臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2191號100年3月10日辯論終結原 告 財團法人七星農業發展基金會代 表 人 莊光明訴訟代理人 陳進會律師複代理 人 林秉欣律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄（主任委員）訴訟代理人 李耀旭
簡進國上列當事人間有關主計事務事件，原告不服行政院中華民國99年10月8 日院臺訴字第0990104256號及99年9 月21日院臺訴字第0990103145號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠行政院主計處於民國（下同）99年1 月21日召開研商「監察
院糾正行政院，有關財團法人預算書編送認定相關事宜」會議（下稱財團法人預算書編送會議）獲致：財團法人法草案完成立法前，政府捐助基金累計超過50% 之財團法人，其預算書之送審，自100 年度預算起之認定原則，對於政府原始捐助或累積之基金金額超過50% 者，每年應由各該主管機關將其年度預算書送立法院審議等結論。行政院主計處並以99年1 月27日處孝一字第0990000526號函送上開會議紀錄予被告，請先行規劃辦理。被告乃依前開函附會議紀錄內容，以99年2 月22日農水字第0990030316號函（下簡稱99年2 月22日函）請原告製作預算書260 份，於99年5 月10日前送達被告。原告以其捐助人非屬政府機關，無預算法第41條第4 項規定之適用為由，於99年3 月1 日以(99)七星農發會字第00
4 號函復被告，請求同意原告無須製作預算書送被告。被告復以99年3 月15日農水字第0990115629號函（下簡稱99年3月15日函）通知原告仍須依被告前揭99年2 月22日函意旨辦理。原告不服，於99年5 月4 日提起訴願，經行政院以99年10月8 日院臺訴字第0990104256號作成不受理決定。
㈡另審計部為審核各財團法人預算經費運用需要，以99年3 月
11日台審部四字第0990000839號函檢送政府捐助（贈）之財團法人（含接收日本撤退臺灣其所遺留財產者）調查表予被告，嗣被告以99年3 月26日農水字第0000000000函原告，請原告於3 月29日前依式查填，並檢送電子檔及相關資料到會，原告復以99年4 月20日以(99)七星農發會字第013 號函復被告，請求同意原告無須製作預算書送被告，被告以99年5月10日農水字第0990129074號函（下簡稱99年5 月10日函）復原告，仍須依前開行政院主計處函附會議紀錄內容，製作預算書260 份，於99年5 月24日前送達被告。原告不服，亦提起訴願，經行政院以99年9 月21日臺訴字第0990103145號函為不受理決定。
㈢原告不服被告99年2 月22日函、99年3 月15日、99年5 月10
日函（以下併稱系爭函文），分別經行政院為上述不受理之訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：㈠被告系爭函文俱屬行政處分：
⒈依訴願法第3 條第1 項對於行政處分定義及司法院釋字第
423 號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，系爭函文俱屬行政處分。
⒉被告之系爭函文乃基於行政機關立場，行使公權力，單方
就被告是否須將預算書送審之具體行為作成決定，並限期原告辦理，系爭函文直接發生使原告須依該函文提出預算書送審之義務，原告受該函文拘束，須提出預算書送審，自屬上開規定及司法院釋字第423 號解釋所指行政處分，並非單純之事實敘述或理由說明。本件2 份訴願決定均認系爭函文非行政處分，違反上開規定及解釋意旨。
㈡被告之原處分違反憲法、審計法及預算法相關規定：
⒈按審計法第1 條規定：「政府及其所屬機關財務之審計，
依本法之規定。」，則政府及其所屬機關財務之審計，始有審計法之適用。原告乃至原告之捐助人「臺北市七星農田水利會」（下稱七星水利會）均非「政府及其所屬機關」，原告之預算自無適用審計法餘地。
⒉次按憲法第63條規定，立法院有議決預算案之權利、第58
