臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2120號99年12月23日辯論終結原 告 林明通訴訟代理人 林健智律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 黃太平（鄉長）住同上訴訟代理人 游美英
參 加 人 鐘常義上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年8 月31日府訴字第0990070713號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人即出租人鐘常義（下稱參加人）間，就位於宜蘭縣○○鄉○○段第562-1 地號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁二字第180-4 號，下稱系爭租約）。最近一次租約於民國97年12月31日期滿，原告依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20條規定向被告申請續訂租約，參加人亦依減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭租約耕地。被告審酌承租人（即原告）提供之各項96年度所得、支出資料，核計其收支總額為新臺幣（下同）42,168元，並無減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，故以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函准由參加人收回自耕。復於參加人出具臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）提存所提存書，證明已依減租條例第19條第3 項規定補償原告後，被告再以99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函通知原告及參加人，除核定將租約登記簿租約登記事項予以註明「終止租約」及將註銷系爭租約存卷。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠出租人未於被告98年5 月21日礁溪鄉民字第0980007818號函之期內完成補償原告，被告應准由原告續訂租約：
⒈依被告98年5 月21日礁溪鄉民字第0980007818號函說明
二：「出租人須於文到20日內依法完成補償承租人，補償項目：㈠承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限。㈡尚未收獲農作物之價額（參照減租條例第17條、第2 項第19條等規定）」、說明三：「如出租人未於上開期限內依法完成補償承租人，依規定不得准由出租人收回耕地，而得准由承租人續訂租約（參照內政部76年2 月25日臺(76)內地字第481461號函）」。
⒉查系爭土地出租人應補償原告之數額為30,512元，惟出
租人於98年6 月9 日以礁溪郵局第96號存證信函通知原告於98年6 月15日領取補償費，該存證信函內並未說明可領取之補償金數額為何？故其通知並不合法。後出租人再次以98年6 月18日礁溪郵局第104 號存證信函通知原告，而向宜蘭地院提存所提存16,512元，因上開提存補償金額不足，是不生清償提存之效力。出租人後又於
98 年6月23日向被告提出補正書，說明收回系爭土地須補償原告之金額為30,512元，並提出宜蘭地院民98年度存字第313 號提存書。惟依出租人其所提之補償金額已逾前開被告98年5 月21日函到20日之外，出租人違反此一附款之20日期限，依該函被告不得准由出租人收回耕地，而須准由原告續訂租約。
㈡退而言之，原告業於期限內聲明不服：
⒈依前述說明，出租人於98年6月9日以礁溪郵局第96號存
證信函催告原告領取，惟該函並未說明得領取之補償金額為何？而出租人於98年6月18日礁溪郵局第104號存證信函中所提補償金額僅為16,512元，原告認其補償金額不足，遂於98年6 月22日向被告提出租佃爭議調解申請書，申請調解，惟後為調解不成立，移送宜蘭縣政府耕地租佃委員會調處。被告對該調解不服，經宜蘭縣政府移送宜蘭地院民事庭審理，後宜蘭地院以事屬行政訴訟程序而非屬普通法院權限而裁定駁回。
⒉是證，原告對被告98年5 月21日函所為之核定准予出租人收回之行政處分，業於98年6 月22日聲明不服。
㈢宜蘭縣政府訴願決定之違法：
⒈依被告98年5 月21日礁溪鄉民字第0980007818號函，被
告就系爭租約應准由原告續訂租約，惟被告99年4 月28日礁鄉民字第990006629 號函之處分，卻為准由出租人收回自耕，並將租約登記簿租約登記事項予以註明「終止租約」，原告不服而提起訴願。
⒉訴願決定誤認被告98年5 月21日函之處分意旨，已核定
准由出租人收回自耕而為行政處分，且誤認被告99年4月28日函之處分非屬行政處分，或屬其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，而為訴願不受理之決定。
並於決定書中對被告98年5 月21日函之處分註明「出租人若未於原處分文到20日內依法完成補償承租人，得依法不准由出租人收回耕地」之附款，而認出租人未依法補償時，原處分即失其效力之解除條件云云，其認事用法恐有違誤。
㈣出租人乃以擴大家庭農場經營為藉口而行「註銷租約登記」之實：
⒈查出租人所有另1 筆坐落宜蘭縣○○鄉○○段489-1 地
