臺北高等行政法院判決
99年度訴字第219號99年4月27日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 夏安安 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國98年11月30日院臺訴字第0980098056號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。查：
本件原告於民國（下同）99年2 月1 日起訴時，訴之聲明為：「1.請求撤銷原處分中要求原告應於處分到後6 個月內廢止中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定暨訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。」嗣本院於99年4 月27日進行言詞辯論時，原告變更訴之聲明為：「1.請求撤銷原處分關於命原告應於處分書到後6 個月內廢止中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定『並報被告核准』部分暨訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。」而被告對於原告為訴之追加，並無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定，本院自應准原告為訴之追加，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告於民國（下同）96年11月13日檢送「中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章」（以下簡稱市○○路業務營業規章）、服務契約修正草案，報經被告以97年1月30日通傳營字第09741006400 號書函及附具被告初審建議復原告，以其市○○路業務營業規章第8 條部分，依固定通信業務管理規則第4 條第2 項規定，現行公告之市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定之，原告於各通信營業區域另行劃分基本區與界外區，不當增加法令所無之限制，有損害消費者權益及顯失公平之情事，依該規則第50條第3 項規定，應予刪除，請原告確實按被告初審意見檢討後重新提報，並請提供市○○路業務營業規章第40條各項資費項目之收費時機、範圍及現行收費標準等資料供被告審查參考等語。原告於97年5 月14日重新提送其市○○路業務營業規章、服務契約修正條文草案，以其劃定基本區係以營業區域內任一交換局之纜線，沿所佈路由之纜線距離在傳輸規定4 公里以內者，超出即為界外區部分。其就要求申裝電話者，須自既有電信線路延長並為建設線路拉供情形，線桿延長部分依營業規章規定收費，至於改善沿線線路俾品質能達通訊標準之費用則由其自行吸收，為免客戶所繳界外費用過於龐大，僅收取○○○區○○○路點至客戶申裝點沿線所經距離超過3 公里以上者之界外工料費用，應屬合理，宜仍維持市○○路業務營業規章第8 條有關營業區域區分為基本區與界外區之條文云云。經被告97年6 月11日第132 次分組委員會議決議核准及核定所陳報之市○○路業務營業規章及服務契約範本之修正。被告即以97年6 月12日通傳營字第09741038250 號函（下稱原處分）函原告，以依固定通信業務管理規則第50條第1 項及第4 項規定，核准所報營業規章之修正，及核定服務契約範本。另原告營業規章第8 條規定，於營業區域內，再行劃分為基本區與界外區，對於營業區域內任一交換局所佈路由之纜線，距離在4 公里以上者，需另行加收工料費，顯然與在同○○○區○○○○○路由纜線距離在4 公里以內者，不需支付工料費相較，未依電信法第21條規定，公平提供服務而有差別待遇之情事，且於責任分界點至原告交換局間之網路建設，應屬經營者之責任，如屬不經濟地區，自可以普及服務機制提供服務外，經營者均應以公平無差別待遇之方式提供服務，命原告應於文到6 個月內廢止營業規章第
8 條規定，並報該會核准，逾期未變更者，將依電信法相關規定辦理。原告就上開命其廢止市○○路業務營業規章第8條規定部分不服，以（一）其市○○路業務營業規章第8條規定係沿襲85年2 月5 日修正前電信法第43條規定授權訂定之市內電話規則第9 條及第10條規定而來，目前市內電話營業區域於其內再劃分基本區與界外區，係基於長期建設市內電話提供服務經驗所為之區分。86年底廢止市內電話規則後，其乃依固定通信業務管理規則第50條第1 項規定訂定營業規章，納入基本區與界外區規定，並經交通部86年9 月11日交郵86字第043288號及92年1 月6 日交郵字第0910071007號函核准，原處分命其將之廢止有違信賴保護原則。（二○○○區○○○路由之纜線距離傳輸規定4 公里以內。而界外區為出界3 公里後始計收工料費，已自行吸收部分建置成本，改善沿線線路通訊品質之費用亦由原告所吸收，已善盡經營者之服務責任。至市內通信營業區域之公告主要係區○市○○路服務業務或長途網路業務之資費收取，與工料費收取無涉。倘提供無差別待遇，違反公平交易法獨占事業之禁止行為。廢止劃分基本區與界外區，將致界外區成本轉由基本區用戶負擔，產生因少數人或特定人的利益減損大多數人利益之情形。或以其他網路元件成本補貼工料費，亦有交叉補貼之疑慮，此為公平交易法所不許。（三）臺灣地區山地占三分之二，而原告之市○○路之建設大都在平原聚落或已開發山區，並未能百分之百涵蓋本島，偏遠地區並非皆有桿線。
有些地區無聚落，新用戶申請時，則需另行重新規劃設計、立桿、佈纜等工程，或需自既有電信線路延長並為其建設線路提供，建設該電路纜線費用非一、二十年所能回收，且同路由申裝之用戶亦無法於數年內有所增加，原告之成本無法攤平。該等用戶無法預先規劃設計服務用戶，無法與基本區一同逐年攤提。就原告供裝經驗，桿線未到地區多為渡假別墅與禪修靜地，倘予用戶負擔工料費，具有篩選功能，使用戶考量確有需要始提出申請，較不會產生資源浪費。又基本區與界外區之定義與普及服務之經濟地區與不經濟地區之定義不同，每年其應提出普及服務年度實施計畫，經主管機關同意後實施普及服務，並由普及服務基金支出建設費用。是以被告若認符合普及服務條件，應於原告提出服務年度實施計畫時要求增列該等地區為普及服務年度實施計畫範圍。（四）其於前電信總局時期，電信資產固然屬於國家所有，但原告於85年間依法改制為公司組織後，政府已將上開公共資產作價投資，轉換成持有股份型態，自此政府僅能就股份之持有主張權利，而不能再對電信資產主張所有權或其他任何權利，此後政府經由釋股，國庫釋股收入約近新臺幣（下同）4,200 億元，政府逐年用於施政歲出，造福全體國民，可謂已回饋全民共享，並非原告私自享有國家資產云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）事實
1.按原告前身為交通部電信總局，身負國家多年來提供電信建設及服務之重任。基於國家長期以來將電信服務視為民生必需品，而民生必需品即需以一低廉價格提供全國民眾使用，且臺灣地區山地占三分之二，為降低第一類電信事業之建設成本，故政府政策將市○○路之建設大都在平原聚落及已開發山區，以降低建置成本，使絕大多數國民能享有以低廉價格享受高品質的電信服務。故政府基於成本考量，於電信法第43條授權交通部訂定「市內電話規則」，不得已而劃分為「基本區」與「界外區」，並因「界外區」需另行立桿拉線，而規劃收取「界外工料費」。其後，因電信總局營運部門改制成立中華電信股份有限公司即原告，然國家政策並未改變，故而承襲「市內電話規則」之精神，於原告「市○○路業務營業規章」內仍將營業區域內劃分「基本區」與「界外區」。並分別經交通部於86年9月11日交郵字第043288號、電信總局92年1月21日電信公字第09205004430號函核定在案。
2.其後，原告於96年向被告陳報修正市○○路業務營業規章、服務契約部分條文。被告以原處分就原告營業規章、服務契約修正條文予以核定及核准，惟要求原告應於原處分到後6個月內廢止市○○路業務營業規章第8條：「本公司所屬各機構在各市內電話營業區域內，依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區。基本區以外之地區為界外區。」之規定。
3.惟原處分認定事實及解釋法令顯有違法不當，原告不服，爰依法提起訴願，後經訴願決定機關行政院訴願審議委員會駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告劃分「基本區」與「界外區」乃屬法規許可之範圍，訴願決定認定原處分廢止合法，顯屬有違：
1.按原告劃分「基本區」與「界外區」乃有其歷史因素，此係因政府多年來以一低廉價格提供電信服務予全國民眾使用，且臺灣地區山地占三分之二，因而為降低第一類電信事業之建設成本，政府將市○○路之建設大都在平原聚落及已開發山區，並未能百分之百涵蓋本島。就高山偏僻及尚未開發地區，並未鋪設市○○路，係因該等地區一者無聚落，再者建設、維護不易，且經常有新設之產業或私有道路邊，距離固網提供點3 、4 公里以上之單一農舍或別墅，要求申裝電話。電信法第43條授權交通部訂定之「市內電話規則」，該規則第9 條規定：「各電信機構經營市內電話業務，應劃定市內電話營業區域。」另同法第10條、第11條規定：「各電信機構應在市內電話營業區域內，依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區。基本區以外之地區為界外區。」、「各電信機構市內電話營業區域及基本區，由當地電信機構擬訂報請電信管理局核定。前項市內電話營業區域及基本區設置基準，由電信總局定之。」因之市內電話營業區域與其內再劃分「基本區」與「界外區」係有所本。而「基本區」內設計服務用戶平均負擔，亦即就規劃立桿拉線部分攤提，大幅降低用戶裝置費。而「基本區」以外地區劃歸為「界外區」。因「界外區」須重新規劃設計、立桿、佈纜或自既有電信線路延長建設線路，其建設該電路所需纜線之耗用費用非