條規定，預算案由行政院提出。預算法第46條規定：「中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院於會計年度開始4 個月前提出立法院審議，並附送施政計畫。」、第48條規定：「立法院審議總預算案時，由行政院長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製之經過。」。依上所述，立法院議決之預算案，係指行政院總預算。
⒊再按預算法第1 條、第3 條、第37條及第41條規定，只有
中央政府各機關、機關單位及政府捐助基金累計超過50%之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人才需編製預算，又依預算法第43條規定，由各主管機關彙轉中央主管機關。
⒋原告僅係依法成立之財團法人，並非中央政府各機關及附
屬單位，亦非政府捐助基金累計超過50% 之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，依憲法第63條、第58條規定及審計法第1 條、預算法第1 條、第37條、第41條、第43條、第46條、48條規定，自無編制預算送立法院審議之必要。
㈢原告及七星水利會無預算法適用：
⒈七星水利會非屬中央政府各級機關，無須編制預算送立法院審議：
⑴依據農田水利會組織通則立法沿革及立法理由，農田水
利會非屬中央政府各級機關：農田水利會組織通則第39條之1 「行政院應於本條修正公布日起二年內依據農田水利會自治原則，修正本通則有關條文，送請立法院審議。本通則完成修正前，水利會會費由中央政府全額補助。」（90年6 月20日刪除）於82年1 月18日之立法理由：「近年來社會變遷及農業比重大幅降低，已使農田水利會營運遭遇極大困境，必須徹底改變其體質，農田水利會改制為公務機關為唯一的方向，惟必須增列一落日條款以為過渡，使農田水利會能順利改變其體質，增訂本條。」。該條文於84年10月19日修正條文之立法理由：「多年來，水利會一直本自治原則運作其會務，在臺灣經濟繁榮史上，功不可沒。惟82年對該會組織通則修正時竟加上不合理的條款，規定該通則自修正公布施行日起適用3 年，且行政院將於3 年內，將農田水利會改制為公務機關並納編。因此為了讓水利會以自治體制繼續存在，以符事實需要，並兼顧民眾福祉，爰加以修正之。」。90年6 月4 日刪除條文之理由：「本次組織通則已依自治原則修正，此條文即可刪除。..」。⑵按財政部82年4 月26日台財稅字第820146344 號、財政
部82年4 月26日台財稅字第820146344 號函釋及農田水利會組織通則之規定，七星水利會雖屬公法人，但非屬社會福利事業，更非屬各級政府。臺北市政府建局84年
6 月30日北市建三字第39988 號函及臺北市稅捐稽徵處內湖分處84年7 月6 日北市稽內二字第12029-1 號函亦認該水利會尚非政府機關。
⒉農田水利會之預算，僅需報請中央主管機關核定後施行，無需編制預算書，送立法院審議：
⑴按農田水利會組織通則第18條規定：「會務委員會之職
權如下：..審議預算。..（第1 項）。前項各款職權之行使，以會議方式行之，除法令另有規定，其屬於第
1 款至第7 款之審議或議決事項，主管機關為直轄市主管機關者，應報請直轄市主管機關核定後施行；其他各農田水利會，應報請中央主管機關核定後施行。（第2項）」、臺灣省農田水利會年度事業預算編審要點第2條規定：「各會應配合政府政策及業務需要，考量人力、物力、技術條件，統籌財力資源並遵循節約原則，於年度開始前，擬訂工作計畫及年度預算，提報會務委員會審議通過後，函報主管機關核定。」、農業財團法人監督準則第12條第1 項：「財團法人應於年度開始前2個月，檢具年度業務計畫及預算書，於年度終結後3 個月內，檢具業務報告書及決算書，報本會核備。」。
⑵七星水利會之預算，既僅需報請中央主管機關核定後施
行，無需編制預算書送立法院審議，而原告既僅係受非政府機關「七星水利會」捐助而成立之「民間財團法人」，依「舉重明輕」之法理及農業財團法人監督準則第12條第1 項規定，原告自無需編制預算書送立法院審議。
⒊原告之捐助人無預算法第41條第4 項規定之適用：
⑴依97年度政府捐助成立財團法人、政府捐助基金累計超
