臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第2105號原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦（董事長）住同上
送達代收人 宋珍芳被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）住同上上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國99年8 月24日院臺訴字第0990099875號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：被告依據電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第5條及被告民國99年1 月29日第341 委員會議決議（下稱「第
341 次委員會議決議」）於99年1 月29日以通傳企字第09940003500 號公告「第一類電信事業資費管制採價格上限制之調整係數數值」（下稱「系爭公告」），其公告事項二明訂「行動通信業務：㈠適用業務：行動電話業務及第三代行動通信業務。㈡適用對象：行動電話業務及第三代行動通信業務之經營者。㈢適用資費項目：1.國內簡訊服務、2.用戶撥打市○○路之通信費、3.用戶撥打其他經營者之行動電話系統、第三代行動通信網路、一九○○兆赫數位式低功率無線電話通信網路及無線寬頻接取網路之通信費。㈣調整係數（Ｘ值）：5%。㈤適用期間：自99年4 月1 日起至102 年3 月31日止。但行動語音接續費納入資費管制相關法規完成修正並發布施行時，適用資費項目及調整係數（Ｘ值），另行公告之。」公告事項四則載明「公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降」。原告以系爭公告為行政處分，且系爭公告訂定X 值之效果，將使原告第三代行動通信業務之電信資費於3 年內必須逐年調降資費，影響原告之經營權及營收權益甚鉅，遂以系爭公告認事用法違法不當提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990099875號訴願決定不受理，原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭公告之Ｘ值及其適用期間，已對伊之固定通信業務及行動電話業務經營直接發生資費管制，影響伊營業收入及財產權益等法律效果，自屬行政處分，應得允許伊依法提起行政救濟。又國內行動通信網路市場已達充分競爭，且屬建設高峰期，公告事項二就行動通信業務實施價格管制，致該業務經營困難，而公告事項四等幅調整公告事項一及二之資費項目，已背離資費管制原則及價格調整上限制之管制精神，將衝擊電信產業之發展，顯有違第一類電信資費管理辦法第14條及電信法第26條規定，其簡訊價格已屬同業最低，仍被要求與其他業者一併等幅調降簡訊價格，有違比例原則、誠信原則及有處分未附理由之違法等語。並聲明：系爭公告事項二第㈠項適用業務中之「第三代行動通信業務」、公告事項二第㈡項適用對象中之「第三代行動通信業務之經營者」、公告事項四「公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降」之部分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：伊係依電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第5 條及伊第341 委員會議決議辦理系爭公告。依國家通訊傳播委員會組織法第2 條之規定，有關通訊傳播相關法規，涉及伊職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局，自伊95年2 月22日成立之日起，主管機關均變更為伊。系爭公告係一般、抽象性規範，具反覆實施特性，且所規範者非屬特定而具擴張可能性，故該公告之性質核屬法規命令，而非行政處分。又系爭公告係依電信法第26條及第一類電信事業資費管理辦法第5 條規定辦理，與立法目的相符，未逾越法律授權範圍。且訂定系爭公告之過程，皆謹守行政程序法所定之程序為之，亦恪守行政程序法一般法律原則，並無原告所稱有違反法律授權目的及逾越法定裁量範圍之情形等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂一般處分，依行政程序法第92條第
2 項規定，係指前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。再按行政程序法第150 條第1 項規定，所稱法規命令者，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍，其內容之事實關係具體而明確。
經查：
㈠按「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法