一、二十年所能回收，且同路由申裝之用戶亦無法於數年內有所增加，國家建設之成本無法攤平，且除實際上有用戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶，故無法與基本區一同逐年攤提。故政府基於成本考量，不得已而規劃劃分「基本區」與「界外區」，並因「界外區」需重新規劃設計、立桿、佈纜等工程，而需收取「界外工料費」。
2.「基本區」與「界外區」之劃定原則：次按，「基本區」與「界外區」之劃定原則，係由前主管機關電信總局參酌前述「市內電話規則」第10條、第11條之用戶密度及電纜分佈情形與當地地形等因素與電信總局頒佈之「市內電話營業區域實施要點」第五點、核定程序規定：「（三）營業區域界線及基本區界線應由當地局工務、業務單位會同實地查勘擬定呈報區管理局核定後實施，變更時亦同。」於營業區域範圍內，以交換局為中心，以傳輸效果最佳之纜線距離，參酌用戶密度及電纜分佈情形，而以用戶人口密度較高，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路延長並為其建設線路，所佈路由之纜線距離在交換局4公里以內者，劃定為「基本區」，以外為「界外區」。並由當地局工務、業務單位會同實地查勘擬定呈報區管理局核定後實施。故而主管機關劃定「基本區」與「界外區」亦經行政機關內部層層審核，並非如被告所述由原告主觀恣意劃定。
3.爾後，為因應電信自由化，開放市場競爭，於85年7 月1日將交通部電信總局營運部門改制成立中華電信股份有限公司即原告，而「市內電話規則」及「市內電話營業區域實施要點」之精神由原告訂定營業規章及相關規定承襲，營業規章並經主管機關交通部於86年9 月11日交郵字第043288號、電信總局92年1月21日電信公字第09205004430號函告以經交通部92年1月6日交郵字第0910071007號函，核定原告營業規章在案，因之原告於「市內通信營業區域」內再劃分「基本區」與「界外區」乃經主管機關核定，且原告劃定原則亦沿襲電信總局之規範，並非無據。
4.原告劃分「基本區」與「界外區」乃有其法規依據：基於固定通信業務管理規則第50條第1項明訂：「經營者應就其服務有關之條件，訂定營業規章，報請主管機關核准後公告實施，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；變更時亦同。」又同條第2項規定：「前項營業規章，應訂定公平合理之服務條件，並應載明下列事項：一、經營者提供服務之項目。二、各項服務收費標準及調整費用之條件。三、用戶基本資料利用之限制及條件。四、經營者經受撤銷或廢止特許，或暫停或終止其營業足以對用戶權益產生損害時，對用戶之賠償方式。……」因而原告基於固定通信業務管理規則第50條規定，就服務有關之條件，自得訂定營業規章，劃定「基本區」及「界外區」，並就「界外區」收取界外工料費，原告營業規章之法源有所依據。尤以固定通信業務管理規則亦未禁止經營者得於營業區域內再行劃分「基本區」與「界外區」，並收取工料費，且世界各國電信線路建置費用多由使用者共同分攤（詳如後所述）。因之原告劃定「基本區」及「界外區」，就提供服務條件訂定不同之收費標準，乃法無不許。抑且交通部前核定原告營業規章在案，足證該時主管機關亦肯認原告有權就提供服務之條件，訂定營業規章，規範各項服務收費標準及調整費用之條件。訴願決定及原處分遽謂原告訂定營業規章劃分「基本區」及「界外區」並無法規依據，顯有違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。
（三）原處分及訴願決定違反信賴保護原則：
1.行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實及信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此規定係因人民信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產時，不能因為嗣後行政行為之變更，而影響人民既得之權益，使其遭受不可預見之損害，此即信賴保護原則之意義與目的。
2.而信賴保護原則之要件為：先要有一有效表示國家意思的「法的外貌」，例如：行政機關之行政處分、行政計劃、承諾之表示等信賴基礎，此信賴基礎不論係合法或違法的均足以當之；且人民因信賴而展開具體的行為，為一定的處分行為（不作為亦可）；並有值得保護之正當信賴。
3.按電信法授權訂定「市內電話規則」條文劃分「基本區」與「界外區」（約於59年起），其後因交通部電信總局營運部門改制成立中華電信股份有限公司即原告，而由原告之營業規章承襲「市內電話規則」之規定。而原告之營業規章第8 條前經交通部於86年9 月11日交郵字第043288號、電信總局92年1 月21日電信公字第09205004430 號函核定在案，並據此調整成本結構及規劃所收取之費用，於界外區收取界外工料費，按出界線路距離計收，出界線路距離以自基本區界限起至用戶端最後一根電桿止之實際線路長度計算，每百公尺收取200 元，出界3 公里內免收。故而已產生對主管機關行政行為之信賴，且該信賴並無行政程序法第119 條不值得保護之情，並無違法。抑且退萬步言之，除非因重大明顯之瑕疵而致無效的行為外，亦應受信賴保護原則之適用。
4.被告主張已給予原告6個月時間調整，且交通部已公告市內通信營業區域，故營業規章已無信賴基礎，主張原告並無信賴保護原則之適用云云。然「基本區」與「界外區」之劃分本即係國家政策就「基本區」內設計服務用戶平均負擔，以大幅降低用戶裝置費。惟界外區因需另行立桿、佈纜或自既有電信線路延長建設線路，且除實際上有用戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶。而原告承襲電信總局之營業項目，建置成本之分攤情況並無不同，則「基本區」與「界外區」之劃分並無違誤，原告並無刪除之義務。又交通部固於88年7月24日交郵字第06485號公告市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定市內通信營業區域，然原告之營業規章交通部92年1月6日交郵字第0910071007號函核定，因而「基本區」與「界外區」之劃分交通部亦認同於營業區域範圍內，電信事業基於成本考量，有於營業區域範圍內再行劃分基本區與界外區之需要，被告主張於交通部公告市內通信營業區域後，原告營業規章即失所附麗，並無信賴基礎，顯有錯誤。被告以訂定6個月過渡時間調整即謂並無違法，而未考量原告長期以來之建置計畫及成本結構，抑且在國家政策及經濟環境未變更之情況下，被告動輒以其龐大之行政權力，以今是而昨非，遽而認定過去主管機關核定原告之營業規章有所違誤，變更其見解，影響原告電信事業長期之經營規劃，使原告遭受不可預見之損害，被告之行為明顯為行政法上信賴保護原則所欲防免。現被告及訴願決定機關認定應取消營業規章第8條「基本區」與「界外區」之劃分，顯已違反信賴保護原則，而屬違法，應予撤銷。
（四）原處分違反平等原則，訴願決定未予撤銷，亦有違法：
1.按電信法第21條固規定：「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」然同法第28條第1項前段亦規定：「前條營業規章，應訂定公平合理之服務條件，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；……」因之電信法第21條固規定電信事業應公平提供服務，不得為差別處理，然亦規定營業規章訂定之服務條件應以公平合理為基準。而所謂公平合理提供服務，並非指絕對、機械之形式上公平，而係相同事務應作相同處理，不相同事務，應依其不同特性作不相同處理，亦即等者等之，不等者不等之，故而自得斟酌規範事務性質（事務本質）之差異而為合理之區別對待，藉由經營者提供公平合理之服務條件，以此保障消費者權益，避免顯失公平之情事。此外，司法院釋字第593號解釋亦指出，「對相同事物為差別待遇而無正當理由」或「對於不同事物未為合理之差別待遇」，均屬違反平等原則。
2.按原告營業規章第8條規定將各市內營業區域內劃定「基本區」及「界外區」，「基本區」係以在營業區域內任一交換局之纜線，沿所佈路由之纜線距離在傳輸規定四公里以內者，而其界定之原則係因所佈路由之纜線距離在傳輸規定四公里以內，基本上係屬用戶密度較高，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路延長並為其建設線路，較不會增加原告營運成本，因之原告免收其工料費（此設計規劃乃有其歷史因素）。又現今由於國內目前尚有相當多地方，非原告現有之固網通信桿線能百分之百涵蓋者，「界外區」經常有新設之產業或私有道路邊，距離固網拉點3、4公里以上之單一農舍或別墅要求申裝電話，原告必須自既有電信線路延長並為其建設線路，且原告「界外區」自出界3公里後始為計收，已自行吸收部分建置成本，改善沿線線路使其品質能達通訊標準之費用亦由原告自行吸收，原告已善盡經營者之服務責任。原告因建置線路增加成本，依公平合理之原則，由用戶部分負擔成本。因之，原告將相同考量之事務應作相同處理，不相同考量之事務作不同處理，斟酌規範事務性質（事務本質）之差異而為合理之區別對待。而因不同客戶之居住環境不同，連接到客戶端之電路建置成本也不同，如要求採取一致之收費，將違反大法官所示「對於不同事物未為合理之差別待遇」之公平原則，反而造成不公平。職是之故，原告區分「基本區」及「界外區」，並於「界外區」計收界外工料費，自屬有據，營業規章第8條不宜輕言廢止。