過50% 之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人營運概況調查表㈡，該表註2 所示「本表所稱政府捐助含『中央及地方政府』、『公營事業』及『非營業特種基金』三者捐助財團法人之動產及不動產」，七星水利會並非「中央及地方政府」，亦非「公營事業」或「非營業特種基金」。
⑵行政院主計處於89年5 月台89處孝一字第08739 號函復
教育部：有關預算法第41條第3 項規定「政府捐助之財團法人，每年應由各該主管機關就以前年度捐助之效益評估，併入決算辦理後，編製營運及資金運用計畫送立法院」之「政府捐助之財團法人」，係指各主管機關及其所屬機關（構）當年度及以前年度捐助基金之財團法人。七星水利會並非受「政府捐助基金累計超過50% 之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人」，並無預算法第41條第4 項規定之適用。⒋原告雖係受「七星水利會」捐助基金累計超過50% 之財團
法人，但「七星水利會」並非中央政府各機關，無需編制預算送立法院審議；其亦非受「政府捐助基金累計超過50% 之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人」、「公營事業」及「非營業特種基金」，其既無預算法第41條第4 項規定之適用，受其捐助基金而成立之原告，自更無預算法第41條第4 項規定之適用，其理自明。
㈣被告之系爭函文依據行政院主計處會議紀錄違反法律保留、法律優位原則：
⒈財團法人預算書編送會議記錄將預算法第41條第4 項規定
之「政府捐助基金」之範圍，擴及於全部「公法人」，該會議結論，顯然抵觸預算法第41條第4 項之規定，違反法律優位原則，且亦無任何法律依據而為該決議，違反法律保留原則。依憲法第172 條及中央法規標準第5 條、第6條、第11條之規定，該會議就此之結論顯屬無效，不得引為科原告應編制預算送立法院審議之依據。
⒉98年度政府捐（贈）之財團法人（含日本撤退臺灣接收其
所遺留財產者）調查表㈠，將政府捐（贈）之財團法人擴張至所有「非政府捐（贈）」對象之公法人，該調查表㈠顯然亦增加預算法第41條第4 項所無之限制，逾越預算法第41條第4 項之規定。依憲法第172 條規定，及中央法規標準法第5 條、第6 條、第11條規定，該調查表㈠顯亦不得作為原告應編制預算送立法院審議之依據。
⒊再依憲法第58條、第63條、審計法第1 條及預算法第1 條
、第3 條、第37條、第41條、第43條、第46條、第48條規定，原告並無義務編制預算送達被告。被告要求原告編制預算送達，係屬課原告義務事項，依中央法規標準法第5條、第6 條規定，涉及人民義務事項須以法律定之。被告無法律上之依據，竟以系爭行政處分課原告需編制預算送達被告，自屬違反憲法第172 條及中央法規標準法第11條「法律優位原則」及中央法規標準法第5 條、第6 條「法律保留原則」規定。
㈤原告就被告答辯提出下列補充理由：
⒈被告係依據行政院主計處之會議記錄命原告辦理，此為被
告所是認，是以被告要求原告製作預算書之依據，非被告所稱之「農業財團法人監督準則第12條第1 項」規定。⒉被告命原告提出之預算書，係將之送經立法院審議，此有
行政院主計處研商「財團法人預算書編送會議」記錄第7點會議結論第㈠、2 載：「認定基準：創立時『政府原始捐助基金金額』占『基金總額』超過50% 者，或預算陳報主管機關核轉立法院時，『政府捐助基金累計金額』占『基金總額』超過50% 者，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。」，以及被告99年2 月11日農會字第0990090043號函說明三明載：「由於公法人捐助財團法人之現金、動產、不動產等納入政府捐助基金計算範圍，至貴管由各農田水利會捐助50% 以上之財團法人應依上開會議結論補送預算書者。請彙整應補送之財團法人預算書250 份，於99年5 月15日前送達本會會計室，俾依限彙送立法院審議。其預算書之書表格式，請依『財團法人依法預算須送立法院之預算編制注意事項』辦理。」可稽。
是被告辯稱：「至本會將原告製作之預算書轉送立法院，目的為讓立法院立法委員瞭解原告之預算經費運用情形，冀求原告之業務運作公開透明。..」云云，顯有可議。
⒊原告均已依農業財團法人監督準則第12條第1 項規定，編
