臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2192號100年5月19日辯論終結原 告 葉日癸
葉日統共 同訴訟代理人 謝智潔 律師被 告 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 徐同治（鄉長）住同上訴訟代理人 徐文斌
參 加 人 徐增富訴訟代理人 林鈺雄 律師
李哲賢 律師劉哲睿 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國99年9月8日府法訴字第0990198629號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人( 即出租人) 間就坐落桃園縣○○鄉○段○、○、○地號土地( 下稱系爭土地) ，訂有耕地三七五租約（租約字號：新鄉社字第112-1 號，下稱系爭租約），最近一次租期至民國（下同）97年12月31日屆滿，參加人於98 年1月1 日至2 月16日公告期間內，依耕地三七五減租條例( 下稱減租條例) 第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，原告亦於公告期間內申請續約。被告依據原告所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料，經計算其收益及支出結果，原告收益大於支出，並不因參加人收回耕地而失其家庭生活依據，乃以99年4 月29日桃新鄉民字第0990007616號函核准參加人收回系爭土地( 下稱原處分) 。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本案前經調解未有結果，被告竟未依減租條例第26條規定，
將之移送縣政府耕地租佃委員會調處，逕自准由出租人收回自耕，顯見被告誤認租佃爭議為行政權所得裁決之範圍，而逕為裁決。惟依最高法院48年度台上字第707 號判例、52年度台上字第852 號判例、改制前行政法院54年度判字第242號判決意旨，租佃爭議，為人民間之私權糾紛，行政權無權裁量亦不得裁量是否續租，在調解不成前提下，承租人與出租人任一方均得向民事法院提出訴訟。
㈡依最高法院51年台上字第582 號判例意旨，被告逕以出租人
所出具之自任耕作切結書，即認其具備自耕能力，對於出租人、配偶與同戶之直系血親有無自耕能力，其自有或先前以同一理由向其他佃農收回之耕地，處於休耕狀態而未用於擴大家庭農場，亦無委託他人代耕，且出租人年近90歲，已無體力自任耕作等情均未審查，單純以收回農地承租人不致失家庭生活依據，即同意收回系爭土地自耕，其處理程序及認事用法，非惟未遵守平等原則、禁止恣意原則，亦與司法院釋字第580 號解釋意旨相悖。又鈞院99年度訴字第618 號判決、高雄高等行政法院93年度訴字第403 號判決、台中高等行政法院98年度訴字第278 號判決，皆認為自耕能力之有無，應實質調查，不可單以出租人自行出具之切結書，代替自耕能力之實質調查；家庭農場擴大計畫，應實質審查擴大計畫之有無；農場應符合農場登記規則第4 條規定，然被告均未審查，並依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函發布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱系爭工作手冊）六㈡4 規定，依出租人自任耕作切結書，即認定出租人有能力自任耕作，顯有違誤。
㈢出租人已經營農場或收回耕地後農場面積符合規模經濟之情
形，方有減租條例第19條第2 項之適用，被告在未確認出租人之自耕地是否符合農場登記規則第4 條規定土地利用型農場面積須達5 公頃以上之要求前，逕認出租人收回耕地之目的係為擴大家庭農場經營規模，並依減租條例第19條第2 項之規定作出原處分，違誤之處甚明等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠被告以書面審核出租人所檢附資料，均符合系爭工作手冊六
㈡4 關於出租人以「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定。且依系爭工作手冊六㈢6 ⑴A 丁之規定，出租人為擴大家庭農場經營規模申請收回，不受「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制。
㈡依內政部90年5 月9 日台內地字第9064901 號函，所謂不能
自任耕作，由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定，並得由申請人自行切結為之。對審查結果如有異議，應依司法院釋字第128 號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟。故被告以出租人簽立自任耕作切結書認定之有無自耕，且出租人自任耕作切結書內已明定申請人確能自任耕作，若有虛偽不實，申請人願負一切法律責任，並同意由被告逕行回復該租約登記。
㈢憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及
現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。另依行政院43年12月11日台（43）內字第7805號令、44年1 月6 日台（44）內字第0087號令、44年2 月23日台（44）內字第1181號令，出租人不能自任耕作應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕作者而言等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠按行政機關就減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定
與調處，出租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，業經司法院釋字第128 號解釋在案。故耕地准否收回自耕之核定與調處為公法事件，鄉鎮市公所所為之准駁收回自耕行為，係屬行政處分，而應尋行政爭訟途徑救濟。
㈡參加人固然年事稍長，惟仍行動自如、意識表達能力清晰，
顯具有自行耕作或委託代耕之能力。又參加人前於99年7 月30日收回與系爭耕地同段之○地號土地，斯時開始打田進行插秧前準備工作，必經3 星期後始能插秧，惟於立秋（99年
8 月7 日）後插秧，稻子通常無法結穗，參加人不得已乃於99年8 月10日申報休耕；嗣100 年第1 期作，參加人業於10
0 年3 月13日插秧完畢，並無收回土地而不耕作之情。㈢系爭工作手冊六㈡4 並未規定申請時須提出擴大家庭農場經
營規模計畫書，況耕地三七五減租條例本未以出租人須提具書面計畫供被告審查通過為必要。出租人主觀上有為擴大家庭農場經營規模之意圖，則可由其所出具之自任耕作切結書認定為真正。
五、兩造之爭點：被告機關有無裁決系爭租約是否續租之權限？參加人有無自任耕作之能力？參加人有無擴大家庭農場經營規模計劃？被告否准原告申請續訂耕地租約，並准許參加人收回耕地自耕，是否合法？
六、本院之判斷：㈠按耕地三七五減租條例第19條規定：「耕地租約期滿時，有
左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：…㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第
2 款規定限制。」㈡次按系爭手冊第6點（二）、4 規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：
(1)『收回出租耕地申請書』…(2)原租約書正本1份。(3)出租人自任耕作切結書（格式10）1份。(4)與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份。…」、第6點（三）6.（1）處理原則規定：「A、…丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。…」、第6點（三）6.