3.又以司法院釋字第648號解釋指出：「人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，乃係保障人民在法律上地位之實質平等。」、「於一定條件下採取差別待遇措施，如其規定目的正當，且所採取分類標準及差別待遇之手段與目的之達成，具有合理之關聯性，其選擇即非恣意，而與平等原則無違。」此外，司法院釋字第593號解釋亦指出：「對相同事物為差別待遇而無正當理由」或「對於不同事物未為合理之差別待遇」，均屬違反平等原則。因不同客戶之居住環境不同，因此連接到客戶端之電路建置成本也不同，原告基於一定條件下，基於政策考量及建置成本的差異，而劃分「基本區」與「界外區」，並於「界外區」收取界外工料費，採取分類標準及差別待遇之手段與目的之達成，具有合理之關聯性，選擇並非恣意，而與平等原則無違。抑且如要求採取一致之收費，將違反大法官所示「對於不同事物未為合理之差別待遇」之公平原則，反而造成不公平。因而被告廢止營業規章第8條「基本區」與「界外區」之劃分，並不准原告繼續收取界外工料費，乃係「對於不同事物未為合理之差別待遇」，違反平等原則，而屬違法，原處分實應予以撤銷。
（五）訴願決定認定電信網路的特性，係以交換局為中心，以輻射方式向外延伸，經營成本由營業區域用戶平均負擔，故應無須區分基本區及界外區，收費應歸一律云云。惟查：
1.如前所述，因臺灣地區地形之故，雖原告自營運以來每年投入大量資金於電信網路基礎建設上，市○○路之建設仍未能百分之百涵蓋，故依原告之規劃，係將用戶密度較高，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路延長並為其建設線路，所佈路由之纜線距離在4公里以內者，劃歸為「基本區」，將經營成本分年折舊攤提；但就高山偏僻及尚未開發地區，須重新規劃設計、立桿、佈纜等等工程，劃歸「界外區」。而原告將經營成本折舊攤提，係就營業區域內之設計服務用戶平均負擔，亦即就規劃立桿拉線部分攤提。惟界外區因需另行立桿、佈纜或自既有電信線路延長建設線路，且除實際上有用戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶，故無法與基本區一同逐年攤提，因之該部分仍需另行收費（且該部分攤提將使獲致私益大於公益，詳如後述），因而訴願決定認定經營成本由營業區域用戶平均分擔，而不得區分「基本區」及「界外區」作不同收費，與實際情況不符。
2.被告要求原告廢止營業規章第8條，廢止劃分「基本區」與「界外區」，則原告不得已只能將「界外區」之成本由「基本區」之住戶分擔，因此將對「基本區」的用戶不公平，將「界外區」之成本轉由「基本區」的用戶分擔，則更是為了要求申裝電話少數人或特定人（例如距離固網提供點3、4公里以上之單一農舍或別墅）的利益減損大多數人之利益，依被告要求廢止劃分「基本區」與「界外區」規定之結果將反而造成獲致私益顯然大於公益，亦應為違反公平合理原則。
3.被告主張市○○路通信係採市內通信營業區域內用戶總和平均分攤方式，建置成本由營業區域內用戶平均負擔，訂定服務費率，故而無須區分「基本區」與「界外區」，收費應歸一律云云。然查，如前所述，「基本區」與「界外區」約於59年即經由電信法第43條授權「市內電話規則」訂定，而於該時即開始收取界外工料費，則倘如同被告抗辯建置成本由營業區域用戶平均負擔，主管機關又再依據建置成本向用戶收取界外工料費，則不啻指摘政府機關巧立名目，不當向人民重複收取費用，而有違法。然事實上並非如被告所主張。因而被告主張市○○路通信建置及營業維運成本由營業區域內用戶平均負擔的方式，訂定服務費率，故而收費應歸一律云云，顯有違誤，實無可採。
4.工料費之收取符合使用者付費之普世價值，也是世界各國電信公司一致採行之方式：
⑴電信線路建置費用由使用者共同分攤，符合使用者付費
之普世價值，例如政府建置高速公路，向用路人收取通行費，亦屬相同理念。因之，原告將營業區域分為基本區及界外區，超距（界外）供裝地區或施工困難地區（需特殊設計）的額外建置費用，由該地區使用者分攤支付，此等收費方式應為公平合理。
⑵世界各國電信公司均向用戶收取工料費，原告謹擇數家公司收取方式簡述如下：
①澳洲Telstra公司：供裝距離500m內不額外收費，超
過500m以外部份客戶須支付網路延伸費(Network Extension Charges) ，以每500m計收費用，另外如有立桿、埋管、設置無線設備等需要時，亦需支付相關費用。
②美國AT&T( Bell Company)公司:客戶須支付專為該客
戶所施作之工程費用(Special Construction Charges)，該項費用包括人工、材料費用、管理費用、業者合理報酬、稅金等。
③美國Verizon公司:客戶須支付因客戶所產生之立桿、
埋管、纜線及其他等費用(Construction Charges)，另外客戶須負責移除影響施工之樹木、樹幹或其他障礙物等。
⑶國內公用事業亦向客戶收取工料費，謹簡述如下：
①臺電公司：客戶申請用電線路超過5Km者，超出部分
依施工方式如架空或埋管、及低、高、特高電壓之不同、每公尺收取費用由159元至25,557元不等。
②自來水公司：客戶外線配管4公尺以內以4公尺計收工
程費，超過4公尺部分、依實際工程長度計收工程費。
③大臺北瓦斯公司：客戶所在地區無既設管線，且管線
敷設成本無法於耐用年限內回收時，將酌收管線補助費。
⑷如取消額外建置費用（界外工料費）的收取，則該費用
將由全部用戶分攤，如此做法與各國電信公司不同，且原告不得已將界外區之成本由基本區之住戶分擔，是否公平將引起爭議，同時基本區用戶的申裝費用將會提高，亦恐難被用戶接受。
5.又訴願決定認定供裝地點屬不經濟地區，可依普及服務機制提供服務，且原告得向用戶收取合理比例之實需工料費，故非使原告不計成本提供服務云云。然查：
⑴普及服務其目的在使依據「電信普及服務管理辦法」規
定之不經濟地區之淨成本納入普及服務之補助範圍，讓全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務；而原告營業規章第8 條原告劃定「界外區」，係就用戶密度較低，電纜分佈較為分散，建置時，原告需自既有電信線路延長並為其建設線路地區。故「界外區」與不經濟地區乃基於不同定義之劃分，二者範圍亦並非一致，難以相提並論。此外，普及服務係由普及服務提供者提出普及服務年度實施計畫，經主管機關同意後實施普及服務，並由普及服務基金支出建設費用。倘如被告主張供裝地區為屬不經濟地區，應以普及服務供裝，則被告自應於原告提出普及服務年度實施計畫時要求增列該地區為普及服務年度實施計畫範圍，則如此是否符合用戶供裝之需求？故被告將普及服務之不經濟地區與原告劃分之「界外區」二個不同概念相提並論，實屬謬誤。
⑵訴願決定又以原告得向用戶收取合理比例之實需工料費
，故而並未要求原告不計成本提供服務。然所謂實需工料費係因市○○路業務營業規章第40條第10款本公司得訂定「裝移機工料費」，而於原告「裝移機工料費計費說明」第8條規定：「獨用電話、專用交換機中繼線及市內專線用戶之裝移機，有下列情形之一者，不論是否界外或界內，均按實需工料費計收：（一）高山森林地區工程艱鉅，需特別設計辦理者。（二）偏僻地區發展緩慢，預測三年內申請裝移機用戶在十戶以下，需特別申請用戶立桿架線者。」因而原告收取界外工料費與實需工料費之範圍並不相同，並非以實需工料費即可完全取代界外工料費，訴願決定認定原告可收取實需工料費即可完全彌補原告之成本，並非事實。
6.又訴願決定認定原告享受國家資源挹注（如機房之建置、網路之鋪設等），且以原告96年收取之工料費，與原告稅後淨利相較，微乎其微，故命廢止營業規章第8條並無違誤云云：
⑴就訴願決定認定原告享受國家資源挹注部分，在前電信
總局時期，電信資（財）產固然屬於國家所有，但於民國85 年原告依法改制為公司組織後，政府已將包含土地、建物、電信管線設施、交換機設備等所有供營運之財產在內之公共資產作價投資，轉換成持有股份之形態，自此政府僅能就股份之持有主張權利，而不能再對電信資（財）產主張所有權或其他任何權利。此與一般投資人以不動產或設備作價投資而取得股份後，則不能繼續主張擁有該不動產或設備之所有權相同道理。此後政府經由釋股，國庫釋股收入約有近4,200億元，政府逐年用之於施政歲出，造福全體國民，可謂已回饋全民共享，並非原告私自享用國家資產。
⑵原告於85年依法改制為公司組織，並於94年政府持有原
告股數降至百分之五十以下，完成民營化，成為一般民營企業，需自行負擔營利及虧損，並需對股東負責，維護社會上廣大股東之權益。因而原告就其做出每一項經營上之策略決定時，均需考量成本因素，及是否影響股東權益。被告以廢止原告市○○路業務營業規章第8條僅會影響原告之私益，而認為無關重要。然原告已是民營化企業，應基於成本考量，獲取適當的利潤，以維持公司存續經營，被告身為主管機關不應要求原告犧牲成本提供服務，正如同經濟部不應（也不會）要求宏碁或華碩電腦訂定低於成本之訂價一般。被告罔顧原告仍願於「界外區」繼續建設市○○路之積極提供服務態度，竟更進一步要求原告犧牲成本，不得收取界外工料費，影響原告及股東權益，原處分顯然失當，而應予撤銷。
⑶且本案係就原告是否得於營業區域範圍內，基於成本考
量，而再劃分「基本區」與「界外區」，與原告是否享受國家資源挹注並無關係，亦與96年度已收取之工料費亦無關係，被告應就本案廢止營業規章第8條是否合法予以審酌，禁止於做成行政處分時考量不相干因素，否則原處分及訴願決定違反不當聯結禁止原則，顯屬違法。
（六）原告於營業區域內劃定「基本區」與「界外區」，係延續「市內電話規則」而來，並有長年以來建置之經驗與歷史背景，原告訂定於營業規章亦經主管機關核定，據以實施於法有據：