號土地前曾出租予訴外人林鈺凱，雙方並訂有耕地三七五租約。於97年5 月18日出租人與承租人林鈺凱協議將上開土地三七五租約終止，並補償林鈺凱1,050,000 元（以土地總價3,500,000 元，佃農林鈺段凱分得30% 計算）。而依其終止協議書第5 條約定：「甲乙雙方協議同意本約簽約之代書費、辦理終止三七五租約所有生之代辦費及規費、甲方日後出售土地所發生之費用如代書費、鑑界費、仲介費等全部費用甲方（地主）負擔70%、乙方（佃農）負擔30% ，佃農應負擔之部分款項於甲方應付之尾款中扣除。」其中，提及「甲方（出租人）日後出售土地」等語，可佐證出租人以擴大家庭農場經營規模並非事實。
⒉另依減租條例第17條第2 項第3 款規定，終止租約出租
人應給予承租人終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額1/3 。而依上開出租人給予佃農林鈺凱之補償金為以土地總價3,500,000 元佃農分得30% 之約定，出租人收回上開協民段489-1 地號土地顯然係依前揭規定予以補償，然為何出租人未依平等原則亦與原告相同對待。
⒊再查屬出租人所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號
土地，亦依減租條例規定登記有三七五租約，惟出租人於97年10月24日以買賣為原因而出售予第三人全紫綺，此有土地謄本可證。
⒋如出租人乃為擴大家庭農場經營規模，即不會出售上開
新塭段412 地號土地，及對於收回之協民段489-1 地號約定日後出售之規劃。是顯然出租人乃以不實之擴大農場經營規模為名義，而行「註銷租約登記」之事實。
⒌出租人以往住所為「臺北市○○區○○路○○○ 巷○○弄○
號3 樓」，後遷移至「基隆市○○路○○路○○巷○ 號2樓」，與系爭土地事實上已逾規定之距離，事實上根本無法為耕作。
㈥另出租人並無農作種植之經歷，對於以擴大家庭農場經營
並無事實，對此可向勞工保險局函調其投保資料，及向財政部國稅局臺灣省北區宜蘭分局函調其近5 年之所得，即可知悉其從事之職業類別，以佐證其主張並非事實等情。
並聲明求為判決：⒈被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函予以撤銷。⒉被告99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函、宜蘭縣政府99年8 月31日府訴字第0990070713號訴願決定均予以撤銷。
三、被告則以：㈠就原告因系爭租約期滿，申請續訂系爭土地租約，茲詳述如后：
⒈有關訂有三七五租約私有出租耕地97年底租約期滿處理
工作，被告以97年9 月25日礁鄉民字第0970012981號公告及通知書，告知各出、承租人於98年1 月1 日起至98年2 月16日止受理申請工作。
⒉原告於98年1 月6 日依減租條例第20條規定提出續訂租
約申請書，被告依規定予以受理；另出租人亦於98年1月7 日依減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，提出收回耕地申請書，被告依規定予以受理。
⒊被告係依據原告所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96
年全年生活費用明細表等資料，經計算其收益及支出結果，其收益大於支出，表示足以維持其一家之生活，即出租人無減租條例第19條第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，經被告98年5 月5 日礁鄉民字第0980006886號函核定由出租人收回，並報經宜蘭縣政府98年5 月15日府地權字第0980064072號函同意備查在案，遂被告以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函通知出、承租人核定結果，並告知出租人於文到20日內須完成補償承租人，如經承租人完成領竣補償費者，請出租人出具承租人領款收據或辦理法院提存證明文件至被告辦理終止租約之申請。
⒋經出租人於98年6 月17日向被告提出租約終止之申請並
檢附法院提存書作為補償費證明，6 月23日再追加補償費。而承租人（即原告）對補償費表示不能接受，經向被告提出調解不成立及送縣府調處不服其決定後，宜蘭縣政府爰移請宜蘭地院審理，但經宜蘭地院裁定不受理確定並駁回後，被告遂依該院裁定書意旨，於99年4 月28日以礁鄉民字第0990006629號函核定准由出租人收回自耕。前開99年4 月28日函於99年4 月30日送達後，原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
㈡被告准由出租人收回系爭土地自耕及擬註銷系爭租約，係屬有據。
⒈查本案係依內政部97年8 月8 日臺內地字第0970124366
號函及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定辦理。
⒉依上開工作手冊，其中「六、辦理程序及作業方法」規
