臺北高等行政法院判決
99年度訴字第211號99年4月29日辯論終結原 告 臺灣省台中農田水利會代 表 人 甲○○訴訟代理人 朱從龍 律師
林一哲 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年11月27日院台訴字第0980097661號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：經濟部水利署中區水資源局（以下簡稱中水局）係石岡壩相關水權登記總代表人，相關水權包括公共給水1件、農業用水2 件及工業用水1 件，合計4 件。原告持有其中農業用水第121729號水權狀，水權年限將於民國97年11月30日屆滿，且引水地點因土地重測而變更地號，原告遂經由中水局於97年10月20日向被告申請水權展限，並為用水範圍等變更登記。案經被告審查以98年2 月17日經授水字第09820200740 號公告水權變更登記，其公告事項載本案變更用水範圍、刪減灌溉面積、調整3 月至10月引用水量（調整後較原水權減少）。原告就公告不服，提出異議，以灌溉面積雖減少，惟南○○○區○○○○道總長不因灌溉面積減水而改變，各幹支分線渠道輸水損失仍大，應核給原水權狀所登記之3 月至10月水權量，始足以供應灌溉需求；本件係申請水權展限登記及引水地點變更登記，非屬新水權案件，被告僅能就同意展期與否為核定，逕行變更3 月至10月每日引用水量，已逾越申請事項；又若因灌溉面積減少而變更每日引用水量，應將1 月至12月引用水量一併調整，被告則以灌溉面積已大幅縮減，其依原告灌溉事業所必需而重新核定用水量，並無不當，遂以98年3 月23日經授水字第09820202650 號函為異議不成立；原告仍不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告係依水利法及農田水利會組織通則，為興辦水利事業而
組織設立之公法人，推行農田灌溉事業（水利法第12條），及推行農業政策及農村建設事項（農田水利會組織通則第10條）。原告依水利法所取得之水權及水權狀，歷五十餘年來之展延換證過程，從未遭變更水權量。詎原告於97年10月20日，因水權證即將屆滿，依法申請依原水權內容展延水權期限時，原處分機關竟將原水權縮減，使原告數十年之水權於一夕間突然被刪減，令原告愕然，使農民更無所措其手足。㈡原告所持有被告於93年3 月20日所核發，有效期為5 年之石
岡壩引用水源第121729號水權狀，水權年限即將於97年11月30日止屆滿，且引水地點因土地重測而變更地號之故，中水局係石岡壩引用水源之水權登記總代表人。中水局乃於97年10月20日代表原告以水中經字第09707002250 號函檢附展限登記申請書，向被告申請水權展限登記及一併辦理引水地點地號之變更登記。詎被告以原處分雖依中水局之申請，變更引水地點之登記及同意展延期限（展延至102 年11月30日），並逕自縮減水權人即原告每年3 月至10月之每日之引用水量，惟被告依法並無變更水權展限申請內容之權限，故其減縮原告之引用水量，顯屬與法無據，自有違法。
㈢訴願決定及原處分違法，詳述如下：
1.按「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」水利法第40條定有明文。而該條文既稱展限登記，顯見水權展限乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限者，被告僅能就是否同意展延及展延之期限為審酌，顯無變更原水權狀引水量之權限，詎被告竟違反展限登記僅能展延期限之意旨，而於核准展限時，逕自減縮原水權狀所載之每月引水量，殊悖法定程序，顯有未洽。
2.次按訴願決定書中所謂：「水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以新案之水權登記為限；水權存續期限內，如發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷水權狀，或令改善取水、用水方法或設備，水利法第22條及第24條尤有明文」，實屬未當。蓋水權之設定、移轉、變更均需進行登記，實已具有物權化之特性，故水利法係限制主管機關僅得於法定事由下限制水權人之引水量或取水方式，而不得任意違反法定程序為之，且水利法皆規定有補償之條款，例如水利法第19條第1 項明定：「前項水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損害時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構負擔之。」同法第26條更規定：「主管機關因公共事業之需要，得變更或撤銷私人已登記之水權。但應由公共事業機構酌予補償。」均在在足證主管機關縱有權變更引水量，亦須藉由一定之法定程序，且須對水權人予以合理之補償，被告依法自不應任意藉展限登記之程序而逕行變更引水量，否則係將展限登記之核准與否，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆，顯係紊亂法定程序，原告之權益無適當之保障，自屬於法有違。
㈣被告之處分使原告受損害：水權為農田水利會之命脈，農田
水利會組織通則第25條第1 項明定：「農田水利會會費，應向享受灌溉或排水利益之會員徵收。」，因此被告此次將原告之水權予以刪減，將造成原告之會費短收，影響原告依法履行賦予原告應執行之有關農田水利之義務，影響巨大等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定原處分中減縮每年3 月至10月每日引用水之部分；請命被告回復為第121729號水權狀所載。
三、被告則以：㈠被告所屬中水局於97年10月20日以水權登記之總代表人（管