1.電信法第43條授權交通部訂定之「市內電話規則」，該規則第9條規定：「各電信機構經營市內電話業務，應劃定市內電話營業區域。」另同法第10條、第11條規定：「各電信機構應在市內電話營業區域內，依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區。基本區以外之地區為界外區。」、「各電信機構市內電話營業區域及基本區，由當地電信機構擬訂報請電信管理局核定。前項市內電話營業區域及基本區設置基準，由電信總局定之。」且電信總局頒佈之「市內電話營業區域實施要點」第5 點、核定程序規定：「（三）營業區域界線及基本區界線應由當地局工務、業務單位會同實地查勘擬定呈報區管理局核定後實施，變更時亦同。」因之市內電話營業區域與其內再劃分「基本區」與「界外區」係有所本。抑且主管機關劃定「基本區」與「界外區」亦經行政機關內部層層審核，並非依主觀恣意劃定。爾後，因成立中華電信股份有限公司即原告，「市內電話規則」固然廢止，然其營業項目由原告繼續經營，「基本區」與「界外區」及其劃定原則亦由原告之營業規章及相關規定承襲，營業規章並經主管機關交通部於86年9 月11日交郵字第043288號、電信總局92年1 月21日電信公字第09205004430 號函告以經交通部92年1 月6 日交郵字第0910071007號函，核定原告市○○路業務營業規章在案，而於市○○路業務營業規章內即有規定得於「市內通信營業區域」內再劃分「基本區」與「界外區」，因之原告劃分「基本區」與「界外區」乃經主管機關同意，係有所本。
2.被告主張交通部於88年7月24日交郵字第06485號公告市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定之，原告市○○路業務營業規章第8條即因而失其依據云云。然查，原告市○○路業務營業規章第8條不僅經86年9月11日交郵字第043288號函文核定，更於交通部88年7月24日交郵字第06485號公告後，交通部92年1月6日交郵字第0910071007號函再次核定，從而於交通部88年7月24日交郵字第06485號公告市內通信營業區域後，交通部仍認同於營業區域範圍內，電信事業基於成本考量，有於營業區域範圍內再行劃分基本區與界外區之需要，被告主張於交通部公告市內通信營業區域後，原告營業規章即失所附麗，顯有違誤。
3.依據國家通訊傳播委員會組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會執掌，其職權原為交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會執掌者，亦同。」因而交通部電信總局之職權由被告延續。基於電信主管機關之政策應有其一貫性，第一類電信事業有其龐大之建置及維運成本，交通部電信總局核定原告之營業規章後應有其效力之存續性，被告實不應以前主管機關交通部電信總局核定6年後，主張未命原告修改市○○路業務營業規章，有所未洽，而完全抹煞主管機關核定原告營業規章之效力及對原告之拘束力。因而被告主張原告之營業規章因未命修改而失其依據，顯屬無由。
（七）原告劃分基本區與界外區有其建置成本之考量，係符合平等原則，並無違反電信法第21條規定：
1.基於國家長期以來將電信服務視為民生必需品，且臺灣地區山地占三分之二，為降低第一類電信事業之建設成本，國家政策將用戶人口密度較高，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路延長並為其建設線路，所佈路由之纜線距離在4公里以內者，劃歸為「基本區」，將建置成本分年折舊攤提；但就高山偏僻及尚未開發地區，須重新規劃設計、立桿、佈纜等等工程，有其建置成本，而劃歸「界外區」。亦即國家政策係就「基本區」內設計服務用戶平均負擔，亦即就規劃立桿拉線部分攤提，大幅降低用戶裝置費。惟界外區因需另行立桿、佈纜或自既有電信線路延長建設線路，且除實際上有用戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶，故無法與基本區一同逐年攤提，並非採營業區域所有用戶平均分攤方式，故而原告沿襲「市內電話規則」之作法，係因建置成本考量，斟酌事務本質之差異為「基本區」與「界外區」之劃分，並於「界外區」收取費用，做出合理的區別對待，應無違反平等原則之情。
2.被告主張市○○路通信係採市內通信營業區域內用戶總和平均分攤方式，建置成本由營業區域內用戶平均負擔，訂定服務費率，故而無須區分「基本區」與「界外區」，收費應歸一律云云。然查，如前所述，「基本區」與「界外區」約於59年即經由電信法第43條授權「市內電話規則」訂定，而於該時即開始收取界外工料費，則倘如同被告抗辯建置成本由營業區域用戶平均負擔，主管機關又再依據建置成本向用戶收取界外工料費，則不啻指摘政府機關巧立名目，不當向人民重複收取費用，而有違法。然事實上並非如被告所主張。因而被告主張市○○路通信建置及營業維運成本由營業區域內用戶平均負擔的方式，訂定服務費率，故而收費應歸一律云云，顯有違誤，實無可採。
（八）本案「基本區」與「界外區」之劃分約自59年起即由電信法第43條授權「市內電話規則」第9條至第11條規定之，其後原告訂定之營業規章第8條亦經主管機關核定，主管機關及原告並據此規劃建置成本之分攤，並已執行數十年，現被告卻遽謂違法，並僅給原告6個月時間調整，實置原告之信賴保護利益於不顧：
1.按信賴保護原則之要件為：先要有一有效表示國家意思的「法的外貌」，例如：行政機關之行政處分、行政計劃、承諾之表示等信賴基礎，此信賴基礎不論係合法或違法的均足以當之；且人民因信賴而展開具體的行為，為一定的處分行為（不作為亦可）；並有值得保護之正當信賴。
2.原告沿襲電信法授權之「市內電話規則」，訂定營業規章，並經主管機關交通部電信總局核定劃分「基本區」、「界外區」，並據此調整成本結構及規劃所收取之費用，於基本區內新裝機收取基本裝機費，而界外區則收取界外工料費，按出界線路距離計收，出界線路距離以自基本區界限起至用戶端最後一根電桿止之實際線路長度計算，每百公尺收取200元，出界3公里內免收。故而已產生對主管機關行政行為之信賴，且該信賴並無行政程序法第119條不值得保護之情，並無違法。抑且退萬步言之，除非因重大明顯之瑕疵而致無效的行為外，亦應受信賴保護原則之適用。
3.被告主張已給予原告6個月時間調整，且交通部已公告市內通信營業區域，故營業規章已無信賴基礎，主張原告並無信賴保護原則之適用云云。然「基本區」與「界外區」之劃分本即係國家政策就「基本區」內設計服務用戶平均負擔，以大幅降低用戶裝置費。惟界外區因需另行立桿、佈纜或自既有電信線路延長建設線路，且除實際上有用戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶。而原告承襲電信總局之營業項目，建置成本之分攤情況並無不同，則「基本區」與「界外區」之劃分並無違誤，原告並無刪除之義務。又交通部固於88年7月24日交郵字第06485號公告市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定市內通信營業區域，然原告之營業規章交通部92年1月6日交郵字第0910071007號函核定，因而「基本區」與「界外區」之劃分交通部亦認同於營業區域範圍內，電信事業基於成本考量，有於營業區域範圍內再行劃分基本區與界外區之需要，被告主張於交通部公告市內通信營業區域後，原告營業規章即失所附麗，並無信賴基礎，顯有錯誤。
（九）被告認為供裝地區屬不經濟地區，得以普及服務機制提供服務，故原告收取界外工料費並無理由云云。惟查：
1.「界外區」不一定為「不經濟地區」，未必能列入普及服務：依據「電信普及服務管理辦法」規定，「不經濟地區」定義為人口密度低於全國平均人口密度五分之一之鄉（鎮、市），或距離直轄市、縣（市）政府所在地七‧五公里以上之離島，該地區之淨成本方納入普及服務之補助範圍。而「基本區」係依客戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形劃定之，二者區分基準並不相同，「界外區」並不一定為「不經濟地區」，未必能列入普及服務。
2.普及服務基金之補助以該交換局發生虧損為前提，未虧損即無法補助：電信事業普及服務基金之補助，以該交換局發生虧損為前提。原告近年來積極提升營運效率，精簡人事成本，若取消界外工料費，交換局營收的減少，可能被原告努力吸收成本所抵銷，而未出現虧損，則先前投入之工料費可能完全由原告所吸收，無法於每年攤提折舊時由普及服務基金補助，將影響日後網路建設、維運經費。
3.因而縱有普及服務機制，仍未能彌補原告建置成本之虧損，取消工料費並無理由。
（十）原告收取界外工料費與實需工料費之範圍並不相同，實需工料費並非完全可取代界外工料費：
按市○○路業務營業規章第40條第10款原告得訂定「裝移機工料費」，而於原告「裝移機工料費計費說明」第1 條規定：「……在界外區者，按出界線路距離計收界外工料費。……」第8 條規定：「獨用電話、專用交換機中繼線及市內專線用戶之裝移機，有下列情形之一者，不論是否界外或界內，均按實需工料費計收：（一）高山森林地區工程艱鉅，需特別設計辦理者。（二）偏僻地區發展緩慢，預測三年內申請裝移機用戶在十戶以下，需特別申請用戶立桿架線者。」因此，例如在「界外區」，並不屬於高山森林工程艱鉅地區；或偏僻地區預測3 年內申請裝移機用戶在10戶以上者，即屬收取界外工料費，因而實需工料費與界外工料費收費之要件不同，原告收取實需工料費並不能取代界外工料費，應屬灼然。
（）綜上所述，被告要求廢止原告營業規章第8條之規定，認定事實及解釋法令顯有違法不當，聲明求為判決：
