臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2121號100年3 月24辯論終結原 告 簡寶文訴訟代理人 林健智 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 黃太平（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 全紫綺上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年8 月31日府訴字第0990070712號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人鐘常義（原地主）間，就位於○○縣○○鄉○○段○○○號土地訂有耕地三七五租約（租約字號：礁二字第12號，下稱系爭租約）。租約存續期間，鐘常義將土地出售並完成所有權移轉登記予參加人全紫綺。嗣原告於民國（下同）98年1 月6 日依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20條規定向被告申請續訂租約，參加人亦於同年月5 日依減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭租約耕地。被告審酌原告即系爭租約承租人提供之96年度各項所得、支出資料，核計其收支總額為新臺幣（下同）1,440,616 元，尚無減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，故以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函（下稱98年5 月21日函）准由出租人即參加人依減租條例第19條第2 項規定收回自耕。原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府99年3 月15日府訴字第0980087310號訴願決定駁回其訴願。嗣被告以出租人就補償費用已辦畢提存作業，另以99年4 月28日礁鄉民字第0990006853號函（下稱原處分）通知原告，系爭租約將予註明「終止租約」登記並註銷存卷。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告承租參加人所有坐落○○縣○○鄉○○段○○○號耕
地，依減租條例規定訂有耕地租約並經被告登記在案（礁溪鄉礁二字第12號租約）。出租人即參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭租約耕地，並未於98年5 月21日函說明第二、三點所規定之期限內完成補償原告，被告應准由原告續訂租約。
㈡參加人雖於98年6 月17日向被告提出租約終止之申請並檢
附臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）提存書作為給付補償費證明。惟其所提補償金額不足，不生清償提存之效力，嗣後其於98年6 月23日再追加補償費，惟提出追加補償時已逾98年5 月21日函所要求文到20日之期限。參加人既未於期限內完成給付補償費之清償，被告即應准予原告續訂租約，而不得註銷系爭土地之租約登記。
㈢依98年5 月21日函，被告系爭租約應准由原告續訂，惟原
處分卻准由出租人收回自耕，並將租約登記簿租約登記事項予以註明「終止租約」，原告不服而提起訴願，訴願決定誤認被告98年5 月21日函已核定准由出租人收回自耕，進而認定原處分非行政處分，或因其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願而為不受理之決定，並對98年5 月21日函關於「出租人若未於原處分文到20 日 內依法完成補償承租人，得依法不准由出租人收回耕地」之附款，認係出租人未依法補償時，98年5 月21日函即失其效力之解除條件云云，其認事用法恐有違誤。
㈣另參加人並無農作種植之經歷，對於以擴大家庭農場經營
並無事實，對此可向勞工保險局函調其投保資料及向財政部臺灣省北區國稅局宜蘭分局（宜蘭市○○路○ 段○○○ 號
2 、3 樓）函調其近5 年之所得即可知悉其從事之職業類別，以佐其主張並非事實。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本案係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函
及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（證
1 ）規定辦理。㈡依上開手冊有關規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，
且無減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1 項第2 款規定限制。減租條例第19條第1 項第
2 款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1 年（即96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1 年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。有關出、承租人生活費用審核標準及收益審核標準詳如附件所示，經審核承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年度收益及生活支付費用各種資料，計算出收支相減後之數據，若該數據為正數，表示足以維持一家之生活；如為負數，表示不足維持一家之生活。據此，被告依原告即承租人提供之96年度各項所得、支出資料，核計其收支總額為1,440,616 元（證3 訴願答辯書），尚無減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，以98年5 月21日函准由參加人即出租人依減租條例第19條第2 項規定收回自耕。