制「年度業務計劃」、「預算書」、「業務報告書」及「決算書」，呈送被告核備，原告之業務運作已屬公開透明等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴：㈠系爭函文內容僅係重申，請原告依行政院主計處於99年1 月
27日處孝一字第0990000526號函所附財團法人預算書編送會議紀錄製作預算書送會，僅屬單純的事實敘述或理由說明，並非訴願法所稱之行政處分，原告對之提起行政訴訟，於法不合，應不受理。
㈡被告依民法規定監督各農業財團法人，以77年6 月30日農金
字第0000000A號令訂定發布「農業財團法人監督準則」，該準則第12條第1 項明定財團法人應於年度開始前2 個月，檢具業務計畫及預算書，於年度終結後3 個月內，檢具業務報告書及決算書，報被告核備。
㈢原告之捐助人七星水利會，固非屬政府機關；惟依農田水利
會組織通則規定，七星水利會為公法人，上述行政院主計處99年1 月27日函所附財團法人預算書編送會議決定，將公法人捐助成立之財團法人比照「政府捐助基金累計超過50% 之財團法人」有關預算書規定辦理，而原告接受七星水利會捐助基金金額占基金總額100%，被告爰以系爭函知原告製作預算書送達被告，於法並無不合。至被告將原告製作之預算書轉送立法院，目的為讓立法院立法委員瞭解原告之預算經費運用情形，冀求原告之業務運作公開透明。由於原告之預算經費，非屬政府預算經費，立法院無由據以刪減，故原告預算書轉送立法院一事，並不影響原告之業務運作等語。
四、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執。歸納兩造陳述，其爭點為：系爭函文是否為行政處分？被告請原告製作預算書送予被告，是否有理由？㈠系爭函文是否為行政處分：
⒈按行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外接發生法律效果之單方行政行為。」，本規定就行政處分之定義，已明定為行政機關就特定具體公法事件，針對個別事件所為對外發生具體效果之單方行政行為，且依前揭司法院釋字第第423 號解釋意旨，不因行政機關公文用語、形式及是否有後續行為等之拘束，行政機關之通知直接影響人民權利義務關係，即屬行政處分。人民對該行政處分如有不服，自得依行政訴訟法第4 條規定，向行政法院提起撤銷之訴。
⒉查被告通知之99年2 月22日函表示：「檢送行政院主計處
研商『監察院糾正行政院，有關財團法人預算書編送認定相關事宜』會議紀錄1 份，請貴基金會依格式製作預算書
260 份，於99年5 月10日前送達本會」（見原證1 ）、99年3 月15日函表示：「..本會99年2 月22日函..係依行政院99年3 月2 日..函及行政院主計處99年1 月27日函..附研商『監察院糾正..』會議結論辦理，仍請貴基會製作預算書260 份，於99年5 月10日前送達本會。」（見原證3）、99年5 月10日函稱：「有關貴基金會來函表示非屬政府機關捐助之財團法人，無需預算書送立法院審議一案..仍請貴基金會製作預算書260 份，於99年5 月24日前送達本會」（見原證6 ）等語，依上開函文文義，被告要求原告就其基金會之運作製作預算書260 份，是針對個別原告之具體公法事件，且由被告單方面對原告要求，原告受到該等函文所定時間提出預算書之約束，產生公法上權利義務效果，與前揭行政處分所示涵義相當，應為行政處分。
本件訴願決定認非行政處分，尚不可採。
㈡被告請原告製作預算書，是否有理由：
⒈按預算法第41條於97年5 月14日修正增訂第4 項規定：「
政府捐助基金累計超過百分之50之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。」，其增訂立法理由說明為；「政府捐助基金累計超過百分之50之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。
」，雖未實質說明其增訂理由，然依立法文義，可知政府捐助基金累計超過50% 者，已具有公共性，為維護其財務狀況之健全，責由主管機關每年將其年度預算書送立法院審議，以增加監督性。
⒉查行政院主計處為符合上開規定，並因應監察院對有關財