1.請求撤銷原處分關於命原告應於處分書到後6 個月內廢止中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定並報被告核准部分暨訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）電信法第21條規定：「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」同法第27條第1項規定：「第一類電信事業，應就其服務有關之條件，訂定營業規章，報請電信總局轉請交通部核准後公告實施；變更時亦同。」同法第28條規定：「前條營業規章，應訂定公平合理之服務條件，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；其有損害消費者權益或顯失公平之情事，電信總局得限期命電信事業變更之。電信事業之營運未能確保通信之秘密或有違反第21條規定之情事，電信總局得限期命其改善之。」電信法第14條第6項授權訂定之固定通信業務管理規則第45條規定：「固定通信業務市場主導者，不得有下列行為：一、對他電信事業或用戶所提供電信服務之價格或方式，為不當之決定、維持或變更。……三、無正當理由，對他電信事業或用戶給予差別待遇。……」同管理規則第50條第1項及第3項規定：「經營者應就其服務有關之條件，訂定營業規章，報請主管機關核准後公告實施，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；變更時亦同。」、「營業規章有損害消費者權益或顯失公平之情事，主管機關得限期命電信事業變更之。」同管理規則第51條規定：「經營者應公平提供服務，無正當理由，不得拒絕受理民眾請求在其核准經營之營業區域內提供固定通信業務之服務。」
（二）有關原告據以為劃分「基本區」、「界外區」之法規依據已不復存在，被告自得依現行有效法規之規定，命原告限期改正之，茲分述如下：
1.查被告原依據66年1月25日修正公布之電信法第43條第1項授權訂定之「市內電話規則」第9條至第11條規定，將市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形及當地地形，劃定「基本區」，基本區以外之地區為「界外區」，合先敘明。
2.原告於85年間改制公司組織時，電信法亦於85年2月5日修正刪除上開授權規定，旋市內電話規則由當時電信主管機關交通部於86年5月12日廢止，並以86年9月11日交郵86字第043288號函核准原告所報「市內電話營業規章」（92年
1 月6 日名稱修正為「市○○路業務營業規章」）。嗣該部以88年7 月20日交郵88字第06485 號公告市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定之。
3.原告之市○○路業務營業規章第8條規定有關市內電話營業區域內再劃定基本區及界外區規定，於88年7月24日上開交通部88年7月20日交郵88字第06485號公告生效之日，即失其依據，而與電信法第21條電信事業應公平提供服務及固定通信業務管理規則第50條營業規章應訂定公平合理服務條件之規定未合。
4.前電信主管機關交通部未於原告90年9月間陳報市○○路業務營業規章修正時，命原告修正上開規定，已有未洽。被告於審查原告96年11月13日所送營業規章草案，發現原告之營業規章第8條規定於現行營業區域內再行劃分基本區及界外區，該劃分自85年起已無法規依據，該規定有不當增加法令所無之限制，致有損害消費者權益之虞，即函知原告依被告初審意見重新提報。惟原告於97年5月14日再行提報時，仍未據改善，經被告審酌原告所報營業規章第8條規定違反電信法第21條電信事業應公平提供服務規定，有損害消費者權益及顯失公平之情事，乃依電信法第
28 條第1項及固定通信業務管理規則第50條第3項規定，以原處分命原告應於文到6個月內廢止營業規章第8條規定，並報被告核准，逾期未變更者，將依電信法相關規定辦理，並無違誤。
5.綜上所述，原告所據以訂定之前揭市○○路業務營業規章第8條規定，因95年2月5日修正公布之電信法，已刪除原電信法第43條第1項授權訂定「市內電話規則」之規定，即上揭規定已失去法規依據，自已無適用之餘地。況且該規定亦有不公平提供服務情形及有損害消費者權益之虞，被告自得依電信法及其授權訂定之固定通信業務管理規則等規定，命原告限期改正，並無不法。
（三）原告無信賴保護原則之適用，分述如下：
1.原告依據66年1月25日修正公布之電信法第43條第1項授權訂定之「市內電話規則」第9條至第11條規定，於「市內電話業務營業規章」或「市○○路業務營業規章」中規定，於原告市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區；基本區以外之地區為界外區等規定，於88年7月24日起因前揭法規之修正而失其附麗，主管機關自應依據新的法規規定，要求原告重新檢討並修正上揭營業規章規定，以符合法制，乃屬當然。原告上開市○○路業務營業規章第8條規定，因已無法規之依據（即無信賴基礎），又有未公平提供服務及有損害消費者權益等情形，基於不法者無平等原則之適用法理，原告自無主張「信賴保護原則」之餘地。
2.司法院釋字第620號解釋亦認為任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（司法院釋字第577號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。
3.本件被告於97年1月30日即建議原告應修正前揭市○○路業務營業規章第8條規定，惟原告於97年5月14日重新提報時仍未為修正，被告爰於97年6月12日原處分命原告於文到6個月內完成修正上揭規定。被告前後合計給予原告1年之過渡期間，已為原告權益及公益之衡平。況且原告遲至98年8月14日始完成前揭規定之修正，前後改正期間亦長達1年6個月有餘。被告限期命原告改正，所維護公益大於私益，無信賴利益保護問題，且另定6個月改正之過渡期間，已適度調和原告私益與公益之維護。
4.綜上所述，主張信賴保護原則應具備：⑴信賴基礎，即足以引起當事人信賴之國家行為。⑵信賴表現，即當事人客觀上有針對信賴基礎之表現行為。⑶信賴值得保護等3要件。原告因無信賴保護基礎存在，自無信賴保護原則之適用餘地，復因被告亦給予原告一合理之過渡期間，依司法院釋字第620號解釋之意旨，亦無違反信賴保護原則之情事。
（四）被告並無違反公平原則，茲分述如下：
1.按電信法第21條之立法意旨，係電信事業具有高度公共服務特性，能否完善、公平地提供民眾充分利用，影響人民權益甚鉅，特依據憲法第7 條平等權規定之精神及電信事業提供電信服務之義務，規定本條俾便保障人民使用電信服務之公平性。
2.依固定通信業務管理規則第4條之2第1項及第4項規定，市○○路業務營業區域係以單一直轄市、縣(市)為原則，市○○○○路之特性，同一市內通信營業區域範圍內，不分其距離原告市內交換局之遠近，皆應採同一之收費標準，方符公平提供服務之立法意旨。
3.原告於取得該業務經營特許時，除取得於該營業區域內特許經營業務之權利外，亦同時需負擔市○○○○路普遍建制及公平提供服務等義務，除依各縣(市)之地理區域大小、發展狀況等因素，分為一級收費區與二級收費區，分別收取不同之月租費外，原告以其交換機房一定距離為分界，劃分基本區與界外區，並就列為界外區之申裝用戶，另行加收工料費用，顯有未公平提供服務情事，被告乃限期命原告改正，與公平原則無違。
4.關於每一營業區域責任分界點至原告交換局間之網路建設，應屬經營者之責任。電信網路建設之特性，皆以交換局為中心，以輻射方式向外延展。市○○○○路之建置及經營維運等成本，皆採由該市內通信營業區域內用戶總合平均攤分方式，並以設計服務用戶數為計算基礎，採營業區域範圍內用戶平均負擔方式，訂定相關服務費率，故應無須區分基本區及界外區，收費應歸一律。而原告就所劃定基本區內各個申裝用戶，與原告交換局之距離並不同，即各申裝戶之成本亦有不同，原告並未依不同距離而為不同收費，但原告就界外區則未採相同之處理方式，顯有對屬原告劃定界外區之申裝用戶，有不公平提供服務之情事。且原告未具體明定其各市內通信營業區域基本區之範圍及認定標準為何？有關基本區及界外區之認定，全憑原告主觀之決定，對消費者權益亦無保障，且截至98年12月為止，原告之市內電話市場占有率高達百分之九十七以上（原告市內電話用戶數為12,448,103戶，全體市內電話用戶數為12,820,993戶，即12,448,103/12,820,993=97.09%），形同市場實質獨占者，原告有濫用其市場優勢為不當營業區域劃分決定之事實。
5.電信法第21條規定需提供無差別待遇，為公平交易法之特別法，本件非屬競爭行為，無涉公平交易法問題。綜上所述，被告無違反公平原則之情事，而原告則有未為公平提供服務之情形。
（五）被告並未限制原告於符合現行有效法規規定情形下，向用戶收取工料費，茲分述如下：
1.電信法第21條規定需提供無差別待遇，並非要求經營者須無條件、不計成本的提供服務。原告經營市○○路業務長達數十年之久，市○○路早已遍佈全國各地，即使偏遠山區少數住戶之村落亦已有桿線到達。至供裝地點係屬不經濟地區或偏遠地區，電信法第20條對該等地區設有普及服務制度之規定，原告市內通信營業區域內，若屬上述普及服務規定所列之地區者，自得依該制度規定提供服務並取得普及服務補助。苟非如此，將會出現非屬不經濟地區或偏遠地區之供裝用戶，需負擔較不經濟地區或偏遠地區用戶，更高申裝費用之不合理情況。
2.被告命原告取消基本區與界外區之劃分，並未剝奪原告於不損害消費者權益及符合原告營業規章所訂之條件下，於用戶申請裝移機時依實際建置網路所需之工料費用（即實需工料費），向用戶收取合理比例之工料費用，被告以98年8月14日通傳營字第09841055410號函核准原告陳報市○○路業務營業規章部分修正條文時，已說明原告向申裝用戶收取工料費用之條件。且經營者完成管道纜線等設施之建置，其所有權歸屬於經營者，該建置費用得列為營業成本並逐年攤提折舊。界外區雖不排除有非經濟弱勢者之可能，但不應以該等用戶為由，而侵害多數經濟弱勢者可得享受基本市內通信服務之權利。
