立法理由為：「物之所有人因故意或重大過失，致其所有物成為他人違反行政法上義務行為之工具時，該所有人應為其故意或重大過失負責，故第一項規定得沒入其所有物。物之所有人對於其物之所有權，如明知該物因他人違反行政法上義務而得受行政機關沒入之情況下，企圖規避沒入而惡意取得者，該所有人亦具有可非難性，故第2 項規定仍得就該物裁處沒入。參考德國違反秩序罰法第23條。」，故本條是為防止物之所有人惡意規避沒入處分而以其對行為人違反行政法義務具有「故意」或「重大過失」時得沒入其物；所謂故意，立法理由已明定為「明知」他人使用該物為違反行政法上義務而得受行政機關沒入之情況為要件，至於「重大過失」部分，立法理由則未說明。
㈢另按「本案沒入處分之法規範基礎為水利法第93條之5 ，而
依該條規定，第三人有未經許可在河川區域盜採砂石之行為，而違反水利法第78條之1 者，其使用之機具得予沒入。而條文中並未限制盜採規定機具所有權必須為盜採砂石之人所有。此時首先出現之法律爭議在於該條規定是否有『對物責任』之意涵。鑑於『對物責任』易使憲法保障之財產權受到嚴重之威脅，必須慎重為之。故本院仍認為該條規定為對人責任。因此主管機關若依該條文沒入非屬盜採河川區域砂石者所有之盜採砂石機具者，仍以該機具之所有權人，對盜採河川區域砂石之行為，在主觀上具有故意或過失之歸責要件。此點亦為原判決所採擇。是以本案之下一課題即進入到，在何種情況下，可以認定機具之所有權人，對機具被使用為盜採河川區域砂石之工具，在主觀上具有可責性，而應負擔沒入之行政罰（等於是財產之沒收）。這亦正是上訴意旨核心論點之所在。..」、上開爭議內容，論其屬性，則應歸入法律涵攝之議題。鑑於對挖土機具所有權人課予此等『防止挖土機從事違法行為』之注意義務，一樣會對憲法保障之財產權形成威脅，因此法院必須慎重詮釋注意義務之內容。這樣價值權衡，原判決亦有表明，將之限制在『故意』或『重大過失』範圍內，意即踐行注意義務內容之難度必須是不高的。違反者才可被評價為『重大過失』。..不過『重大過失』仍是一抽象之規範概念，其客觀注意義務內容應如何填充，必須不斷與具體事實結合，才能形成，並類型化，而實際發揮規範之作用。..「上訴人在本案中僅是用書面契約來自保，卻沒有踐行簡單的查證義務....顯然沒有盡到基本而容易踐行之注意義務，而有重大過失。」（最高行政法院97年裁字第137 號裁定意旨參照）。依此，對於物之所有人之「重大過失」，須就具體事實判斷，惟物之所有人之「重大過失」，其注意義務之要求不若一般過失所要求之注意義務標準，應無疑義。茲參考行政罰法第23條立法理由所示之德國違反秩序法第23條：「適用本條規定，於判斷時，對物之所有權人或歸屬其所有（如擔保物權人），而有下列情形之一時，不適用第22條第2 項第1 款之規定（指限於沒入物屬於行為人所有）：1.對於違反行政義務行為至少有重大過失提供該物..或為其預備行為，而有助於該違反行為之實現；2.知悉該物有受沒入情況，並以非難方式使他人取得該物。」規定，關於物之所有人「重大過失」內涵，應指物之所有人對於他人違反行政法義務之行為，有預見可能，而以普通理智人之最小注意即可避免因提供該物使行為人違反行政法義務，卻輕率漠視，不予注意，以致該物成為違反行為之工具。
㈣政府為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自
然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用暨為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（山坡地保育利用條例及水土保持法第1 條參照），先後制定公布了山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，分別對於在水庫集水區內（山坡地保育利用條例第32條之1 ）、山坡地或森林區（水土保持法第12條）採取土石有詳細之規範；更於92年2 月6 日，為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的（土石採取法第1 條參照），制定公布土石採取法，就土石採取以申請許可為原則（土石採取法第