團法人預算書編送認定糾正案，於99年1 月21日召開「財團法人預算書編送會議」，對於由政府捐助基金累計超過50% 財團法人，於「財團法人法草案」完成立法前，100年度起預算之認定原則，作成會議結論略以：創立時「政府原始捐助基金金額」占「基金總額」超過50% 者，或預算陳報主管機關核轉立法院時「政府捐助基金累計金額」占「基金總額」超過50% 者，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議；政府捐助基金累計金額包括財團法人設置成立時，接受公法人捐助之現金、動產、不動產及已解散公設財團法人之賸餘財產等之原始捐贈；與財團法人設置成立後，接受中央及地方政府、公法人等捐贈之現金、動產、不動產等之後續捐贈；各主管機關應依前開認定原則審慎檢視，原未編送99年度預算書至立法院之財團法人，倘創立時或以98年12月31日為基準日計算政府捐助比率超過50% 者，各主管機關應於99年5 月底前彙整應補送財團法人預算書，併同正式公文函送立法院，並副知行政院主計處等語，有該會議紀錄可按（見本院卷第24頁）。上開結論係就前揭預算法第41條第4 項所示內容，請行政院各主管機關，就符合認定原則所監督之財團法人，通知其將100 年度預算送立法院審議，未逾越法律規定範圍。
⒊次查原告係由七星水利會捐助成立之財團法人，其捐助金
金額占基金總額100%，有原告之資訊公開明細表可按（附於訴願卷第9 頁），而七星水利會依農田水利會組織則第
1 條規定為公法人，其預算須送主管機關審核，原告之基金金額100%源自該水利會，是以上述行政院主計處99年1月27日函，決定將公法人所捐助之財團法人之預算，請原告製作預算書送立法會審議，仍在預算法第41條第4 項所定效力範圍內。
⒋原告雖稱其捐助人七星水利會之預算僅需報請中央主管機
關核定後施行，無須編制預算送立法院審議，則完全由七星水利會捐助之原告，亦無預算法第41條第4 項規定之適用，且被告係依據行政院主計處會議結論要求其製作預算書，違反法律保留、法律優位原則云云。惟：
⑴被告於77年6 月30日以(77)農企字第0000000A號令訂定
「農業財團法人監督準則」，其第1 條規定：「行政院農業委員會為依民法規定監督農業財團法人，特訂定本準則。」、第12條規定：「財團法人應於年度開始前2個月，檢具年度業務計畫及預算書，於年度終結後3 個月內，檢具業務報告書及決算書，並報本會核備。本會為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之。」；又依民法第32條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」，本條立法理由明定：「受設立許可之法人者，即本法第46條規定以公益為目的之社團，及第59條規定之財團是也。夫法人之設立，既須先經主管官署之許可，則其所經營之業務，自應屬於主管官署之監督。而其監督之結果，得隨時檢查法人之財產狀況，及有無違反許可條件，與其他法律之規定，又屬當然之事。此本條所由設也。」。故被告訂定上開監督準則，係依民法規定而訂定，其得隨時查核農業財團法人之財務運作情形。
⑵被告抗辯本件原告為受其監督之農業財團法人等語，原
告並未爭執，僅主張其捐助人七星水利會非政府機關等情等情（見本院卷第106 、107 頁）；故原告平時依民法及上開監督準則受被告監督，此包括每年度開始前2個月提出業務計畫書、預算書等，被告並得隨時檢查原告之財務狀況，是被告本即有監督原告之權限；七星水利會為公法人組織，原告基金金額全部來自該水利會，則被告依預算法要求原告製作預算書類以供立法院審議，亦係在民法第32條主管機關監督設立許可法人意旨之內，行政院主計處之上述會議既係在法律所定意旨範圍內作出上開結論，系爭函文自有其法律依據，並未違反法律保留、法律優位原則，原告此部分主張，容有誤解。
五、綜上所述，原告主張，尚不足取。被告依上開會議結論，以系爭函文請原告製作預算書送請立法院審核，係對農業財團法人之財務監督方式之一，於法並無違誤。訴願決定雖以系爭函文非屬行政處分，固有未合，惟其結論尚無不同，仍應予以維持，本件原告之主張，尚不足採，其訴請撤銷，為無理由，仍應予以駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
書記官 何閣梅