3.原告亦於被告前揭處分作成之後，分別以98年8月24日信行一字第0980000798號、98年10月28日信行一字第0980001008號及98年12月23日信行一字第0980001230號函，提報「中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第40條資費項目十、裝移機工料費之計費說明修正（草案）」，亦可資證明被告並未剝奪原告得以在不違反現行法規規定，及符合公平、合理之情形下，向申裝用戶收取裝移機工料費用。
4.原告經營市○○路業務已數十年，市○○路遍及臺、澎、金馬，原告前為國營電信事業身分，享受國家多年之資源挹注，包括機房之建置（含機房用地）、網路之鋪設、地下管線、地上桿線等用地之使用及建設等各方面，皆取之國家社會，上開市○○路設施，於85年7月間隨機關改制而全數移撥予原告，94年8月12日起因公有持股低於百分之五十成為民營化公司，不應抹煞國家社會數十年來資源挹注之事實。且原告96及97年度因用戶申請裝設屬界外區之市內電話服務，而須另行加收工料費之金額分別為165萬餘元、226萬餘元，與原告96及97年度市○○路業務每年稅後淨利數分別為新臺幣88億餘元、51億餘元，或整體每年稅後淨利數分別為482億餘元、450億餘元相較，尚屬可負擔範圍。
5.綜上所述，原告所報營業規章第8條於市內通信營業區域內再行劃分基本區與界外區之規定，未公平提供服務，有損害消費者權益或顯失公平之情事，對公益存有重大危害情形，被告限期原告改善，並無違誤或不法情事。
（六）原告所據以訂定之前揭營業規章第8條規定，因85年2月5日修正公布之電信法，已刪除原電信法第43條第1項授權訂定「市內電話規則」之規定，即上揭規定已失去法規依據，而無再適用之餘地，茲分述如下：
1.原告係依據66年1月25日修正公布之電信法第43條第1項授權訂定之「市內電話規則」第9條至第11條規定，將市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形及當地地形，劃定「基本區」，基本區以外之地區為「界外區」，合先敘明。
2.電信法於85年2月5日修正並刪除上開授權規定，前電信主管機關交通部亦於86年5月12日廢止「市內電話規則」。
該部並於88年7月20日交郵88字第06485號公告市內通信營業區域，該市內通信營業區域原則上係以縣（市）之行政區域而劃定之。
3.綜上，原告之市○○路業務營業規章第8條規定有關市內電話營業區域內再劃定基本區及界外區規定，至遲於88年
7 月24日上開交通部88年7月20日交郵88字第06485號公告生效之日，即失其依據。
（七）有關市內通信營業區域之劃定權限，依現行有效之法規，即依電信法（85年2月5日修正）第14條第6項授權訂定之固定通信業務管理規則第4條第2項規定，係專屬於電信主管機關，茲分述如下：
1.電信法第14條第6項規定，第一類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項目、特許之方式、條件與程序、特許執照有效期間、事業之籌設、履行保證金之繳交方式與核退條件及營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之。
2.電信法第14條第6項授權訂定之固定通信業務管理規則第4條第2項規定，市內通信營業區域，由主管機關公告之。
3.綜上，依前揭法規規定，市內通信營業區域之劃定權限，係專屬於電信主管機關。
（八）依固定通信業務管理規則第50條第3項規定，被告有權限期命原告變更營業規章，茲分述如下：
1.固定通信業務管理規則第50條第3項規定，營業規章有損害消費者權益或顯失公平之情事，主管機關得限期命電信事業變更之。
2.原告市○○路業務營業規章第8條規定，於主管機關所公告之市內通信營業區域內，再行劃分所謂「基本區」與「界外區」，並就「基本區」與「界外區」之裝移機申請案件，採差別之收費方式，顯有損害被原告劃分為界外區者之權益。
3.原告對於基本區內之裝移機案件，並未按距離收取裝移機工料費用，而僅對界外區案件按距離收取，對被原告劃分為界外區（況且原告之劃分標準並不明確）者顯然不利益。
4.綜上，原告市○○路業務營業規章第8條規定，因已無法規依據，又有損害消費者權益情事，被告依前揭管理規則規定，限期命原告廢止該規定，自屬依法有據。
（九）原告市○○路業務營業規章第40條第10款所稱之「裝移機工料費」係屬第一類電信服務資費，於經主管機關核定或備查後，並完成相關公告程序後即得實施，茲分述如下：
1.電信法第26條第3項規定，第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。
2.電信法第26條第3項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條規定，第一類電信事業各項業務資費之首次訂定者，其核定、備查或公告，依第8條至第11條之規定。
同辦法第9條第1項規定，第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，至少應於實施日前7日，在媒體、電子網站及各營業場所公告，並報請本會備查。但第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7日後實施。
3.原告市○○路業務營業規章第40條第10款所稱之「裝移機工料費」，係屬第一類電信服務資費項目，該等服務資費之訂定、調整或促銷，自應依前揭第一類電信事業資費管理辦法相關規定辦理。是以，原告裝移機工料費之訂定、調整或促銷，其所依據之法規為「第一類電信事業資費管理辦法」，其得否正式實施，端視是否符合上揭辦法規定而定，原告「市○○路業務營業規章」第8 條規定，並非上揭「裝移機工料費」是否得以實施之準據。
4.綜上，原告之市○○路業務營業規章第8條規定，與原告「裝移機工料費」是否得以實施無涉。
（十）被告並未限制原告於符合現行有效法規及符合公平、合理原則之情形下，向用戶收取工料費，茲分述如下：
1.有關電信網路之建置，本即提供電信服務之電信事業責任，該等網路建置完成後，其所有權歸屬於電信事業，該建置成本並得列入費用，逐年辦理折舊，且上揭網路具有「正面外部性」，電信事業得因該網路之建置而增加營業收入。是以上揭網路建置費用，理應由經營者全數自行負擔，再於提供服務時於向用戶收取之服務費率中回收之，合先敘明。
2.早期電信服務係被定性為國家專營，復因初期電信網路之建置費用高昂，且用戶數不多，於此一條件下，電信事業並無法由通信費收入攤平網路建置費用，而有向用戶收取「裝移機工料費」之情形。
3.查原告經營市○○路業務已近一世紀，通信網路之建置亦已遍佈全國各地，且使用原告市○○路之用戶數已超過數千萬戶（光是市內電話用戶即達1,200萬餘用戶，行動電話用戶亦達數千萬之多），基於前揭說明，原告實應負擔全數之網路建置費用，方屬合理。惟考量少數可能之特殊案例，為避免排擠資源之有效利用，及杜浪費等情形，由用戶負擔一定比例之「裝移機工料費」，尚無不可。不過，亦無將裝移機工料費用全數由申租用戶負擔之道理，否則即產生明顯對申租用戶不公平之情形。
4.綜上，被告命原告廢止市○○路業務營業規章第8條規定（即取消「基本區」及「界外區」之劃分），並未剝奪原告於符合法規、不損害消費者權益、及符合原告營業規章所訂之條件下，於用戶申請裝移機時向用戶收取合理比例之裝移機工料費用。
（十一）綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、市○○路業務營業規章修正條文草案、服務契約修正條文草案、原告96年11月13日信行一字第0960001122號函、被告97年1 月30日通傳營字第09741006400 號函、原告97年5 月14日信行一字第0970000248號函、交通部86年9 月11日交郵86字第043288號函、交通部88年
7 月20日交郵88字第06485 號公告、原告98年8 月24日信行一字第0980000798號函、原告98年10月28日信行一字第0980001008號函、原告98年12月23日信行一字第0980001230號函、原告96及97年度因用戶申請裝設屬界外區之市內電話服務而需另行加收工料費金額統計及原告96及97年度市○○路業務或整體每年稅後淨利數之資料、澳洲Telstra 公司收費標準資料、美國AT&T( Bell C ompany)公司收費標準資料、美國Verizon 公司收費標準資料、臺灣電力公司營業規則節本、臺灣自來水公司「常見問題- 用水類」資料、大臺北區瓦斯股份有限公司瓦斯供應營業規程節本、原告97年7 月14日信行一字第0970000170號函、原告企業社會責任報告書（2007CSR 年報- 社會面）、原告96年實需工料費資料、交通部電信總局92年1 月21日電信公字第09205004430 號函、城仲謀主編之行政法之一般法律原則（二）節錄資料、原告98年
8 月24日信行一字第0980000798號函及原告98年10月28日信行一字第0980001008號函、原告市○○路業務營業規章第8條規定修正前後對照表、市內電話營業區域實施要點、裝移機工料費計費說明資料、被告98年8 月14日通傳營字第09841055410 號函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原處分是否違反信賴保護原則？原處分是否違反公平原則？被告是否限制原告於符合現行有效法規規定情形下，向用戶收取工料費？原告之市○○路業務營業規章第8 條規定，與原告「裝移機工料費」得否實施，是否有關？原告於營業區域內劃定「基本區」與「界外區」，是否於法有據？原處分命原告應於文到6 個月內廢止營業規章第8 條規定，並報被告核准，逾期未變更者，將依電信法相關規定辦理部分，有無違誤？茲分述如下：