理機關）身分，向被告申請大甲溪水系石岡壩第121729號農業用水水權展限及變更登記，原告為該水權之權利人。申請案由被告水利署受理登記，經完成書件審查後，於97年11月
3 日以經水政字第09751252990 號通知中水局（同時副知原告）在97年12月10日前補正原告之農業用水範圍地籍編號表等資料，期間中水局曾申請展期一次，並於98年1 月8 日完成補正。
㈡被告就原告前項補正資料進行審查，其用水範圍（灌溉面積
）由原申請之9387公頃，核減為6708.9733 公頃（刪減2678.0267 公頃，其中包括：原告於補正時自行刪減2431.8033公頃，以及未符合規定而遭刪減部分為246.2234公頃）。經依97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，針對核減後用水範圍內之水稻、雜作以及果樹（灌溉面積分別為65
29.2455 、14.5452 、165.1826公頃）重新核算其總需用水量之合理上限為27.1505 每秒立方公尺。據此，被告依水利法第17條之規定，將3 月至10月之引用水量（由原申請最低之28.162至最高之33.860每秒立方公尺，各月不等）全數核減為27.1505 每秒立方公尺，並於98年2 月17日以經授水字第09820200741 號公告。原告不服前項公告提出異議，經被告於98年3 月23日以經授水字第09820202650 號函核予異議不成立，並於98年3 月30日以經授水字第09820204080 號函發給第121729號水權狀，並無違誤。
㈢法令依據：
1.水利法第17條規定，團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。
2.水利法第22條規定，主管機關根據科學技術，認為該管區域內某水源之水量可以節約使用，得令已取得水權之原水權人，改善其取水、用水方法或設備，因此所有剩餘之水量，並得另行分配使用，但取得剩餘水量之水權人，應負擔原水權人改善之費用。
3.水利法第24條規定，水權取得後，繼續停用逾2 年者，經主管機關查明公告後，即喪失其水權，並撤銷其水權狀。但經主管機關核准保留者，不在此限。
4.水利法第33條規定，主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。
5.水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。
6.水利法施行細則第20條規定，本法第27條所稱變更，指本法第38條第3 款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。
7.水權登記審查作業要點第2 點第1 項及其第9 款規定，主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，申請農業用水供灌溉使用時，應檢附農業用水範圍地籍編號表…。
8.水權登記審查作業要點第4 點規定，主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。
㈣茲就原告主張答辯如下：
1.水資源係珍貴且有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於水利法施行細則第29條明定水權之使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，且應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。爰本案本部就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量，係依法所應為之處分，並無違法或不當。
2.水權係依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理登記，每一申請案需經受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序，以完成水權之登記。依「各用水標的事業所必需用水量參考資料」以及「水權登記審查作業要點第4 點」之規定，農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、灌溉率、用水時間以及輸水損失率計算之。此外，主管機關審核水權之引用水量時，除應符合水利法第17條之規定外，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，被告核定每一水權申請案之引用水量，悉依上開規定予以審酌。
3.又水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以新案之水權登記申請為限，且於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等，此於水利法第22條及24條均有明文。是知，就本案水權之展限登記，本部係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點（第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」）等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為6708.9733 公頃），以及灌溉之作物別（水稻、雜作及果樹）重新核算其總需用水量為27.1505 每秒立方公尺，並據以將所申請登記水權3 月至10月之引用水量核減為27.1505 每秒立方公尺。本案係依水利法及水權登記審查作業要點之規定辦理，除符合法定程序外，所為處分亦屬合法適當。