令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。三、通訊傳播系統及設備之審驗。四、通訊傳播工程技術規範之訂定。五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。八、資通安全之技術規範及管制。九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。十一、通訊傳播事業相關基金之管理。十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。十四、其他通訊傳播事項之監理。」、「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」為國家通訊傳播委員會組織法第3 條、第2 條所明定，是通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，自被告95年2 月22日成立之日起，主管機關均變更為被告，合先敘明。
㈡次按「（第1 項）第一類電信事業之資費管制，採價格調整
上限制。（第2 項）前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。（第3項）第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與『調整係數』之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。（第4 項）第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。（第5 項）第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。」、「調整係數由電信總局訂定並定期公告之。」分別為電信法第26條、交通部95年1 月11日修正施行之第一類電信事業資費管理辦法第5條所明定。又第一類電信事業資費管理辦法第5 條所規定之職權原屬交通部電信總局，自被告95年2 月22日成立之日起，主管機關即變更為被告。
㈢電信法於91年7 月10日修正為現行電信法第26條條文時，其
立法理由略以：「法律授權以法規命令限制人民權利或課人民義務時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，原條文第3 項增列有關授權事項，以資明確，俾使各項第一類電信事業之資費管理有所遵循。」足認立法者當時將該條文第3項增列有關授權事項，係因同條各項第一類電信事業之資費管理等包括『調整係數』之訂定，均係「法規命令」，玆因該「法規命令」限制人民權利或課予人民義務，為符授權明確性原則，乃增訂該第3 項之授權條文，則從此立法理由之說明，業已明確表示依據電信法第26條第3 項第一類電信事業之資費管理等包括「調整係數」之訂定而公告者，應為法規命令。本件係由交通部訂定第一類電信事業資費管理辦法，並於該資費管理辦法第5 條明文規定關於「調整係數」由其所屬交通部電信總局訂定並定期公告之，本件所爭執之系爭公告即係依電信法第26條第3 項之授權事項其中「調整係數」所訂定者，揆諸首揭規定及說明，其性質應為法規命令甚明。
㈣又被告係依電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第
5 條規定及被告第341 次委員會議決議，公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值，其中公告事項二明訂「行動通信業務：㈠適用業務：行動電話業務及第三代行動通信業務。㈡適用對象：行動電話業務及第三代行動通信業務之經營者。㈢適用資費項目：1.國內簡訊服務、
2.用戶撥打市○○路之通信費、3.用戶撥打其他經營者之行動電話系統、第三代行動通信網路、一九○○兆赫數位式低功率無線電話通信網路及無線寬頻接取網路之通信費。㈣調整係數（Ｘ值）：5%。㈤適用期間：自99年4 月1 日起至10
2 年3 月31日止。但行動語音接續費納入資費管制相關法規完成修正並發布施行時，適用資費項目及調整係數（Ｘ值），另行公告之。」公告事項四則載明「公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降」。從系爭公告上開內容觀之，系爭公告所定之第一類電信事業調整係數X 值及其適用期間，係依電信法第26條第3 項規定之授權所為，且此係數之訂定將拘束所有經營各該業務之第一類電信事業，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，適用系爭公告之對象為所有第一類電信事業，且嗣後凡經特許而經營之第一類電信事業均同受拘束，如有退出市場不經營該業務者則將不在適用之列，其所規範者為多數不特定人民，應為法規命令，縱在行動通信網路業務之1900兆赫行動電話業務雖為特許經營，亦不影響隨時均有特許進入或退出市場經營之第一類電信事業均受系爭公告之拘束，系爭公告仍係就多數不特定人民所為規範，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，其內容為一般性的抽象規範，其內容之事實關係並非具體而明確，則其應屬法規命令，而非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第2368號裁定意旨參照）。
㈤況被告為通訊傳播主管機關依第一類電信事業資費管理辦法
之規定，就「調整係數」以公告方式為之，乃基於第一類電信事業適用價格調整上限制之調整係數，須賴主管機關審視電信市場發展狀況及用戶使用通信服務普及程度等因素，隨時檢討並修正之，故系爭公告具有法規命令之反覆適用特性。惟因倘直接將X 值及適用年限依電信法第26條第3 項之授權訂定於資費辦法中，則有失彈性，無法因應實務需要，故由主管機關以定期公告方式為之，惟仍不影響其為法規命令之性質，系爭公告自非屬行政處分。
㈥另依第一類電信事業資費管理辦法第2 條規定：「第一類電