（一）按電信法第21條規定：「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」第27條第1 項規定：
「第一類電信事業，應就其服務有關之條件，訂定營業規章，報請電信總局轉請交通部核准後公告實施；變更時亦同。」第28條規定：「前條營業規章，應訂定公平合理之服務條件，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；其有損害消費者權益或顯失公平之情事，電信總局得限期命電信事業變更之。電信事業之營運未能確保通信之秘密或有違反第21條規定之情事，電信總局得限期命其改善之。
」次按固定通信業務管理規則第45條規定：「固定通信業務市場主導者，不得有下列行為：一、對他電信事業或用戶所提供電信服務之價格或方式，為不當之決定、維持或變更。……三、無正當理由，對他電信事業或用戶給予差別待遇。……」第50條第1 項及第3 項規定：「經營者應就其服務有關之條件，訂定營業規章，報請主管機關核准後公告實施，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；變更時亦同。」、「營業規章有損害消費者權益或顯失公平之情事，主管機關得限期命電信事業變更之。」第51條規定「經營者應公平提供服務，無正當理由，不得拒絕受理民眾請求在其核准經營之營業區域內提供固定通信業務之服務。」
（二）經查：原告早期依據66年1 月25日修正公布之電信法第43條第1 項授權訂定之市內電話規則第9 條至第11條規定，將市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形及當地地形，劃定基本區，基本區以外之地區為界外區，惟原告於85年間改制公司組織時，電信法亦於85年2 月5 日修正刪除上開授權規定，旋市內電話規則由當時電信主管機關交通部於86年5 月12日廢止，並以86年9 月11日交郵86字第043288號函核准原告所報市內電話營業規章（92年
1 月6 日名稱修正為市○○路業務營業規章），嗣該部以88年7 月20日交郵88字第06485 號公告市內通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定之，原告之營業規章第
8 條規定有關市內電話營業區域內再劃定基本區及界外區規定，於88年7 月24日上開公告生效之日，即失其依據，而與電信法第21條電信事業應公平提供服務及固定通信業務管理規則第50條營業規章應訂定公平合理服務條件之規定未合，交通部未於原告90年9 月間陳報營業規章修正時，命原告修正上開規定，已有未洽。被告於審查原告96年11月13日所送營業規章草案，發現原告之營業規章第8條規定於現行營業區域內再行劃分基本區及界外區，該劃分自85年起已無法規依據，該規定有不當增加法令所無之限制，致有損害消費者權益之虞，即函知原告依被告初審意見重新提報。惟原告於97年5 月14日再行提報時，仍未據改善，經被告審酌原告所報營業規章第8 條規定違反電信法第21條電信事業應公平提供服務規定，有損害消費者權益及顯失公平之情事，乃依電信法第28條第1 項及固定通信業務管理規則第50條第3 項規定，乃以原處分命原告應於文到6 個月內廢止營業規章第8 條規定，並報被告核准，逾期未變更者，將依電信法相關規定辦理等情，此有原告96年11月13日所提之原告巿內網路業務營業規章修正條文對照表草案、被告97年1 月30日通傳營字第0974100640
0 號函、原告97年5 月14日所提之原告巿內網路業務營業規章修正條文對照表草案及原處分附於原處分卷可參。是以，原告所據以訂定之前揭營業規章第8 條規定，因95年
2 月5 日修正公布之電信法，已刪除原電信法第43條第1項授權訂定「市內電話規則」之規定，即上揭規定已失去法規依據，自已無適用之餘地。況且該規定亦有不公平提供服務情形及有損害消費者權益之虞，則被告自得依電信法及其授權訂定之固定通信業務管理規則等規定，命原告限期改正，足見原處分揆諸前揭規定，並無違誤。
（三）原告雖主張：從「市內電話規則」時期起即劃定「基本區」與「界外區」，原告據此規定已產生對主管機關行政行為之信賴，並依照該信賴而為信賴行為，具體調整建置成本結構及收取費用，而建設成本乃係多年累積而來，被告僅定六個月調整時間，如何能足？又被告動輒以其龐大之行政權力，以今是而昨非，遽而認定過去主管機關核定原告之營業規章有所違誤，變更其見解，影響原告電信事業長期之經營規劃，使原告遭受不可預見之損害，被告之行為明顯為行政法上信賴保護原則所欲防免，現訴願決定機關認定被告之見解無誤，亦已違反信賴保護原則云云。惟按主張信賴保護原則應具備：（1 ）信賴基礎，即足以引起當事人信賴之國家行為。（2 ）信賴表現，即當事人客觀上有針對信賴基礎之表現行為。（3 ）信賴值得保護等
3 要件。次按「任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正與廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第577 號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2 規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。」有司法院釋字第620 號解釋理由書可資參照。次按電信法第21條之立法意旨，係電信事業具有高度公共服務特性，能否完善、公平地提供民眾充分利用，影響人民權益甚鉅，特依據憲法第7 條平等權規定之精神及電信事業提供電信服務之義務，規定本條俾便保障人民使用電信服務之公平性。又依固定通信業務管理規則第4 條之2 第1 項及第4 項規定，市○○路業務營業區域係以單一直轄市、縣( 市) 為原則，市○○○○路之特性，同一市內通信營業區域範圍內，不分其距離原告市內交換局之遠近，皆應採同一之收費標準，方符公平提供服務之立法意旨。原告於取得該業務經營特許時，除取得於該營業區域內特許經營業務之權利外，亦同時需負擔市○○○○路普遍建制及公平提供服務等義務，除依各縣( 市) 之地理區域大小、發展狀況等因素，分為一級收費區與二級收費區，分別收取不同之月租費外，原告以其交換機房一定距離為分界，劃分基本區與界外區，並就列為界外區之申裝用戶，另行加收工料費用，顯有未公平提供服務情事。又查：原告依據66年1 月25日修正公布之電信法第43條第1 項授權訂定之「市內電話規則」第9條至第11條規定，於「市內電話業務營業規章」或「市○○路業務營業規章」中規定，於原告市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區；基本區以外之地區為界外區等規定，於88年7 月24日起因前揭法規之修正而失其附麗，主管機關自應依據新的法規規定，要求原告重新檢討並修正上揭營業規章規定，以符合法制，乃屬當然。原告上開市○○路業務營業規章第8條規定，因已無法規之依據（即無信賴基礎），又有未公平提供服務及有損害消費者權益等情形，基於不法者無平等原則之適用法理，原告自無主張「信賴保護原則」之餘地。再者，本件被告於97年1 月30日即建議原告應修正前揭市○○路業務營業規章第8 條規定，惟原告於97年5 月14日重新提報時仍未為修正，被告爰於97年6 月12日以原處分命原告於文到6 個月內完成修正上揭規定。被告前後合計給予原告1 年之過渡期間，已為原告權益及公益之衡平。況且原告遲至98年8 月14日始完成前揭規定之修正，前後改正期間亦長達1 年6 個月有餘。被告限期命原告改正，所維護公益大於私益，無信賴利益保護問題，且另定
6 個月改正之過渡期間，已適度調和原告私益與公益之維護。足見本件原告因無信賴保護基礎存在，自無信賴保護原則之適用餘地，復因被告亦給予原告一合理之過渡期間，揆諸前揭司法院釋字第620 號解釋理由書之意旨，亦無違反信賴保護原則之情事。足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：被告要求原告不分建置成本，一律以無差別之待遇提供服務，而要求一致之收費，顯屬「對於不同事物未為合理之差別待遇」，足見原處分顯然違反公平原則，應予撤銷云云。惟按電信法第21條之立法意旨，係電信事業具有高度公共服務特性，能否完善、公平地提供民眾充分利用，影響人民權益甚鉅，特依據憲法第7 條平等權規定之精神及電信事業提供電信服務之義務，規定本條俾便保障人民使用電信服務之公平性。又依固定通信業務管理規則第4 條之2 第1 項及第4 項規定，市○○路業務營業區域係以單一直轄市、縣( 市) 為原則，市○○○○路之特性，同一市內通信營業區域範圍內，不分其距離原告市內交換局之遠近，皆應採同一之收費標準，方符公平提供服務之立法意旨。經查：本件原告於取得該業務經營特許時，除取得於該營業區域內特許經營業務之權利外，亦同時需負擔市○○○○路普遍建制及公平提供服務等義務，除依各縣( 市) 之地理區域大小、發展狀況等因素，分為一級收費區與二級收費區，分別收取不同之月租費外，原告以其交換機房一定距離為分界，劃分基本區與界外區，並就列為界外區之申裝用戶，另行加收工料費用，顯有未公平提供服務情事，被告乃以原處分限期命原告改正，顯與公平原則無違。次查：關於每一營業區域責任分界點至原告交換局間之網路建設，應屬經營者之責任。電信網路建設之特性，皆以交換局為中心，以輻射方式向外延展。市○○○○路之建置及經營維運等成本，皆採由該市內通信營業區域內用戶總合平均攤分方式，並以設計服務用戶數為計算基礎，採營業區域範圍內用戶平均負擔方式，訂定相關服務費率，故應無須區分基本區及界外區，收費應歸一律。而原告就所劃定基本區內各個申裝用戶，與原告交換局之距離並不同，即各申裝戶之成本亦有不同，原告並未依不同距離而為不同收費，但原告就界外區則未採相同之處理方式，顯有對屬原告劃定界外區之申裝用戶，有不公平提供服務之情事。且原告未具體明定其各市內通信營業區域基本區之範圍及認定標準為何？有關基本區及界外區之認定，全憑原告主觀之決定，對消費者權益亦無保障，且截至98年12月為止，原告之市內電話市場占有率高達百分之九十七以上（原告市內電話用戶數為12,448,103戶，全體市內電話用戶數為12,820,993戶，即12,448,103/12,820,993=97.09%），形同市場實質獨占者，原告有濫用其市場優勢為不當營業區域劃分決定之事實，足認原告有未為公平提供服務之情形。再者，揆諸前揭電信法第21條規定需提供無差別待遇，為公平交易法之特別法，本件非屬競爭行為，無涉公平交易法問題，足見原處分並無違反公平原則之情事。是原告此部分之主張，委無可採。