原告對98年5 月21日函提出訴願，業經訴願決定予以駁回在案（證3 ），足證被告核定結果並無違誤。
㈢原告主張參加人未於期限內完成補償，容有誤解。查被告
98年5 月21日函係於98年6 月5 日送達參加人，參加人雖於98年6 月22日始完成補償程序，亦在法定期限內，於法尚無違誤（卷2 ）。被告98年5 月21日函已審核認定准由參加人收回系爭耕地；該函說明欄三、四註明：「如出租人未於上開期限內依法完成補償承租人，依規定本所不得准由出租人收回耕地……」、「請出租人出具承租人領款收據或辦理法院提存證明文件至本所辦理終止租約之申請」等語，係附有參加人未予補償時即失其效力之解除條件。本件參加人已檢具宜蘭地院98年度存字第295 號、第31
2 號提存書為證，解除條件確定不成就，故被告以原處分通知系爭租約將予註銷存案，並無不合。
㈣又卷附被告「97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大
家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書（卷3 ）」上核定情形欄即已記載：「出租人對補償費已辦理提存完畢，雖承租人對補償費提出爭議調解調處之申請，但經宜蘭地方法院民事裁定確定不受理，茲依照耕地三七五減租條例第19條第2 項、第3 項規定辦理終止租約」，前後對照，被告嗣並未再就98年5 月21日函核定准出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地之各項要件重為實體上之審查，至為灼然。被告所指之原處分僅在重申本案已核定准由出租人依減租條例第19條第2 項收回系爭耕地，並確認兩造終止租約之程序已完備，並非第2 次裁決或作成另一具法效性之行政處分，核其性質屬事實敘述之觀念通知，非被告就同一事件重為實體上之審查，故原告對非行政處分之通知函，爭執參加人並無自耕能力云云，程序上尚有未合，且無從補正，訴願機關依法為不受理之決定，於法洵無違誤。綜上，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人陳述略以：㈠程序部分：本案已屬重複處分，鈞院應以訴訟無理由駁回
原告之請求，以免裁判矛盾：本案已於98年5 月5 日礁鄉民字第0000000000函核定收回自耕在案，且亦為宜蘭縣政府98年5 月15日府地權字第0000000000函備查在案，且本案已於99年3 月15日由宜蘭縣政府以府訴字第0980087310號訴願決定駁回在案，故本案已因未為行政訴訟而確定，原告已不得再為任何救濟。亦即原告就減租條例第17條及第19條以擴大家庭農場經營規模收回自耕事，已因不得再為任何事實上及法律上之爭執而確定，其自應產生法律上之拘束力，任何他人更不得藉詞更動之；被告竟於99年4月28日又作出原處分，就同一事實且相同之雙造當事人而言，已屬重複處分無疑。此際鈞院自應以原告訴訟無理由駁回其請求，否則即屬違反一事不再理原則之違法。
㈡農業發展條例於89年修正施行後，農地之取得已無資格上
之限制，即就算無耕作能力者亦可取得農地，更無須強制出租人下田耕作。連農地持有者之資格都可鬆綁了，當然減租條例關於業佃之租約關係就更不應該永遠綁在一起，故產生了大法官會議解釋第579 、580 及581 等號之解釋，往「契約自由原則」大大的邁進了一大步，藉以達到憲法第15條關於人民財產權保障之目標。
㈢出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業
科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，此為大法官釋字第580 號解釋所明訂，故與出租人所從事係何行業無關，依最高法院51年台上字第2112號判例、司法院釋字第580 號解釋解釋意旨可知，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。47年政府由日本引進「美麗牌」耕耘機分配給各農業改良場所試用，該機是2 匹半馬力牽引式小型耕耘機，附掛犁、鐵輪、碌碡及而字耙等農具，本場農場乃由牛耕時代進入部分使用耕耘機（俗稱鐵牛）來耕犁。以後逐漸採用國產「中農牌」柴油引擎驅動型耕耘機，引擎馬力亦增大18匹馬力，並達到全農場均使用耕耘機整地，結束以牛耕耘作業的時代。本案參加人四肢健全，健康有活力，自當非無能力經營及管理家庭農場之人。隨著臺灣工商業逐漸蓬勃發展，導致農村人力短絀，我國自60年後即全面推行機械化耕作，且鼓勵委託代耕，宜蘭縣礁溪地區並自81年度試辦委託代耕；於今政府更有「小地主大佃農」農地集中釋出之政策，足見政府係積極鼓勵地主委託代耕或經營無疑，原告又有何置喙之餘地。況本案之耕地約800 坪左右，原告並無機械化團隊，既無效率又不符經濟效益需求，一年才新臺幣（下同）3萬元之收入，與其本業及家庭收入之2 、300 萬元之收入天差地別，該耕地3 萬元之收入更非其家庭所賴以為生之依據，可見唯有集中管理及經營才能發揮其效益並降低成本。
㈣現今交通便捷，4 、50分鐘的車程，從宜蘭礁溪出發即可
到達臺北或基隆等地點，參加人為了人生日後生涯規劃，數年前即積極置產，現常年居住在宜蘭縣○○鄉○○區○○路之處所，且也逐步購置農地以擴大經營有機中草藥為職志。
㈤至於補償費之數額應為多少，依據大法官會議解釋第580
號之意旨，參酌本案具體情形，其補償金額實應為0 元，惟參加人礙於情面，補償個數額給原告，但原告竟又大作文章，實在令人費解：
⒈本案耕地座○○○鄉○○段○○○號耕地上之「農作物
」「已不存在」（因為已被原告收割並收穫完畢），其損失為0 ，其補償費為0 ，何況參加人已依法提出高於法定補償費標準之補償費達3,0512元（內政部73年8 月
7 日內地字第245400號函、69年11月28日內地字第5548
9 號函、76年3 月5 日台內地字第481662號函及86年7月9 日台內地字第8480423 號函）。
⒉原告無任何特別改良費之書面通知到達地主（參土地法
第119 條、減租條例第13條、平均地權條例第77條、內政部82年1 月4 日台內地字第8116699 號函、69年11月28日台內地字第55489 號函及98年6 月25日台內地字第0980119925號函），故其損失為「0 元」，其補償費為「0 元整」已至為明顯。原告已取得高於0 元之補償費，原告自應感到滿足才是。