3 條參照）；並在同日修正公布水利法，規定在水庫蓄水範圍（第54條之1 第1 項第4 款）、灌溉事業設施範圍（第63條之3 第1 項第5 款）及海堤區域（第63條之5 第1 項第4款）禁止採取或堆置土石，在河川區域（第78條之1 第1 項第3 款）及排水設施範圍內（第78條之3 第2 項第3 款）採取或堆置土石應經許可；以上之規範，是課予每人負有不得在禁止區域採取土石義務，亦加諸每人在特定區域內須經許可始能採取土石之義務，此不因為自己採取或承攬或受僱而有異，而採取土石鮮有不使用設施或機具者，故上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範挖土機或土石貨車之駕駛或所有權人，因此挖土機或貨車之所有權人，於出租或出借挖土機或貨車前，自應詳細確認採取土石之地點是否為上開法律完全禁止之區域？或者是應經許可始得採取之區域？如係後者，則續應確認其許可文件所許可之採取區域與其實際採取之地點是否相符？㈤經查，本件原告於95年7 月25日在臺中縣警察局調查時稱：
「（系爭挖土機）是我所有沒錯，因為我所有該該部挖土機出租於王志強，他告訴我要做工程，我不知道控土機為何會出現在盜採處並用於盜採砂石。」、「我於95年5 月5 日以新台幣110 萬元向他（指翁來發）購買該KOMATSU PC310 型控土機」、「（你如何與王志強連絡？他如何與你商談承租事宜，並於何處簽訂承租契約？）....我很少與王志強連絡，我與王志強在一間不知名的砂石場旁路邊商談承租事宜並簽訂承租契約。」、「（王志強以多少代價向你承租該挖土機？他有無給你訂金？已支付你多少錢？）一個月8 萬，他沒有給訂金，也未支付任何款項。」、「（你有無問王志強要做何工程？是否知道他要在盜採處盜採砂石？）他只告訴我要做工程，其他我不了解，我不知道他要在盜採處盜採砂石。」等語（見處分卷第55-57 頁）。原告於本院訊問時亦稱：「訴外人王志強租我的系爭機具時，他跟我說要去工作的地點，並非後來被查獲之違章之地，他我說是要去大甲溪旁之上方處有一些田地，要去作整的工作，他後來作違規之事，他騙了我」、「當時王志強僅是口頭我說他要去工作之地點，口頭話的時候，沒有證人，我們約定之租金是每月8萬元，至其工作完成之時，沒有確定的終止期限」等語（見本院卷第41頁），並提出其與王志強於95年6 月20日所訂定之出租合約書為憑（見本院卷第46頁），該出租合約僅訂明租金，未有出租起迄日期，為不定期租賃；而王志強於刑事庭調查時已坦承向原告承租系爭挖土機，伊雖否認盜採土石，惟坦承在盜採砂石時在場把風，經刑事庭認定為盜採土石共犯，有上開刑事判決可稽。依上述事證觀之，原告以110萬元購入系爭挖土機，在不知名之砂石場旁，與王志強口頭約定出租系爭挖土機，其雖稱不知王志強承租挖土機作何項工程？然顯示其對於王志強使用系爭挖土機作採取土石之事，已有預見之可能，而挖土機之功用是為挖取土石之用，眾人皆知，況原告自承以出租系爭挖土機維生並曾口頭要求王志強不得作違法之事，亦呈現其已注意及王志強有違反行政義務之可能，則以原告之資力與經驗，如盡其最小之注意，追問王志強承租機具之施作地點，即可避免王志強使用該機具盜採土石，原告未踐行簡單查證義務，漠視承租人對系爭挖土機之用途及地點，依前述說明，應可認定其有重大過失。原處分沒入原告所有之系爭挖土機，於法並無不合。
七、綜上所述，原告之主張，並不可採，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 何閣梅