（五）原告再主張：被告罔顧原告仍願於「界外區」繼續建設市○○路之積極提供服務態度，竟更進一步要求原告犧牲成本，不得收取界外工料費，影響原告及股東權益，原處分顯然失當，而應予撤銷云云。惟按電信法第21條規定需提供無差別待遇，並非要求經營者須無條件、不計成本的提供服務。次按有關電信網路之建置，本即提供電信服務之電信事業責任，該等網路建置完成後，其所有權歸屬於電信事業，該建置成本並得列入費用，逐年辦理折舊，且上揭網路具有「正面外部性」，電信事業得因該網路之建置而增加營業收入。是以上揭網路建置費用，理應由經營者全數自行負擔，再於提供服務時於向用戶收取之服務費率中回收之。又早期電信服務係被定性為國家專營，復因初期電信網路之建置費用高昂，且用戶數不多，於此一條件下，電信事業並無法由通信費收入攤平網路建置費用，而有向用戶收取「裝移機工料費」之情形。經查：原告經營市○○路業務長達數十年之久，市○○路早已遍佈全國各地，即使偏遠山區少數住戶之村落亦已有桿線到達。至供裝地點係屬不經濟地區或偏遠地區，電信法第20條對該等地區設有普及服務制度之規定，原告市內通信營業區域內，若屬上述普及服務規定所列之地區者，自得依該制度規定提供服務並取得普及服務補助。苟非如此，將會出現非屬不經濟地區或偏遠地區之供裝用戶，需負擔較不經濟地區或偏遠地區用戶，更高申裝費用之不合理情況。次查：被告命原告取消基本區與界外區之劃分，並未剝奪原告於不損害消費者權益及符合原告營業規章所訂之條件下，於用戶申請裝移機時依實際建置網路所需之工料費用（即實需工料費），向用戶收取合理比例之工料費用，被告以98年8 月14日通傳營字第09841055410 號函核准原告陳報市○○路業務營業規章部分修正條文時，已說明原告向申裝用戶收取工料費用之條件。且經營者完成管道纜線等設施之建置，其所有權歸屬於經營者，該建置費用得列為營業成本並逐年攤提折舊。界外區雖不排除有非經濟弱勢者之可能，但不應以該等用戶為由，而侵害多數經濟弱勢者可得享受基本市內通信服務之權利。又查：原告亦於被告前揭處分作成之後，分別以98年8 月24日信行一字第0980000798號（見原處分卷第127 頁至第132 頁）、98年10月28日信行一字第0980001008號（見原處分卷第133 頁至第14
0 頁）及98年12月23日信行一字第0980001230號函（見原處分卷第141 頁至第186 頁），提報「中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第40條資費項目十、裝移機工料費之計費說明修正（草案）」，亦可資證明被告並未剝奪原告得以在不違反現行法規規定，及符合公平、合理之情形下，向申裝用戶收取裝移機工料費用。另查：原告經營市○○路業務已數十年，市○○路遍及臺、澎、金馬，原告前為國營電信事業身分，享受國家多年之資源挹注，包括機房之建置（含機房用地）、網路之鋪設、地下管線、地上桿線等用地之使用及建設等各方面，皆取之國家社會，上開市○○路設施，於85年7 月間隨機關改制而全數移撥予原告，94年8 月12日起因公有持股低於百分之五十成為民營化公司，不應抹煞國家社會數十年來資源挹注之事實。且原告96及97年度因用戶申請裝設屬界外區之市內電話服務，而須另行加收工料費之金額分別為165 萬餘元、226 萬餘元（見原處分卷第187 頁至第200 頁），與原告96及97年度市○○路業務每年稅後淨利數分別為88億餘元、51億餘元，或整體每年稅後淨利數分別為48 2億餘元、450 億餘元相較，尚屬可負擔範圍（見原處分卷第201頁至第202 頁）。綜上可知，原告經營市○○路業務已近一世紀，通信網路之建置亦已遍佈全國各地，且使用原告市○○路之用戶數已超過數千萬戶（光是市內電話用戶即達1,200 萬餘用戶，行動電話用戶亦達數千萬之多），基於前揭說明，原告實應負擔全數之網路建置費用，方屬合理。惟考量少數可能之特殊案例，為避免排擠資源之有效利用，及杜浪費等情形，由用戶負擔一定比例之「裝移機工料費」，尚無不可。不過，亦無將裝移機工料費用全數由申租用戶負擔之道理，否則即產生明顯對申租用戶不公平之情形。是以，原告所報營業規章第8 條於市內通信營業區域內再行劃分基本區與界外區之規定，未公平提供服務，有損害消費者權益或顯失公平之情事，對公益存有重大危害情形，被告以原處分限期原告改善，並無違誤或不法情事。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（六）原告另主張：原告於營業區域內劃定「基本區」與「界外區」，係延續「市內電話規則」而來，並有長年以來建置之經驗與歷史背景，原告訂定於營業規章亦經主管機關核定，據以實施於法有據云云。惟查：原告係依據66年1月25日修正公布之電信法第43條第1 項授權訂定之「市內電話規則」第9 條至第11條規定，將市內電話營業區域內依用戶密度並參酌電纜分佈情形及當地地形，劃定「基本區」，基本區以外之地區為「界外區」。次查：電信法於85年2 月5 日修正並刪除上開授權規定，前電信主管機關交通部亦於86年5 月12日廢止「市內電話規則」，交通部並於88年7 月20日交郵88字第06485 號公告（見原處分卷第
121 頁至第126 頁）市內通信營業區域，該市內通信營業區域原則上係以縣（市）之行政區域而劃定之。綜上，原告之營業規章第8 條規定有關市內電話營業區域內再劃定基本區及界外區規定，至遲於88年7 月24日上開交通部88年7 月20日交郵88字第06485 號公告生效之日，即失其依據。即原告所據以訂定之前揭營業規章第8條規定，因85年2 月5 日修正公布之電信法，已刪除原電信法第43條第
1 項授權訂定「市內電話規則」之規定，即上揭規定已失去法規依據，而無再適用之餘地。足見原告此部分之主張，並無可採。
（七）原告又主張：原告收取界外工料費與實需工料費之範圍並不相同，實需工料費並非完全可取代界外工料費云云。惟按電信法第26條第3項規定，第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。次按電信法第26條第3項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條規定，第一類電信事業各項業務資費之首次訂定者，其核定、備查或公告，依第8 條至第11條之規定。同辦法第9 條第1項規定，第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，至少應於實施日前7 日，在媒體、電子網站及各營業場所公告，並報請被告備查。但第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7 日後實施。經查：本件原告市○○路業務營業規章第40條第10款所稱之「裝移機工料費」，係屬第一類電信服務資費項目，該等服務資費之訂定、調整或促銷，自應依前揭第一類電信事業資費管理辦法相關規定辦理。是以，原告裝移機工料費之訂定、調整或促銷，其所依據之法規為「第一類電信事業資費管理辦法」，其得否正式實施，端視是否符合上揭辦法規定而定，然原告「市○○路業務營業規章」第8 條規定，並非上揭「裝移機工料費」是否得以實施之準據。綜上，原告之市○○路業務營業規章第8 條規定，與原告「裝移機工料費」是否得以實施無涉。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（八）原告末主張：原告沿襲「市內電話規則」之作法，係因建置成本考量，斟酌事務本質之差異為「基本區」與「界外區」之劃分，並於「界外區」收取費用，做出合理的區別對待，應無違反平等原則之情云云。惟按固定通信業務管理規則第50條第3 項規定，營業規章有損害消費者權益或顯失公平之情事，主管機關得限期命電信事業變更之。經查：本件原告市○○路業務營業規章第8條規定，於主管機關所公告之市內通信營業區域內，再行劃分所謂「基本區」與「界外區」，並就「基本區」與「界外區」之裝移機申請案件，採差別之收費方式，顯有損害被原告劃分為界外區者之權益。又原告對於基本區內之裝移機案件，並未按距離收取裝移機工料費用，而僅對界外區案件按距離收取，對被原告劃分為界外區（況且原告之劃分標準並不明確）者顯然不利益。綜上，原告市○○路業務營業規章第8 條規定，因已無法規依據，又有損害消費者權益情事，被告依前揭管理規則規定，乃以原處分限期命原告廢止該規定，自屬依法有據。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分關於命原告應於處分書到後6 個月內廢止中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定並報被告核准部分暨訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪遠亮法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 11 日
書記官 林淑盈