五、查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭租約、系爭租約耕地土地登記謄本、原告續訂租約申請書、參加人收回耕地申請書、耕地三七五租約終止登記申請書、被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函、提存書、調解程序筆錄、宜蘭地院98年度訴字第424 號民事裁定、及原處分等件影本在原處分卷可稽，應為可確認之事實。
六、本件兩造之主要爭執在於：原處分即被告99年4 月28日礁鄉民字第0990006853號函是否為行政處分？如係行政處分，該處分有無違誤？經查：
㈠按「（第1 項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為
之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2 項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」減租條例第6 條定有明文。次按「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第6 條規定，辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質……。」最高行政法院著有51年判字第152 號、52年判字第197 號、56年判字第377 號等判例可資參照。
㈡查本件被告就原告續訂租約申請及參加人收回耕地申請，
經審核後，以98年5 月21日函核定准由出租人收回自耕，並載明出租人須於文到20日內依法完成補償承租人，如未於該期限內依法完成補償承租人，依規定不得准由出租人收回耕地，而得准由承租人續訂租約；如經承租人完成領竣補償費者，請出租人出具承租人領款收據或辦理法院提存證明文件，向被告辦理終止租約之申請等語，則被告該函係屬對人民依法申請案件，所作成核定准由出租人收回自耕之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1 項規定，自屬行政處分，僅其附有「如出租人未於期限內依法完成補償承租人時，該處分不生效力解除條件」之附款而已。再者，原告不服上開核定准由出租人收回自耕之處分，提起訴願，業經宜蘭縣政府99年3 月15日府訴字第0980087310號訴願決定駁回，原告於99年3 月16日收受該訴願決定書（本院卷第84頁），遲至99年10月25日（起訴狀本院收文章戳日期）始向本院提起行政訴訟，訴請撤銷上開處分，顯已逾期，此部分已據原告訴訟代理人於言詞辯論時當庭撤回起訴在案，是被告98年5 月21日函核定准由出租人即參加人收回自耕之處分，已具實質上存續力，兩造及參加人均應受其拘束，不得再為爭執。從而，本件關於原告主張參加人無自耕能力，不符減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人得以擴大家庭農場經營規模而收回耕地自耕之要件部分，即無予以審究之必要，爰不贅論。
㈢又出租人依核准其收回自耕處分所定期限，提存補償金，
並自認為已依法完成補償承租人後，向被告提出「終止租約」之申請，經被告就此「已依法完成補償承租人」之事實為審核結果，依照減租條例第19保第2 項、第3 項規定准予辦理終止租約，並報請宜蘭縣政府同意備查後，以99年4 月28日礁鄉民字第0990006629號函「核定將租約登記簿租約登記事項予以註明『終止租約』及將註銷系爭租約存卷」，乃係就人民依法申請案件為准許之決定，業已發生租約終止之形成效力，揆諸首開判例說明，此係依減租條例第6 條規定所為之租約終止登記，自屬另一行政處分，且之前「核定准由出租人收回自耕」之處分，在出租人未依法完成補償，並由出租人依法申請，復經被告核定准予終止租約前，並不當然發生「租約終止登記」處分之效力，故二者為不同階段之行政處分，訴願決定認後者非另一具有法效性之行政處分，尚有未洽；被告主張為觀念通知，亦無可採；復因被告所為「核定終止租約」之行政處分係屬羈束性之行政處分，而非屬行政機關具有裁量權之處分，本院自得逕為審查該行政處分有無違法。
㈣本件原告雖主張出租人即參加人未於被告98年5 月21日函
所定20日期限內完成補償，且提存之補償金數額亦有不足，不生清償提存之效力，被告應准由原告續訂租約，不得註銷系爭租約登記云云。惟查，被告98年5 月21日函係於98年6 月5 日送達參加人，有該送達證書附於原處分卷第34頁可稽；而出租人係於98年6 月16日提存32,813元、98年6 月22日提存28,000元，完成補償程序，亦有宜蘭地院98年度存第295 號、第312 號提存書影本在原處分卷可參，足認其已在法定期限98年6 月25日前完成補償，並無原告所指未於期限內完成補償之情事。至原告指訴提存之補償金額不足乙節，已為參加人否認，並稱系爭租約耕地上的農作物業經原告收穫完畢，已無存在，提存金額係委請高源不動產估價師事務所，比照宜蘭縣政府土地徵收補償費標準計算，並無不足等語（原處分卷卷二第24頁），且原告迄未就其所謂「足額」補償之數額若干暨計算方式提出說明，亦未提出證據以實其說，原告此部分主張，自不足採。準此，原告既未能證明本件確有參加人提存補償金額不足，致被告98年5 月21日函核定准由出租人收回自耕之處分所附解除條件成就之情，其以參加人提存不生清償效力，主張被告應准由其續訂租約，不得註銷系爭租約登記云云，洵非有據，難認可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定以訴願不受理予以駁回，雖有未洽，惟其駁回結論尚無二致，爰仍予以維持，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃 清 光
法 官 李 維 心法 官 程 怡 怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
書記官 張 正 清