信事業各項業務資費之調整應受下列公式之限制：〔（Pt－
Pt -1 ）÷Pt-1〕×100%≦（△CPI －X ）」及第6 條規定：「第一類電信事業每一實施年度之各項業務資費依第二條所定公式調整時，應依下列之規定：一、（△CPI- X）值大於零時，於實施年度內第一類電信事業資費之調升百分比不得超過（△CPI-X ）值。二、（△CPI- X）值小於零時，於實施年度之首日，第一類電信事業資費之調降百分比應至少為（△CPI-X ）之絕對值；其資費費率於實施年度內，不得高於依（△CPI- X）調降百分比計算之資費費率。三、（△
CP I-X）值等於零時，於實施年度內第一類電信事業之資費不得調升。」本件系爭公告僅係以一般性之抽象規範上開法定公式之計算數值（即調整係數X 值），並未具體指定第一類電信事業之個別電信資費費率，上開法定公式套用所公告之調整係數後，仍為一般性之抽象衡量標準，而非具體事件之決定，且依第一類電信事業資費管理辦法第2 條公式計算，於未逾同辦法第6 條所定各項調整百分比限制下，電信事業仍得就其各項服務之具體資費價格或促銷價格自行決定，並就各該資費按資費辦法附件所定拉式價格指數公式加權計算，其個別資費之調整比例仍保留調整之彈性。再者，系爭公告實施後，依第一類電信事業資費管理辦法第9 條第1 項規定，原告就各項業務主要資費之調整及促銷方案，仍應報請被告核定後，方得對外實施，系爭公告並非就公法上「具體事件」所為之決定，自非屬行政處分。原告以系爭公告明定適用業務、適用對象、適用資費項目、調整係數及適用期間等具體事項，其相對人範圍為原告及其他可得確定之電信業者，且對原告之特定業務（包括固定通信及行動通信業務）經營直接發生資費管制、影響原告營業收入及財產權益等法律效果，符合行政處分或一般處分之要件云云，乃以其對法律上見解之歧異，為有利之主張，自非足取。
㈦至於原告受第一類電信事業資費管理辦法、被告依電信法第
26條、第一類電信事業資費管理辦法第5 條規定公告之第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值（X值）拘束，乃法規命令就其規範之多數不特定人民之一般事項抽象地對外發生法律效果之本質使然，與「行政處分」將規制公權力主體與人民間關係之抽象法規具體化對外直接發生之法律效果（例如：電信主管機關依電信法第62條之1 第
1 項第4 款規定就第一類電信事業違反電信主管機關依電信法第26條第3 項所定之管理辦法作成之裁罰處分）迥然不同。又調整係數數值（X 值）為第一類電信事業資費調整限制公式之一部分（第一類電信事業資費管理辦法第2 、3 條規定參照），須與第一類電信事業資費管理辦法規定之資費調整限制公式及資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目等配合計算，尚無法獨立就公法上具體事件發生法律效果。且調整係數數值（X 值）之訂定亦不足使第一類電信事業者業務資費數額特定，蓋因第一類電信事業者就其業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，如合於電信法或公平交易法等相關法令規定者，均得自主為之。與原告所舉最高行政法院94年度裁字第244 號裁定所指據以核定土地徵收補償地價之土地現值公告之土地所有權人、最高行政法院98年度裁字第62
2 號裁定所指行經劃設禁制標線路段之用路人無自主性不同，尚難比附援引。另原告所舉最高行政法院98年度裁字第1159號裁定，係就被告97年1 月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」之事項所為之認定，其事物之本質與本件有別，亦不得比附援引。
㈧又「一般處分」僅於「相對人」部分與普通行政處分有別，
本質上仍屬行政處分，非於公行政在行政處分外所為之另一種法律行為，而本件系爭公告非屬行政處分，既如前述，則原告執前揭裁判主張被告系爭公告（第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值）屬被告單方面作成直接對外發生法律效果之特定具體措施，或至少依一般性特徵得以確定其相對人，而具一般處分之性質云云，亦無可採。
五、綜上所述，被告依據電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第5 條所為之系爭公告，應屬法規命令之性質，而非行政處分。訴願決定以系爭公告非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴亦欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第
1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予駁回。又關於訴願機關之訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於訴願機關之訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件，併此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段之規定，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審 判 長 法 官 闕銘富
法 官 許瑞助法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 3 日
書記官 陳可欣