（2）審核標準規定：「A、減租條例第19條第1項…第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B 、出、承租人生活費用審核標準如下：…甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準…乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北巿及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元/ 月…丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出…Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出…丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計…C 、出、承租人收益審核標準如下：…甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即民國
96 年 ），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。…F 、出租人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8 月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15 公 里（內政部89年8 月3 日台內地字第8908828 號函），且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』（內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函）。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
㈢經查，原告與參加人就系爭土地，訂有耕地三七五租約（租
約字號：新鄉社字第112-1 號），最近一次租期至97年12月31日屆滿，參加人於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，原告亦於公告期間內申請續約。被告依據原告之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表，並參酌96年度生活費用以臺灣省每人每月新臺幣（以下同）9,509 元及臺北市每人每月14,881元計算，計算得出：「原告本人及配偶與同一戶內直系血親96年全年生活費用明細表內生活費用為○元（原告葉日統、配偶、長子、次子，共4人全年合計○元，原告葉日癸、配偶、母親、長女、長子、次女，共6 人全年合計○元）、96年全年各類所得合計○7元（原告葉日統、配偶、長子、次子，共4 人全年合計○元，原告葉日癸、配偶、母親、長女、長子、次女，共6 人全年合計○元），收支相抵為○元。」之事實，有承租人葉日統與葉日癸96年全年收支情形明細表、戶籍謄本、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、桃園縣新屋鄉私有耕地租約附表、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、土地登記第二類謄本等件為證，且為原告所不爭執，自堪信為真實。準此，本件經審核原告本人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果承租人為正數（所有收益足維持一家生活），而原告不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據。被告依參加人即出租人提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本及原告檢附之相關資料審查結果，認定本件參加人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2 項規定且無同條第1 項第1 款及第3 款情形。是以，揆諸首揭法令規定，本件被告以原處分核定准由出租人收回耕地自耕，核諸上開規定及說明，尚非無據。
七、原告雖主張被告機關並無裁決系爭租約是否續租之權限；參加人年近90，其無自任耕作之能力；參加人根本無擴大家庭農場經營規模計畫等情，經查：
㈠按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收
回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院大法官會議釋字第128 號解釋可參。依上開解釋意旨，凡減租條例第19條所生之爭議均歸行政機關受理，其範圍應包括依該條第1 項、第2 項所為核定與調處在內。準此，依減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處應為公法事件，並認鄉鎮市公所所為之准駁收回自耕行為，係屬行政處分，應尋行政爭訟途徑救濟，原告因被告否准系爭租約之續租所生爭議而提起本件行政訴訟，並無違誤。原告主張本件係屬私權爭議事件，被告並無裁決續租之權限，自無可採。
㈡次按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不
能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」（最高法院51年台上字第2112號判例）；司法院釋字第580 號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。查系爭土地之出租人即參加人固然年事稍長，惟參加人於100 年2 月16日本院行準備程序出庭陳述時，仍行動自如、意識表達能力清晰，顯具有自行耕作或委託代耕之能力。原告以參加人年歲已高即認其並無自行耕作，尚嫌速斷。此外，原告並無法證明參加人確有無法自行耕作之具體事由，自難作有利於原告之認定。是原告此部分之主張，亦非可採。
㈢又系爭土地原屬參加人所有，係出租予原告使用，參加人是
否有擴大家庭生活農場經營，本為未來之經營計畫，客觀上此等計畫是否實際可行，應綜合出租人之自耕能力、原農務經營情形、收回土地利用性一併審酌而為事實認定。蓋參加人就其財產本有自由管理之權，其擴大自耕農場規模，減租條例並未以出租人須提具書面計畫供被告審查通過或須符合農場登記規則為必要。本件參加人除提出自任耕作切結書在卷可憑外，其亦到庭陳明「問：你目前有無從事耕作？或是由家人耕作？答：可自任耕作，目前耕作一公頃多的農地，均在系爭土地附近。」等語，是以收回系爭土地，與參加人原有自耕土地，確屬鄰近地段，是綜合上開資料，參加人主張擴大家庭農場經營規模，於客觀上並無難以達成之情事，且亦無證據顯示參加人係濫用此項收回土地規定，而欲作自耕以外用途，是以，原告僅以推臆之詞認參加人未提出書面計畫審查，而逕認參加人根本無擴大家庭農場經營規模計畫，尚非可採。至原告提出照片7 紙主張參加人先前以相同理由向佃農卓振榮所收回坐落桃園縣○○鄉○○○段○號土地
(位於系爭農地隔壁) ，出租人回收後非但未擴大家庭農場，反放任該田地荒蕪，且其自有同段○、○地號，亦長年處於休耕狀態，足徵參加人並無擴大家庭農場計畫云云。惟查，政府為調整農糧產業結構，鼓勵農民積極配合休耕政策，並籌編經費補助，是休耕有其政策意義及必要性。原告所指稱上開土地業據參加人當庭陳明該等土地均辦理休耕( 見本院卷第86頁) ，則參加人配合政府推廣之休耕政策，尚難遽認參加人有放任田地荒蕪之情事，並無擴大家庭農場計畫，原告此部分之主張，殊無可取。
八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，參加人依擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，並未致原告失其家庭生活依據，原處分於法洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明 。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蔡紹良法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
書記官 李依穎