定：「㈢審查：⒍⑴處理原則：A 、丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，‧‧，不受第19條第1 項第2 款規定限制。‧‧⑵審核標準：A 、減租條例第19條第1 項第2款 所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，‧‧，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」另有關出、承租人生活費用審核標準及收益審核標準，詳該工作手冊所示，經審核承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年度收益及生活支付費用各種資料，計算出收支相減後之數據，若該數據為正數，表示足以維持一家之生活；如為負數，表示不足維持一家之生活。
⒊據此，本案承租人（即原告）所提供所得稅等資料，其
本人96年度所得計303,535 元，配偶與同一戶內之直系血親收入363,249 元，故收入總計為666,784 元。而支出部分，依原告本人提供之96年全年生活費用明細表資料（註：原告僅附保險費用收據及林鴻軒學生證影本，並無檢附房租、醫療費用、災害損失、其他等證明文件），全年生活費共計為604,616 元。另其耕地部分所得部分20,000元（耕地所得部分係原告收益訪談筆錄所稱20,000元。）。故總計收支為42,168元（666,784 －604,616 －20,000＝42,168元），為正數，表示足以維持一家之生活。即出租人無減租條例第19條第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，故准由出租人依減租條例第19條第2 項規定收回自耕（9 8 年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函）。
復於出租人出具宜蘭地院提存所提存書證明已依減租條例第19條第3 項規定補償原告後，被告再以99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函通知原告，表示將註銷系爭租約存卷，此於法核無不合。
⒋原告對此不服，提起訴願，訴願決定主要係以訴願法第
77條第8 款、行政程序法第92條第1 項規定及行政法院
62 年 裁字第41號判例為據，而為不受理決定，併此敘明。
㈢就原告於訴狀中聲明出租人未於期限內完成補償，容有誤解。
⒈查被告98年5 月21日之處分，方於98年6 月5 日完成送
達出租人，然出租人雖於98年6 月22日始完成補償程序，亦在法定期限內完成，於法尚無違誤。
⒉而被告98年5 月21日之處分，已核定准由出租人收回自
耕，顯然已屬行政機關就公法上事項對於特定之個人所為具體決定而對外發生法律效力之行政處分，於合法送達後即發生效力。前開處分註明「出租人若未於原處分文到20日內（按：本案於98年6 月5 日完成送達出租人、98 年6月8 日完成送達承租人即原告）依法完成補償承租人，得依法不准由出租人收回耕地」等語，係指以出租人未依法補償時為解除條件，解除條件成就原處分方失其效力。
⒊再查，被告「97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴
大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書」上核定情形欄即已記載：「出租人對補償費已辦理提存完畢（按：出租人於98年6 月17日向被告提出租約終止之申請並檢附法院提存書作為補償費證明，並於6 月23日再追加補償費），雖承租人對補償費提出爭議調解調處之申請，但經宜蘭地院民事裁定確定不受理，茲依照減租條例第19條第2 項、第3 項規定辦理終止租約」，上開通知函僅在重申原處分准由出租人依減租條例第19條第2 項收回系爭土地，並確認兩造終止租約之程序已完備，並非第二次裁決或作成另一具有法效性之行政處分，性質上屬事實通知性質的觀念通知，非被告就同一事件重為實體上之審查，故原告對非行政處分之系爭通知函爭執出租人並無自耕能力云云，程序上尚有未合，且無從補正，訴願機關依法為不受理之決定，於法洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述略以：被告核定由參加人收回自耕部分，因原告未於法定期間進行救濟，業已確定，自應產生法律上之拘束力，法院應以一事不再理原則駁回。實體部分，農業發展條例89年修正後，農地取得已無資格限制，且依大法官解釋第580 號，出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化、企業化經營或委託代耕均屬之，故與出租人從事何行業無關，出租人四肢健全，健康有活力，並非無能力經營及管理家庭農場之人；又參加人係稻作協會顧問，對於耕作有數十年經驗，且均在礁溪工作，原告可自行查對參加人長期以來戶籍變動情形；原告所提另二筆土地出售，係因早與他人訂約，故以合意終止租約方式，與本件係經被告核定准予收回者不同，原告不能作相同主張等語，並提出台灣區稻作協會第二屆任聘人員簡歷冊、農場經營計畫書等件為證。
五、兩造就事實概要欄所述事實，並不爭執，復有系爭土地三七五租約書、原告續訂租約申請書、參加人收回耕地申請書、被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函、提存書、租佃爭議調解申請書、調解程序筆錄、宜蘭縣政府調處程序筆錄、宜蘭地方法院裁定、被告99年4 月28日礁鄉民字第990006629 號函等件影本附於原處分卷可參，事實堪以認定。
六、兩造爭點：㈠系爭被告99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函是否為行政處分？如係行政處分，被告原處分有無違誤? ㈡原告併以被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函為標的，聲明請求撤銷，是否合法？㈠按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂
立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」耕地三七五減租條例第6 條定有明文。次按「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定，辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質．．」最高行政法院著有51年判字第152 號、52年判字第197 號、56年判字第377 號等判例可參。查本件被告就原告續訂租約申請及參加人收回耕地申請，經審核後，以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函核定准由出租人收回自耕，並載明出租人須於文到20日內依法完成補償承租人，如未於該期限內依法完成補償承租人，依規定不得准由出租人收回耕地，而得准由承租人續訂租約；如經承租人完成領竣補償費者，請出租人出具承租人領款收據或辦理法院提存證明文件，向被告辦理終止租約之申請等語，則被告該函係屬對人民依法申請案件，所作成核定准由出租人收回自耕之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1 項規定，自屬行政處分，僅其附有「如出租人未於期限內依法完成補償承租人時，該處分不生效力解除條件」之附款而已；再者，該函並已敘明如不服處分，得提起行政救濟，是以該函係一行政處分甚明，此亦為兩造所不爭執。至於出租人於依限提存，並自認為已依法完成補償承租人後，向被告提出「終止租約」之申請，經被告就此「已依法完成補償承租人」之事實為審核結果，依照三七五減租條例第19保第2 項、第3 項規定准予辦理終止租約，並報請宜蘭縣政府同意備查後，以99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函「核定將租約登記簿租約登記事項予以註明終止租約及將註銷系爭租約存卷」，乃係就人民依法申請案件為准許之決定，業已發生租約終止之形成效力，揆諸首開判例說明，此係依減租條例第6 條規定所為之租約終止登記，自屬另一行政處分，且之前「核定准由出租人收回自耕」之處分，在出租人未依法完成補償，並由出租人依法申請，復經被告核定准予終止租約前，並不當然發生「租約終止登記」處分之效力，故二者為不同階段之行政處分，訴願決定認後者非另一具有法效性之行政處分，尚有未洽；被告主張為觀念通知，亦無可採；又因被告所為「核定終止租約」之行政處分係屬羈束性之行政處分，而非屬行政機關具有裁量權之處分，本院自得逕為審查該行政處分有無違法。
㈡次查，原告雖主張略以出租人未於被告98年5 月21日礁溪鄉
民字第0980007818號函所定之期限內完成補償原告，被告應准由原告續訂租約云云。惟查，被告98年5 月21日之處分，係於98年6 月5 日送達參加人，有該送達證書附於原處分卷可稽，而出租人係於98年6 月16日提存16,512元、98年6 月
22 日 提存14,000元，完成補償程序，亦有宜蘭地方法院提存書影本附於原處分卷可參，足認其已在法定期限98年6 月25日前完成補償，並未逾期，原告就此亦不爭執（見本院99年12月15日準備程序筆錄）；另原告於起訴狀亦自陳系爭土地參加人應補償原告之數額為30,512元，則原告以出租人補償逾期為由，主張被告應准由原告續訂租約，原處分違法云云，委無可採。
㈢原告另主張略以其對被告98年5 月21日函所為之核定准予出
租人收回之行政處分，業於98年6 月22日聲明不服一節，經查，被告98年5 月21日函，係核定准予出租人收回之行政處分，為原告所自承，而該函亦已為「若不服該核定，得依訴願法規定於文到30日內，繕具訴願書經由被告向宜蘭縣政府提出訴願」之教示，原告對該行政處分既未經提起訴願，則該行政處分自屬業已確定；另查原告係以補償金額太少為由，以參加人為對造，申請租佃爭議調解，案經調解、調處不成後，移送宜蘭地方法院以事屬行政事件，該院無審判權及該案之被告為出租人並非行政機關，無法依民事訴訟法第31條之2 第2 項規定依職權移送行政法院，而裁定駁回原告之訴確定，復有該裁定及租佃爭議調解案卷影本附於原處分卷可參，是以該民事調解事件，並非對被告98年5 月21日函核定准予出租人收回之行政處分不服，而係以參加人為對造，對其提存之金額認為不足所為之申請調解事件，原告以此主張其已對被告98年5 月21日核定准予出租人收回之行政處分為不服之表示云云，自無可採。又被告該98年5 月21日核定處分既已確定，則原告於本件所主張出租人乃以擴大家庭農場經營為藉口，而行「註銷租約登記」之實及出租人並無農作種植之經歷等情，主張被告98年5 月21日函核定處分違法，請求予以撤銷一節，經查，該處分業已確定，已如上述，則原告此部分之請求在程序上為不合法，爰並以程序上較為嚴謹之判決程序，將該部分一併予以駁回。又依程序不合，實體不究之原則，本院就其實體主張不予審究，原告請求調查證據，亦無調查必要，均併此敘明。
七、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定以訴願不受理予以駁回，雖有未洽，惟其駁回結論尚無二致，爰仍應予以維持。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
書記官 方偉皓