4.至於原告所援引水利法第19條及26條，係為維持家用及公共給水（水利法第18條）之民生基本用水需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因水源水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止、廢止、限制水權，或因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事；原告所稱被告藉展限登記之程序而逕行變更引水量，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆及紊亂法定程序等語，顯有誤解。
㈤綜上所述，本案原告申請水權登記之用水範圍縮減，並按水
利法第17條規定核減其3 月至10月之引用水量，所為處分並無違法或不當；訴願決定予以維持，亦無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查原告持有被告核發農業用水第121729號水權狀，為該農業用水之權利人，其水權年限於97年11月30日屆滿，且引水地點因土地重測而變更地號，原告遂經由總代表人中水局於97年10月20日向被告申請水權展限，並為用水範圍等變更登記。案經被告以98年3 月30日經授水字第09820204080 號函，檢送核准水權年限自98年3 月27日起至102 年11月30日止之第121729號水權狀，並登記變更每年3 月至10月每日引用水量，調整後之可引用水量較原水權減少之事實，為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定及水權狀等在卷可憑。故兩造之爭點為被告所為減少原告3 月至10月引用水量之處分，是否適法？
五、本院判斷：㈠按水利法第27條第1 項規定：「水權之取得、設定、移轉、
變更或消滅，非依本法登記不生效力。」又「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘……」、「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人…」、「前條公告，應載明左列事項：…八、引水地點…十、引用水量。…」、「水權狀應記載左列事項：…七、用水範圍。…九、引水地點。…十一、引用水量。…」、「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」、「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」同法第第33至35條、第37條、第38條、第40條及第45條亦訂有明文。
㈡次按水利法第2 條規定：「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」同法法第17條規定：
「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」。另中央主管機關依水利法第45條制定之水權登記審查作業要點。該要點第2 點第1 項前段規定：「主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第二十九條至第三十二條規定外，並應符合下列規定：…
（六）需用水量計算表。……（九）申請農業用水供灌溉、養殖及畜牧使用時，應檢附農業用水範圍區域平面圖、地籍編號表、單一地號擁有多筆水權資料表。」且「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。」亦為同要點第4 點第1 項所規定。
㈢查原告持有被告核發第121729號水權狀，水標的為農業用水
且水權年限於97年11月30日屆滿。原告經由總代表人中水局於97年10月20日向被告申請水權展限及變更登記。案經被告依上開規定，會同原告、台中縣政府、自來水股份有限公司、被告水利署等，針對原告之用水範圍審查以及作物種類（水稻、雜作、果樹及其他）用水狀況進行現場履勘，已參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核，且考量灌溉用水合理用水量計算本件總需用水量。本件履勘結果為「用水範圍增列台中市南區及台中縣烏日鄉，至於灌溉面積由原水權狀記載之9387公頃變更為6708.9733 公頃（水稻6529.2455 公頃、雜作
14.5452 公頃、果樹165.1826公頃）計減少2678.0267 公頃。前項減少之灌溉面積包括申請人自行減少部分為2431.8
033 公頃……案依灌溉用水合理用水量計算公式，分別水稻6529.2455 公頃、雜作14.5452 公頃、果樹165.1826公頃計算需用水里（如附件2 ），其總需用水量合計為27.1505每秒立方公尺；爰此，本水權3 月至10月之引用水量擬核減為每月27.1505 每秒立方公尺。」等情，是本案灌溉面積為6708.9733 公頃，比原本水權狀申請之6955.1967 公頃大幅減少了246.2234公頃，且灌溉之作物別為水稻、雜作及果樹，被告乃以98年2 月17日經授水字第09820200740 號公告（見被告答辯卷宗頁30、31）水權變更登記，水權登記公告事項載「灌溉面積6708.9733 公頃」、用水量3 月至10月每月
27.1505 每秒立方公尺，此有地面水水權登記申請書、水權狀號數第121729號水權狀、第121729號水權之農業用水範圍地藉編號表刪除之土地資料、地121729號水權之農業（灌溉）用水範圍地藉編號表、履堪報告、履勘記錄附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗頁8 、9 、15-31 ）。本件原告用水範圍縮減係被告機關依照水利法、水權登記審查作業要點及水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」核算實際需用水量（見訴願卷頁25、26），對於輸水損失率亦依「水利會各圳路渠道損失水量表」加以核算，並已考量各種作物類別（水稻、雜作、果樹等）之面積、灌溉率，從而被告依上開各項依照實際用水量，將原水權狀所登記之3 月至10月水權量全數核減為27.150
5 每秒立方公尺，依法所為之處分，於法並無不合。㈣雖原告主張其申請展限，乃不變更水權人、引水地點、引用
水量等而展延取水期限，被告僅能就是否同意延展及展言期限為審酌等語。惟查：
1.按「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記」、「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人……」水利法第40條、34條第1 項定有明文。惟查水利法第40條並未規定任何展限審查條件，主管機關當無僅以該條審核之，故該條僅為申請人必須遵守期限之規定。是以，主管機關就水權人申請展限應依水利法第33條規定審查履勘，且引用水量為公告應載明事項（水利法第35條），若主管就申請案件依原引用水量公告毋庸審查，何需主管機關審查履勘並公告，故主管機關就申請展限案件，仍應審查引用水量。
2.次按水利法第17條規定「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限」，水利法施行細則第11條之規定「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之」，水權登記審查作業要點第4點規定「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之」是被告機關於審核時，必須參酌水權水量、環保基流量以及申請人需水量以及實際使用情況綜合評量之，此即主管機關審核判斷基準。蓋水利法第17條規定及水利法之立法精神在於落實有限水資源合理分配，有效利用，避免水權人超引水量，導致寶貴之水資源因此浪費，且亦避免水權人持有水權卻不使用，造成另一種形式之浪費，甚至有必要使用者卻無法使用。而此等資源應當如何分配，當屬主管機關之職權，故被告為落實水利法第1 條規定之「水利行政之處理」目的，當屬有權審查並核可變更每月引用水量。
3.從而，被告機關就申請展限案件，當非依原有水權狀登記之用水量一律核給，其本應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨，故原告主張被告應按原登記引用水量登記，委不足取。㈤原告主張應將1 月至12月引用水量一併調整，惟按水權人之
其用水量應以其事業所必需者為限（水利法第17條），原告並未證明有增加引用水量之必要；臺灣每年3 月至10月以外月份為枯水期，枯水期無法比照3 月至10月之豐水期核給水量；被告僅調整3 月至10月引用水量，其餘月份未減縮，並原告並無不利，故原告此部分主張亦無可採。
㈥原告主張水權具有物權化特性，併依水利法第19條、第26條規定，被告應予補償。惟查：
1.按所謂物權法定主義係物權之種類與內容，應以民法或其他法律所規定者為限，當事人不得任意創設之，其目的主要在確保交易之安全與迅速，所以將其內容以及種類強制法定，使其單純化（民法第757 條規定參照）。而水權具有物權化之特性，則其種類、內容以及登記、審查等，均有法令加以規定，此參照前開水利法以及水權登記審查作業要點自明。本案被告機關於審核時即依照「各用水標的事業所必需用水量參考資料」（被告答辯卷宗頁4-5 ）以及「水權登記審查作業要點第4 點」之規定，判斷原告之農業（灌溉）用水事業所需水量時，係依照各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、作物種植之土質、灌溉率、每日用水時間以及輸水損失率計算之。此外，被告機關審核水權之引用水量時，除應符合水利法第17條所規定之「以其事業所必需者為限」外，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量綜合判斷後覈實核發水權許可，故被告機關於核定每一水權申請案之引用水量，被告所為處分符合法令之規範。
2.次按水利法第19條第1 項之規定「水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止或撤銷前條第一項第一款以外之水權，或加使用上之限制。」、第26條規定：「主管機關因公共事業之需要，得變更或撤銷私人已登記之水權。但應由公共事業機構酌予補償。」則依第19條規定，必須被告機關有對水權予以停止、撤銷或限制者，導致原用水人有重大損害時，始有被告核定補償情事，此係行政機關為追求公共利益之情況，不得不犧牲原水權人引水之權利，乃給予適當之補償，但本案係原告因水權期限將屆滿而申請展限登記，核與水利法第19條所規定之因水源水量不敷公共給水而撤銷、停止或限制其水權之要件即不相符；又水利法第26條之要件係限制在「主管機關因公共事業之需要，得變更或撤銷私人已登記之水權」，此與水利法第19條規範目的相同，同樣是指因公共事業之需要（維護民生用水等公共利益），導致原水權人遭受到特別犧牲，而明訂應予補償，本件原告申請水權展限登記，並無受到特別犧牲，且原告空言可能受到相當損失但卻未舉證，以實其說，原告此部分之主張並不足採。
六、綜上所述，被告就本件申請水權展限案，以原處分核定之3月至10月之引用水量，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於減縮每年3 月至10月每日引用水之部分，並命被告回復為原水權狀所載之引用水量，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
書記官 蔡 逸 萱